ЗАГАЛЬНА ЧАСТИНА

1.1. Основні загальні поняття категорії «управління»

Необхідність у визначенні змісту понять і сутності категорії «управ­ління» обумовлена природою адміністративного права, яке виступає ре­гулятором саме управлінських відносин.

Термін «адміністрація», який сьогодні широко поширений, включаю­чи побутовий рівень, у перекладі з латинської означає •«управління»-. То­му словосполучення «адміністративне право» цілком закономірно можна трактувати як «управлінське право».

Термін «управління» у буквальному розумінні — це діяльність з ке­рівництва чимось. У довідковій літературі є кілька визначень сутності управління. Найчастіше його розуміють як діяльність, що спрямовує і регулює суспільні відносини; сукупність приладів і механізмів, за допо­могою яких приводять у рух машини; підрозділ у системі установи; вид синтаксичної залежності тощо.

Така багатозначність зумовила необхідність уніфікувати як терміно­логію, так і її тлумачення, незалежно від того, які конкретні аспекти уп­равління висуваються на перший план.

Не повинно виникати такої ситуації, коли, приміром, економісти чи юристи, оперуючи управлінською термінологією, вкладають у неї різний зміст. Тому спроби дослідників відшукати загальне, що може реально ха­рактеризувати управління в усіх його можливих проявах, виявилися не тільки цікавими з наукової точки зору, а й такими, що мали велике прак­тичне значення.

Вирішальну роль у пошуку універсальних характеристик управління відіграла кібернетика (від грец. кг>рєрглтикті — митецтво управління) — наука про загальні закономірності та процеси отримання, зберігання, пе­редавання, обробка інформації. За допомогою категорій, вироблених кі­бернетикою, були визначені єдині позиції щодо розуміння сутності управління, яка по-різному трактувалася у різних варіантах «відомчого» підходу.

Цьому сприяло і те, що безпосереднім об'єктом вивчення кіберне­тики є абстрактний процес управління. Тобто вона досліджує процес управління в цілому, без урахування особливостей, які завжди притаман­ні конкретним учасникам реальних управлінських відносин.

Увагу спеціалістів різних галузей знань кібернетика привернула і за­стосуванням системного підходу до аналізу сутності управління та усіх категорій, пов'язаних з ним.

Основні вихідні позиції цього підходу такі: по-перше, кібернетика за­пропонувала шукати сутність зазначеного аналізу виходячи з визнання того, що управління є системою взаємодіючих компонентів; по-друге, ви­значила, що управлінські системи є цілісними (цілісність системи — це сукупність компонентів, взаємодія яких породжує нові якості, не прита­манні тим компонентам, що утворюють систему). Характерним прикла­дом щодо цього є механічний годинник, який складається з багатьох де­талей, сукупність яких породжує унікальну якість — здатність фіксувати перебіг часу); по-третє, поставила питання про самокерованість (самоор­ганізацію) управлінських систем; по-четверте, довела, що управління ви­никає та існує як об'єктивна закономірність.

І хоч системний підхід до аналізу явищ дійсності не є відкриттям кі­бернетики, саме вона привернула загальну увагу до того, що управління слід розглядати і досліджувати як цілісну систему, яка складається із взаємодіючих компонентів.

Таким чином, в управлінні, як в об'єктивно існуючому явищі, було виявлено і детерміновано головну ланку і носія усіх складових і ознак управління — управлінську систему.

Вивчення цілісних управлінських систем показало, що будь-яка з них складається з двох підсистем — керуючої, тобто тієї, яка управляє, і керованої, тобто тієї, яка піддається управлінню, відчуває на собі дію (вплив) керуючої підсистеми. Керуючу підсистему прийнято визначати як суб'єкт управління, тобто як те, що управляє, а керовану — як його об'єкт, тобто те, чим управляють. Отже, керуюча підсистема (суб'єкт) управляє керованою (об'єктом).

Керівництво (або управління) об'єктом здійснюється за допомогою управлінського впливу, який виходить від суб'єкта. Управлінський вплив — це ще один неодмінний і обов'язковий (завжди наявний) ком­понент управління. Без нього не може бути ні управлінської системи, ні управління як такого. Саме в управлінському впливі суб'єкта на об'єкт і закладено сутність управлінської діяльності, смисл і зміст взаємодії її компонентів (насамперед суб'єкта і об'єкта).

