ГЛАВА 5. Адміністративно-правова наука і науки про управління

§ 1. Українська наука адміністративного права на сучасному етапі
§ 2. Науки про управління та організаційна наука
§ 3. Порівняльно-правовий метод у науці адміністративного права
§ 4. Навчальний курс адміністративного права

§ 1. Українська наука адміністративного права на сучасному етапі

Зміст науки  адміністративного права
У попередній главі підручника наведене визначення адміністративного права як галузі, що регулює певні суспільні відносини.
Адміністративне право є не тільки самостійною галуззю права, а й однією з основних галузей юридичних знань зі своїм чітко окресленим предметом дослідження.
Наука адміністративного права — це галузева юридична наука, предметом дослідження якої є комплекс організаційно-правових проблем, пов'язаних із здійсненням державою повноважень виконавчої влади та завдань і функцій державного управління. Поняття науки адміністративного права ширше за поняття адміністративного права як галузі права. Наука адміністративного права вивчає не тільки адміністративно-правові норми і відносини у сфері державного управління, а й аналізує практику застосування чинного законодавства. Вона досліджує:
- адміністративно-правові інститути та їх співвідношення;
- проблеми систематизації та кодифікації адміністративного права;
- правовий статус суб'єктів адміністративного права, їх права і обов'язки, адміністративні процедури та проблеми адміністративного процесу й адміністративної юрисдикції;
- засоби забезпечення і зміцнення режиму законності, дисципліни та відповідальності у сфері виконавчої і розпорядчої діяльності;
- взаємозв'язок адміністративного права з іншими галузями правової системи;
- етапи історичного розвитку галузі адміністративного права, шляхи його подальшого вдосконалення;
- досвід адміністративно-правового регулювання і досягнення зарубіжної правової науки.
Отже, зміст науки адміністративного права охоплює ширше коло проблем, хоча системи науки адміністративного права і відповідної галузі права в основному співпадають. Головне призначення науки адміністративного права — розробка наукових висновків, рекомендацій і конкретних пропозицій щодо вдосконалення та посилення ефективності діючих адміністративно-правових норм і відповідних правових інститутів, що врешті-решт безпосередньо впливає на ефективність державно-управлінської діяльності. В цьому виявляється активний вплив адміністративно-правової науки на розвиток адміністративного права як галузі права.
У наукових дослідженнях у галузі адміністративного права використовуються загальнонаукові та конкретно-наукові методи досліджень, і передусім системний та структурно-функціональний аналіз управлінсько-правових явищ, соціологічний метод, наукові експерименти. Визначальний вплив на розвиток науки адміністративного права справляє загальна теорія держави і права, наука конституційного (державного) права.
За роки незалежності України було радикально переглянуто теоретичні та методологічні основи науки адміністративного права з урахуванням політичної, економічної, соціальної і правової природи Української держави, об'єктивних закономірностей і тенденцій її історичного розвитку.
Нова доктрина адміністративного права безпосередньо впливає на процес реформування адміністративного права як галузі права. Ця доктрина базується на визнанні якісно нової ролі держави у взаємовідносинах з громадянами — не панування, а служіння їм. Конституція України (ст. 3) проголошує: “Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави”.
Роки незалежності України характеризуються певним розвитком вітчизняної науки адміністративного права. Було видано ґрунтовні дослідження з багатьох проблем науки. В центрі уваги українських адміністративістів стояли теоретичні та методологічні проблеми науки, що дістало відображення у низці монографічних праць. Важливим показником розвитку української науки адміністративного права є видання нових підручників з адміністративного права (див. § 5 гл. 2).
Значний вплив на розробку теорії адміністративного права справили наукові доробки в галузі теорії держави і права, конституційного права, теорії державного управління, цивілістики.
Зрозуміло, що не всі зазначені дослідження рівноцінні за своїм науковим потенціалом, але вони значно збагатили українську правову науку й сприяли розробці методологічних і теоретичних основ науки адміністративного права.
Зв'язок адміністративно-правової науки з теорією державного управління з теорією державного управління
На особливу увагу заслуговують взаємозв'язки цієї науки. І це не випадково, позаяк у вітчизняній науці адміністративного права радянського періоду категорія “державне управління” вважалася не тільки базовою, а й домінуючою. Та й власне адміністративне право як фундаментальна галузь правової системи спрямовувалося переважно на регулювання суспільних відносин у процесі здійснення державного управління. Хоча зрозуміло, що серцевиною понятійного ряду науки адміністративного права мали б бути категорії, пов'язані з взаємовідносинами апарату державного управління з громадянами, адміністративними (управлінськими) процедурами, організаційно-правовими засобами забезпечення ефективної реалізації та дійового захисту прав громадян у сфері управління.
У цілому зміст адміністративно-правової науки, включаючи насамперед її понятійно-термінологічний апарат, багато в чому сформувався з огляду на потреби вивчення побудови системи державного управління, її складових та їх функціонування. Щоб переконатися в цьому, досить згадати структуру академічного курсу радянського адміністративного права в шести книгах, виданого за редакцією Ю. М. Козлова, Б. М. Лазарева, О. Є. Луньова, М. І. Піскотина у 1977-1982 pp.
З точки зору завдань розвитку адміністративно-правової науки, її взаємозв'язки з теорією державного управління слід вважати доречними і досить плідними.
