6.1. Методи державного управління

Поняття методів державного управління. У загальноприйнятому ро­зумінні термін «метод» означає спосіб чи прийом здійснення чого-небудь.

Виходячи з цього, під методами будь-якої діяльності слід розуміти способи, прийоми, засоби, які використовуються для досягнення постав­леної мети і становлять зміст цієї діяльності. Використовуючи цю теоре­тичну конструкцію, можна сформулювати визначення методів державно­го управління:

Методи державного управління — це, різні способи, прийоми та засоби цілеспрямованого, організуючого впливу суб'єктів управління на об'єкти, які віднесені до їх ведення.

Саме методи управління виражають змістовий бік управлінського впливу. Вони й є волею держави, конкретизованою відповідним управ­лінським органом у межах наданих йому юридично-владних повнова­жень. Тому методи державного управління, як правило, фіксуються в ад-міністративно-правових актах.

Узагальнення та наукове осмислення усього масиву відомих практи­ці методів державного управління дає можливість визначити їх конкрет­не призначення, а саме:

1.    Встановлення правил поведінки у сфері державного управління,
тобто встановлення обов'язкових для учасників управлінських відносин
нормативів. Наприклад, вважати боротьбу зі злочинами проти особи,
злочинністю в економічній сфері, зокрема в кредитно-фінансовій та бан­
ківській системах, у зовнішньоекономічній діяльності та торгівлі, на
транспорті головними напрямами в діяльності правоохоронних органів.

2.    Видання індивідуальних приписів на адресу конкретних учасників
управлінських відносин. Наприклад: Міністерству внутрішніх справ Ук­
раїни терміново проводити спеціальні операції з затримання і перевірки
підозрюваних осіб.

3.    Вирішення в односторонньому порядку питань, які виникають з
ініціативи керованих об'єктів. У цьому разі йдеться про вирішення, при­
пустимо, питань, для розв'язання яких МВС звертається до Кабінету Мі­
ністрів України, наприклад, підтримати ініціативу МВС України щодо
вдосконалення контролю за пересуванням автотранспортних засобів.

4.    Нагляд і контроль за поведінкою учасників управлінських відно­
син, тобто брати під особливий контроль розвиток певних ситуацій.

5.    Застосування стимулюючих заходів впливу на керовані об'єкти: за­
безпечувати виділення коштів для заохочення працівників правоохорон­
них органів і представників громадськості, які відзначились у виявленні,
знешкодженні злочинних угруповань та затриманні злочинців і т. ін.

6.    Застосування за потреби офіційних заходів примусового характеру
з метою забезпечення належного порядку у сфері державного управління
відповідно до законодавства України і т. ін.

Таким чином, методи характеризують управління з якісного боку, то­му вдосконалювати й підвищувати ефективніть управлівння — це зна­чить удосконалювати й підвищувати ефективність його методів.

Методи державного управління численні та різноманітні. Пояснюєть­ся це, по-перше, багатоманітністю усієї системи суб'єктів державного управління; по-друге, багатоманітністю функціонального призначення і змісту діяльності кожного із суб'єктів; по-третє, багатоманітністю об'єк­тів управлінського впливу.

Проте хоч би якими різноманітними в конкретних виявах вони не були, є особливості, характерні як для всієї системи методів державного управління, так і для окремих їх видів.

Особливості методів державного управління в цілому полягають у такому:

1)     вони реалізуються у процесі державного управління;

2)     вони виражають управлінський (упорядковуючий) вплив суб'єктів
управління на об'єкти управління, становлять зміст цього впливу і завж­
ди мають своїм адресатом конкретний об'єкт (індивідуальний чи колек­
тивний);

3)  в методах державного управління завжди міститься управлінська
воля держави. Вони і є державно-владними приписами органів управлін­
ня. В них виражаються повноваження юридичне владного характеру, що
належать цим органам;

4)  вони використовуються суб'єктами державного управління як за­
сіб реалізації закріпленої за ними компетенції. Це означає, що юридична
сила методів завжди знаходиться у межах повноважень того органу, який
їх використовує;

5)  методи, як і будь-який зміст, мають свою форму, своє зовнішнє ви­
раження. Засобом зовнішнього вираження методів державного управлін­
ня є форми державного управління.

Проблема методів державного управління нині надзвичайно актуаль­на. Це пов'язано з активними спробами прискорити перехід до цивілізо­ваних відносин ринкового типу й тими змінами, які у зв'язку із цим від­буваються в механізмі державного управління. Серйозні зміни спостері­гаються в організаційно-правовому статусі як суб'єктів, так і об'єктів управління, а також у зв'язках між ними. Значне ослаблення, а в багатьох випадках й усунення прямої залежності між підприємствами й міністер­ствами, зміщення центру ваги в бік господарських структур нового типу (концерни, корпорації), підвищення значущості регіональних управлін­ських структур цілком слушно поставили питання про межі використан­ня в управлінській роботі односторонніх юридично-владних приписів і ролі загальнорегулюючих засобів впливу на економіку та інші галузі життя суспільства.

Проте це зовсім не означає повної відмови від властивої державно-управлінській діяльності владності. Без неї не обійтись і за нових, рин­кових умов, формування яких викликають великі труднощі.

Спроби позбутися бюрократичних перекручень у державному управ­лінні призвели, на жаль, до інших перекосів — прагнення усунути з цієї сфери будь-яке адміністрування, водночас і адміністрування як нормаль­ний управлінський вплив адміністративно-правовими методами.

Саме адміністративно-правові методи через недостатнє розуміння їх об'єктивної необхідності за будь-якої системи управління замість очи­щення їх від бюрократичних нашарувань були оголошені неприйнятни­ми за наших умов. У засобах масової інформації пропагувались ідеї лік­відації адміністративної системи, тобто управлінського апарату взагалі. Початок боротьби з цією системою (з 60-х років) проводився під гаслом повної відмови від адміністративних, тобто суто управлінських важелів державної діяльності, які були оголошені бюрократичними, ненаукови­ми, волюнтаристськими, примусовими, руйнівними тощо.

Негативне ставлення до адміністративно-правових методів держав­ного управління не подолано й нині, раз за разом звучать слова щодо за­грози «панування адміністративно-командної системи». До того ж сама проблема методів управління значною мірою має суто публіцистичний характер, що не відображає наукові підходи до організації державно-управлінської діяльності за нових умов. Водночас об'єктивні наукові дослі­дження проблем державного управління й виконавчої влади свідчать, що ігнорування адміністративно-правових методів стало однією з причин виникнення й поглиблення кризових явищ у громадському й державно­му житті.

На сьогодні не викликає сумніву той факт, що адміністративно-пра­вові методи невіддільні від процесу реалізації виконавчої влади, що дер­жавне управління не може бути витіснене цивільно-правовими катего­ріями договірного типу. Саме ці методи відіграють вирішальну роль у за­безпеченні належного правового порядку, рівня державної дисципліни.

Методологічно-орієнтуючим документом з цього приводу є Послан­ня Президента України до Верховної Ради України 2002 р. «Європей­ський вибір. Концептуальні засади стратегії економічного та соціального розвитку України на 2002—2011 роки». Саме у цьому посланні Прези­дент України зазначає, що у процесі поглиблення реформ слід подолати штучне протиставлення держави і ринку, виходити з того, що основним суб'єктом політики економічного зростання, подальшої демократизації суспільства та поглиблення інтеграційних процесів є держава. Звідси ви­пливає об'єктивна необхідність істотного зміцнення її дієздатності.

Види методів державного управління. Різноманітність конкретно використовуваних у державному управлінні засобів (методів) реалізації завдань і функцій державних органів роблять актуальною проблему їх класифікації.

У зв'язку з тим, що конкретних прийомів, які застосовуються для впливу на керовані об'єкти, дуже багато, проблема класифікації методів полягає у визначенні критеріїв, грунтуючись на яких можна звести ці прийоми до однорідних груп.

Враховуючи, що вибір критерію багато в чому залежить від мети і завдань, які стоять перед дослідником, в юридичній літературі можна знайти різноманітні варіанти класифікацій. Так, Ю. Козлов поділяє їх на дві групи: позаекономічного (прямого) й економічного (непрямого) впливу; А. Лунєв — на чотири: морально-політичні, економічні, організа­ційні, адміністративно-директивні; Г. Атаманчук — також на чотири: мо­рально-ідеологічні, соціально-політичні, економічні, адміністративні. Ук­раїнський адміністративіст А. С. Васильєв бачить методи стимулюючого й імперативно-владного впливу. Існують й інші підходи, серед яких ви­різняють методи одноосібні, колегіальні, колективні, комбіновані тощо.

Усі перелічені класифікації мають на меті розмежувати й згрупувати засоби, прийоми, способи впливу на свідомість і поведінку людей у про­цесі державного управління. Тому вони, безумовно, корисні й, до певної міри, ефективні. Проте необхідність впливу не є за своєю природою суб'­єктивістською чи довільною. Вплив завжди здійснюється через необхід­ність задоволення об'єктивних потреб. Тому і засоби, які використову­ються для такого задоволення, об'єктивно зумовлені.

Отже, потреби процесу управління є важливим критерієм класифіка­ції методів управління. У найзагальнішому вигляді потреби можна поді­лити на три види: переконання, заохочення, примус.

Потреба переконання вимагає використання економічних, політич­них, моральних, ідеологічних, адміністративних, організаційних, психо­логічних засобів.

Потреба заохочування передбачає використання цих самих (еконо­мічних, політичних, моральних, ідеологічних, адміністративних, організа­ційних, психологічних) засобів.

Потреба примушування також вимагає використання саме цих засо­бів (економічних, політичних, моральних, ідеологічних, адміністратив­них, організаційних, психологічних).

Відмінність полягає тільки у цільовій спрямованості у разі конкрет­ного застосування того чи іншого прийому та в інтенсивності викори­стання тієї чи іншої групи прийомів.

Отже, йдеться про три найзагальніші, найуніверсальніші, а в теоретичному розумінні — найкраще визначені й детерміновані методи дер­жавного управління: переконання, заохочення і примус.

Правильне застосування саме цих методів у процесі здійснення дер­жавного управління забезпечує найбільшу й максимальну ефективність управлінської діяльності, раціональне функціонування всіх адміністра­тивно-правових інститутів, непохитність правових устоїв у галузях управління.

Переконання, заохочення й примус у сфері державного управління застосовуються для того, щоб забезпечити:

1)     цілеспрямованість управлінської діяльності;

2)  правомірність поведінки учасників управлінських відносин;

3)  функціонування й захист встановленого державою режиму, за яко­
го б неухильно виконувалися правові приписи усіх ланок управлінської
системи;

4)  нормальні взаємовідносини усіх учасників управлінських відносин.

Для того, щоб ці завдання були виконані, методи переконання, заохо­чення й примусу, що є визначальними методами управління й боротьби з правопорушеннями, мають розумно поєднуватися, тобто не протистоя­ти одне одному, а доповнювати, підпорядковуватися загальним завдан­ням керівного впливу.

Правильне розуміння принципу розумного поєднання методів пере­конання, заохочення й примусу забезпечує досягнення максимально ко­рисних результатів у процесі здійснення державного управління.

