ГЛАВА 8. Джерела адміністративного права та адміністративне законодавство

§ 1. Поняття джерел адміністративного права
§ 2. Види джерел адміністративного права
§ 3. Адміністративне законодавство і форми його систематизації
§ 4. Кодифікація як провідна форма систематизації адміністративного законодавства
§ 5. Адміністративний кодекс УРСР 1927 p.: з досвіду створення і реалізації

§ 1. Поняття джерел адміністративного права

У юридичній літературі поняття “джерело права” неоднозначне. Проте традиційно під ним розуміють зовнішню форму вираження правових норм.
Відповідно до положень теорії права джерелами права можуть виступати нормативно-правові акти, правові звичаї, судові прецеденти, правові угоди. Існує думка, що джерелом права є і способи, якими державні органи беруть участь у правотворенні. Тобто дане поняття розглядається як з позиції буття права, так і його встановлення.
У руслі концептуального оновлення українського адміністративного права і у зв'язку з відходом від суто позитивістського (норма-тивістського) тлумачення права поняття “джерело права” необхідно розглядати в обох вказаних значеннях. Це дає змогу значно розширити уявлення про систему джерел адміністративного права.
Так, до значення джерел права поступово наближаються рішення Конституційного Суду України. Щоправда, вони безпосередньо норм права не містять, але їх положення є підставами для встановлення, зміни чи припинення дії правових норм, у тому числі адміністративно-правових. Загалом же ця проблема залишається дискусійною і потребує ґрунтовнішого дослідження.
До джерел адміністративного права належать також нормативно-правові акти громадських організацій або прийняті ними спільно з державними органами, якщо вони містять норми адміністративно-правового характеру.
Нині об'єднання громадян не приймають таких приписів, але в Україні діють деякі з таких нормативно-правових актів радянського періоду. Наприклад, “Типові правила внутрішнього трудового розпорядку для робітників і службовців підприємств, установ та організацій”, що затверджені Держкомпраці Союзу РСР та ВЦРПС СРСР. Втім слід зауважити, що перелічені в Типових правилах види дисциплінарних стягнень у практиці не застосовуються, оскільки в ст. 147 Кодексу законів про працю України (КЗпП) встановлено лише два основні дисциплінарні стягнення — догана і звільнення.
Помітне місце серед джерел адміністративного права посідають акти органів місцевого самоврядування, в тому числі так звані загальнообов'язкові рішення, якими встановлюється адміністративна відповідальність. Звичайно, вони мають локальний характер, однак у них вирішуються (регулюються) важливі питання місцевого, регіонального значення.
Суто адміністративно-правових актів досить мало. Наприклад, це Кодекс України про адміністративні правопорушення (КпАП), Закон України “Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі” та деякі інші закони.
Якщо нормативно-правовий акт охоплює поряд з нормами адміністративного права норми інших галузей права (фінансового, цивільного тощо), то для адміністративного права він буде джерелом лише у тій частині, котра має адміністративно-правовий характер.
Судовий прецедент не може визнаватися джерелом права у правовій системі України. Однак є певні застереження щодо цього висновку. Зокрема, Конституційний Суд України може приймати рішення, які тягнуть фактичне скасування чи зміну норм правових актів Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Згідно із ст. 74 Закону України “Про Конституційний Суд” Конституційний Суд може вказати на преюдиційність свого рішення при розгляді судами загальної юрисдикції позовів у зв'язку з правовідносинами, які виникли внаслідок дії неконституційного акту. Це означає, що рішення Конституційного Суду має загальнообов'язкову силу при вирішенні необмеженої кількості індивідуальних спорів, тобто має нормативний характер.
Джерелом права може бути і правовий звичай — правило поведінки людей, яке склалося історично і набуває загального визнання внаслідок багаторазового повторення. Однак нині в Україні не зустрічається випадків прямого санкціонування державними органами правових звичаїв у сфері публічного управління, оскільки вони вже давно трансформувалися у діюче адміністративне право.
Отже, джерела адміністративного права треба розуміти як зовнішні форми встановлення і вираження адміністративно-правових норм — акти правотворчості державних органів та організацій, органів місцевого самоврядування, прийняті в межах їхньої встановленої законодавством компетенції, а також: міжнародні угоди (договори) і міжнародно-правові акти, ратифіковані Україною.
Потреби практичного розв'язання завдань щодо забезпечення комплексного регулювання публічного управління зумовлюють розмаїття і чисельність джерел адміністративного права. Це ускладнює процес реалізації адміністративно-правових норм державними та недержавними органами, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами, організаціями, громадянами. Тому вагоме теоретичне і практичне значення має їх поділ на види (групи), які розглядаються у наступному параграфі.

§ 2. Види джерел адміністративного права

Нормативно-правові акти державних органів — найбільш численна група джерел адміністративного права. Вони утворюють систему, яка побудована відповідно до принципу верховенства закону.
Місце конкретного джерела адміністративного права у цій системі визначається поняттям юридичної сили. Остання характеризує ступінь підпорядкування нормативно-правових актів, а саме: усі вони грунтуються на нормах Конституції і законів України, які мають найвищу юридичну силу; - нормативні акти вищих органів виконавчої влади є юридичною базою для актів, що приймаються органами виконавчої влади нижчого рівня; - акти центральних органів виконавчої влади мають більший масштаб дії, ніж аналогічні акти нижчих органів; - нормативні акти галузевого (відомчого) характеру ґрунтуються на джерелах загальнодержавного характеру. Основними видами нормативно-правових актів як джерел адміністративного права, за їх юридичною силою, є наступні.
1. Закони як форма виявлення волі народу України закріплюють і регулюють найважливіші аспекти організації і діяльності органів виконавчої влади, державної служби, правового статусу особи у сфері державного управління, створюють режим відповідальності, а також регламентують порядок реалізації повноважень органів управління, правоохоронних, судових та інших органів. Закони бувають конституційні та звичайні.