Оскільки адміністративне право є найважливішим регулятором управлінської діяльності незалежно від того, в якій конкретній сфері вона здійснюється, то без його регулятивної і формалізуючої функції неможливо чітко і функціонально організувати управління складними суспільними процесами, сконцентрувати організуючу діяльність державного апарату, усіх його складових і структурних підрозділів. При цьому правові відносини у сфері управління складаються як відносини вторинного порядку, тобто відносини, які зумовлені завданнями досягнення оптимальних результатів господарської і соціально-культурної діяльності.
Управлінська діяльність багатоаспектна та різноманітна за змістом, формами й методами, і не всі суспільні відносини, що є за своєю природою управлінськими, можуть бути віднесені лише до предмета науки адміністративного права. Зокрема, управлінські відносини, що виникають у процесі виконавчо-розпорядчої діяльності органів держави, є предметом дослідження теорії державного управління, і тільки набувши юридичної (адміністративно-правової) форми, ці відносини стають об'єктом вивчення з боку науки адміністративного права.
Проте проблеми управління не можна пояснити та розв'язати лише з позицій адміністративного права. Вони мають не тільки юридичний, а й політичний, організаційно-технічний, психологічний та інші аспекти. Тому, до речі, теорія державного управління не може вважатися суто правовою наукою: вона є комплексною, міждисциплінарною наукою.
Дійсно, державне управління — своєрідне суспільне явище багатоаспектного характеру і, природно, не охоплюється науковим аналізом з позицій лише науки права. Наука адміністративного права досліджує тільки частину спектра управління — його організаційно-правові аспекти. Юристи — дослідники проблем управління у визначенні предмета дослідження, як правило, не виходять за межі державної сфери й навіть за межі системи органів виконавчої влади. Безумовно, система цих органів являє собою організуючу частину механізму держави. Але не визнавати подібної ролі за іншими частинами системи державного механізму (апарату), та й усієї системи політичної організації суспільства було б помилково.
Розвиток державознавчих знань поки що утримується в межах традиційних юридичних та інших наук, хоча процес диференціації й інтеграції знань інтенсивно відбувається і в цій сфері. Відомо, що державознавство ніколи не зводилося до проблем юриспруденції: цими питаннями займається широке коло наук. Правильно, що державне управління не вичерпується правом, але так само правильно й те, що питання його правової організації є найхарактернішим, визначальним, що регулюючий вплив права у державному управлінні займає вирішальні позиції, а тому державне управління значною мірою також і державно-правова категорія, хоча воно не зводиться тільки до цього.
Інакше кажучи, немає підстав всю проблематику державного управління юридизувати і водночас власне юридичні аспекти зводити до розряду суто політологічних або соціологічних, хоча політизація й соціологізація досліджень характерні для сучасного розвитку юридичної науки.
Наука адміністративного права досліджує передусім правові аспекти державного управління, тобто проблеми правового регулювання суспільних відносин, які виникають у сфері виконавчо-розпорядчої діяльності державних органів. Водночас державне управління вивчають теорія державного управління та деякі інші управлінські науки, що становлять так звану науку управління. На стику предметів дослідження цих наук розвиваються найінтенсивніші їх зв'язки.
Такі зв'язки грунтуються на єдиному об'єкті дослідження — управлінні в суспільстві. Оскільки адміністративно-правова наука активно взаємодіє із зазначеними управлінськими науками, необхідно докладніше висвітлити їх склад і рівень розвитку.

§ 2. Науки про управління та організаційна наука

Комплекс наук про управління
На сучасному рівні пізнання науки про управління становлять певний комплекс наук, для визначення якого можна користуватися збірним поняттям “наука управління” В цьому комплексі дедалі активніше відбувається процес диференціації на загальнотеоретичну частину і окремі управлінські науки.
Наука управління покликана передусім досліджувати систему соціального управління, природу та зміст його функцій, форми і методи управлінської діяльності, взаємозв'язок між ними, організацію управлінської праці у різних сферах її застосування. При цьому дослідження науки управління завжди мають чітко виражену мету і спрямованість — максимально сприяти досягненню найбільш оптимальних результатів в організуючій діяльності управління. Ця мета, по суті, й визначає об'єкт і предмет, комплексний характер знань науки управління як творчого результату синтезування досягнень цілого ряду суспільних і природничо-технічних наук.
Управління в різних сферах суспільного життя має свою специфіку, і вивчення управлінського процесу вимагає диференційованого підходу, являє собою предмет спеціального наукового дослідження, що є об'єктивною засадою, більше того — потребою розвитку комплексу наук про управління (управлінських наук), кожна з яких вивчає управління в межах свого предмета пізнання. Такими є наука управління виробництвом, дослідною діяльністю, науки, що вивчають управління в духовній та політико-ідеологічній сферах тощо. Всі вони мають власний предмет, характерні особливості методів наукового дослідження, а у своїй сукупності повинні забезпечити вивчення управління як цілісного суспільного явища.
Серед управлінських наук базове місце посідає загальна теорія соціального управління — узагальнююча система науково-теоретичних знань про управління як єдину соціальну функцію. І немає іншої науки, до предмета дослідження якої входило б пізнання загальних, основних, найсуттєвіших закономірностей здійснення цієї функції як цілісної системи. Вона виробляє загальнотеоретичні поняття й категорії соціального управління.