При цьому поєднання методів переконання, заохочення й примусу має бути гармонійним. Перебільшення ролі того чи іншого методу керівництва неухильно призводить до соціальних дисонансів, до порушення норм за­конності. Гарантією правильного поєднання є визнання головної ролі ме­тодів переконання і заохочення як методів психічного впливу на свідо­мість, а через неї — на поведінку людей. Ці методи виявляються в системі заохочувальних, виховних, пояснювальних, рекомендуючих заходів, що забезпечують правочинність вчинків і дій учасників управлінських відносин.

Переконання й заохочення як всеохоплюючі методи становлять осно­ву функціонування апарату державного управління.

При здійсненні державного керівництва господарством, соціально-культурним і адміністративно-політичним будівництвом, а також у про­цесі правоохоронної діяльності органи державного управління викори­стовують різноманітні прийоми і способи переконання і заохочення як методи цілеспрямованого впливу.

Якщо звернутися до правоохоронної діяльності, то виявиться, що ор­гани держави найчастіше використовують:

1)      правове пропагування, пояснення сутності законів, правової полі­
тики держави;

2)  постійне інформування населення щодо стану справ у галузі охо­
рони громадського порядку;

3)   стимулювання ініціативи громадськості стосовно надання право­
охоронним органам допомоги щодо забезпечення правопорядку;

4)   забезпечення поширення позитивного досвіду в боротьбі з пору­
шеннями правопорядку;

5)   проведення профілактичних заходів щодо недопущення антигро­
мадських проявів;

6)   заохочення громадян, які активно виявили себе в боротьбі з пра­
вопорушеннями.

Зростання свідомості, організованості громадян робить методи пере­конання й заохочення дедалі ефективнішими інструментами регулюван­ня громадських управлінських відносин. При цьому звужується сфера адміністрування, невиправдане застосування адміністративно-примусо­вих засобів впливу.

6.2. Адміністративний примус

Сутність адміністративного примусу. Невід'ємною складовою систе­ми методів державного управління суспільством є метод примусу, що на­лежить до найжорсткіших засобів впливу. Саме тому посадові особи ор­ганів управління застосовують примус, як правило, у поєднанні з іншими управлінськими прийомами. Авторитарність цього методу незаперечна, проте, нині немає жодної держави, яка б не використовувала його як най-необхідніший засіб управління своїми справами.

Важлива (хоч і не єдина) функція державного примусу — правоохо­ронна. Вона полягає в локалізації, нейтралізації, недопущенні правопору­шень. Тому державний примус традиційно розглядають з позицій захис­ту сформованих державою правовідносин і забезпечення неухильного й точного виконання юридичних норм конкретних галузей права.

Відмінності, що існують між галузевими нормами (та тими, які скла­даються під їх впливом) і ступенем суспільної небезпеки галузевих де­ліктів, зумовили розбіжності в характері й особливостях державних при­мусових заходів залежно від тієї чи іншої правової галузі.

Внаслідок зазначених обставин види державного примусу прийнято розглядати як явища, похідні від існуючих галузей права і властиві цим галузям правопорушення, і диференціювати згідно з існуючими правови­ми галузями.

На цих підставах виділяють: кримінальний примус, цивільно-право­вий примус, адміністративний примус.

При аналізі взаємозв'язків галузей права і видів примусу привертає увагу те, що галузей права значно більше, ніж видів державного примусу. Це пояснюється двома факторами.

З одного боку, появою в матеріальній сфері права комплексних галу­зей (економічне, житлове, податкове, банківське, морське, митне тощо), які слід розглядати як повноцінні, хоч і специфічні. Очевидно, цей процес є результатом розвитку права і сприяє перетворенню його на об'ємну по-ліструктурну систему. В цьому розумінні наявність у системі права мате­ріальних комплексних галузей є ознакою її вдосконалення й достатньо висо­кої інтенсивності регулювання суспільних відносин, а отже, й рівня розвитку.

З іншого, — відсутністю соціальних, а як наслідок і правових переду­мов збільшення різноманітності примусових заходів захисту правових відносин. Держава не бачить необхідності у конструюванні нових видів примусу, її інтереси перебувають у площині вдосконалення існуючих за­ходів примусу, підвищення їх ефективності аж до повної реалізації прин­ципу невідворотності покарання за вчинене правопорушення.

Через це захист правових відносин у цих галузях забезпечується, крім використання інших можливостей, вже існуючими видами держав­ного примусу.

Найбільшою питомою вагою, високою мобільністю і здатністю адап­туватися до конкретних умов і потреб держави виділяється адміністра­тивний примус.

За своєю соціально-правовою природою адміністративний примус є органічною складовою державного примусу.

Адміністративний примус — це владне, здійснюване в односторонньо­му порядку та передбачених правовими нормами випадках застосування від імені держави до суб'єктів правовідносин, по-перше, заходів попере­дження правопорушень, по-друге, заходів припинення правопорушень, по-третє, заходів відповідальності за порушення нормативно-правових уста­новлень.

Серед його заходів є суто адміністративні, найбільш рельєфні, що не мають аналогів серед інших видів державно-примусового впливу. Це, на­приклад, оплатне вилучення предмета, що був засобом чи безпосереднім об'єктом адміністративного правопорушення; зобов'язання публічно по­просити вибачення у потерпілого; усунення (в разі необхідності) від ро­боти на період надзвичайного стану керівників державних підприємств, установ і організацій; тимчасове вилучення у громадян зареєстрованої вогнепальної і холодної зброї та боєприпасів; тимчасове вилучення у під­приємств, установ і організацій навчальної військової техніки, вибухо­вих, радіоактивних речовин і матеріалів, отруйних і сильнодіючих хіміч­них речовин; запровадження комендантської години; квартирної повин­ності тощо.

Є й такі, що близькі за зовнішніми ознаками до заходів кримінально­го чи цивільно-правового примусу. Наприклад, штраф, що кримінальним і адміністративним законодавством визначається як грошове стягнення, а цивільним — як вид забезпечення виконання зобов'язань. Проте у за­значених видів грошового штрафу відмінні як правова природа, так і юридичні умови й наслідки їх застосування. Саме тому кожний з видів штрафів, які застосовуються у відповідних сферах державного примусу, наділяється додатковою характеристикою, що дає змогу правозастосов-нику безпомилково розрізняти штрафи кримінально-правові, цивільно-правові, адміністративно-правові.

Отже, заходи державного примусу залежно від галузі застосування наділяються відповідними ознаками. Відмітні ознаки адміністративного примусу, що дозволяють розпізнати заходи адміністративного впливу се­ред інших державних примусових заходів, такі:

•    якщо всі види державного примусу рівнозначні за своєю сутністю
відповідному виду юридичної відповідальності (наприклад, кримі­
нальний примус практично рівнозначний кримінальній відповідаль­
ності), то адміністративний примус і адміністративна відповідаль­
ність — різні правові явища. Поняття «адміністративний примус»
значно ширше, ніж поняття «адміністративна відповідальність», та­
ким чином адміністративна відповідальність є частиною адміністра­
тивного примусу;

•    заходи адміністративного примусу встановлюються, змінюються, ска­
совуються актами управління залежно від потреби. Не існує єдиного
акта, який би містив перлік примусових заходів;

•    заходи адміністративного примусу застосовуються великою кількі­
стю суб'єктів (для порівняння відзначимо, що заходи кримінального
примусу застосовуються виключно судом). Так, право накладання ад­
міністративних стягнень мають більш як 40 суб'єктів (статті 218—
244⁷ КУпАП);

•    заходи адміністративного примусу можуть застосовуватись як до
правопорушників чи осіб, від яких можна чекати вчинення правопо­
рушення, так і до осіб, які належать до категорії законослухняних,
тобто не вчинюють і не збираються вчинювати будь-які проступки. У
другому випадку застосування примусових заходів зумовлюється ви­
никненням екстремальних умов, наприклад, епідемій, епізоотій, за­
провадженням надзвичайного стану (при введенні такого стану може
бути встановлена заборона перебувати на вулицях та в інших громад­
ських місцях без спеціально виданих перепусток);

•    застосування адміністративно-примусових заходів може бути зверне­
но як до конкретних суб'єктів (бути персоніфікованим), так і до пев­
ної групи фізичних або юридичних осіб без їх персоніфікації. На­
приклад, до мешканців селища, водіїв транспортних засобів, неповно­
літніх тощо;

•    застосування заходів адміністративного примусу передбачається різ­
ними за юридичною силою нормативними документами: а) законами;
б) положеннями; в) правилами; г) інструкціями;

•    заходи адміністративного примусу застосовуються як до фізичних, так і до юридичних осіб. Зокрема, до громадської організації за пору­шення чинного законодавства можуть застосовуватися такі адміністративно-примусові заходи впливу, як примусовий розпуск, тимчасо­ва заборона чи припинення діяльності, штраф тощо;

• усі заходи адміністративного примусу мають примусово-обов'язко­вий, державно-владний характер.

Види заходів адміністративного примусу. Заходи адміністративного примусу поділяються на три групи:

а) заходи адміністративного попередження;

б) заходи адміністративного припинення;

в) заходи відповідальності за порушення адміністративно-правових
установлень.

Проте, виділяючи у третій групі лише стягнення, слід визнати, що за межами класифікації залишаються заходи примусу, які, як і стягнення, застосовуються як заходи відповідальності адміністративного характеру.

Критерієм, за яким конкретні заходи адміністративного примусу, що входять до зазначених груп, різняться один від одного, є їх «розміщення» стосовно протиправної дії.

Заходи адміністративного попередження мають на меті не дозволити вчинити протиправний вчинок і застосовуються, якщо правопорушення тільки передбачається. Заходи адміністративного припинення мають не дозволити розвинутися протиправному вчинкові (припинити його), міні­мізувати збитки. Вони застосовуються, якщо вчинок вже почав здійсню­ватися. Заходи відповідальності за порушення нормативно-правових установлень застосовуються за умови, якщо встановлено склад проти­правного вчинку, тобто вчинок уже є правопорушенням.

Заходи адміністративного попередження. Ці заходи (їх часто на­зивають адміністративно-попереджувальними) застосовуються з метою попередження правопорушень за умови, якщо їх вчинення лише перед­бачається.

Сутність попередження (запобігання, профілактики) правопорушень полягає, по-перше, в тому, щоб не допустити протиправної поведінки з боку конкретних осіб, які до такої поведінки схильні; по-друге, в усунен­ні причин, що сприяють вчиненню правопорушень і утворенню умов, які виключають протиправну поведінку.

Законодавець вважає адміністративно-попереджувальну роботу важ­ливим компонентом забезпечення законності, порядку та дисципліни. Виходячи з цього, він вводить у КУпАП спеціальну статтю (ст. 6 «Запо­бігання адміністративним правопорушенням», яка передбачає вжиття профілактичних заходів, визначає їх цілі та суб'єктів.