Конституція України як Основний Закон має вирішальне значення у встановленні основ правового регулювання державного управління, акумулює головні засади, задає управлінським відносинам цільову спрямованість. В Основному Законі визначаються система органів виконавчої влади, їх найважливіші повноваження, організація діяльності, зовнішні форми правових актів. Конституційні положення встановлюють основи адміністративно-правового статусу громадян, закріплюють право на участь об'єднань громадян і трудових колективів в управлінні державними і громадськими справами, обов'язки і відповідальність посадових осіб, найважливіші способи зміцнення законності та дисципліни в державному управлінні.
Проте роль Конституції України як засадничого джерела адміністративного права не може бути зведена лише до прямого регулювання основних питань управлінської діяльності. Деякі конституційні норми передбачають видання окремих законів — з метою конкретизації та деталізації конституційних положень, на яких базуватиметься поточне адміністративно-правове регулювання відповідних суспільних відносин. Так, після прийняття Конституції України розроблено і введено в дію чимало законів, що стосуються сфери адміністративно-правового регулювання. Це закони України “Про звернення громадян” від 02.10.1996 р., “Про місцеві державні адміністрації” від 09.04.1999 р., “Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону” від 22.06.2000 р. та ін.
Згідно зі ст. 92 Конституції України виключно законом можуть регулюватися: права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод, основні обов'язки громадянина; організація і діяльність органів виконавчої влади, основи державної служби, організація державної статистики та інформатики; основи національної безпеки, організація Збройних Сил України; забезпечення громадського порядку, правовий режим державного кордону, воєнного і надзвичайного стану, зон надзвичайної екологічної ситуації; діяння, які є адміністративними правопорушеннями, та відповідальність за них тощо.
2. Постанови Верховної Ради України мають організаційно-правовий характер і за юридичною силою є наступним після законів рівнем. Ці акти бувають двох видів.
По-перше, з їх допомогою парламент може вирішувати невідкладні питання керівництва державою, які віднесені до його компетенції, але не врегульовані у законах. Наприклад, Постанова Верховної Ради України від 15.08.1997 р. “Про інформацію Кабінету Міністрів України про ситуацію в сільському господарстві та невідкладні заходи щодо державної підтримки агропромислового комплексу”.
По-друге, парламент постановами вводить у дію нові закони, скасовує і змінює застарілі. Подібні акти здебільшого не містять правових норм, є нормативно-допоміжними. Але з огляду на їх правотворче значення, а також на те, що вони діють неодноразово — протягом існування головного акту (закону), їх також слід відносити до джерел права.
Проте у деяких випадках у постановах парламенту містяться і норми права. Так, п. 2 Постанови Верховної Ради від 16 грудня 1993 р. “Про введення в дію Закону України “Про державну службу” встановлює загальнообов'язкове правило: “Дія Закону поширюється на працівників державних органів Автономної Республіки Крим, органів місцевого та регіонального самоврядування”.
3. Укази Президента України — акти глави держави, що видаються у межах його повноважень на основі та на виконання Конституції і законів України.
Реалізуючи свої повноваження у сфері виконавчої влади, Президент України видає нормативно-правові акти, які насамперед стосуються створення і діяльності органів виконавчої влади. Так, з метою вдосконалення структури органів виконавчої влади, підвищення ефективності державного управління 15 грудня 1999 р. видано укази “Про систему центральних органів виконавчої влади” № 1572, “Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади” № 1573. Указами Президента затверджуються також положення про окремі міністерства та інші центральні органи виконавчої влади.
Президент приймає нормативні укази з питань державної служби, управління економікою, з питань розвитку підприємництва та з деяких інших важливих питань.
Такі акти Президента України, як розпорядження, мають індивідуальний характер і норм права зазвичай не містять.
4. Акти Кабінету Міністрів України, що мають нормативний характер, називаються постановами. Постанови уряду приймаються колегіально на його засіданнях. Цими актами конкретизуються положення законів України і указів Президента України, в тому числі з питань, які є предметом адміністративно-правового регулювання.
Крім того, Кабінет Міністрів самостійно приймає рішення, які стосуються питань державного управління, віднесених до його компетенції. Ними, як і актами Президента, регулюються організація і діяльність центральних та місцевих органів виконавчої влади, питання управління в сферах економічного, соціально-культурного розвитку, адміністративно-політичної діяльності.
Постановами уряду (як і актами парламенту, Президента України, інших органів виконавчої влади) затверджуються статути, положення, правила, інструкції та деякі інші акти, що містять адміністративно-правові норми.
Статут, положення — акт, який визначає організацію та діяльність окремих органів виконавчої влади, підприємств, установ, організацій, їх службовців та інших осіб у певних сферах діяльності (наприклад, Статут про дисципліну працівників зв'язку, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 30.07.1996 р.).
Правила — акт, що конкретизує норми права більш загального характеру з метою регулювання поведінки суб'єктів правовідносин у певних сферах державного управління і має процедурний характер (наприклад, Постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.1997 р. затверджені Правила надання послуг з водо-, теплопостачання та водовідведення).
Інструкція — акт, яким роз'яснюється порядок застосування закону чи іншого акту більшої юридичної сили, створюється механізм їх реалізації (наприклад, Примірна інструкція діловодства у міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади, затверджена Постановою Кабінету Міністрів України від 17.10.1997 р.).
Окрім постанов, Кабінет Міністрів України видає і такі акти, як розпорядження, котрі мають, як правило, індивідуальний характер і спрямовані на вирішення конкретних управлінських справ.
5.  Накази міністерств та інших центральних органів виконавчої влади — акти відомчого (галузевого) характеру, які видаються міністром, керівником іншого центрального органу виконавчої влади у одноосібному порядку. Накази можуть мати галузевий або міжгалузевий характер. Іноді центральні органи виконавчої влади видають спільні акти.
6. Нормативно-правові акти Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим (АРК). Верховна Рада АРК приймає Конституцію АРК, яка затверджується Верховною Радою України, та інші нормативно-правові акти у формі рішень та постанов. Актами Верховної Ради АРК може здійснюватися самостійне адміністративно-правове регулювання з належних до її відання питань: сільського господарства, лісів; меліорації та кар'єрів; громадських робіт, ремесел і промислів благодійної діяльності; курортно-рекреаційної сфери та деяких інших.