Виникає питання: наскільки правомірна назва “теорія соціального управління” і як вона співвідноситься з “наукою управління”? Термін “теорія”, як правило, використовується для визначення системи основних ідей, поглядів у тій чи іншій галузі знань, сукупності наукових положень, що ґрунтуються на загальних принципах, сукупності узагальнюючих висновків, які становлять систему знань загальнотеоретичних наук або теоретичну частину інших наук. Термін “наука” ширший, ніж термін “теорія”, що свідчить про термінологічну нерівно-значність “теорії управління” і “науки управління”.
Предметом теорії соціального управління є загальні, основні, найістотніші закономірності соціального управління як єдиного, цілісного суспільного явища, тобто закономірності, що випливають із суті управління як соціальної функції, притаманної всім історичним стадіям розвитку суспільства, а також найважливіші закономірності, зумовлені природою соціальної організації.
Теорія соціального управління як загальнотеоретична наука вивчає управління в цілому як соціальне явище і не має прикладного характеру. Вона не претендує, та й не може претендувати на розробку всієї різноманітності конкретних аспектів і функцій управління. Цими питаннями мають займатися окремі управлінські науки, що становлять єдиний комплекс наукових знань. Водночас це не означає, що теорія соціального управління вбирає в себе теоретичні частини окремих управлінських наук. Вона і теоретичні частини окремих управлінських наук є теоріями різного методологічного рівня.
Другою за рівнем теоретичних узагальнень є теорія державного управління, яка вивчає загальні закономірності управління, що здійснюється з боку держави, всіх її органів, за допомогою усіх важелів державної влади. Як було з'ясовано у попередньому параграфі, теорія державного управління має найтісніші зв'язки з юридичними науками, насамперед — з наукою адміністративного права.
Процес диференціації управлінських наук у складі науки управління триває. Нині ще не можна з вичерпною повнотою перелічити всі окремі управлінські науки. Деякі з них повністю сформувались, а деякі не вийшли з початкового стану; цей процес розвивається і прискорюється.
В основу класифікації окремих управлінських наук слід покласти загальноприйняту класифікацію наук. Відтак до комплексу цих наук слід віднести:
- галузеві управлінські науки, що створюються або вже створені (управління виробництвом, дослідницькою діяльністю тощо);
- міжгалузеві управлінські науки (наукова організація праці, управління трудовим колективом тощо);
- спеціальні управлінські науки (психологія управління та ін.); 
- прикладні управлінські науки (техніка конторської справи, діловодство тощо).
Звичайно, грані тут рухомі й відносні, але з певними корективами таку класифікацію можна прийняти для сукупності управлінських наук.
Окрім комплексу наук про управління, різні аспекти управлінських явищ і процесів у суспільстві вивчаються і так званою організаційною наукою. Оскільки ця наука зазвичай не привертає достатньої уваги в юридичній літературі, доцільно докладніше висвітлити дане питання.
На початку XX ст. у надрах соціології — науки, яка намагалася запропонувати загальнотеоретичний погляд на закономірності формування та функціонування суспільства, — почала формуватися як самостійний науковий напрям так звана організаційна наука. В цей же час достатньо виразно окреслюється її предмет дослідження, нові специфічні організаційні проблеми, які об'єктивно вимагають особливих методів дослідження.
На початковому етапі становлення організаційної науки сформувалася школа “наукового менеджменту”, основоположниками якої стали американський інженер Фредерік Тейлор та французький вчений Анрі Файоль. їх практична і наукова діяльність, а також досягнення їх учнів та послідовників достатньо детально висвітлені в наукових дослідженнях управлінських проблем, зокрема зарубіжними вченими. Наукові розробки цих учених та практиків менеджменту зробили досить суттєвий внесок у формування організаційної науки. В працях представників цієї школи вперше була поставлена проблема класифікації організаційних наук та визначення співвідношення між ними.
Одночасно здійснювалися спроби визначити співвідношення між поняттями “організація” і “управління”. Наприклад, Файоль визначив організацію як одну з функцій управління. Ця ж традиція була розвинута і в дослідженнях з теорії управління, що їх проводили інші вчені. Поряд з цим існували й інші підходи до визначення співвідношення між цими поняттями, і зокрема визначення цих понять як ідентичних або таких, котрі охоплюються єдиним словосполученням “організація і управління”.
З формуванням теорії управління, що сприймалася насамперед як теорія управління виробництвом, відбувається і формування теорії організації як більш загальної соціологічної науки, яка не залишає без уваги дослідження в галузі науки управління, а активно використовує наукові результати, що були отримані цими науками.
Значним кроком у цьому напрямі була розроблена відомим німецьким соціологом Максом Вебером теорія ефективної організаційної структури, відомої в науці як концепція “ідеальної бюрократії”. Досліджуючи бюрократію у німецькому державному апараті, Вебер фактично визначив загальні закони функціонування складних організацій, їх функціонально-структурної побудови, розвиток ієрархії та методів організації соціальних систем. Не випадково Вебера також вважають одним з основоположників теорії систем та школи системного підходу до управління. Вебер є автором основних ідей у галузі теорії організації і відповідно є певною мірою засновником сучасної організаційної науки. Саме в період його наукової діяльності активізувалися дослідження в цій галузі.
Незважаючи на те, що веберівська концепція в основному базувалася на європейських методах організації, і головним чином на прусському досвіді, його “ідеальний тип” в цілому аналогічний тим організаційним моделям, які утворювали так звану класичну теорію управління.