Управлінська система функціонує завдяки тому, що суб'єкт управ­ління впливає на його об'єкт. Внаслідок цього об'єкт певною мірою змі­нюється, набуває нових якостей та організаційних особливостей. Головною визначальною ознакою змін (набутих об'єктом нових якостей та ор­ганізаційних особливостей) є те, що вони відповідають потребам, інтере­сам і бажанням суб'єкта. Суб'єкт прагне до змін в об'єкті, які йому вигід­ні, корисні, відповідають цілям, завданням та уявленням про те, як має бути організований і як повинен функціонувати об'єкт. Тому управлін­ський вплив виступає як цілеспрямований та організуючий фактор.

Такий вплив містить комплекс керуючих команд, що їх виробляє, формує і видає суб'єкт. Об'єкт ці команди сприймає, «осмислює» і реалі­зує на практиці. Отже, керуючий вплив, виконуючи своє призначення, згідно зі своїм характером забезпечує підпорядкування та підвладність об'єкта суб'єктові.

Для формування керуючих команд суб'єкт потребує інформації про правильне чи неправильне «розуміння» об'єктом його попередніх ко­манд, наскільки точне їх виконання, чи достатній ефект, одержаний від них. Тому суб'єкт діагностує, досліджує, вивчає стан об'єкта, тобто вста­новлює і підтримує так звані зворотні зв'язки.

Зворотні зв'язки — це ще один компонент управлінської системи. Інформація, що є наслідком зворотних зв'язків, — підстава для оцінки суб'єктом стану об'єкта, коригування суб'єктом своїх дій, вироблення но­вих команд, тобто для формування чергового імпульсу управлінського впливу на об'єкт.

Саме за такою схемою відбувається перетворення (розвиток, еволю­ція) управлінських систем. Цей процес має постійний, безперервний (перманентний) характер. Він надає системі динамізму і забезпечує її розвиток та еволюцію. Його прийнято називати управлінським процесом, а системи, в яких такий процес спостерігається, — динамічними.

Отже, до основних компонентів управлінської системи належать:

1) суб'єкт управління, тобто джерело управлінського впливу, той, хто
управляє, виконує функції керівництва і впливає на об'єкт з метою пере­
ведення його у новий стан;

2)  об'єкт управління, тобто те, на що спрямовано управлінський
вплив суб'єкта, що функціонує під цим впливом;

3)  управлінський вплив, тобто комплекс цілеспрямованих і органі­
зуючих команд, заходів, прийомів, методів, за допомогою яких здійсню­
ється вплив на об'єкт і досягаються реальні зміни у ньому;

4)  зворотні зв'язки, тобто інформація для суб'єкта щодо результатив­
ності управлінського впливу та змін в об'єкті.

На підставі викладеного можна сформулювати універсальні, найза-гальніші, абстрактні (кібернетичні) визначення категорій «управління» та «управлінська система».

В узагальненому вигляді управління — це діяльність суб'єкта, що ви­являється у цілеспрямованому, організуючому впливі на об'єкт управління, здійснюваному з метою приведення його у бажаний для суб'єкта стан.

Управлінська система — це єдине ціле, що існує і розвивається внаслідок взаємодії його компонентів.

Учені пропонують й інші визначення цього поняття. Наприклад, під управлінською системою розуміють сукупність компонентів, які у проце­сі взаємодії утворюють єдине ціле; сукупність компонентів, взаємодія яких породжує нові якості, не притаманні її складовим (живий організм, будівля, годинник, комп'ютер, навчальна група тощо); сукупність вза­ємопов'язаних і взаємодіючих елементів, які становлять єдине ціле і роз­виваються відповідно до заданої мети, що є загальною для всіх цих еле­ментів; певну цілісність (єдність), що існує внаслідок внутрішньої вза­ємодії і зв'язків між елементами, які її утворюють.