Нормативно-правовими актами Ради Міністрів АРК є постанови, які можуть прийматися з питань розвитку в регіоні економіки, соціальної сфери, фінансової, кредитної та цінової політики, промисловості, паливно-енергетичного комплексу, водогосподарського будівництва і зрошуваного землеробства та інших.
7. Акти місцевих державних адміністрацій — розпорядження їх голів приймаються в одноосібному порядку і є обов'язковими для виконання на відповідній території (область, місто, район) всіма органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами, громадянами.
Керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевої державної адміністрації видають накази, які в деяких випадках також можуть мати нормативний характер і є обов'язковими для певного кола підприємств, установ, інших організацій, що діють на відповідній території.
8. Рішення місцевих рад (органів місцевого самоврядування) також можуть містити норми адміністративного права. Зокрема, органи місцевого самоврядування встановлюють загальнообов'язкові правила з питань благоустрою території населеного пункту, забезпечення у ньому чистоти і порядку, торгівлі на ринках, додержання тиші в громадських місцях, боротьби зі стихійним лихом, епідеміями, епізоотіями (п. 44,45 ст. 26 Закону України “Про місцеве самоврядування”, ст. 5 Кодексу України про адміністративні правопорушення).
9.  Акти органів управління державних підприємств, установ, організацій — накази їх керівників. Право цих керівників приймати норми права пов'язане з необхідністю реалізації компетенції власника майна, тобто держави в особі її органів. Накази приймаються одноосібно, їх дія поширюється на всі структурні підрозділи, відділи, служби, працівників відповідних утворень.
Можливі випадки, коли ці акти поширюються і на громадян, які не є працівниками згаданих утворень, тобто мають зовнішню дію. Так, ст. 78 Кодексу торгівельного мореплавства України передбачає, що керівник порту (державного транспортного підприємства) видає обов'язкові постанови, що регулюють питання безпеки руху, охорони вантажів, майна порту і громадського порядку, проведення санітарних та протипожежних заходів у порту, охорони навколишнього природного середовища, порядку заходу суден у порт та виходу з нього.
Крім нормативно-правових актів державних органів, окремим видом джерел адміністративного права є міжнародні угоди (договори) України та міжнародно-правові акти, що ратифіковані Верховною Радою України. Відповідно до ст. 9 Конституції України вони є частиною національного законодавства. Міжнародно-правові акти регулюють і питання, які віднесені до адміністративно-правової сфери: захист прав і свобод людини і громадянина; правовий статус іноземців; порядок перетину державного кордону; взаємодія прикордонних військ та митних служб сусідніх держав; міжнародне транспортне сполучення; співробітництво у різних галузях народного господарства; боротьба із злочинністю. Такою є, наприклад, Угода між Україною і Республікою Польща “Про правовий режим українсько-польського кордону, співпрацю та взаємодію у прикордонних питаннях”, ратифікована Верховною Радою України 14 липня 1993 р.
За своєю юридичною силою норми міжнародних угод та міжнародно-правових актів посідають місце між нормами Конституції та звичайних законів.

§ 3. Адміністративне законодавство і форми його систематизації

Як з'ясовано вище, норми адміністративного права не можуть існувати без форм зовнішнього вираження нормативно-правових актів, які утворюють адміністративне законодавство.
Адміністративне законодавство — це система нормативно-правових актів, у яких містяться найбільш загальні й важливі адміністративно-правові норми. Тому воно охоплює не всі нормативно-правові акти, а лише відповідні акти Верховної Ради, Президента України і Кабінету Міністрів України, тобто ті нормативно-правові акти, дія яких поширюється на всю територію країни.
Є вагомі підстави додати до цього переліку також нормативно-правові акти міністерств та інших центральних органів виконавчої влади (тобто так зване відомче законодавство), але лише в тих випадках, коли вони визначають права і обов'язки громадян і підлягають реєстрації у встановленому законом порядку. При цьому слід зазначити, що обсяг відомчого законодавства щодо регулювання прав і обов'язків громадян повинен поступово скорочуватися, і в перспективі ці питання мають вирішуватися на рівні законів і лише у випадках делегування ними повноважень актами органів виконавчої влади.
Нормативно-правові акти інших органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, адміністрації державних підприємств, установ, організацій є джерелами права, але не входять до системи адміністративного законодавства.
Система права зумовлює систему законодавства, і навпаки. У цілому вони співвідносяться як філософські категорії змісту та форми. Таке визначення має важливе значення для усвідомлення процесів їх розвитку, а саме: а) зміни у соціальних передумовах адміністративного права зумовлюють реформування адміністративного законодавства; б) активне оновлення форм вираження адміністративно-правових норм підносить на якісно новий рівень їх зміст.
Адміністративному законодавству належить чільне місце у правовій системі. Щодо чинного адміністративного законодавства слід відзначити:
- досі діє певна частина нормативно-правових актів, які прийняті ще за радянських часів; 
- потребує приведення у відповідність до Конституції України той масив нормативно-правових актів, який прийнято у перші роки незалежності України; 
- останнім часом розвиваються принципово нові державно-управлінські явища, які потребують нормативного закріплення (інститути адміністративно-правових режимів, державної служби, адміністративної юстиції, адміністративних, управлінських послуг); 
- адміністративно-правові норми містяться у численних нормативних актах загальнодержавного, відомчого та місцевого характеру, що ускладнює їх застосування. Усе це вимагає перегляду змісту правового регулювання публічно-управлінської сфери, піднесення її на новий якісний рівень. Вирішальним засобом на цьому шляху є систематизація адміністративного законодавства.
Взагалі під систематизацією законодавства розуміється впорядкування і вдосконалення чинних нормативно-правових актів шляхом їх опрацювання, перегляду і викладу в певному порядку у формі збірників (довідників) актів (предметних, системно-предметних, хронологічних та ін.) чи зведених кодифікаційних актів. Систематизація законодавства є об'єктивно необхідним елементом правової політики держави, засобом зміцнення правової основи державного і громадського життя.
Основними формами систематизації законодавства, які відомі у законотворчій практиці та юридичній науці, є інкорпорація та кодифікація.