Поряд з Тейлором, що розробив принципи “наукового менеджменту”, та Файолем, який досліджував принципи організації адміністративної діяльності, класичну теорію управління розвинули та систематизували Лютер Г'юлік та Ліндал Урвік. У 30-х роках XX ст. вони разом редагували “Доповіді з питань науки адміністрації”, де з одинадцяти розділів два: “Нотатки про теорію організації” та “Наука, цінності та громадська адміністрація” — належать перу Г'юліка і два розділи — “Організація як технічна проблема” та “Функція адміністрації в аспекті праць Анрі Файоля” — належать Урвіку.
Етап активного розвитку організаційної науки. До середини 30-х років XX ст. організаційна наука розвивалася досить активно і остаточно відпочкувалася від соціології. Саме в цей період активно розвивалася і близька за предметом наука управління виробництвом. Це, з одного боку, ускладнює розмежування предметів дослідження цих наук, а з іншого — дає змогу взаємозбагачувати наукове знання, обмін ідеями та інформацією. Саме в цей час починається пошук специфічних закономірностей організаційних процесів та вироблення універсальних принципів організації. При цьому активно використовуються і дослідження науки управління виробництвом.
Спроби інтегрування організаційних принципів діяльності в єдину теорію організації зробив відомий вчений А. А. Малиновський (псевдонім — А. Богданов) у своїй трьохтомній праці “Загальна організаційна наука (тектологія)”, яка залишила помітний слід в організаційній науці.
У цих книг дуже складна доля: вони фактично не перевидавалися на батьківщині автора і тривалий час були відомі тільки вузькому колу спеціалістів. Висновки А. Богданова мали теоретичний характер і оперували такими поняттями, які тільки в майбутньому були зрозумілі та сприйняті кібернетикою, загальною теорією систем, прикладною соціологією, праксеологією та іншими науками. Саме тому в 70—80-х роках XX ст. навколо праць А. Богданова почався справжній “бум”. Вони були перекладені на іноземні мови, надруковані великими накладами, розтлумачені чисельними інтерпретаторами. Багато ідей Богданова сьогодні розглядаються як аксіоми організаційної науки, а деякі з них увійшли в арсенал суміжних наук — теорії систем, науки управління, системотехніки, праксеології тощо.
Поряд з узагальнюючими працями Вебера, Файоля, А. Богданова та інших учених організаційні проблеми в першій половині XX ст. продовжують досліджуватися в рамках філософії, економіки, політичної економії, соціології, теорії права і т. ін.
Так, у науковій спадщині марксизму виявляється багато ідей, що збігаються з теоретичними положеннями Вебера, хоча їм дається відповідна інтерпретація. Наприклад, у працях В. І. Леніна прямо вказувалося на необхідність використати досягнення організаційної науки для налагодження ефективного обліку і контролю, використання новітніх методів організації праці, організувати вивчення і викладання системи Тейлора, її систематичне пристосування до умов радянського ладу тощо. З ідеологічних позицій прикладні проблеми організації досліджувалися радянськими основоположниками школи наукової організації праці (НОП): А. Г. Гастевим, П. М. Лебедєвим (псевдонім — Керженцев), О. А. Коганом (псевдонім — О. Єрманський).
Як відомо, починаючи з 30-х років наукові дослідження в галузі організації і управління в СРСР були фактично припинені. Натомість країнах Західної Європи і Північної Америки саме в цей період починається новий етап вивчення організаційних, управлінських проблем, що було пов'язано передусім з “великою депресією” 1929 р.
Дослідження організаційних проблем у цей період продовжувалося відразу з кількох напрямів. У сфері організації управління промисловістю почали формуватися ідеї “децентралізації і скоординованого контролю”, які були сформовані, а потім успішно здійснені групою вчених і практиків компанії “Дженерал моторз” і корпорації “Дюпон” у США. У цей же період у рамках соціальної науки (Social Science) формується теорія людських відносин (humans relations), яка спрямована на пошук шляхів ефективної стимуляції поведінки людини в будь-якій соціальній організації.
Друга світова війна, її соціально-економічні й політичні наслідки стали “матеріальною” основою виникнення нових організаційних ідей і відповідно початком нового етапу розвитку організаційної науки.
Новий етап розвитку організаційної науки. Саме в післявоєнний період, починаючи з 50-х років, виникають такі наукові напрями, як кібернетика, теорія систем, інформатика, системотехніка та ін. Зрозуміло, нові наукові ідеї і нова інформаційна техніка починають використовуватися у розв'язанні організаційних проблем і, отже, дають можливість на новій технологічній основі підходити до постановки завдань у галузі організаційної науки.
На межі 50—60-х років у рамках теоретичної кібернетики, основоположником якої був Норберт Вінер, виникла загальна теорія систем, що згодом науково інтерпретується Людвігом фон Берталанфі як універсальна методологія системного підходу. Ця наукова подія сприяла утвердженню якісно нового погляду на розв'язання багатьох інформаційних, технологічних та суто технічних проблем.
Виникнення загальної теорії систем мало істотне значення для організаційної науки. Передусім вона і системний підхід, що сформувався на її базі, забезпечували узагальнення знань і в поєднанні з новими інформаційними технологіями давали змогу практично розв'язувати складні організаційні завдання.