У повсякденному житті громадяни частіше стикаються з адміністра­тивно-попереджувальними заходами, які застосовуються правоохоронни­ми органами (міліція МВС, податкова міліція, прокуратура), державни­ми інспекціями, контрольно-ревізійними службами та іншими, уповнова­женими на те державою структурами. Це, зокрема:

• перевірка документів. Вона здійснюється з метою визначення: особистості конкретної особи; якісних характеристик товарів, виробів, послуг; належності документа його пред'явникові; обгрунтованості та законності застосовуваних дій; справжності пред'явленого документа;

•    безперешкодний вхід у житлові приміщення громадян, які перебува­
ють під адміністративним наглядом;

•    відвідання підприємств, закладів, організацій для виконання профі­
лактичних функцій;

•    опечатування приміщень, використовуваних як каси, місця зберіган­
ня документів, товарно-матеріальних цінностей; опечатування вимі­
рювальних приладів і пристроїв;

•    вилучення для проведення аналізу проб продукції, яка призначена
для реалізації населенню;

•    заборона або обмеження у встановленому порядку руху транспорту і
пішоходів на окремих ділянках вулиць і автомобільних шляхів з ме­
тою забезпечення громадської безпеки;

•    заборона експлуатації транспортних засобів, технічний стан яких за­
грожує безпеці руху;

•    тимчасова заборона (обмеження) доступу громадян на окремі ділян­
ки місцевості або об'єкти з метою забезпечення громадського поряд­
ку і громадської безпеки тощо.

Характерною особливістю адміністративно-попереджувальних захо­дів є те, що вони застосовуються в ситуаціях, коли правопорушення немає. Практиці відомі два види таких ситуацій:

1. Якщо є реальні підстави передбачати, що може здійснитися право­
порушення і його слід не допустити.

Заходи, що можна вжити при цьому, можуть бути а) індивідуальни­ми або персоніфікованими і б) загальними, що не мають чітко визначе­ного конкретного адресата.

Прикладом індивідуальних або персоніфікованих заходів (адресова­них конкретній особі) можуть слугувати правила адміністративного на­гляду. Вони являють собою систему обмежень і встановлюються стосов­но конкретних осіб, звільнених з місць позбавлення волі та схильних до протиправних вчинків. Прикладом загальних заходів (що не мають кон­кретного адресата) можуть слугувати заходи контролю на безпеку, які за­стосовуються в авіації щодо ручної поклажі, багажу, вантажу, а також па­сажирів.

2. Якщо потрібно забезпечити необхідний правопорядок за надзви­
чайних (екстремальних) умов.

Надзвичайні умови, що зумовлюють необхідність застосування адмі­ністративно-попереджувальних заходів, можуть бути різноманітними: пожежа, епідемія, повінь, землетрус, аварія, нещасний випадок тощо.

Найкраще ці заходи представлені в Законах України «Про правовий режим надзвичайного стану» від 16 березня 2000 р., «Про зону надзви­чайної екологічної ситуації» від 13 липня 2000 р., «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного ха­рактеру» від 8 червня 2000 р. Це встановлення особливого режиму в'їзду, виїзду, пересування; заборона масових і спортивних заходів; введення ко­мендантської години та ін.

Заходи адміністративного припинення. Цей вид заходів (у юри­дичній літературі їх іноді називають «адміністративно-припинювальни-ми») належить до другого різновиду заходів адміністративного примусу.

Сама назва вказує на їх цільове призначення — припинення неправо­мірної поведінки, їх призначення полягає: а) в припиненні протиправної поведінки; б) в усуненні шкідливих наслідків протиправної поведінки; г) устворенні необхідних умов для можливого в майбутньому притягнен­ня винної особи до адміністративної відповідальності.

Заходи адміністративного припинення можуть застосовуватись як самостійні (наприклад, припинення функціонування пункту харчування у зв'язку з порушенням санітарно-епідеміологічних правил), так і разом з іншими заходами адміністративного примусу, зокрема, з адміністратив­ними стягненнями.

Одні заходи адміністративного припинення через їх специфічне при­значення застосовуються досить часто, наприклад, вимога до громадяни­на чи посадової особи припинити правопорушення (п. 1 ст. 11 Закону України «Про міліцію» від 25 грудня 1990 р.); інші — не так часто, на­приклад, обов'язкові до виконання приписи господарюючим суб'єктам щодо припинення порушення прав споживачів (п. 1 ст. 5 Закону України «Про захист прав споживачів» у редакції від 15 грудня 1993 р.); треті — порівняно рідко, наприклад, застосування працівниками міліції вогне­пальної зброї як крайнього заходу (ст. 15 Закону України «Про мілі­цію»).

Заходи адміністративного припинення, як правило, закріплюються в нормативному порядку. Вони зафіксовані в ст. 260 КУпАП (заходи за­безпечення провадження у справах про адміністративні правопорушен­ня). У ній, зокрема, говориться: «з метою припинення адміністративних правопорушень, коли вичерпані інші заходи впливу, встановлення особи, складання протоколу про адміністративне правопорушення у разі немож­ливості складання його на місці вчинення правопорушення, якщо скла­дання протоколу є обов'язковим, забезпечення своєчасного і правильного розгляду справ і виконання постанов у справах про адміністративні пра­вопорушення допускається адміністративне затримання особи, особис­тий огляд, огляд і вилучення речей і документів».

Заходи відповідальності за порушення адміністративно-право­вих установлень. Найбільш чітко окреслену класифікаційну групу захо­дів адміністративного примусу становлять примусові заходи впливу, які містяться в адміністративно-правових санкціях і застосовуються за пору­шення адміністративно-правових установлень, їх головною особливістю є те, що вони застосовуються виключно як заходи відповідальності та містяться в адміністративно-правових санк­ціях.

В юридичній літературі до цієї групи заходів адміністративного при­мусу доволі часто включають тільки адміністративні стягнення.

Такий підхід звужує сферу застосування адміністративно-примусо­вих заходів цієї групи, залишаючи за її межами заходи впливу адмініст­ративних санкцій, що не належать до адміністративних стягнень.

Зокрема, ст. 24^і КУпАП передбачає вжиття до неповнолітніх у віці від 16 до 18 років за вчинення адміністративних правопорушень приму­сових заходів впливу, які не є стягненнями; в санкції ст. 46^і міститься мі­ра відповідальності, яка не передбачена цим же Кодексом як вид адмі­ністративного стягнення (вилучення радіаційне забруднених предметів).

До юридичних осіб, у порядку відповідальності за порушення адмі­ністративно-правових установлень, можуть вживатися заходи впливу, які законодавець в одних випадках визначає як стягнення (ст. 28 Закону України «Про об'єднання громадян» від 16 червня 1882 р.), а в інших — як «заходи адміністративного характеру» (ч. 10 ст. 2 Закону України «Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення» від 23 вересня 1997 р.).

Заходам відповідальності за порушення адміністративно-правових установлень можна дати таке визначення: це заходи адміністративного примуси, які містяться в адміністративна-правових санкціях і застосову­ються уповноваженими на те державними органами, з додержанням встановленої процедури, а) до фізичних осіб за вчинення адміністратив­них правопорушень; б) до юридичних осіб за порушення адміністративно-правових установлень.

Обов'язковою умовою вжиття таких заходів є здійснення адміністра­тивного провадження і прийняття рішення щодо вжиття відповідного заходу адміністративного примусу в установленому законом порядку і формі.

Адміністративним законодавством України передбачено санкції, які містять такі заходи:

а) накладення адміністративних стягнень на фізичних осіб за вчинен­
ня адміністративних правопорушень;

б) накладення дисциплінарних стягнень на фізичних осіб за вчинен­
ня адміністративних правопорушень (ст. 15 КУпАП);

в) застосування до фізичних осіб за вчинення адміністративних пра­
вопорушень заходів впливу, які не визначаються законодавцем як адмі­
ністративні стягнення (ст. 24^і КУпАП);

г) накладення на юридичних осіб за порушення адміністративно-пра­
вових установлень стягнень, які не визначаються законодавцем як адмі­
ністративні стягнення¹ (притягнення до відповідальності в адміністра­
тивному порядку);

д)  застосування до юридичних осіб за порушення адміністративнo- правових установлень заходів адміністративного впливу, які не визнача­ються законодавцем як стягнення.

Таким чином, за порушення адміністративно-правових установлень можуть застосовуватись, по-перше, стягнення; по-друге, вживатися інші заходи впливу.

Серед стягнень виділяють: а) адміністративні стягнення; б) дисцип­лінарні стягнення; в) стягнення, що накладаються в адміністративному порядку на юридичних осіб.

Адміністративні стягнення чітко детерміновані й відповідно до чин­ного законодавства застосовуються до фізичних осіб за вчинення адмі­ністративних правопорушень.

їх застосування регламентовано перш за все Кодексом України про адміністративні правопорушення, а також іншими нормативними актами. Система адміністративних стягнень наведена в ст. 24 КУпАП, у якій ви­значено, що за вчинення адміністративних правопорушень можуть засто­совуватись адміністративні стягнення: попередження; штраф; сплатне вилучення предмета, що став знаряддям вчинення чи безпосередлнім об'­єктом адміністративного правопорушення; конфіскація: предмета, що є знаряддям вчинення чи безпосереднім об'єктом адміністративного право­порушення; грошей, одержаних внаслідок вчинення адміністративного правопорушення; позбавлення спеціального права, наданого даному гро­мадянинові (право керування транспортними засобами, право полюван­ня); виправні роботи; адміністративний арешт. До іноземних громадян, крім зазначених заходів, за вчинення адміністративних правопорушень може бути застосовано видворення за межі України.

У ст. 25 КУпАП зазначено, що сплатне вилучення і конфіскація предметів можуть застосовуватись як основні, так і додаткові стягнення.

Застосування дисциплінарних стягнень за вчинення адміністратив­них правопорушень передбачено ст. 15 «Відповідальність військовослуж­бовців та інших осіб, на яких поширюється дія дисциплінарних статутів, за вчинення адміністративних правопорушень» КУпАП. Зокрема вона фіксує, що військовослужбовці і призвані на збори військовозобов'язані, а також особи рядового і начальницького складів органів внутрішніх справ несуть відповідальність за адміністративні правопорушення за дис­циплінарними статутами.

Заходи дисциплінарних стягнень не кодифіковані й містяться в різ­них нормативних актах, що регламентують діяльність службовців дер­жавного апарату, зокрема в законодавчих актах, у правилах внутрішнього трудового розпорядку, статутах про дисципліну, які діють на підприєм­ствах, в установах, організаціях.

До співробітників органів внутрішніх справ, відповідно до Дисциплі­нарного статуту органів внутрішніх справ України, можуть застосовува­тися такі стягнення: зауваження; догана; сувора догана; затримка в при­своєнні чергового спеціального звання або подання на його присвоєння строком до одного року; попередження про неповну службову відповід­ність; пониження в посаді; пониження у спеціальному званні на один ступінь; звільнення з органів внутрішніх справ.

У навчальних закладах і навчальних підрозділах МВС України, крім зазначених стягнень, можуть застосовуватися: позбавлення увільнення з розташування навчального закладу строком до одного місяця; позачерго­ве призначення в наряд по службі (крім призначення в караул або чер­говим по підрозділу) або на роботи до 5 нарядів.

На осіб рядового і командного складу, нагороджених нагрудними знаками, може бути накладено дисциплінарне стягнення у вигляді по­збавлення цього знака.