З позицій кібернетики управлінський процес виявляється практично у будь-якій сфері живої або неживої природи і концентрується у трьох глобальних управлінських системах: механічній, біологічній і соціальній. Залежно від цього виділяють три основні види управління:

технократичне — управління технікою, механізмами, машинами;

біологічне — управління живими організмами рослин і тварин;

соціальне — управління людьми та їх колективами.

Кожен з перелічених видів є об'єктом пізнання і досліджується лю­диною в рамках відповідних наук.

Перші два види управління — це в основному сфера природничих, а також наук техніко-математичного профілю. Дослідження соціального управління є безпосереднім завданням суспільних наук. Що стосується кібернетики, то її пріоритети обмежені «трансплантацією» в галузь соці­альних досліджень найзагальніших абстрактних понять щодо категорії управління.

Кібернетичний підхід до поняття «управління» — це підхід формалі­зований. Практичне застосування він дістав у сфері кількісних показни­ків, там, де управлінські категорії здебільшого представлені математич­ними формулами та символами. У такому вигляді вони реально можуть використовуватися лише у сфері техніки: комп'ютерах, калькуляторах, касових апаратах, аудіо- і відеосистемах, навігаційних, криміналістичних та інших приладах.

Внаслідок такого роду особливостей кібернетика не може пояснити ті управлінські процеси, які реалізуються у соціальних системах, де го­ловною дійовою особою виступає людина. Прийнятна як найзагальніша і в основному формальна наука про управління вона виявляється не­спроможною, якщо йдеться про своєрідність управлінських відносин у людському суспільстві.

Люди, наділені волею і свідомістю, виступають при цьому і в ролі керую­чих, і в ролі керованих. Водночас вони є джерелами управлінського впли­ву і об'єктами, які відчувають цей вплив на собі. Люди формують інфор­маційні потоки, оцінюють ефективність впливу, визначають цілі та завдан­ня управління, приймають рішення, реалізують управлінські команди.

Іншими словами, управління у соціальних системах виявляється у свідомо-вольових зв'язках людей. Усі основні управлінські категорії (суб'єкт, об'єкт, управлінський вплив, зворотні зв'язки) не є абстрактни­ми. Вони матеріалізовані у конкретних діях людей, колективів, у взаємо­відносинах між ними.

Саме тому за змістом структурних елементів, управлінських взаємо­зв'язків та взаємозумовленостей найскладнішим визнається соціальне управління, тобто управління людьми та їх колективами. Пізнання як со­ціального управління в цілому, так і окремих його сторін є завданням ба­гатьох наук соціального профілю, у тому числі й адміністративного права.

1.2. Соціальне управління та його види

Соціальне управління — це управління, здійснюване у людському сус­пільстві, людьми стосовно людей. І суб'єкт, і об'єкт управління представ­лені тут людиною. Отже, в управлінських системах, які функціонують у соціальному середовищі, головним і провідним є людський фактор.

Основними категоріями соціального управління є ті самі суб'єкт, об'­єкт, управлінський вплив, зворотні зв'язки, управлінська система. Проте їх зміст, форми і методи впливу, цілі взаємодії, принципи, на яких вони базуються, зовсім інші, кардинально відмінні від технократичних і біоло­гічних систем. Усі відомі категорії набувають у соціальному управлінні конкретного вираження у діях людей, їх колективів та взаємозв'язках.

Управління має місце у будь-якому суспільстві і практично у будь-якому людському колективі. Залежно від історичних, екологічних, полі­тичних та інших обставин можуть змінюватися його цілі, форми, методи. Незмінною залишається необхідність в управлінні.

Основою потреби в управлінні є проста на перший погляд обставина, властива будь-якому людському колективові. Це — співробітництво лю­дей всередині колективу. Саме співробітництво, спільна діяльність зара­ди досягнення конкретних цілей перетворює окремо взятих людей на ко­лектив.

Уявімо, що зібралася група людей, де кожен прагне до адекватної для всіх мети (наприклад, до створення фірми, підприємства, громадського формування). У який спосіб найкраще розв'язати спільну для всіх і кож­ного окремо проблему? Певна річ, найефективніший спосіб — співробіт­ництво, спільна діяльність, спільне подолання труднощів і розв'язання завдань, що постають на шляху досягнення мети. Іншими словами, треба створити колектив і, використовуючи знання, психічні, фізичні та інші можливості його членів, розпочати спільну діяльність. Зробити це можна тільки шляхом впливу на кожну людину, щоб кожний усвідомив необ­хідність спільної праці. В результаті матимемо соціальну управлінську систему, де є суб'єкт, об'єкт і управлінський вплив.