У зв'язку з цим варті на увагу дві обставини. По-перше, з використанням системного підходу багато відомих наукових ідей отримали наукове обґрунтування. Так, не випадково саме в цей період різко зріс інтерес до праць А. Богданова, який багато в чому інтуїтивно використав методологію системного підходу. По-друге, системний підхід дав змогу чіткіше визначити межі між суспільними науками: економікою, соціологією, філософією, іншими науками, а отже, й предмет організаційної науки.
Сучасний стан організаційної науки. Нині організаційна наука перебуває на етапі остаточного формування свого предмета дослідження, визначення місця в системі суспільних наук. Вона формується передусім у рамках суспільних наук, хоча істотний вплив на її формування справляють і технічні науки (кібернетика, інформатика та ін.) При цьому організаційна наука має “подвійний” міждисциплінарний статус. З одного боку, вона формується на межі не тільки суспільних, а й технічних наук, а з іншого — має яскраво виражений міждисциплінарний характер у системі суспільних наук.
Організаційна наука має складну внутрішню структуру, яку утворює певний комплекс наук. У ньому чітко виділяються загальнотеоретичні дисципліни, що умовно об'єднуються поняттям “теорія організації” або “теорія організації і управління”. Як невід'ємну частину теорії організації слід виокремити і теорію державно-правової організації соціальних систем, яка тісно пов'язана з циклом правових наук. У дослідженнях з цієї проблематики, поряд з наукою управління, вказується і теорія управління, а також теорія державного управління. Існують також галузеві теоретичні дисципліни: теорія організації управління промисловим виробництвом, теорія управління господарськими комплексами, теорія організації промислових підприємств та ін.
Окрім того, до складу організаційної науки відносять: науку організаційної поведінки (праксеологію); наукову організацію праці та деякі інші науки, які не мають на цей час чітко означених, загальновизнаних предметів дослідження. Саме цей чинник зумовлює певну “розмитість” предмета досліджень організаційної науки.

§ 3. Порівняльно-правовий метод у науці адміністративного права

Сутність  і призначення порівняльного правознавства
Порівняльно-правовий метод у науці адміністративного права можна вважати досить давнім і водночас “молодим” засобом наукового освоєння державно-правової дійсності.
Методи порівняльного дослідження відомі з античних часів. Наприклад, Арістотель (384—322 pp. до н. е.), аби зробити висновки щодо закономірностей політичної організації суспільства, зібрав, порівняв та проаналізував конституції 158 грецьких та “варварських” міст.
І хоча в добу середньовіччя порівняльний метод у правознавстві майже не використовувався внаслідок панування метафізичного мислення, вже на початку XVIII ст. масове наукове усвідомлення соціально-правових явищ до певної міри реанімувало порівняльне правознавство, яке з цього часу поширювалося дедалі більше.
У 1900 р. відбувся перший Міжнародний конгрес порівняльного права, у вересні 1924 р. була заснована Міжнародна академія порівняльного права (м. Гаага). У багатьох країнах світу з розвинутою системою наукових, навчальних юридичних інституцій та спеціалізованих дослідницьких установ існують центри, асоціації, інститути порівняльного права та інші установи (наукові, професійні, громадські), які так чи інакше пов'язані з вивченням світових правових систем і використанням методів порівняльно-правових досліджень. Сформувалася певна система знань, яка дістала назву “порівняльне правознавство”.
Незважаючи на це, дискусія з основного теоретичного питання — чи вважати порівняльне правознавство самостійною галуззю юридичної науки, чи розглядати його лише як один із методів наукового дослідження, розпочата на початку XX ст., не закінчилася й сьогодні.
В Україні порівняльні наукові дослідження проводяться в багатьох науково-дослідних інститутах, курси порівняльного правознавства як навчальної дисципліни запроваджені в навчальних закладах, а вчені, які так чи інакше використовують компаративістику (цей термін часто використовується як синонім порівняльних досліджень), об'єднані в рамках Асоціації міжнародного права.
У науці адміністративного права порівняльне правознавство як напрям наукових досліджень і наукова дисципліна тільки формується. На жаль, вітчизняні наукові розробки з порівняльного правознавства у сфері адміністративного права є нечисленними, а відповідні наукові дисципліни запроваджені тільки в деяких навчальних закладах. Це пов'язано з тим, що наукові дослідження порівняльного аспекта адміністративно-правових систем зарубіжних країн майже не проводилися, а порівняльне вивчення окремих інститутів адміністративного права різних країн не мало комплексного, системного характеру.
Недоліки в проведенні компаративістських досліджень у галузі адміністративного права залишаються і сьогодні. І хоча деякі дослідження в країнах СНД мають важливе порівняльне значення, їх не можна повною мірою віднести до порівняльного правознавства як частини науки адміністративного права. Наприклад, у науковому посібнику “Адміністративне право зарубіжних країн”, що вийшов у Москві 1996 р. за редакцією професора А. М. Козиріна, вміщено важливу інформацію про адміністративне право деяких країн, проте елемент порівняння цих систем майже відсутній. Тому навряд чи його можна вважати прикладом порівняльного правознавства.
Отже, глибоких наукових досліджень порівняльного характеру адміністративно-правових інститутів немає не тільки в Україні, а й на теренах СНД. Тому можна вважати, що порівняльне правознавство як наукова дисципліна переживає процес становлення.