Як правило, дисциплінарні стягнення може накладати керівник, який користується правом прийому на роботу цього працівника, а також ви­щестоящий начальник. Усне зауваження підлеглому може бути зроблене будь-яким начальником. У випадку відсутності посадових осіб, що ко­ристуються правом накладення стягнення, заходи дисциплінарного впли­ву вживаються тими, хто виконує їх обов'язки.

Якщо за ступенем тяжкості проступку необхідно накласти дисциплі­нарне стягнення, яке даний керівник застосувати не правомочний, він звертається з відповідним поданням до вищестоящого начальника.

Стягнення, що накладаються в адміністративному порядку на юри­дичних осіб, належать до нових заходів адміністративного примусу. Во­ни, як і дисциплінарні стягнення, не кодифіковані. Як правило, такі стяг­нення передбачаються нормами законів. Наприклад, ст. 28 Закону Украї­ни «Про об'єднання громадян» передбачає, якщо об'єднання громадян допускає порушення законодавства, то до нього можуть бути застосовані такі стягнення: попередження; штраф; тимчасова заборона (призупинен­ня) окремих видів діяльності; тимчасова заборона (призупинення) діяль­ності об'єднання в цілому; примусовий розпуск (ліквідація).

Інші, крім стягнень, заходи відповідальності, які накладаються в ад­міністративному порядку, подані в законодавстві: а) заходи впливу на фі­зичних осіб за вчинення адміністративних правопорушень; б) заходи впливу на юридичних осіб за порушення адміністративно-правових уста­новлень.

Заходи впливу на фізичних осіб за вчинення адміністративних право­порушень передбачені перш за все ст. 24^і «Заходи впливу, що застосову­ються до неповнолітніх» КУпАП. Згідно з нею, до осіб віком від 16 до 18 років за вчинення адміністративних правопорушень можуть застосо­вуватись такі заходи впливу: 1) обов'язково публічно чи в іншій формі попросити пробачення у потерпілого; 2) застереження; 3) догана або сувора догана; 4) передача неповнолітнього під нагляд батькам чи особам, що їх замінюють, або під нагляд педагогічного чи трудового колективу з їх згоди, а також окремим громадянам на їх прохання.

Заходи впливу на юридичних осіб, які є заходами відповідальності і накладаються за порушення адміністративно-правових установлень в ад­міністративному порядку, не кодифіковані. Найбільшу питому вагу серед цих заходів мають заходи фінансового характеру, зокрема штрафи. На­приклад, ст. 11 Закону України «Про державне регулювання ринку цін­них паперів» від ЗО жовтня 1996 р. передбачає як захід відповідальності за різноманітні правопорушення у цій сфері тільки штрафи.

Крім штрафів, відомі такі заходи, як попередження і призупинення дії ліцензії (ст. 32 Закону України «Про Національну раду України з пи­тань телебачення і радіомовлення» від 23 вересня 1997 р.).

У деяких випадках законодавець досить докладно регламентує про­вадження у таких справах. Так, Порядок накладення штрафів за пору­шення законодавства про рекламу (затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 8 вересня 1997 р.) чітко визначає види доказів; підстави для розгляду справи; вимоги до основних процесуальних доку­ментів; строки розгляду справи; компетенцію юрисдикційного органу; ко­ло інших осіб, які беруть участь у провадженні, а також їх повноваження; процедури розгляду справи, прийняття рішення у справі; оскарження рі­шень у справі, припинення провадження у справі, виконання рішень.

Законодавець уникає застосування щодо юридичних осіб таких тер­мінів, як «адміністративне правопорушення», «адміністративна відпові­дальність», «адміністративне стягнення». Поряд з цим, він може чітко вказати на належність заходів впливу до сфери адміністративного при­мусу. Так, у ст. 2 Закону України «Про Національну раду України з пи­тань телебачення і радіомовлення» від 23 вересня 1997 р. прямо визна­чається, що одним з основних завдань цієї ради є застосування в межах своїх повноважень заходів адміністративного характеру щодо організа­цій — порушників чинного законодавства України.

6.3. Форми державного управління

Поняття форм державного управління. Сприйняття загальновизна­ного в цивілізованому світі поняття державної влади як єдності трьох її гілок (законодавчої, виконавчої, судової) передбачає не тільки чітку ви­значеність і детермінованість їх функцій і компетенції, а й оснащення кожної з цих гілок дієвим механізмом, призначеним реалізовувати ці функції і компетенції у конкретній практичній діяльності.

Тобто державна влада не може реалізовуватися сама по собі. Вона має бути представлена (виражена) певними діями, які сприймаються як такі, що містять державно-владні накази керуючого впливу.

Такі дії являють собою: по-перше, чітко виражені в реальній дійсно­сті вольові положення держави; по-друге, дії, що йдуть від конкретних суб'єктів, які представляють інтереси держави (суб'єктів з державно-владними повноваженнями); по-третє, дії, які реально відчувають чис­ленні державні та громадські структури, а також фізичні особи.

Якщо застосувати цей підхід до такої категорії, як виконавча влада, то цілком справедливим буде висновок, що вона міститься і виявляється у державному управлінні, а суб'єктами, в чиїх діях вона представлена, бу­дуть органи виконавчої влади, які у свою чергу, поширюють її вплив за допомогою інших виконавчо-розпорядчих органів.

Викладена позиція дає змогу визначити сутність і здійснити видову класифікацію такої юридичної категорії, як «форми державного управ­ління».

Що ж означають ці форми? У загальнонауковому трактуванні «фор­ма» завжди пов'язується з категорією «зміст». У цьому разі під формою розуміють той чи інший варіант зовнішнього вираження змісту.

Так, зміст гри в шахи зовнішньо виражається у формі переміщення за певними правилами фігур на шаховій дошці. В шахи можна грати й подумки. Але тоді не спостерігатимуться реально відчутні дії, які об'єк­тивно свідчать про те, що ведеться така гра, тобто зміст гри не виража­тиметься зовнішньо, зміст буде без форми, в якій він може себе виявити.

Аналогічно й державне управління зовнішньо виражається в кон­кретних, реальних, відчутних діях державних органів і посадових осіб. Так, зміст державно-управлінської діяльності тоді піддається чіткму сприйняттю, коли набуває потрібної форми.

Отже, у найзагальнішому вигляді під формою управлінської діяль­ності слід розуміти той чи інший спосіб зовнішнього вираження (оформ­лення) змісту цієї діяльності.

Кожен суб'єкт державного управління (орган чи посадова особа) на­ділений відповідною компетенцією, яка, як правило, дає йому можли­вість обирати у конкретних ситуаціях той чи інший варіант поведінки, варіант конкретних дій, тобто відбити зміст управлінської діяльності в тій формі, яка, на його думку, найефективніша і найбільшою мірою від­повідає державним інтересам.

Конкретними прикладами дій суб'єктів управління, в яких виража­ється зміст управлінської діяльності (тобто прикладами форм управлін­ської діяльності), можуть слугувати такі їх дії, як: видання акта управлін­ня, прийняття рішення, вирішення скарги, проведення наради, призна­чення ревізії, видача дозволу, реєстрація підприємства, здійснення конт­ролю, заборона будь-чого тощо.

Аналіз використовуваних у державному управлінні форм свідчить, що їх сукупність — це своєрідне системне утворення, компоненти якого тісно взаємодіють один з одним, проте не є взаємозамінними.

Система форм відіграє в управлінському процесі важливу роль. Зок­рема, за допомогою цієї системи забезпечуються: підтримка встановлено­го порядку; використання в інтересах і цілях державного управління по­тенціалу недержавних структур і громадян; гласність та врахування гро­мадської думки; зміцнення законності, дисципліни й організованості.

Форми управлінської діяльності відзначаються помітною самостій­ністю й універсальністю щодо конкретних галузей і сфер державного управління. Між ними немає жорсткої залежності та взаємозумовленості. Через це одні й ті самі форми успішно застосовуються в різних галузях і сферах.

Це дає змогу виконавчо-розпорядчим органам шляхом застосування усього масиву відомих форм реалізовувати свої повноваження і в еконо­міці, і в адміністративно-політичній діяльності, а також успішно роз­в'язувати питання внутрішньоорганізаційного характеру.

Водночас застосування суб'єктом управління тієї чи іншої форми ба­гато в чому визначається його компетенцією, характеристиками об'єкта управління, управлінською метою, прагненням отримати той чи інший конкретний результат. У такій ситуації принципово важливим виявля­ється уміння вільно орієнтуватись у всій різноманітності форм, здатність здійснити обгрунтований вибір найефективніших серед них, а за необхід­ності поєднувати вже відомі чи знайти нові форми.

Існуючі взаємозв'язки і взаємозалежності між формами та іншими складовими управлінської діяльності, як правило, передбачені і певною мірою регламентовані адміністративно-правовими нормами. Такі норми найчастіше містяться у положеннях про той чи інший орган державного управління, посадових інструкціях, правилах тощо.

Так, служби безпеки дорожнього руху міністерств, інших централь­них органів державної виконавчої влади, підприємств, їх об'єднань, уста­нов і організацій згідно з положенням про них мають право проводити наради, семінари, конференції, конкурси та інші заходи щодо вдоскона­лення роботи з питань забезпечення безаварійної роботи транспортних засобів.

Органи захисту прав споживачів мають право: давати господарюю­чим суб'єктам обов'язкові для виконання приписи щодо припинення по­рушень прав споживачів; опломбовувати в порядку, передбаченому зако­нодавством у сфері торгівлі, громадського харчування і послуг, виробни­чі, складські, торговельні та інші приміщення, а також неправильні, не­справні й такі, що не мають відповідного клейма, чи з порушеними тер­мінами перевірки вимірювальні прилади; проводити у встановленому по­рядку за участю заінтересованих центральних органів державної вико­навчої влади та господарюючих суб'єктів порівняльні огляди, виставки, дегустації якості товарів.

Міністерство у межах своїх повноважень видає на основі й на вико­нання чинного законодавства накази, організує та контролює їх виконання; у разі потреби видає разом з іншими центральними органами держав­ної виконавчої влади, місцевими державними адміністраціями спільні ак­ти; складає у встановленому порядку зведені квартальні, річні бухгалтер­ські, статистичні звіти і баланси за видами діяльності.

Органам управління залізничним транспортом надано право розроб­ки узгодженого графіка руху поїздів і плану їх формування; розробки технічних вимог до нових видів рухомого складу. Укрзалізниця в межах своєї компетенції видає накази, обов'язкові для виконання залізницями, об'єднаннями, підприємствами та організаціями залізничного транспор­ту, які входять до сфери управління Укрзалізниці, організує та контро­лює їх виконання.

Аналіз ступеня адміністративно-правової регламентації, порядку ви­користання управлінських форм (тобто того, наскільки жорстко, деталь­но держава регламентує застосування тієї чи іншої форми) показує, що вона неоднакова для різних форм.

Максимально регламентовані форми, що пов'язані з реалізацією пра-возастосовних, правоустановчих і правоохоронних функцій виконавчої влади. Саме вони спричинюють найістотніші юридичні наслідки і їх рег­ламентація має важливе значення з позицій забезпечення режиму закон­ності в державному управлінні.