Інкорпорація являє собою зовнішнє опрацювання законодавства, облік і об'єднання діючих нормативно-правових актів у певному порядку — за галуззю правового регулювання, роком видання, за алфавітом. Вона здійснюється заінтересованими органами, посадовими особами, науковими працівниками. Підготовлені ними інкорпоровані збірники не підлягають затвердженню.
Інкорпорація має за мету полегшити пошук нормативного матеріалу та проведення наукових досліджень у галузі права, сприяти ефективнішій підготовці фахівців-юристів. До інкорпорованих збірників може бути включене лише чинне законодавство, нормативні акти у них викладаються з усіма змінами на момент видання. Так, прикладом предметної інкорпорації адміністративного законодавства є збірник нормативних актів “Законодавство України про адміністративну відповідальність”, який видано редакцією Бюлетеня законодавства і юридичної практики України у 1997 р.
Отже, інкорпорація законодавства — це впорядкування нормативно-правового масиву шляхом його опрацювання і викладу у вигляді хронологічних, предметних, алфавітних збірників. її можна розглядати як підготовчу стадію для проведення кодифікації законодавства.
Кодифікація законодавства — це складніша і досконаліша форма систематизації, яка передбачає переосмислення, творчу переробку і якісне поліпшення існуючого законодавства. Результатом виступає новий зведений акт кодифікаційного типу (кодекс, статут, положення), який комплексно врегульовує окрему галузь суспільних відносин, відзначається логічною послідовністю, чіткістю структури. Завдяки цьому вдосконалюється зміст адміністративно-правових норм, припиняється дія застарілих норм, заповнюються прогалини в адміністративно-правовому регулюванні, створюються передумови для значного підвищення його ефективності. Кодифікація завжди має офіційний характер, здійснюється державними органами, які мають відповідну компетенцію. Докладніше про кодифікацію адміністративного законодавства йдеться у наступному параграфі.
У теорії права виділяють ще одну форму систематизації законодавства — консолідацію, яка передбачає об'єднання виданих у різний час актів, що регулюють однорідні суспільні відносини, в один зведений нормативно-правовий акт, але без зміни їх змісту. Вона є доцільною за умов, коли одні й ті самі питання, які врегульовано правильно і повно (нема необхідності змінювати нові норми права), містяться у багатьох розрізнених актах, що ускладнює їх застосування.
Консолідація має схожі риси як з інкорпорацією, так і з кодифікацією. Однак у теорії права ще недостатньо грунтовно висвітлено самостійне значення цієї форми систематизації законодавства.
З урахуванням потреби змістовного, тобто відповідно до нових суспільних потреб, оновлення українського адміністративного права і наявності значної кількості застарілих норм, теоретичної і практичної невирішеності багатьох питань адміністративно-правового регулювання говорити про доцільність консолідації адміністративного законодавства на сучасному етапі нема підстав.

§ 4. Кодифікація як провідна форма систематизації адміністративного законодавства

Оптимальним результатом систематизації чинного адміністративного законодавства, безумовно, стало б прийняття Адміністративного кодексу України. Однак на відміну від деяких інших галузей права норми адміністративного права неможливо (з цілком об'єктивних причин) об'єднати в єдиному кодифікованому акті.
Кодифікація адміністративного законодавства не може бути суцільною. Адже адміністративне право, як вже зазначалося, регулює надзвичайно широке коло управлінських відносин. Його норми містяться у численних актах різної юридичної сили. Крім того, нор-мотворчість у державному управлінні характеризується високою динамічністю, частою появою нових норм, що ускладнює зміст та структуру правового матеріалу, обмежує можливість його кодифікації.
У зв'язку з цим упорядкування адміністративно-правових норм має здійснюватися шляхом поетапної кодифікації за окремими інститутами адміністративного права (за прикладом інституту адміністративної відповідальності) з наступною підготовкою та прийняттям Зводу адміністративного законодавства України.
Для спрощення кодифікаційних робіт, з огляду на суттєву відмінність матеріальних і процесуальних норм адміністративного права, доцільно провести їх роздільну кодифікацію.
Крім того, у науці адміністративного права адміністративно-процесуальне право дедалі частіше визнається окремою галуззю права. В сучасних умовах, у зв'язку з необхідністю встановлення чітких процедур взаємовідносин особи з державою, його роль значно підвищується.
З огляду на це кодифікація процесуальних норм має першочергове значення. Тут необхідно прийняти такі законодавчі акти: Адміністративно-процедурний кодекс, Адміністративний процесуальний кодекс та новий Кодекс України про адміністративні проступки (доцільніша його назва — Кодекс адміністративної відповідальності).
У цілому при кодифікації адміністративного законодавства слід керуватися наступними положеннями:
а)  предметом кодифікаційних робіт повинні стати головні, найважливіші адміністративно-правові норми;
б)  не слід кодифікувати норми особливої частини адміністративного права, які мають міжгалузевий характер;
в)  необхідна роздільна кодифікація матеріальних та процесуальних норм адміністративного правова.
Реформування адміністративного права потребує і першочергового визначення принципів кодифікації — основних ідей, настанов, які визначають її зміст. Це відповідність цілей та характеру кодифікації рівню соціально-економічного розвитку суспільства; наукова обґрунтованість; визнання пріоритету прав і свобод людини і громадянина у правовому регулюванні управлінської діяльності; гармонізація національних норм із загальновизнаними міжнародно-правовими нормами; повнота, всебічність, комплексність, безперервність і поетапність кодифікації.
Принцип відповідності цілей і характеру кодифікації рівню соціально-економічного розвитку суспільства означає, що адміністративно-правові норми, які підлягають кодифікації, повинні відповідати сучасним умовам життя, рівню розвитку суспільних відносин. В актах кодифікації мають бути відображені зміни, які відбулися після проголошення незалежності України, — перехід до ринкових механізмів регулювання економіки, становлення власної політичної системи (політичних партій, рухів, нової системи державних органів, побудованих згідно з принципом поділу влади), прийняття нового Основного Закону.