Призначення порівняльного правознавства у сфері управлінської діяльності держави полягає у вивченні змісту, обсягу та характеру сфери адміністративно-правового регулювання в зарубіжних країнах з метою вдосконалення механізмів адміністративно-правового регулювання суспільних відносин в Україні. Вітчизняна наука адміністративного права використовує порівняльне правознавство для досягнення своїх наукових цілей та вироблення конкретних практичних рекомендацій. Завдяки цьому відбувається глибше проникнення в процеси і явища правової сфери; виникає можливість визначити характер впливу зарубіжного досвіду на національну правову систему.
Ігнорування наукового потенціалу порівняльного правознавства у сфері адміністративної діяльності в сучасних умовах може призвести до штучної ізоляції, замкненості національної правової системи та навіть до її протиставлення світовим тенденціям. Використання ж порівняльно-правового аналізу дає змогу уникнути багатьох юридичних помилок і неправильних політичних і правових рішень.
Завданнями порівняльного правознавства у сфері адміністративного права є:
- інформаційні — отримання достовірної інформації про розвиток і функціонування адміністративно-правових систем інших країн;
- пізнавальні — аналіз та оцінка зарубіжних адміністративно-правових систем і національних особливостей адміністративно-правової сфери;
- аналітичні — визначення коренів та витоків правових явищ зарубіжних адміністративно-правових систем та визначення тенденцій і напрямів їх розвитку з метою прийняття адекватних правових рішень у рамках національної системи права;
- інтегративні — визначення напрямів гармонізації та зближення національних адміністративно-правових систем із світовими адміністративно-правовими системами;
- аналітико-критичні — визначення та наукова критика негативних явищ у національній адміністративно-правовій системі та в системах адміністративно-правового регулювання зарубіжних країн. За радянських часів одним із завдань порівняльного правознавства була також пропаганда соціалістичного типу правового регулювання суспільних відносин, у тому числі у сфері адміністративної (управлінської) діяльності. На нашу думку, таке завдання не має відношення до науки порівняльного правознавства, і тому за сучасних умов подібна “пропагандистська навантаженість” не може розглядатись як завдання науки адміністративного права.
Інтегративні процеси, що відбуваються в політичній, економічній, соціально-культурній сферах суспільства, зумовлюють високі вимоги до порівняльного правознавства у сфері адміністративного права. Важливого значення набуває визначення сфер, де результати порівняльного правознавства мають ефективно використовуватися. Це насамперед законотворча діяльність держави в галузі регулювання адміністративно-правових відносин; процес тлумачення законів та інших нормативних актів адміністративно-правового характеру; механізм регулювання відносин державних органів з громадянами; правозастосовча практика; визначення адміністративно-правового статусу суб'єктів підприємництва та ін. Результати порівняльних адміністративно-правових досліджень можуть використовуватися в наукових дослідженнях, у навчальному процесі та вихованні управлінських кадрів. Важливого значення набувають результати порівняльно-правових досліджень у діяльності міжнародних ораганізацій та міждержавних об'єднань, членом або учасником яких є Україна.
Незважаючи на важливість порівняльно-правових досліджень, їх використання в науковій, освітній та практичній діяльності є досить складним інтелектуальним процесом, який має ґрунтуватися на певній методології порівняльного правознавства. Найпоширенішим недоліком при цьому є те, що порівняльне правознавство в будь-якій сфері часто-густо тлумачиться спрощено, коли для аналізу використовується недостовірна інформація, поверхово тлумачаться отримані відомості про правові акти, правові аналогії здійснюються інтуїтивно, а в подальшому відбувається “підгонка” світового досвіду до розв'язання політичних цілей та завдань в Україні.
Досить часто поза увагою дослідників залишаються вимоги системного, комплексного аналізу, коли необхідно враховувати економічні, соціальні та політичні фактори правотворчості та правозастосування при порівнянні різних адміністративно-правових систем, галузей законодавства, окремих законів та індивідуальних нормативних актів.
Методологія порівняльного правознавства у сфері адміністративно-правового регулювання схематично може бути зведена до декількох важливих методологічних принципів.
По-перше, мають бути правильно обрані об'єкт порівняльного аналізу й критерії порівняння. Це передбачає науково обгрунтоване визначення функціональних, територіальних та історико-культурних критеріїв порівняння адміністративної діяльності. Помилковим є порівняння окремих інститутів і навіть окремих норм з метою визначення напрямів вітчизняної правотворчої діяльності без урахування загальноправового, економічного, політичного та іншого контексту.
По-друге, необхідно враховувати об'єктивні умови та фактори, які обумовлюють дію тих чи інших правових інститутів, норм, принципів регулювання в адміністративно-правових системах різних країн. Адже зовнішньо схожі явища в адміністративно-правовому регулюванні можуть мати докорінні відмінності.
По-третє, науково-правові концепції, які покладені в основу адміністративно-правового регулювання в зарубіжних країнах, не можуть бути прямо запозичені для використання в нормотворчій діяльності будь-якої країни, зокрема в Україні. Ці концепції мають бути адаптовані до теоретико-правової бази нормотворення, яка вже склалася. Наприклад, утворення якихось адміністративних структур не буде методологічно виправданим, якщо воно базуватиметься на механічному запозиченні досвіду функціонування однотипних адміністративних структур, які ефективно діють в інших правових системах. Ефективність їх використання повинна обов'язково попередньо оцінюватися та порівнюватися з теоретико-методологічною основою вітчизняної адміністративної науки незалежно від того, чи є ці структури вочевидь ефективними в інших правових системах. На жаль, це методологічне положення дуже часто — через різні причини — ігнорується, що призводить до неефективності діяльності органів управління, організація й механізм функціонування яких були механічно запозичені з інших адміністративно-правових систем.