Значно менше регламентовані форми, що не спричиняють прямих юридичних наслідків (наради, консультації). Тут виконавчим органам надається широка можливість самостійного вибору управлінських форм.

Разом з тим застосовувані форми державного управління і в першо­му, і в другому випадку мають відповідати таким вимогам: не виходити за межі режиму законності; відповідати компетенції даного суб'єкта уп­равління; відповідати призначенню і функціям управлінської діяльності; відповідати змісту і характеру вирішуваних питань; сприяти досягненню мети управлінського впливу; враховувати особливості конкретного об'єк­та управління.

Зрозуміло, що ступінь регламентації використання форм державного управління не перешкоджає вільному вибору самим органом управління тієї з них, яка в цій ситуації є доцільною, ефективною, найбільшою мі­рою відповідає поставленим завданням і меті (наприклад, проведення інструктування замість видання директив).

Узагальнюючи викладені положення, можна зробити висновок, що під формою державного управління слід розуміти зовнішньо виражену дію — волевиявлення суб'єкта управління, здійснене у рамках режиму за­конності та його компетенції для досягнення управлінської мети.

Види форм державного управління. Різноманітність форм держав­ного управління, помітні відмінності в характері, юридичній силі, ролі в управлінському процесі роблять актуальною проблему їх класифікації. Слід зазначити, що донині адміністративно-правова наука не має загаль­новизнаної класифікації форм управлінської діяльності.

Найпоширенішими є дві класифікації:

—за значенням наслідків, які виникають у результаті використання
тієї чи іншої форми (наявності правового ефекту);

—за способом реалізації методів управління.

За значенням наслідків, які виникають у результаті викорис­тання форм, виділяють: а) правові форми державного управління; б) не-правові форми державного управління.

До правових належать форми, використання яких спричиняє виник­нення юридичного ефекту. Це, зокрема, видання юридичних актів, засто­сування примусових заходів. Такі форми виступають як юридичні факти і можуть формувати адміністративно-правові відносини.

До неправових належать форми, які безпосередньо юридичного зна­чення не мають і не спричиняють виникнення адміністративно-правових відносин. Такі форми або передують правовим (проведення ревізії, за ре­зультатами якої видається юридичний акт), або настають за ними (нара­да з приводу реалізації юридичного акта).

За способом реалізації методів управління виділяють такі форми:

1.    Видання нормативних актів управління (встановлення норм права,
адміністративна правотворчість).

2.    Видання ненормативних актів управління (застосування норм пра­
ва, видання індивідуальних актів управління, актів застосування норм
права, адміністративне розпорядництво).

3.    Укладання адміністративних договорів.

4.    Здійснення реєстраційних та інших юридичне значущих дій.

5.    Провадження організаційних дій.

6. Виконання матеріально-технічних операцій.
Зупинимося на змісті перелічених форм.

1. Видання нормативних актів управління (встановлення норм права, адміністративна правотворчість). Основним призначенням цієї форми управлінської діяльності є виконання наказів, законів, а також інших державно-владних приписів, для реалізації яких потрібні додаткові поло­ження нормативного характеру.

Як правило, повноваження органів державного управління з встанов­лення загальнообов'язкових адміністративно-правових приписів (норм права), тобто повноваження щодо самостійності (на основі законів і на виконання законів) правотворчості, закріплюються у відповідних норма­тивних документах.

Так, затверджене Указом Президента Загальне положення про мініс­терство, інший центральний орган державної виконавчої влади містить норми, які передбачають, що міністерство в межах своїх повноважень на основі та на виконання законодавства України видає накази, організує та контролює їх виконання, а у випадках, передбачених законодавством Ук­раїни, рішення міністерства можуть бути обов'язковими для виконання центральними органами державної виконавчої влади, підприємствами незалежно від форм власності та громадянами. Міністерство в разі потре­би видає разом з іншими центральними органами державної виконавчої влади, місцевими органами влади і самоврядування спільні акти.

Аналогічні норми містяться в положеннях, якими регулюється діяль­ність конкретних міністерств, комітетів, відомств. За допомогою такої нормотворчості конкретизуються і деталізуються загальні норми законів. Природно, що при цьому не змінюється їх смисл, але забезпечуються умови для найбільш гнучкої й ефективної реалізації передбачених зако­нами правил з урахуванням особливостей місця і часу виконання.

Встановлення норм права підзаконного характеру в процесі виконав­чо-розпорядчої діяльності практично • виражається у виданні органами державного управління нормативних актів. Цим шляхом забезпечується для них можливість активно впливати (керувати) у рамках вимог законів на підвідомчі сфери (громадські відносини).

Такі нормативні акти найчастіше встановлюють конкретні права, обов'язки, відповідальність учасників суспільних відносин. У них часто містяться обмеження і заборони, обумовлені специфікою сфери управ­ління. Вони формують основи взаємодії різних суб'єктів управління, здійснюють правоохоронні функції управлінського характеру (наприк­лад, встановлення певного правового режиму), передбачають юридичні гарантії забезпечення законності і дисципліни в управлінні.

Так, Кабінет Міністрів постановою від 12 жовтня 1992 р. № 576 за­твердив нормативний документ — Положення про дозвільну систему, яким установив цілу низку норм, що регламентують порядок виготовлен­ня, придбання, зберігання, обліку, охорони, транспортування вогнепаль­ної зброї, боєприпасів, радіоактивних, наркотичних, отруйних речовин.

Нормотворчу діяльність органів державного управління можна вва­жати опосередкованою на відміну від безпосереднього встановлення норм права, яке здійснюють органи законодавчої влади. Ця опосередко-ваність визначається підзаконністю нормативних актів органів управлін­ня, що видаються на основі й на виконання законів.

Отже, виконавчо-розпорядча діяльність органів державного управ­ління виступає як регулятор суспільних відносин. Це дає можливість органам державного управління активно впливати на суспільне життя, ефективно вирішувати питання господарського, адміністративно-полі­тичного, соціально-культурного будівництва.

2. Видання ненормативних актів управління (застосування норм пра­ва, видання індивідуальних актів управління, актів застосування норм права, адміністративне розпорядництво) — найбільш масштабна частина управлінської діяльності. Саме за допомогою юридичних актів індивіду­ального характеру закони та інші правові норми застосовуються до кон­кретних обставин управлінського життя. Такі акти містять точно визна­чені та персоніфіковані юридично-владні приписи. Вони відіграють роль юридичних фактів, з якими пов'язуються виникнення, зміна, припинення адміністративно-правових відносин.

Акти застосування норм адміністративного права мають свої відмітні ознаки:

•    акт застосування норм адміністративного права має індивідуальний
характер. Індивідуальність виявляється, по-перше, в тому, що він
розв'язує цілком визначене й конкретне питання; по-друге, в ньому
вказується конкретний адресат, який має додержуватися вміщеного в
акті припису;

•    акт застосування  адміністративно-правової  норми  має юридичну
природу. Він має державно-владний характер і є обов'язковим для
всіх, кому адресований. Виконання акта гарантується, а за необхід­
ності забезпечується примусовою силою держави.

Слід зазначити, що такі акти не завжди містять владні приписи особі, до якої звернена норма безпосередньо. Тобто сам акт може бути звер­нений до однієї особи, а приписи, що містяться в ньому, — до іншої. Наприклад, наказ про нагородження цінним подарунком безпосеред­ньо звернений до однієї особи, яка таким подарунком нагороджена. Водночас вміщені в ньому державно-владні приписи стосуються ор­гану, що зобов'язаний цей подарунок видати;

•    такі акти завжди видаються в односторонньому порядку. Вони вихо­
дять від компетентного органу (посадової особи) — суб'єкта застосу­
вання норм адміністративного права. Ця обставина залишається в си­
лі й у разі якщо акт виступає результатом погодження волі усіх учас­
ників правовідносин. Наприклад, акти про призначення пенсії, на­
дання відпустки, матеріальної допомоги;

•    акт застосування норм адміністративного права спричиняє виникнен­
ня, зміну, припинення адміністративних правовідносин, тобто є юри­
дичним фактом. Водночас він виконує й регулятивні функції. Норми
адміністративного права регулюють абстрактні управлінські відноси­
ни. Ця абстрактність нормативних приписів не дозволяє використо­
вувати їх для безпосереднього впливу. З цією метою використову­
ються акти застосування норм права, що стають самостійним засобом
управління соціальними процесами.

За своєю сутністю індивідуальний акт застосування норм права — це оформлене у вигляді індивідуального державно-владного припису рішен­ня органу управління з приводу оцінки конкретної життєвої обставини з точки зору чинних нормативних приписів. Прикладами таких актів є на­кази про призначення на посаду, звільнення з посади, надання відпустки, допомоги, пільг, зарахування до резерву на висунення, документи про утворення управлінських структур, постанови про вирішення справ щодо адміністративних правопорушень, розгляду скарг громадян тощо.

Кількість і масштабність актів застосування норм права не піддається жодному переліку, оскільки вся динаміка державного управління охоп­люється цією формою діяльності виконавчо-розпорядчих органів.

Отже, акт застосування норм адміністративного права — це індивіду­альний юридичний акт, що вирішує конкретну управлінську справу, пер­сонально визначає поведінку адресата, має державно-владний характер, видається уповноваженим органом у встановленому порядку.

3. Укладання адміністративних договорів. Своєрідною формою дер­жавного управління слід вважати адміністративні договори. З самого по­чатку доцільно зазначити, що досить інтенсивно використовуваний в ад­міністративно-правовій літературі термін «адміністративний договір» у нормативних джерелах не вживається.

Основне питання цієї проблеми полягає в тому, що договірні відно­сини характерні для цивільного права і відрізняються юридичною рівні­стю волевиявлення сторін, які в них вступають. Тобто договір — це угода юридичне рівноправних сторін. Природа державного управління перед­бачає імперативність, юридичну владність волевиявлень даної сторони і як наслідок — юридичну підвладність іншої сторони.

З таких позицій сам термін «адміністративний договір» нібито супе­речить правовій логіці.

Проте змінювані в процесі історичного розвитку суспільні відносини і практика їх регулювання викликали до життя такий вид угод, як пла­новий договір. Йдеться про договір, який укладається внаслідок того, що вступ у договірні відносини передбачений планом (аналогічним докумен­том), який за своєю сутністю є управлінським (вольовим і владним) актом.

Наприклад, п. 2 Указу Президента України «Про рішення Ради на­ціональної безпеки і оборони України від 19 вересня 1997 р. «Про стан науково-технічної сфери України та невідкладні заходи щодо підвищен­ня ефективності її державного регулювання» від 13 жовтня 1997 р. міс­тить норму, яка вимагає від Міністерства України у справах науки і тех­нологій разом з Національною академією наук у місячний строк подати Президентові України перелік заходів щодо підтримки науково-технічної діяльності у регіонах.

Питання про характер планових договорів є предметом детального аналізу вчених-цивілістів, які дійшли висновку, що за такого виду угод різко обмежується індивідуальна воля сторін.