Принцип наукової обґрунтованості кодифікаційних робіт означає, що кодифікація адміністративного права має ґрунтуватися на наукових засадах, які опрацьовані як у теорії права, так і у адміністративно-правовій науці. При цьому слід використовувати теоретичні положення щодо предмета і методу адміністративного права, його системи, адміністративно-правових норм і відносин, джерел права, нормо-творчості, систематизації законодавства, законодавчої техніки, історичного досвіду правотворення і кодифікації.
Принцип пріоритету прав і свобод громадян у правовому регулюванні управлінської діяльності означає, що у процесі кодифікації адміністративного права необхідно реалізувати положення частини другої ст. З Конституції України, згідно з якими головним обов'язком держави є утвердження і забезпечення прав і свобод людини, права і свободи та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави.
Принцип гармонізації національних адміністративно-правових норм із загальновизнаними міжнародно-правовими нормами передбачає необхідність узгодження норм, що мають бути встановлені під час кодифікації адміністративного права, з міжнародно-правовими стандартами, гуманізацію правил поведінки у галузі державного управління, розширення кількості дозвільних приписів, модернізацію інституту адміністративної відповідальності.
Принцип повноти, всебічності, комплексності, безперервності та поетапності кодифікації. Повнота кодифікації адміністративного законодавства означає, що кодифікацією мають бути охоплені адміністративно-правові норми, що регулюють усі без винятку суспільні відносини, котрі потребують такого регулювання, у тому числі ті, що виникли останнім часом.
Всебічність означає оновлення не лише власне переліку і порядку розміщення адміністративно-правових норм, а й їхнього змісту.
Комплексність передбачає необхідність узгодження законодавчих актів, що приймаються (кодексів), як між собою, так і з джерелами інших галузей права — конституційного, фінансового, екологічного, трудового та ін.
Безперервність і поетапність означають поступовий характер кодифікаційних робіт: на першому етапі метою є прийняття низки кодексів (чи інших актів кодифікаційного типу), які б охоплювали своїм регулюванням окремі підгалузі та інститути адміністративного права, на другому — розробка більш узагальнених кодифікованих актів (наприклад, Кодексу загального адміністративного права України).
Одним з факторів дієвості кодифікації є підготовленість самого адміністративного законодавства, ступінь його розробленості. Акти, що мають бути піддані систематизації, доцільно об'єднати у певні однорідні групи.
Важливим кроком у вирішенні проблеми може стати офіційне затвердження Загальноправового класифікатора галузей законодавства України, проект якого розроблено науковцями. У ньому є 48 позицій, що значно більше, ніж число галузей права у правовій системі України. Лише деяким галузям права (кримінальному, кримінально-процесуальному, кримінально-виконавчому, цивільному і цивільно-процесуальному) відповідає однойменна галузь законодавства.
Що ж до адміністративного права, то його норми містяться щонайменше у 35 галузях законодавства. Це, наприклад, законодавство про освіту, законодавство про охорону здоров'я, законодавство про митну справу тощо. Інакше кажучи, адміністративне законодавство як єдина галузь законодавства України не розглядається. Фактично воно є складнішим, збірним явищем. Можна сказати, що адміністративне законодавство являє собою галузевий масив нормативно-правових актів. Як уже зазначалося, кодифікація адміністративного законодавства на сучасному етапі можлива за окремими підгалузями або інститутами адміністративного права, до яких можна віднести:
- “Основи функціонування управлінських інститутів” з виокремленням інститутів — “Правове регулювання положення органів виконавчої влади”, “Адміністративно-правовий статус органів місцевого самоврядування”, “Адміністративно-правовий статус підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності”;
- “Правовий статус та гарантії реалізації прав і свобод громадян і надання їм послуг у сфері державного управління” з інститутами: “Надання послуг, пов'язаних з реалізацією конституційних прав і свобод громадян: медичних, у сфері культури, освіти та інших”, “Реєстрація суб'єктів підприємницької діяльності”, “Ліцензійна діяльність”, “Видача документів, що посвідчують права громадян і юридичних осіб” тощо; 
- “Державна служба (загальні питання)” з інститутами: “Державна служба в системі законодавчої влади”, “Державна служба в органах виконавчої влади”, “Державна служба в органах судової влади”, “Державна служба у прокуратурі та інших правоохоронних органах”; 
- “Адміністративно-правові режими” з інститутами: “Надзвичайна ситуація”, “Воєнний стан”, “Митний режим” тощо; 
- “Адміністративний примус” з інститутами: “Адміністративне запобігання (попередження)”, “Адміністративне припинення”, “Адміністративна відповідальність”, “Адміністративна відповідальність юридичних осіб”; 
- “Адміністративно-процесуальне законодавство” з інститутами: “Загальні адміністративні процедури”, “Процедури забезпечення прав і свобод громадян у сфері державного управління”, “Нормотворча діяльність органів виконавчої влади”, “Провадження у справах про адміністративні правопорушення”, “Адміністративне судочинство” тощо;
- “Законодавство про контроль і нагляд у сфері державного управління”; 
- “Державне регулювання та управління в різних сферах державного життя” з інститутами: “Державне управління в економічній сфері” (законодавство про промисловість, капітальне будівництво, сільське господарство, у сфері фінансів і кредиту, про транспорт, зв'язок і т. ін.); “Державне управління соціально-культурним будівництвом” (законодавство про працю, соціальний захист, про освіту, культуру, науку, охорону здоров'я); “Державне управління у сфері адміністративно-політичної діяльності” (законодавство про збройні сили, органи внутрішніх справ, службу безпеки, органи юстиції, закордонних справ). Кодифікація, як і поточна законотворчість, має за мету впорядкування чинного адміністративного законодавства. Але тут йдеться вже не про якусь окрему галузь управління, а в цілому про всю систему, в тому числі впорядкування раніше виданих актів, об'єднання їх, по можливості, в одному кодифікаційному акті.
Щодо кодифікації адміністративного законодавства вже висловлювалося багато думок, рекомендацій. Триває пошук оптимальних варіантів цієї роботи, форм її здійснення. Звернемо лише увагу на те, що успіх кодифікації залежить від: ступеня наукової розробки проблеми кодифікації; підготовленості законодавства до кодифікації; рівня розвинутості законодавства; стану його системності та структурованості; наявності головного або декількох основних законів, які охоплюють найважливіші норми галузі.