Потреба людей у співробітництві, спільній діяльності, спільній праці об'єктивно породжує потребу управління. Водночас ця потреба завжди виникає там, де спостерігаються будь-які варіанти спільної діяльності людей. Управління в цій ситуації являє собою засіб забезпечення спіль­ної діяльності — умову її нормального функціонування.

Суспільство в цілому є результатом спільної діяльності людей, їх співробітництва. Більше того, у такому розумінні суспільство — найвища форма спільної праці людей, а управління — атрибут суспільного життя.

Виходячи з викладеного, визначимо істотні, на наш погляд, ознаки соціального управління:

1)  соціальне управління завжди наявне там, де виникає спільна
діяльність людей;

2)  головне призначення управління — регулюючий вплив на поведін­
ку учасників спільної діяльності;

3)  функції соціального управління (координація, узгодження, плану­
вання, контроль, нагляд, примус) реалізуються у рамках суспільних від­
носин;

4)  внаслідок соціально-управлінських впливів виникають управлін­
ські відносини, які є різновидом, по-перше, суспільних, а по-друге, вольо­
вих відносин;

5)  соціальне управління — різновид людської діяльності.

На підставі цих ознак можна сформулювати визначення соціального управління.

Соціальне управління — вид вольової діяльності, вираженої у ціле­спрямованому й організуючому впливі, здійснюваному з метою забезпечен­ня узгодженості й впорядкованості спільних дій людей та їх колективів в інтересах ефективного розв'язання завдань, що стоять перед ними.

Як і будь-який інший вид управління, соціальне управління має си­стемний характер і здійснюється в рамках соціальних управлінських си­стем. До факторів, які детермінують ці системи, належать такі:

1)      єдність системи стосовно середовища та багатоманітність її зв'яз­
ків з ним;

2)      наявність у системи відносно самостійних компонентів, з яких
утворено її керуючу та керовану підсистеми;

3)  інтегрування компонентів системи, внаслідок чого ціле (система)
набуває властивостей і характеристик, яких немає в окремих складових
системи, тобто наявність у системи інтегративних якостей;

4)  наявність всередині системи суперечностей, які є рушійною силою
її саморозвитку, породжують необхідність самоуправління, цілеспрямо­
ваного впливу однієї підсистеми (керуючої) на іншу (керовану);

5)  історичність системи, тобто розвиток її у часі.

Соціальне управління, як і весь комплекс відносин, що складаються у суспільстві, — багатопланове й багатогранне явище. Управління може здійснюватися як однією людиною, так і колективом людей. Управляти можна економікою, соціально-політичною, духовною сферами тощо. Са­ме тому вивченням соціального управління займаються представники різних галузей знань: економісти, соціологи, філософи, психологи, юрис­ти. При цьому пропонуються різні варіанти його структури.

З позицій юридичної науки, в основі первісного підходу до структу-ризації соціального управління доцільно використовувати критерій «прі­оритету інтересів», оскільки останній використовується як один із крите­ріїв при виділенні публічного і приватного права.

На цій підставі соціальне управління поділяється на:

а) управління, здійснюване з метою реалізації! публічних (загальних)
інтересів, чи публічне управління;

б) управління, здійснюване з метою реалізаціїї корпоративних інте­
ресів, чи корпоративне управління;

в) управління, здійснюване з метою реалізаціїї приватних інтересів,
чи приватне управління.

Найбільш рельєфними юридичними супутниками зазначених видів соціального управління є: адміністративне право — для публічного управління; корпоративне право — для корпоративного управління; ци­вільне право — для приватного управління.

Публічне управління складається з:

1)     державного управління, де суб'єктом виступає держава в особі від­
повідних структур;

2)  громадського управління, де суб'єктами є недержавні утворення.