По-четверте, поняття, терміни та юридичні конструкції, які використовуються в зарубіжних адміністративно-правових системах, мають бути співставлені з відповідними ж конструкціями, поняттями й термінами, які вже розроблені вітчизняною адміністративною наукою. Неприйнятним є використання запозичених з іноземного законодавства понять і термінів, які хоча зовнішньо й схожі із сталими категоріальними рядами вітчизняної науки адміністративного права, але мають специфічне значення в зарубіжних адміністративно-правових системах, а головне — відображають подекуди зовсім різні правові явища.
По-п'яте, необхідним етапом дослідження є визначення результатів порівняльного аналізу зарубіжних адміністративних систем з точки зору можливостей їх використання у вітчизняній нормотворчій діяльності та у правозастосовчій практиці. Причому позитивним результатом порівняльно-правового аналізу може бути й висновок про неможливість застосування тих чи інших інститутів, правових норм чи наукових конструкцій в практиці функціонування національної правової системи.
Отже, порівняльне правознавство в науці адміністративного права може виконати свої завдання лише за умови, що порівнювані адміністративно-правові явища мають схожі правові властивості, які характеризуються понятійною єдністю і притаманні різним проявам (формам) однієї правової сутності.
Основні вимоги порівняльного аналізу в адміністративному правознавстві
Ключовою такою вимогою є розуміння загальних тенденцій у адміністративній діяльності та в механізмах її правового регулювання в зарубіжних країнах. До таких тенденцій належить зростання в зарубіжних країнах кількості структурних підрозділів системи виконавчої влади та ускладнення зв'язків між цими підрозділами.
Іншою тенденцією є збільшення кількості соціальних проблем, зокрема глобального характеру, які можуть бути вирішені тільки зусиллями адміністративної влади та за допомогою державних бюджетів, підвищення ефективності діяльності органів виконавчої влади, а також координація зусиль та налагодження взаємозв'язків з адміністративними системами інших країн. До таких глобальних проблем можна віднести контроль навколишнього середовища, утворення світових комунікаційних систем, розвиток всесвітнього транспорту, контроль за ядерною зброєю, координацію антитерористичної діяльності тощо.
Важливою тенденцією адміністративно-правового регулювання діяльності державних адміністрацій є посилення контролю громадськості не тільки за результатами, а й за самим процесом державного управління, хоча в різних країнах ступінь і ефективність цього контролю різні. Як загальну тенденцію треба також відзначити зростання впливу на адміністративну діяльність комплексних чинників, таких, як економічні, політичні, культурні (ідеологічні) процеси.
Використання методів порівняльного аналізу в адміністративному правознавстві буде методологічно виправданим, якщо будуть визначені також регіональні особливості утворення та функціонування адміністративного апарату в різних країнах. При цьому необхідно порівнювати особливості конкретної адміністративно-правової системи (зокрема в Україні) не тільки із світовими тенденціями в цій сфері, а й з особливостями адміністративно-правового розвитку регіону, до якого належить та чи інша держава. Так, Україна повинна розглядатися в порівняльно-правовому аспекті з країнами Європи, тобто в рамках особливостей європейського регіону. Серед останніх слід відзначити тривалий вплив християнської релігії та моралі на адміністративно-правову систему і відповідно на основні тенденції адміністративної діяльності держави. Причому Західна та Центральна Європа перебувала під впливом переважно католицизму, а Україна та інші країни колишнього Радянського Союзу — православ'я, ставлення якого до держави та адміністративної діяльності слід враховувати як регіональну особливість.
Важливою тенденцією формування адміністративної (управлінської) системи є суттєвий вплив французької адміністративної моделі часів Наполеона на більшість країн Західної Європи, які після закінчення наполеонівських війн не ліквідували повністю нав'язаної їм моделі управління суспільством, а навпаки, вдосконалювали й поширювали її. Недаремно адміністративну модель Західної Європи інколи називають “наполеонівською” або “французькою”.
Для формування сучасної адміністративної системи європейських країн велике значення мали філософські ідеї щодо політичної організації суспільства та ролі держави у розв'язанні соціальних завдань. Це, зокрема, концепція Макса Вебера. Державні діячі та високі урядовці у Західній Європі на концептуальному рівні керувалися моделлю державної адміністрації, розробленою М. Вебером на основі аналізу структури та діяльності прусської бюрократії часів Бісмарка, а веберівська ідея “ідеальної бюрократії” була панівною впродовж багатьох років. Тим більше, що успішна адміністративна практика “залізного канцлера” Німеччини тільки посилювала цей вплив.
Натомість у Східній Європі на формування адміністративних структур та характер адміністративної діяльності значний вплив справили марксистські ідеї та їх практична реалізація починаючи з 1917 р. Центральна Європа перебувала під ідеологічним впливом як марксистської ідеології, так і веберівських ідей, а тому адміністративні моделі країн цього регіону мали значну специфіку в різні історичні періоди.