Отже, адміністративне законодавство може бути кодифіковане як у межах своїх загальних засад (загальна кодифікація), так і в межах окремих підгалузей та інститутів права або сфер та галузей управління (спеціальна і галузева кодифікація). У всіх випадках кодифікація виступатиме як узагальнююче об'єднання значної частини існуючого нормативного масиву діючого адміністративного права.

§ 5. Адміністративний кодекс УРСР 1927 p. : з досвіду створення і реалізації

Як відзначалося вище, сучасне адміністративне право України не має єдиного кодифікованого акту, де містилися б основні норми даної галузі. Водночас історія розвитку галузі та науки адміністративного права України знає Адміністративний кодекс, який було прийнято в Українській РСР у 1927 р. Це єдиний приклад кодифікації адміністративного права у колишньому Союзі РСР аж до 1980 p., коли були прийняті Основи законодавства СРСР про адміністративні правопорушення. На підставі згаданих Основ у союзних республіках протягом 1984—1986 pp. були прийняті Кодекси про адміністративні правопорушення. В Українській РСР подібний Кодекс було прийнято 07.12.1984 p., введено в дію 01.06.1985 р. Однак ці кодекси систематизували лише інститут адміністративної відповідальності, тоді як Адміністративний кодекс УРСР регулював значно ширше коло суспільних відносин.
Підготовка Адміністративного кодексу. За п'ять років існування Радянської держави (з 1917 р.) накопичилося чимало правових норм, що регулювали діяльність управлінського апарату. Тому в 1923 р. у Російській Радянській Федеративній Соціалістичній Республіці (РРФСР) вперше було поставлено питання про кодифікацію радянського адміністративного права.
Структура проекту Адміністративного кодексу РРФСР була досить розгорнутою. Однак у процесі роботи кодифікаційної комісії, до якої входили передусім представники Народного комісаріату внутрішніх справ, його обсяг значно скоротився, набув відомчого характеру. Проект дістав назву “Адміністративний статут” і мав регулювати діяльність органів НКВС (Наркомат внутрішніх справ). Він складався з двох частин: 1. Форми адміністративної діяльності; 2. Охорона революційного порядку.
Надалі робота над цим документом привела до створення у 1925 р. проекту Адміністративного кодексу РРФСР, який так і не був прийнятий вищим органом влади. Але багато його положень знайшли відображення в окремих актах-правилах, циркулярах, інструкціях центральних відомств, зокрема НКВС. Крім того, сам процес опрацювання проекту мав велике значення для встановлення законності на місцях, результатом чого стало прийняття адміністративних кодексів та інших спеціальних актів у деяких губерніях. Зокрема, у травні 1923 р. Адміністративний кодекс був затверджений в Іркутську.
В Українській РСР паралельно з РРФСР також велася робота з підготовки кодифікованого акту в галузі адміністративного права, яка виявилася успішнішою. Ця робота мала напружений характер. Труднощі пояснювалися тим, що в жодній з країн на той час, крім Португалії, не існувало Адміністративного кодексу, і зарубіжний досвід використати було неможливо.
Водночас серед учених-адміністративістів велися широкі дискусії щодо визначення предмета адміністративного права. Адміністративне право розглядалось у двох значеннях: вузькому — як сукупність поліцейських (пов'язаних із застосуванням примусових заходів) норм (Ю. П. Мазуренко, С. С Кишкін та інші) і в широкому — як сукупність управлінських і поліцейських норм (О. Ф. Євтихієв, В. Л. Кобалевський). Прихильники першої точки зору відстоювали позицію, що Адміністративний кодекс має регулювати виключно діяльність органів НКВС, інші вчені виступали за включення до нього норм, які мали б також регулювати питання управління у різних сферах.
Відомий на той час дослідник А. І. Єлістратов розглядав адміністративне право як таке, що має за мету впорядкувати відносини між людьми в галузі державного управління, а науку адміністративного права — як вчення про правовідносини в галузі державного управління.
У серпні 1924 р. проект Адміністративного кодексу УРСР вперше було внесено на розгляд Ради Народних Комісарів республіки. Після обговорення він був направлений на доопрацювання у зв'язку з необхідністю повнішого відображення в ньому основ революційної законності.
Підготовчі кодифікаційні роботи тривали протягом 1925—1926 pp. 9 грудня 1926 р. Рада Народних Комісарів УРСР створила спеціальну комісію для остаточного редагування проекту Адміністративного кодексу, яку очолив заступник Народного комісара внутрішніх справ Н.А. Черлюнчакевич. На початку 1927 р. відбулося широке обговорення проекту серед представників громадськості, наукових і практичних працівників, у вищих навчальних закладах.
14 березня 1927 р. проект Адміністративного кодексу УРСР розглядався на засіданні державно-адміністративної секції Харківського юридичного товариства1. Головував на засіданні Ю. П. Мазуренко. З доповідями виступали О. Ф. Євтихієв і І. К. Сухоплюєв, між якими розгорнулася гостра дискусія щодо змісту, структури Адміністративного кодексу, а також щодо предмета адміністративного права.
О. Ф. Євтихієв визнав проект задовільним.лише з огляду на те, що він є першим досвідом. Учений також відзначив, що цей кодекс лише частково може бути названий адміністративним, оскільки не обіймає усіх тих норм, які наукою адміністративного права відносяться до адміністративних. Головна ідея кодексу, на його думку, надто підпорядкована інтересам роботи центрального апарату НКВС. Головним нововведенням кодексу стала передача у відання адміністративних органів права накладати адміністративні стягнення не лише за порушення постанов і правил, які вони видають. До цього це робили суди.
Другий співдоповідач І. К. Сухоплюєв заперечував О. Ф. Євтихієву, оскільки вважав, що Адміністративний кодекс УРСР містить норми адміністративного права у вузькому розумінні. Вносити до нього норми, що стосуються управління в галузі транспорту, освіти, медицини, охорони природи, він вважав недоцільним. Тому, на його думку, всі зауваження і пропозиції опонента слід залишити без розгляду.