Слід зазначити, що в суспільстві, організованому на державній осно­ві, переважне значення має державний канал соціально-управлінського впливу. Нині у суспільному житті важко відшукати хоч би одну сферу, якої так чи інакше не торкався б управлінський вплив держави.

Поряд з цим в умовах адміністративної реформи і ринкових перетво­рень в економіці зростає активність недержавних формувань і структур, які беруть дедалі більшу участь в управлінні не тільки громадськими, а й державними справами, у розв'язанні політичних, господарських і соці­ально-культурних проблем.

Державне і громадське управління у своїй діяльності не протистоять одне одному. Як різновиди публічного управління вони мають багато спільного. Це зумовлено єдністю публічних інтересів, цілей і завдань, у досягненні і вирішенні яких обидві системи беруть активну участь, а та­кож самою природою управлінської діяльності.

Кожному з названих видів управлінської діяльності притаманні спе­цифічні ознаки, що виключає можливість їх ототожнення. Відмінності між ними зумовлені особливостями їх організації, характером використо­вуваних форм і методів впливу.

Так, суб'єкти державного управління виступають від імені держави. Рішення, що приймаються у рамках цієї системи, обов'язкові для всіх учасників суспільних відносин, у тому числі й для недержавних організацій та формувань, їх діяльність має юридично-владний характер і за­безпечується примусовою силою держави.

Суб'єктами громадського управління виступають недержавні утворен­ня. До них належать різні самоврядні структури та їхні органи. Вони ви­ступають як суб'єкти публічного управління виключно від свого імені тільки для вирішення питань, що визначені їх статутними документами.

Зокрема, ст.16 Закону України «Про охорону навколишнього при­родного середовища» від 25 червня 1991 р. передбачає, що громадське управління у даній сфері здійснюється громадськими об'єднаннями й ор­ганізаціями, якщо така діяльність передбачена їхніми статутами. Його метою є реалізація природоохоронного законодавства, контроль за додер­жанням вимог екологічної безпеки, забезпечення проведення ефективних і комплексних заходів щодо охорони навколишнього природного середо­вища, раціонального використання природних ресурсів, досягнення узго­дженості дій державних і громадських органів у цій галузі. Стаття 21 цього Закону визначає конкретні повноваження громадських об'єднань у цій сфері. Відповідно до неї вони мають право:

•    розробляти і пропагувати свої природоохоронні програми;

•    утворювати громадські фонди охорони природи;

•    виконувати роботи з охорони та відтворення природних ресурсів,
збереження та поліпшення стану навколишнього природного середо­
вища — за погодженням з місцевими радами за рахунок власних
коштів і добровільної трудової участі членів громадських об'єднань;

•    брати участь у проведенні перевірок виконання підприємствами,
установами та організаціями природоохоронних планів і заходів;

•    проводити громадську екологічну експертизу, обнародувати її ре­
зультати і передавати їх органам, уповноваженим приймати рішення;

•    одержувати у встановленому порядку інформацію про стан навко­
лишнього   природного   середовища,   джерела   його   забруднення,
програми і заходи щодо охорони навколишнього природного середо­
вища;

•    виступати з ініціативою проведення республіканського і місцевих ре­
ферендумів з питань охорони довкілля, використання природних ре­
сурсів та забезпечення екологічної безпеки;

•    вносити до відповідних органів пропозиції щодо організації терито­
рій та об'єктів природно-заповідного фонду;

•    подавати до суду позови щодо відшкодування шкоди, заподіяної вна­
слідок порушення законодавства про охорону навколишнього при­
родного середовища, в тому числі здоров'ю громадян і майну громад­
ських об'єднань;

•    брати участь у заходах міжнародних неурядових організацій з питань
охорони навколишнього природного середовища.