Отже, в юридичній практиці набули значного поширення договори, в яких воля однієї зі сторін органічно поєднується з управлінською волею держави, тобто ця сторона виступає як юридичне владний суб'єкт. Інша сторона має їй коритися, тобто виступати як юридичне підвладний суб'­єкт. Така ситуація вже характерна для адміністративно-правових від­носин.

Проте відносини, в яких учасники договору перебувають не в одна­ковому становищі, а орган управління зберігає владні повноваження, тобто повноваження адміністративно-правового характеру, виникають не лише внаслідок дії актів планування.

Так, адміністративний договір використовується у процесі оформ­лення громадян на роботу, коли у двосторонній бесіді щодо умов праці посадова особа і претендент на посаду дійшли згоди. Такий адміністра­тивний договір передує факту призначення на посаду відповідним нака­зом.

Перехід до побудови ринкових відносин потребує вдосконалення державно-управлінської діяльності, в тому числі й через застосування форм, які найбільше відповідають сучасним умовам і розвитку суспіль­ства. Однією з таких форм на нинішньому етапі слід визнати договори, в яких однією зі сторін виступає орган державного управління з властиви­ми йому державно-владними повноваженнями.

Нині дедалі частіше приймаються нормативні акти, які зобов'язують сторони до укладення договорів.

Так, Указ Президента України «Про додаткові заходи щодо матері­ального і морального заохочення працівників вугільної промисловості» від 9 січня 1996 р. містить норми, за якими Кабінет Міністрів України за погодженням з об'єднанням галузевих профспілок має:

— визначити умови оплати праці, розміри тарифних ставок, схеми
посадових окладів тощо;

— встановити граничні розміри надбавок, доплат, премій і винагород
тощо;

— передбачити  запровадження додаткових заходів  стимулювання
сумлінної та високопродуктивної праці тощо.

Аналіз цього Указу, що має явно виражений адміністративно-право­вий характер, свідчить про те, що Кабінет Міністрів зобов'язаний в ад-мінстративному порядку, тобто через видання відповідних адміністра­тивно-правових актів, визначити умови оплати праці; встановити гранич­ні розміри надбавок, доплат, премій, винагород; ввести додаткові заходи стимулювання; підготувати законопроекти.

Проте, перш ніж виконати свою виконавчо-розпорядчу функцію (ви­конати волю глави держави шляхом прийняття одностороннього вольо­вого рішення), йому слід усі ці питання погодити з об'єднаннями галузе­вих профспілок, тобто Кабінет Міністрів України зобов'язаний (саме так передбачено адміністративно-правовою нормою) вступити з об'єднанням профспілок у договірні відносини.

Отже, виникає договір, який регламентується адміністративно-право­вими нормами. Цей висновок підтверджується такими обставинами:

—  основою для його укладення є адміністративно-правова норма;

—  він набирає чинності тільки в тому разі, якщо буде прийнято від­
повідний адміністративно-правовий акт;

—  якщо дія цієї угоди буде визнана недоцільною, вона може бути припинена в адміністративному порядку шляхом видання правового акта, що скасовує попередній.

Таким чином, договірні відносини передують виникненню «стандарт­них» адміністративно-правових відносин, а потім опиняються немов би всередині них.

Отже, з точки зору вольового змісту, виділяють два види договорів: договори, що створюються на основі вільного волевиявлення сторін (су­то цивільно-правові), та договори, що виникають з волі держави, за обов'язкової участі її органів і під впливом норм адміністративного права (адміністративні договори).

При розгляді юридичної природи договорів другої групи (адміністра­тивних) важливо зазначити той факт, що вони виникають лише у сфері виконавчо-розпорядчої діяльності, тобто там, де складаються адміністра­тивно-правові відносини.

Норми адміністративного права безпосередньо впливають на вольо­вий зміст угод і формують їх так, що воля суб'єктів договору скеровуєть­ся на реалізацію норми адміністративного права. Такий договір хоч і збе­рігає попередні цивільно-правові форми, однак набуває нової якості — стає адміністративним договором.

Характерним у даному розумінні є пояснення на законодавчому рівні терміна «державний контракт». У Законі України «Про поставки про­дукції для державних потреб» від 22 грудня 1995 р. йдеться, що держав­ний контракт — це договір, укладений між державним замовником від імені держави і виконавцем замовлення.

Своєю чергою державне замовлення визначається як спосіб держав­ного регулювання економіки, тобто спосіб державно-владного впливу на відносини в цій сфері, спосіб формування адміністративно-правових від­носин. Більше того, виконавець не може відмовитися від укладення контракту, якщо держава в особі замовника вважає це необхідним. У разі відмови від укладення контракту на замовника накладаються штрафні санкції.

Ця обставина не залишилася не поміченою законодавцем і в резуль­таті в нормативних документах з'явився термін «договір доручення» (див. постанову Кабінету Міністрів України «Порядок управління акція­ми, паями, частками господарських товариств, які перебувають у загаль­нодержавній власності» від 28 грудня 1995 р.).

Аналіз об'єкта адміністративного договору (відносин, які таким дого­вором регулюються) свідчить, що такими є методи і форми виконання державно-владного веління. Інакше кажучи, сторони домовляються не з питання встановлення або не встановлення між ними правових відносин і визначення цілей діяльності, а щодо відшукання засобів, які б дали змогу об'єднанними зусиллями вирішити завдання, поставлені перед ни­ми державою.

Таким чином, в адміністративному договорі інтегруються функції держави і функції сторін. До функцій держави належать: а) визначення завдання; б) вибір виконавців; в) прийняття управлінського акта, яким сторони зобов'язуються до вступу у договірні відносини; г) встановлення відповідальності сторін за відмову від участі у договірних відносинах; д) оцінка діяльності сторін і юридичне визнання того, що поставлене зав-даня вирішене.

До функцій сторін належать: а) вибір засобів, необхідних для ефек­тивного вирішення поставленого завдання; б) розробка механізму спіль­ного використання цих засобів; в) визначення ролі та місця кожної зі сторін у цьому механізмі; г) прийняття на себе зобов'язань діяти у вста­новлених межах і за узгодженою схемою; д) встановлення відповідаль­ності за невиконання прийнятих забов'язань; е) юридичне оформлення договорних відносин.

Викладене дає можливість назвати риси, характерні для адміністра­тивного договору:

•    це угода, що виникає у сфері державного управління у зв'язку і з
приводу реалізації органом державного управління повноважень ви­
конавчо-розпорядчого характеру;

•    підставою виникнення таких угод є адміністративний акт — владний
вольовий припис;

•    адміністративний договір завжди конкретизує норму адміністратив­
ного права чи акт правозастосовної діяльності органу управління;

•  адміністративний договір має організуючий характер.

Вищезазначене дозволяє дати визначення адміністративному договору.

Адміністративний договір — система взаємних забов'язань, між на­званими в акті управління суб'єктами, формулювання і виконання яких має метою вирішення визначених державою завдань.

Така угода спрямована на встановлення, зміну чи припинення адмі­ністративно-правових відносин.

Отже, подальший розвиток механізму державно-управлінської діяль­ності за умови поступового переходу до ринкових відносин робить акту­альною проблему адміністративно-договірних угод (адміністративних до­говорів) з позицій дослідження еволюції адміністративно-правових форм реалізації державного управління.

4. Здійснення реєстраційних та інших юридична значущих дій. До та­ких форм насамперед слід віднести різні реєстраційні дії. Наприклад, ре­єстрація й облік автомобільного транспорту, реєстрація винаходів і від­криттів, суб'єктів підприємницької діяльності, нормативних актів.

Донині сутність та юридична природа реєстраційних дій повністю не з'ясована. Деякі дослідники вбачають у реєстрації тільки елемент техніч­ного обліку. Проте державна реєстрація має не лише інформаційне зна­чення, її роль головним чином полягає в тому, щоб підтвердити юридич­ні факти чи їх системи. Очевидно, акт реєстрації є рішенням компетентного органу, що вказує на юридичний стан суб'єкта. Реєстраційні дії мають юридичні наслідки. Так, незареєстровані транспортні засоби не можна експлуатувати, незареєстрований нормативний акт не може бути опублікований і розісланий тощо. До інших юридичне значущих дій та­кож належать: прийняття присяги, службове атестування тощо.

5. Здійснення організаційних дій — це повсякденні та різноманітні
вияви  управлінської дисципліни,  що безпосередньо  не  спричиняють
юридичних наслідків. Організаційні дії здійснюються для забезпечення
чіткої й ефективної роботи відповідних систем управління. Вони мають
внутрішньоуправлінське, внутрішньоапаратне значення. Водночас вони
можуть використовуватися для певного впливу на фомадські структури
і громадян.

До таких дій можна віднести різні інструктування, наради, семінари, збори, конференції, надання практичної допомоги, розповсюдження по­зитивного досвіду, проведення контрольних заходів, вивчення громад­ської думки, розробка заходів щодо впровадження новітніх досягнень науки і техніки тощо.

6. Виконання матеріально-технічних операцій має допоміжний харак­
тер. З їх допомогою обслуговується процес управління та інші форми
управлінської діяльності, спрямовані на утворення нормальних умов для
виконання адміністративних функцій.

До матеріально-технічних операцій належать дії з підготовки мате­ріалів для проведення організаційних заходів, видання юридичних актів, діловодство, складання довідок, звітів, оформлення документів тощо. Роль і значення матеріально-технічних операцій не можна зменшувати. Від них багато в чому залежить ефективність управлінської праці.

6.4. Правові акти державного управління

Поняття правових актів державного управління. Існування суспіль­ства і держави, вся організація суспільного життя неможливі без повсяк­денної державно-владної діяльності з управління економікою, адмініст­ративно-правовою сферою, соціально-культурним будівництвом, міжга­лузевими зв'язками.

Неодмінним інструментом, за допомогою якого держава здійснює управління, є правові акти державного управління. З ними пов'язані ви­конання державних функцій і розв'язання будь-якої соціальної пробле­ми. Саме в них міститься переважна частина всіх наявних у державі пра­вових приписів, які поширюються практично на всі державні органи, не­державні структури, посадових осіб чи громадян.

Здійснюючись повсюдно, на різних рівнях керівництва, великою кількістю державних органів, акти державного управління здебільшого становлять значну і різноманітну систему правових засобів щодо реалі­зації законів, закріплення і розвитку сучасних громадських відносин.

Отже, встановлення і застосування правових норм безпосередньо пов'язано з актами управління. Більше того, акти управління — це єди­ний спосіб створення і застосування правових норм у процесі управлін­ської діяльності. Визначення поняття правових актів управління — одна з найскладніших проблем сучасного адміністративного права. В юридич­ній літературі, в тому числі й навчальній, їх найчастіше визначають як форму державного управління, документ, волевиявлення, припис, дію.

Основні труднощі щодо визначення поняття державного управління полягають, головним чином, у з'ясуванні характеру його соціальної при­роди. Він зумовлений насамперед одночасною належністю актів до пра­вових та управлінських явищ. Зрозуміло, державне управління розгдяда-ти у відриві від права не можна, так само як і право неможливо розгля­дати без його регулюючих, управлінських функцій. Проте саме акти вия­вилися в епіцентрі взаємозалежностей права й управління, саме їх гене­тична двоєдність дала змогу виділити таку категорію, як юридичний ме­ханізм управління.