Такі регіональні особливості повинні враховуватися у порівняльно-правових дослідженнях, а головне — запровадженні їх результатів у адміністративно-правову практику, що є важливим завданням науки адміністративного права. Не усвідомлюючи ідеологічно-філософського підґрунтя формування адміністративної системи, неможливо порівнювати основні інститути адміністративного права.
Отже, порівняльне адміністративне правознавство слід розглядати як певну систему принципів і методів дослідження досить специфічних об'єктів — механізмів адміністративно-правового регулювання публічно-управлінської діяльності в різних країнах. Результати таких досліджень повинні використовуватися в законотворчій та правозастосовчій діяльності держави, а також: у навчальному процесі при вивченні системи адміністративного права в Україні. Це передбачає усвідомлення інтегративних зв'язків адміністративно-правового регулювання суспільних відносин національного та світового рівнів. Об'єктивно зумовлене посилення цих зв'язків вимагає глибшого розуміння сутності, загальних рис, гносеологічних джерел, напрямів удосконалення різних адміністративно-правових систем та їх порівняння на єдиних методологічних засадах.

§ 4. Навчальний курс адміністративного права

Наука адміністративного права викладається в юридичних та інших навчальних закладах з метою оволодіння майбутніми юристами, працівниками державних органів системою теоретичних і науково-прикладних знань щодо принципів і норм, які регулюють суспільні відносини у сферах виконавчої влади і державного управління, а також вміннями і навичками практичного застосування зазначених знань.
Як свідчить вітчизняний досвід, адміністративно-правову галузь намагалися двічі “вилучити” із системи радянського права: в 1917-1921 і 1928-1938 pp. На межі 20-30-х років минулого століття було припинено викладання курсу “Адміністративне право” у вищих навчальних закладах. Цей курс намагалися об'єднати з теорією права, а згодом його об'єднали з навчальним курсом державного права. Лише в повоєнні часи адміністративне право як самостійна дисципліна поступово зайняло належне йому місце серед інших юридичних навчальних дисциплін.
Програма навчального курсу “Адміністративне право України” будується залежно від кваліфікаційного рівня вищого навчального закладу і тих завдань, на розв'язання яких він спрямовує свою діяльність. Основною вимогою має бути системний підхід у підготовці програми курсу та логічність і послідовність викладення його основного змісту.
Викладання українського адміністративного права передбачає опанування певним інструментарієм науки адміністративного права, вивчення її засад і основних інститутів, ознайомлення з чинним адміністративним законодавством.
Процес становлення демократичної, правової держави в Україні зумовлює докорінні зміни в механізмі правового регулювання суспільних відносин. Це особливо актуально для галузі адміністративного права. Відбувається процес переосмислення поглядів щодо сутності, принципів, функцій і системи адміністративного права з урахуванням змін, що стосуються проблем управління, діяльності органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування, утвердження пріоритету юридичного забезпечення реалізації та захисту прав і свобод громадян. Тому навчальний курс адміністративного права має будуватися з урахуванням тенденцій розвитку та реформування науки адміністративного права і відповідати реаліям сьогодення.
Наука адміністративного права включає загальну частину, в якій представлені теоретичні проблеми цієї провідної галузі публічного права, та особливу частину, присвячену організаційно-правовим проблемам державного управління та адміністративному законодавству, що діє в окремих сферах суспільного розвитку.
Відповідно до цього навчальний курс адміністративного права складається із загальної частини, в якій послідовно розкриваються витоки та основні етапи розвитку адміністративного права, його місце в системі українського права, джерела адміністративного права і адміністративного законодавства. В цій частині важливо показати динамічність їх розвитку, відобразити зміни, які відбуваються в суспільстві й державі і які формують нові відносини, і водночас певну адміністративно-правову спадковість, котра означає збереження діючих адміністративно-правових регуляторів, утвердження їх у нових суспільних умовах.
Ключові теми навчального курсу стосуються норм адміністративного права, особливостей їх структури, видів, форм реалізації та втілення в адміністративно-правових відносинах.
Важливе значення має вивчення правового статусу суб'єктів адміністративного права. При цьому особлива увага має приділятися адміністративно-правовому статусу основних суб'єктів, а також правовому регулюванню функцій, повноважень, форм і методів державного управління, що утворюють основні адміністративно-правові засади діяльності органів виконавчої влади.
При висвітленні загальної частини курсу адміністративного права особлива увага має приділятися таким інститутам, як державна служба і державний контроль, адміністративний примус та заходи його застосування, адміністративна відповідальність та особливості її застосування щодо фізичних і юридичних осіб за законодавством України.
Зважаючи на те, що адміністративний процес є відносно новим і досить складним явищем, з яким в ході подальшого навчання поглиблено має знайомитися певною мірою підготовлений студент, у загальній частині курсу наголошується передусім на сутності й принципах адміністративного процесу, його структурі та дається характеристика основних видів адміністративних проваджень.
Враховуючи, що норми адміністративного права регулюють величезний обсяг різних відносин у всіх сферах державного управління, розгляд чинного адміністративного законодавства і засад організації та діяльності органів виконавчої влади у згаданих сферах становить зміст особливої частини навчального курсу.
Загалом навчальний курс “Адміністративне право України” ґрунтується на сучасних досягненнях адміністративно-правової науки та діючій законодавчій базі. Це забезпечує актуалізацію набутих студентами знань та ефективне застосування їх в майбутній професійній діяльності.