Суб'єктами громадського управління у сфері охорони громадського порядку є громадські формування з охорони громадського порядку. Вони створюються згідно із Законом України «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону» від 22 червня 2000 р. як громадські об'єднання на добровільних засадах за місцем роботи, навчан­ня чи проживання громадян. Рішення про створення громадських фор­мувань з охорони громадського порядку приймається на зборах (конфе­ренціях) громадян, їх чисельність не може бути менше ніж 10 осіб. На збори можуть бути запрошені представники трудових колективів, на­вчальних закладів, правоохоронних органів та громадськості. Місцеві дер­жавні адміністрації, органи місцевого самоврядування та правоохоронні органи повинні надавати всіляку допомогу та підтримку у створенні гро­мадських формувань з охорони громадського порядку. Відповідно до Ти­пового статуту громадського формування з охорони громадського поряд­ку і державного кордону (затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 20 грудня 2000 р.) вони мають право брати участь у забезпе­ченні охорони громадського порядку разом з працівниками органів внут­рішніх справ (а в сільській місцевості — самостійно) шляхом виконання конкретних доручень керівника відповідного органу внутрішніх справ; вживати разом з працівниками органів внутрішніх справ заходів щодо припинення адміністративних правопорушень і злочинів; представляти і захищати інтереси своїх членів у державних органах та на підприємствах, в установах, організаціях, навчальних закладах; вносити до органів дер­жавної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності пропозиції щодо запобігання адміністративним правопорушенням і злочинам, виникненню причин та умов, що сприяють їх вчиненню, і т. ін.

Громадське управління у публічній сфері здійснюють також органи самоорганізації населення (будинкові, вуличні, квартальні комітети, ко­мітети мікрорайонів, районів у містах, сільські, селищні). Вони утворю­ються і функціонують відповідно до Закону України «Про органи само­організації населення» від 11 липня 2001 р. і є однією з форм участі чле­нів територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах у вирішенні окремих питань місцевого значення.

Органу самоорганізації населення у межах території його діяльності під час його утворення можуть надаватися повноваження представляти разом з депутатами інтереси жителів будинку, вулиці, мікрорайону, села, селища, міста у відповідній місцевій раді та її органах, місцевих органах виконавчої влади; вносити у встановленому порядку пропозиції до про­ектів місцевих програм соціально-економічного і культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць та проектів місце­вих бюджетів; організовувати на добровільних засадах, включаючи ство­рення тимчасових або постійних бригад, участь населення у вжитті захо­дів щодо охорони навколишнього природного середовища, охорони пам'яток історії та культури, ліквідації наслідків стихійного лиха, будів­ництва і ремонту шляхів, тротуарів, комунальних мереж, об'єктів загального користування, проведення робіт з благоустрою, озеленення та утри­мання в належному стані садиб, дворів, вулиць, площ, парків, кладовищ, братських могил, обладнання дитячих і спортивних майданчиків, кімнат дитячої творчості, клубів за інтересами тощо з додержанням встановле­ного законодавством порядку проведення таких робіт.

Діяльність суб'єктів громадського управління, як правило, не під­кріплюється примусовою силою в характерному для державного управ­ління обсязі, а її рисою є морально-організаційний характер.

1.3. Державне управління: загальні положення

Державне управління — функція держави, яка притаманна спеціаль­ним організаційним структурам (органам), їх сукупність є системою ор­ганів державного управління. Ця система в цілому і кожна з її складових окремо, виконуючи функції державного управління, діють виключно від імені держави. Рішення, які вони приймають, обов'язкові для всіх учас­ників суспільних відносин, у тому числі і для недержавних організацій та формувань. Складається ця система з двох компонентів:

а) державних органів, тобто належних державі (наприклад, міністер­
ство, обласна державна адміністрація);

б) недержавних (не мають статусу державних) органів, тобто державі
не належних.

Першим у цій системі належить головне і провідне місце, їх сукуп­ність є складовою частиною апарату держави. У цих органах на сплатній основі працюють державні службовці.