31 серпня-1927 р. Президія ВЦВК схвалила проект у цілому, а друга Сесія ВЦВК 10-го скликання його остаточно затвердила 12 жовтня 1927 р.
Розробники Адміністративного кодексу УРСР керувалися такими принципами: 1) запровадження революційної законності з метою зміцнення диктатури пролетаріату; 2) надання вольностей трудящим і ущемлення буржуазії; 3) визначення заходів примусу, які є не метою, а засобом і мають тенденції переходу до заходів переконання населення у необхідності добровільного виконання адміністративних приписів; 4) застосування заходів примусу при активному залученні до цього організацій трудящих (профспілки, парторганізації); 5) доведення до відома громадськості даних про заходи примусу; 6) підзвітність адміністративних органів організаціям трудящих; 7) узгодження адміністративної діяльності з інтересами національних меншин, врахування культурних та побутових особливостей місцевого населення; 8) визнання права на оскарження адміністративних розпоряджень за кожною організацією і приватною особою, а не лише за потерпілим; 9) відміна обов'язку отримувати попередній дозвіл на збори організації трудящих; 10) явочний порядок утворення громадських організацій; 11) спрощення порядку видачі посвідчень про особу міліцією чи сільськими радами з визнанням необов'язковості їх отримання; 12) спрощення порядку реєстрації товариств та спілок селян: у сільраді або у райвиконкомі, без опублікування; 13) заміна терміна “адміністративне стягнення” терміном “адміністративний вплив” і зменшення розмірів адміністративного впливу: із 300 карбованців штрафу і трьох місяців арешту до 100 карбованців і двох тижнів примусових робіт, з введенням громадської догани; 14) прискорення процедури оскарження, перегляду і відміни накладеного заходу адміністративного впливу і введення коротшого терміну (два місяці) на його виконання; 15) узгодження заходу адміністративного впливу з майновим становищем винного з правом його зміни в бік зменшення та ін.
Зміст Адміністративного кодексу
Завдання Адміністративного кодексу було сформульовано таким чином: забезпечення революційної законності в адміністративній сфері та систематизація правил, які регулюють відповідно до основних принципів радянського ладу діяльність адміністративних органів та інших органів влади у цій галузі (ст. 1). Його положення визначали діяльність НКВС УРСР і Молдавської АРСР; адміністративних відділів окружних виконавчих комітетів; адміністративно-міліцейських відділів районних виконавчих комітетів; органів міліції і кримінального розшуку; міських, селищних рад, їх президій і сільських виконавців (ст. 10).
Адміністративний кодекс складався з п'ятнадцяти розділів:
Розділ І. Загальні засади.
Розділ II. Адміністративні акти.
Розділ III. Заходи адміністративного впливу.
Розділ IV. Інші адміністративні примусові заходи.
Розділ V. Трудовий відбуток на запобігання стихійному лиху та боротьбу з ним.
Розділ VI. Обов'язки населення в справі охорони громадського порядку.
Розділ VII. Громадянство УРСР, його набуття і втрата.
Розділ VIII. Реєстрація і облік руху населення.
Розділ IX. Товариства, спілки, клуби, з'їзди та збори.
Розділ X. Правила про культи.
Розділ XI. Прилюдні видовища, розваги й ігри.
Розділ XII. Користування державним прапором УРСР і печатками.
Розділ XIII. Нагляд адміністративних органів у галузі промисловості.
Розділ XIV Нагляд адміністративних органів в галузі торгівлі.
Розділ XV. Порядок оскарження дій місцевих адміністративних органів.
У розділі І визначалися завдання Адміністративного кодексу, принципи діяльності державних органів у адміністративній галузі, сфера його дії. Визначались і методи управлінської діяльності адміністративних органів: застосування примусових заходів до правопорушників у єдності із заходами переконання (ст. 6).
Розділ II був присвячений адміністративним актам, до числа яких відносили інструкції, циркуляри й обов'язкові постанови. Змістом інструкцій були загальні пояснення підлеглим посадовим особам і установам з питань впровадження у життя того чи іншого закону чи постанови радянської влади або пояснення їх змісту, а також виклад додаткових правил до законів і постанов у межах, ними встановлених (ст. 13). Предметом циркулярів визначено окремі з'ясувальні та директивні вказівки посадовим особам і установам, що стосувалися їх відомчої роботи (ст. 14). Інструкції і циркуляри органів міліції видавались у формі наказів. Було встановлено правило, за яким інструкції і циркуляри, що стосувалися прав і обов'язків населення, громадських організацій, державних установ і організацій різних відомств, підлягали обов'язковому опублікуванню в офіційних виданнях.
У розділі ІІІ визначалися заходи адміністративного впливу, що застосовувалися за порушення обов'язкових постанов і за незначні правопорушення, закріплювався порядок провадження по цих справах, вимоги до процесуальних документів (протоколів, постанов), коло органів (посадових осіб), що мали право їх розглядати.
За порушення обов'язкових постанов застосовувалися такі стягнення: оголошення громадської догани усно або у пресі; штраф до 100 крб.; примусові роботи на термін до одного місяця; арешт на термін не більше двох тижнів.
НКВС Молдавської АРСР, адміністративним відділам окружних виконавчих комітетів, адміністративно-міліцейським відділам районних виконавчих комітетів надавалося право застосовувати заходи адміністративного впливу за такі незначні правопорушення: а) порушення будівельних і протипожежних правил, правил у галузі охорони здоров'я, якщо воно не спричинило тяжких наслідків; б) за неповідомлення органів влади про інфекційні захворювання людей чи падіж худоби, за винятком дій, передбачених Кримінальним кодексом УРСР; в) за зберігання вогнепальної зброї невійськового зразка без дозволу чи реєстрації; г) за носіння встановленої форми одягу особами, які не мають на те право; д) за користування чужими документами для посвідчення особи; є) за самовільне залишення місця перебування, призначеного розпорядженням судових чи адміністративних органів, поява у місцевості, перебування в якій даній особі заборонено; є) неподання у встановленій формі відомостей головами правлінь кооперативів, артілей, різних товариств, які створені з метою отримання прибутку приватними підприємцями, про їхню діяльність; ж) за порушення порядку ведення торгових книг, неподання документів посадовим особам тощо.