Отже, акти управління мають два джерела особливостей: по-перше, правове, по-друге, управлінське. Без правових актів не може бути дер­жавного управління як такого, водночас без них правова система держа­ви втрачає своє регулююче призначення у сфері дій виконавчої влади.

Ця обставина стала якщо не єдиною, то, в усякому разі, головною й основною причиною значно різних підходів до визначення поняття пра­вових актів державного управління.

Аналіз різних підходів дозволяє впевнено говорити про існування, принаймні, трьох найпоширеніших поглядів на цю проблему.

По-перше, правові акти державного управління визначають як фор­ми управлінської діяльності держави.

По-друге, правові акти державного управління визначають як доку­менти, що виходять від компетентних органів.

По-третє, правові акти державного управління визначають як владні дії державних виконавчо-розпорядчих органів.

Кожна з зазначених позицій відображає особливості та властивості цих актів і може використовуватися для їх характеристики та визначення поняття. Проте ці властивості й особливості можуть бути або основними, тобто такими, що відображають найістотніші риси усієї сукупності пра­вових актів державного управління, або додатковими, супутніми, тобто деталізуючими і конкретизуючими ці основні властивості. Важливість одних і других безперечна. Водночас вони мають різне значення для з'ясування змісту й сутності актів. Головне смислове навантаження при­падає на основні властивості, а додаткові дозволяють глибше та точніше розкрити зміст і визначити сутність правових актів державного управ­ління.

З цього й випливає наше завдання: за допомогою аналізу зазначених вище підходів встановити основні властивості й визначити поняття пра­вових актів державного управління.

Якщо цілком погодитися з першим варіантом визначення, то вия­виться, що категорія «правові акти державного управління» збігається з категорією «правові форми державного управління», що вірно лише частково. Акти державного управління збігаються у такий спосіб лише з двома видами форм. Перша — встановлення норм права (видання норма­тивних актів управління, адміністративна правотворчість); друга — за­стосування норм права (видання ненормативних актів управління, інди­відуальних актів управління, актів застосування норм права, адміністра­тивне розпорядництво).

Отже, цей підхід не можна брати за основу, хоч він відображає одну з істотних властивостей актів державного управління.

Стосовно другого визначення, то очевидно, що характеристика акта тільки як документа не розкриває сутності цього правового явища. Саме визначення документа свідчить про те, що правовий акт управління не лише документ, оскільки не можна його роль і сутність звести до закріп­лення відповідної інформації різними способами на спеціальному мате­ріалі. Безумовно, документальна форма існування правових актів управ­ління відіграє важливу роль у розв'язанні проблеми їх систематизації, зберігання, а також у правозастосовній практиці. Отже, документ — це форма існування акта управління. За нинішніх умов можна впевнено го­ворити й щодо інших форм, що виконують аналогічні функції, наприк­лад, магнітні носії.

Отже, визначення акта як документа справедливе лише частково, та й то стосовно конкретних умов і обставин.

Найменш вразливою з позицій виокремлення значущих ознак право­вого акта управління є третя думка визначення.

Саме слово «акт» (лат. асїиз, від а§о — приводжу в рух) найчастіше вживається у значенні «вчинок, дія». Наприклад, терористичний акт. Ка­тегорія «державне управління» визначається як діяльність державних ор­ганів. Тобто, якщо будь-яке управління є діяльністю, а будь-який управ­лінський процес — комплексом послідовних дій суб'єктів управління, то управляти не діючи не можна. Не випадково іноді замість управління вживають поняття «управлінська діяльність» чи «діяльність з управлін­ня».

Отже, ми визначили першу і найзагальнішу властивість такого пра­вового явища, як правовий акт державного управління. Ці акти — це на­самперед дії. Саме дія може братися за основу в розкритті поняття й ви­робленні визначення правового акта державного управління. Проте слід мати на увазі, що зробити це можна лише з урахуванням усіх інших властивостей даного правового явища.

Виділена була й друга властивість — правові акти державного управ­ління є двома формами державного управління, причому формами пра­вовими.

Третя властивість правових актів державного управління полягає в їх вольовому характері відповідно до вольової сутності самого права. От­же, правові акти державного управління — не просто дії, а вольові дії чи волевиявлення.

Четверта властивість: ці акти не тільки волевиявлення. Це волеви­явлення, що створюють певний правовий чи юридичний ефект. Завдання юридичного ефекту безпосередньо пов'язане з метою управління. Розгля­нуті акти використовуються для досягнення певної мети в ході здійснен­ня завдань і функцій державного управління. Це цілком зрозуміло, бо йдеться про акти управління.

Загальним, спонукальним мотивом прийняття будь-якого акта управ­ління є потреба в юридичному впливі на існуючі у сфері державного управління відносини. Тому юридичний ефект — безпосередня мета юри­дичного акта. Говорячи про юридичний ефект правових актів державного управління, завжди мають на увазі вплив на відповідні відносини у ви­гляді встановлення (зміни, скасування) правових норм чи у вигляді вста­новлення (зміни, припинення) конкретних правовідносин.

Щодо цього слід зазначити, що певне юридичне значення, як відомо, мають і деякі службові документи, проте вони безпосередньо не вносять змін до системи чинних правових норм і не змінюють конкретні право­відносини, тобто вони не мають юридичних властивостей нормативного і правозастосовного характеру, властивостей, що роблять акт управління правовим. Ця ознака відмежовує правові акти державного управління від інших управлінських дій у цій сфері.

П'ята властивість: однією з найважливіших властивостей актів дер­жавного управління є їх державно-владний характер. Саме звідси випли­ває характер адміністративно-правових відносин як відносин влади і під­порядкування. Крім того, за ознакою владності правові акти управління відмежовуються від інших управлінських дій і від правових актів, здій­снюваних суб'єктами правовідносин.

Шоста властивість правових актів державного управління — їх під-законність. Владний характер правового акта управління не означає, що орган, який його видає, діє на свій розсуд, поза будь-якими межами. Під-законність правового акта управління означає, що він має відповідати усім вимогам законів та інших актів вищестоящих органів як за змістом, так і за порядком видання та формою закріплення.

Наголошуючи на важливості незаконності як властивості правових актів управління, слід враховувати і таку специфічну особливість, як участь у підготовці актів багатьох людей. На жаль, більшість учасників цього процесу не мають необхідної правової підготовки. За таких умов завжди є небезпека виникнення у частини суб'єктів управлінської діяльності помилкових уявлень про те, що вираження їх волі в актах управ­ління залежить в основному від їх власного погляду.

Сьома: правовий акт державного управління може виступати варіан­том управлінського рішення.

Восьма: правовий акт державного управління приймається виключно повноважним суб'єктом державно-управлінської діяльності.

Дев'ята: правовий акт державного управління — це одностороннє во­левиявлення повноважного суб'єкта державного управління.

Десята: правовий акт визначає правила належної поведінки у сфері державного управління.

Одинадцята: правовий акт державного управління може бути опро­тестований у встановленому чинним законодавством порядку.

Дванадцята: правовий акт державного управління у разі недо­держання вміщених у ньому юридично-владних приписів спричинює особливі юридичні наслідки — відповідальність винної сторони.

Тринадцята: наявність певної форми провадження (видання) право­вого акта державного управління. Такі акти провадяться у встановлено­му порядку й згідно з офіційно передбаченою процедурою. Слід зазначи­ти, що такі загальні правила, на жаль, відсутні, а існують лише положен­ня відомчого характеру.

Все зазначене вище дозволяє дати визначення актам державного управління.

Правові акти державного управління — це владні, підзаконні, втілені у встановлену форму волевиявлення суб'єктів державного управління, що безпосередньо впливають на правові норми і відносини з метою їх удоско­налення відповідно до державних інтересів.

Згідно зі своїм призначенням акти управління можуть виконувати різноманітні завдання. Зокрема, можуть виступати як юридичні факти, на підставі яких виникають, змінюються і припиняються правовідноси­ни. Яскравим прикладом цього можуть бути випадки встановлення за конкретною особою адміністративного нагляду (для таких осіб встанов­люється низка специфічних зобов'язань-обмежень).

Правовий акт державного управління може стати підставою для прийняття інших актів управління. Наприклад, введення карантинного режиму у певній місцевості є підставою для прийняття рішень про обме­ження виїзду транспортних засобів та їх огляду, технічну переробку або знищення підкарантинних матеріалів та інших заходів, передбачених за­конодавством.

Акт державного управління є доказом для органів виконавчої та су­дової влади. Так, наявність рішення про виділення особі квартири є до­казом її права на вселення в цю квартиру.

Акти управління відрізняються від суміжних державних актів та ак­тів громадських організацій.

Насамперед вони відмінні від законів. Верховенство закону щодо акта управління незаперечне, оскільки він має найбільшу юридичну силу. Закон може змінювати, скасовувати, призупиняти дію акта управління, останній же аналогічного впливу на закон не здійснює.

Відрізняються акти управління й від судових актів. Судові акти приймаються у зв'язку з конкретними порушеннями правових норм, є наслідком розгляду на судових засіданнях фактів конкретних відхилень від встановленого правопорядку; вони не встановлюють нових правил поведінки.

Акти ж управління приймаються не лише і не стільки у зв'язку з по­рушенням правових норм. Значна частина правових актів державного управління приймається у зв'язку з розв'язанням конкретних завдань по­всякденного керівництва господарським, політичним, соціально-культур­ним будівництвом. До того ж багато актів управління (правові акти) міс­тять нові правила поведінки, розраховані на тривалий час.

Судові акти приймаються в особливому процесуальному порядку, як правило, колегіальне, акти ж управління часто приймаються одноосібне посадовими особами управлінського апарату, що, зрозуміло, не виключає можливості прийняття їх колегіальне, наприклад, прийняття постанови Кабінетом Міністрів України.

Відрізняються акти управління і від цивільно-правових договорів, угод. Останні є результатом взаємної згоди двох чи кількох сторін. Акти управління — це однобічні, державно-владні волевиявлення конкретних органів управління та їх посадових осіб. За незаконне прийняття акта управління несе відповідальність тільки той, хто його видав, а за неза­конне укладання цивільно-правової угоди — обидва її контрагенти.

Істотно відрізняються акти органів управління і від актів громад­ських організацій. Акти останніх містять лише волю органу управління громадської організації, вони імперативні лише всередині самих громад­ських організацій. Акти органів державного управління є державно-владни­ми. Вони обов'язкові для виконання усіма суб'єктами, до яких звернені.

Нарешті, акти державного управління відрізняються від службових документів. Юридичні службові документи хоч і мають юридичне зна­чення (дипломи, атестати, трудові книжки, посвідчення, паспорти тощо), проте вони не містять норм права, що властиво більшості актів держав­ного управління, які мають підзаконний характер.

Види правових актів державного управління. Відображаючи усю різноманітність державного управління як наиширшої діяльності держа­ви, акти управління також різноманітні й багаточисленні.

Вони можуть бути класифіковані, упорядковані в однопорядкові гру­пи, що дає можливість чітко визначити місце кожного акта управління в їх загальній кількості, віднайти вірний, науковий підхід до відбору актів управління при їх систематизації.