До інших адміністративно-примусових заходів (розділ IV) у кодексі відносилися: особисте затримання; обшуки і вилучення; застосування зброї; стягнення сум неподаткового характеру в безспірному порядку; реквізиція і конфіскація; надзвичайні заходи охорони революційного ладу.
Надзвичайні заходи охорони революційного ладу передбачали проголошення: а) надзвичайного стану; б) воєнного стану.
Одним із суттєвих досягнень Адміністративного кодексу стало законодавче закріплення порядку оскарження дій адміністративних органів, що розглядались як одна із гарантій забезпечення прав громадян і режиму законності у діяльності державних органів (розділ XV). Скарги могли подавати зацікавлені установи, організації і особи, у тому числі ті, чиї права безпосередньо не порушені. Вони мали подаватися до вищого адміністративного органу або органу, дії якого оскаржуються протягом місячного строку з того дня, коли скаржникові стала офіційно відома оскаржувана дія. Громадяни могли подавати скарги як письмово, так і усно. Компетентні органи зобов'язані були протягом двох тижнів з часу отримання скарги і матеріалів до неї розглянути її, винести постанову і у триденний термін письмово повідомити скаржникові. На вищі адміністративні органи покладався обов'язок наглядати за дотриманням порядку прийняття скарг і притягати до відповідальності осіб, що його порушили.
Отже, хоча Адміністративний кодекс УРСР 1927 р. і не охопив усіх норм адміністративного законодавства, він став основною формою вираження адміністративно-правових норм, що діяли на той час, об'єднав у собі законодавство про форми адміністративної діяльності, примусові повноваження адміністративної влади, адміністративний нагляд у галузі промисловості й торгівлі, порядок оскарження незаконних дій адміністрації тощо.
Подальша доля Адміністративного кодексу. У наступні роки Адміністративний кодекс УРСР постійно змінювався і доповнювався. Вже на початку 1928 р. було розширено зміст ст. 72 (відповідальність за незначні правопорушення), до якої ввійшли норми, що встановлювали відповідальність за незаконну відмову від прийняття опікунства тощо; а також ст. 103 (безспірне стягнення неподаткових сум), яку доповнено пунктом про стягнення недоїмки по самообкла-данню. Одразу після цього Кодекс доповнюється ст. 781
(відповідальність за приховання об'єктів оподаткування сільськогосподарським податком): райвиконкоми отримують право накладати штрафи за переховування об'єктів оподаткування єдиним сільськогосподарським податком.
30 серпня 1929 р. ЦВК і РНК УРСР прийняли Постанову, якою до Адміністративного кодексу внесено чимало важливих змін, пов'язаних з: узгодженням положень кодексу із законодавством СРСР; розширенням прав місцевих рад у галузі видання обов'язкових постанов, за порушення яких передбачалося застосування заходів адміністративного впливу; уточненням порядку провадження по справах про порушення загальнообов'язкових постанов (передбачено направлення протоколу про порушення, що вчинене військовослужбовцем, до командира військової частини); переглядом системи органів, які мають право застосовувати заходи адміністративного впливу (ст. 47); встановленням відповідальності дорослих за вчинення правопорушень неповнолітніми в їх інтересах (ст. 478); обмеженням застосування штрафів у адміністративному порядку; більш точним визначенням поняття незначних правопорушень; спрощенням порядку поновлення втрачених документів та інших.
21 березня 1934 р. Постановою ЦВК і РНК УРСР були внесені суттєві зміни до системи адміністративних стягнень, що застосовувалися за порушення загальнообов'язкових постанов, вчинення незначних правопорушень3. Арешт як захід адміністративного впливу відмінявся, у зв'язку з чим була дана нова редакція ст. 46 Кодексу.
Протягом 30-х років у зв'язку зі змінами у законодавстві, виданням спеціальних нормативних актів органами влади СРСР і Української РСР з ряду питань окремі розділи, глави і статті Адміністративного кодексу були або скасовані, або не діяли. Так, Постановою РНК СРСР 25 травня 1931 р. було затверджено Положення про робітничо-селянську міліцію, яке створювало правові підстави для діяльності цього державного органу в галузі охорони революційного порядку і громадської безпеки, встановлювало систему заходів адміністративного примусу, що нею застосовуються, і повноваження у цій сфері.
Багато положень Кодексу втратило чинність після прийняття Конституції СРСР 1936 p., яка встановила нову систему органів влади і управління, а також назву їх нормативних актів (зокрема, місцеві Ради приймали вже не обов'язкові постанови, а рішення та розпорядження). Після прийняття нового Основного Закону розпочалися роботи з оновлення змісту Адміністративного кодексу, однак вони були припинені з початком Великої Вітчизняної війни.
У 1947 р. за дорученням уряду УРСР колишні НКВС і НКЮ підготували проект нового Адміністративного кодексу, який зберігав систему Кодексу 1927 р. з доповненням розділами, що регулювали відносини у діяльності міліції щодо здійснення паспортного режиму, правил дозвільної системи, порядку обліку транспортних засобів. Однак цей проект не відповідав новим вимогам і не був прийнятий.
На початку 50-х років Адміністративний кодекс УРСР став бібліографічною рідкістю. Тому в 1956 р. Міністерство юстиції УРСР видало його у витягах з додатком систематизованих законодавчих та інструктивних матеріалів3. Це видання мало службовий характер і було розраховане головним чином на працівників місцевих органів державної влади і управління. З тексту цього Кодексу були вилучені посилання на Молдавську АРСР у зв'язку з її перетворенням на союзну республіку, а також на округи і різні окружні органи, яких на той час вже не було.
Після видання Указу Президії Верховної Ради Української РСР від 15 грудня 1961 р. щодо обмеження застосування штрафів, які накладаються в адміністративному порядку, Адміністративний кодекс в частині застосування штрафів, а також прийняття загальнообов'язкових рішень місцевими Радами та їх виконкомами втратив силу.
Питання про розробку нового Адміністративного кодексу Української РСР ставилося під час масових кодифікаційних робіт у 60-х роках XX ст. Однак новий Адміністративний кодекс як єдиний узагальнюючий акт так і не був створений.