Наукова класифікація актів управління дає можливість глибше з'ясу­вати їх правову природу, визначити роль і значення в управлінському процесі, в розв'язанні загальних і спеціальних завдань державного управ­ління, виробити найбільш чіткий і досконалий порядок їх видання, роз­робити дійові заходи щодо забезпечення контролю за їх здійсненням.

За основу класифікації правових актів державного управління бе­руться найзагальніші та найістотніші їх ознаки і властивості, щовідігра-ють визначальну роль у характеристиці правової природи конкретних ак­тів. Важливо зазначити, що класифікація має не лише суто теоретичне, а й практичне значення.

У теорії адміністративного права правові акти державного управлін­ня прийнято класифікувати за такими критеріями:

•    за юридичними властивостями;

•    за межею дії;

•    за характером компетенції органів, які видають акти;

•    за становищем органів, що видають акти в управлінській ієрархії.

/. За юридичними властивостями усі правові акти державного уп­равління поділяються на дві великі групи: нормативні (правовстанов-люючі, акти загального характеру) та ненормативні (індивідуальні, пра-возастосовні, правовиконавчі, окремі адміністративні, акти реалізації норм адміністративного права).

Нормативні акти безпосередньо виражають регулятивну функцію адміністративного права. Саме вони містять адміністративно-правові норми, що встановлюють загальні правила належної поведінки. Ці акти розраховані на довготривале, багаторазове застосування з метою регулю­вання однотипних суспільних відносин і не мають персоніфікованого (конкретного) адресата.

Правотворче призначення — важлива властивість нормативних актів. Нормативний акт не просто викладає відповідні адміністративно-правові норми, він їх встановлює, вводить юридичні норми до правової системи.

Правотворча роль нормативних актів державного управління вияв­ляється у:

а) конкретизації норм вищої юридичної сили;

б) визначенні типових правил поведінки в галузі державного управ­
ління (митні правила, правила дозвільної системи);

в) втіленні в життя різних соціально-економічних програм (програми
приватизації);

г)  визначенні організаційно-правового статусу суб'єктів адміністра­
тивного права;

д) встановленні необхідних обмежень і заборон;

е) формуванні міжгалузевих зв'язків і способів взаємодії різних учас­
ників управлінських відносин;

є) забезпеченні охорони встановленого у галузі державного управлін­ня порядку відносин.

Ненормативні (індивідуальні) правові акти державного управління мають яскраво виражений правозастосовний (правовиконавчий) характер. Ці акти завжди є актами застосування норм права. Ненормативний (індивідуальний) правовий акт державного управління — це індивідуаль­ний юридичний акт, який розв'язує конкретну управлінську справу, пер­сонально визначає поведінку адресата, має державно-владний характер, застосовується уповноваженим органом у встановленому порядку.

Основні ознаки акта застосування норм адміністративного права такі:

а) індивідуальний характер, який виявляється, по-перше, в тому, що
він вирішує цілком визначене і конкретне питання; по-друге, в ньому
вказується конкретний адресат, який має додержуватися вміщеного в ак­
ті припису;

б) державно-владний характер і обов'язковий для всіх адресатів. Ви­
конання акта гарантується, а за необхідності забезпечується примусовою
силою держави.

Слід зазначити, що такі акти не завжди містять владні приписи особі, до якої звернена норма безпосередньо. Іншими словами^' сам акт може бути звернений до однієї особи, а вміщені в ньому приписи — до іншої. Наприклад, наказ щодо нагородження цінним подарунком. Такий акт безпосередньо звернений до тієї особи, яка таким подарунком нагородже­на. Водночас вміщені в ньому державно-владні приписи спрямовані ор­гану, що зобов'язаний цей подарунок видати;

в) завжди видаються в односторонньому порядку. Вони виходять від
компетентного органу (посадової особи) — суб'єкта застосування норм
адміністративного права. Ця обставина залишається в силі й тоді, коли
акт є результатом погодження волі учасників правовідносин. Наприклад,
акти щодо призначення пенсії, надання відпустки, матеріальної допомоги
тощо;

г)  спричиняє виникнення, зміну, припинення адміністративних пра­
вовідносин, тобто є юридичним фактом. Водночас він не тільки юридич­
ний факт. Такі акти виконують і регулятивні функції. Норми адміністра­
тивного права регулюють абстрактні управлінські відносини. Ця абст­
рактність нормативних приписів не дозволяє використовувати їх для без­
посереднього впливу. З цією метою використовуються акти застосування
норм права, які стають самостійним засобом управління соціальними
процесами.

2. За межею дії (дії актів у просторі й часі) акти поділяються на такі:

а) що діють на всій території без обмежень у часі (до актів такого ви­
ду належать ті, чия юридична сила поширюється на всю територію Ук­
раїни і не обмежується будь-якими часовими рамками);

б) що діють на всій території протягом певного строку (такими є ак­ти, юридична сила яких поширюється на всю територію України, алетільки на певний, спеціально обумовлений термін. Іноді їх називаютьстроковими актами, тобто такими, що мають термін дії. До них слід від­нести: акти, що регламентують питання постачання продукції державі,розміщення державних замовлень, формування державних контрактів, встановлення тимчасових норм тощо);

в) що діють на частині території без обмежень у часі (в основному це
акти місцевих державних адміністрацій. Наприклад, правила благоуст­
рою територій міст та інших населених пунктів, правила торгівлі на ба­
зарах тощо. Проте такі акти часто приймаються Президентом, Кабінетом
Міністрів, міністерствами, комітетами);

г)  що діють на частині території протягом певного терміну (це в ос­
новному акти місцевих адміністрацій). Проте такі акти часто приймають­
ся Президентом України, Кабінетом Міністрів, міністерствами, коміте­
тами.

Розглядаючи межі дії правових актів державного управління, слід зазначити, що можливий їх «вихід» за межі державного кордону, коли вони регламентують діяльність українських організацій і громадян за кордоном.

Питання про дію актів управління в часі та просторі безпосередньо стосується проблеми припинення їх дії. В умовах режиму законності припинення дії акта зумовлене низкою об'єктивних факторів, їх дослі­дження дозволило виділити шість найзагальніших, за якими акти припи­няють свою дію. Ними є:

а) виконання вміщеної в акті вимоги (наприклад, сплата штрафу
згідно з постановою). Проте слід зазначити, що виконання акта не у всіх
випадках означає припинення його дії. Так, постанова щодо утворення
органу управління не припиняє своєї дії у зв'язку з фактичним створен­
ням органу. Такі акти припиняють свою дію тільки в результаті скасу­
вання;

б) настання юридичної події. Наприклад, смерть громадянина ану­
лює дію акта щодо призначення йому пенсії;

в) волевиявлення зацікавленої сторони, коли акт пов'язаний із здій­
сненням суб'єктивних прав. У більшості випадків тут необхідне видання
нового акта;

г) закінчення строку дії акта, що обумовлений в ньому;

д) поглинання змісту акта новим актом;

е) скасування акта у встановленому порядку.

3. За характером компетенції органів, які видають акти, останні поділяються на акти загального, галузевого і функціонального управлін­ня. Перші регулюють управлінські відносини в усіх сферах і галузях; другі — відносини, пов'язані з якоюсь однією галуззю державного управ­ління; треті регулюють одну чи кілька державних функцій. Найбільш ха­рактерними актами першої групи є акти Президента України, Кабінету Міністрів України, місцевих державних адміністрацій; другої — акти управління галузевих міністерств, комітетів, керівників галузевих і служб місцевих державних адміністрацій; третьої — акти функціональ­них органів управління (наприклад, податкової адміністрації).

4. За становищем органів, які приймають акти, в управлінській ієрархії. Останні класифікуються залежно від того, які органи їх видають. При цьому різні органи управління видають різні за назвами акти:

•    Президент України — укази і розпорядження;

•    Кабінет Міністрів України — постанови і розпорядження.

Акти управління Президента і Кабінету Міністрів можуть бути нор­мативними й індивідуальними, їх нормативні акти, разом з законами, становлять правову основу всіх інших актів державного управління.

•    Міністерства, комітети, відомства, як правило, — накази й інструкції;

•    голови державних адміністрацій — розпорядження;

•    керівники структурних підрозділів державних адміністрацій — накази.
Накази — самостійний різновид актів управління. Вони можуть бути

як нормативними, так й індивідуальними. Наказами міністрів та керівни­ків інших відомств можуть вводитися в дію положення, статути, правила, інструкції.

Інструкція завжди є нормативним актом, який встановлює порядок застосування (виконання) законів, указів, актів вищих органів управлін­ня, проведення організаційних заходів або матеріально-технічних опера­цій.

За загальним правилом, акти управління, що приймаються міністра­ми і керівниками інших центральних органів виконавчої влади, діють у сфері функціонування даного органу й обов'язкові для виконання усіма підвідомчими їм установами, організаціями та їх посадовими особами.

У деяких випадках їхні акти управління мають надвідомчий харак­тер, поширюють свою дію за межі цієї управлінської системи, обов'язкові для виконання органами, підприємствами, установами, організаціями та їх посадовими особами, що не входять до даної системи.

Вимоги, що ставляться до актів державного управління. Акти дер­жавного управління мають відповідати законам і підзаконним актам ор­ганів державного управління вищого рівня.

Будь-який акт державного управління має бути прийнятий компе­тентним органом і в межах його повноважень. Чітке визначення компе­тенції кожного органу державного управління на видання акта управлін­ня, тобто забезпечення правильного уявлення щодо кола питань, які під­лягають віданню цього органу, є обов'язковою умовою правильного ви­конання функцій і завдань кожним органом державного управління.

Акти державного управління мають видаватися в певному порядку з додержанням процесуальних правил. Наприклад, одні акти видаються колегіальним органом, інші — єдиноначальним; одні публікуються у міс­цевій пресі, інші просто доводяться до відома виконавців тощо.

Однією з важливих вимог, які ставляться до актів державного управ­ління, є додержання певної форми акта.

Найчастіше акти державного управління втілюються у письмовій формі, мають певну назву, підписуються певними посадовими особами, нумеруються, датуються, забезпечуються іншими реквізитами. Деякі ак­ти державного управління втілюються, у так звану конклюдентну форму (дорожні знаки).

До актів державного управління іноді можуть ставитися й інші до­даткові вимоги. Так, деякі з них можуть бути видані лише за наявності спеціального дозволу вищого органу; деякі можуть бути прийняті лише в межах певного терміну; деякі вимагають затвердження вищестоящим органом. Письмові акти державного управління мають бути викладені грамотно, чітко, загальнодоступною мовою, конкретно формулювати ви­моги.

За порушення певних вимог закону акти державного управління мо­жуть бути визнані неправомірними, і, залежно від характеру порушень, не породжувати юридичних наслідків з моменту їх прийняття (порушен­ня закону); виявитися заперечними, тобто такими дефектними актами, які обов'язкові до виконання, але можуть бути заперечені заінтересова­ними органами чи особами у судовому або адміністративному порядку.

У праві, зокрема і в адміністративному, діє презумпція законності прийнятих актів управління. Питання щодо визнання даного акта непра­вильним, дефектним вирішується компетентним державним органом.