Другі можуть здійснювати державне управління лише в тому разі, якщо держава делегує їм відповідні повноваження. Так, Законом Украї­ни «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. недер­жавним структурам — виконавчим комітетам рад — делеговано значний обсяг повноважень щодо реалізації функцій державної виконавчої влади, зокрема такі: статистичний облік громадян, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території; здійснення згідно з законом конт­ролю за додержанням цін і тарифів; погодження у встановленому поряд­ку кандидатур для призначення на посаду керівників підприємств, уста­нов та організацій, розташованих на відповідній території, які перебува­ють у державній власності; здійснення контролю за додержанням законо­давства щодо захисту прав споживачів; облік відповідно до закону жит­лового фонду, здійснення контролю за його використанням; прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів у порядку, встановлено­му законодавством; вирішення відповідно до законодавства спорів з пи­тань містобудування; забезпечення вимог законодавства щодо розгляду звернень громадян, здійснення контролю за станом цієї роботи на під­приємствах, в установах та організаціях незалежно від форм власності; вирішення відповідно до закону питань про проведення зборів, мітингів, маніфестацій і демонстрацій, спортивних, видовищних та інших масових заходів; здійснення контролю за забезпеченням при їх проведенні гро­мадського порядку; розгляд справ про адміністративні правопорушення, які віднесені законом до їх відання; утворення адміністративних комісій та комісій з питань боротьби зі злочинністю, спрямування їх діяльності; вчинення нотаріальних дій з питань, віднесених законом до їх відання, реєстрація актів громадянського стану; здійснення у встановленому по­рядку державної реєстрації підприємств та інших суб'єктів підприєм­ницької діяльності, розташованих на відповідній території, а також поло­жень про організації орендарів і т. ін.

Державне управління, як частина соціального публічного управління, зберігає характеристики останнього. Водночас воно має численні особли­вості, що відображають його специфіку і дають можливість детермінува­ти як самостійний вид управління.

Ці особливості виявляються в основних компонентах системи дер­жавного управління (суб'єкті, об'єкті, управлінському впливі) та інтегра­тивних властивостях, що притаманні йому як системному управлінню.

Головна особливість суб'єкта — це те, що ним є держава у цілому. В управлінському процесі вона представлена системою спеціальних, як правило, державних органів. Особливості цих органів, як безпосередніх суб'єктів державного управління, такі: по-перше, вони формуються дер­жавою (з волі держави); по-друге, наділені державно-владними повнова­женнями; по-третє, здійснюють управлінські функції від імені держави.

Головна особливість об'єкта — це те, що ним є організоване суспіль­ство в цілому. Безпосередніми об'єктами, на які справляє вплив той чи інший конкретний суб'єкт, є підвідомчі йому сфери державного управ­ління.

Визначальними особливостями управлінського впливу є притаман­ний йому державно-владний характер (він містить веління держави, обов'язкове до виконання), що виявляється у правовій, переважно адмі­ністративно-правовій формі (системі норм, системі актів, пов'язаних з їх застосуванням, сукупності повноважень учасників управлінського проце­су), та має безперервний характер.

Головна інтегративна якість системи — реалізація у повному обсязі загальнодержаних інтересів у сфері соціального управління.

Усі основні компоненти державного управління мають складну структуру, тобто складаються з окремих частин. Тому воно являє собою управлінські підсистеми з особливими властивостями, місцем і роллю в управлінському процесі.

У теорії адміністративного права досить інтенсивно досліджується проблема ознак державного управління, які часто називають його ри­сами.

Найчастіше виділяють п'ять ознак: 1) виконавчо-розпорядчий характер; 2) підзаконність; 3) масштабність і універсальність; 4) ієрархічність; 5) безпосередньо організуючий характер.

Розглянемо кожну з них.

Виконавчо-розпорядчий характер державного управління охоп­лює два взаємопов'язані напрями — виконавчу і розпорядчу діяльність.

Органи, які здійснюють державне управління, — це насамперед вико­навчі структури. Найважливіші з них містять цю ознаку вже у своїй назві (наприклад, органи виконавчої влади). Ця ознака, як правило, закріплю­ється у нормативному порядку. Так, у Положенні про Міністерство внут­рішніх справ України зазначено, що воно є органом виконавчої влади.

Існують органи державного управління, які такого статусу не мають. Однак аналіз компетенції цих органів дає змогу однозначно кваліфікува­ти їх як виконавчі органи держави. Як перші, так і другі функціонують для оперативного й безпосереднього управління господарським, соціаль­но-культурним, військовим та іншим будівництвом. Саме на них покла­дено обов'язок реалізовувати (виконувати) рішення, які приймає законо­давча влада.

Здійснення цієї функції (виконання) неможливе без прийняття кон­кретних управлінських рішень і контролю за їх виконанням. Тому органи державного управління наділяються повноваженнями владного характе­ру, тобто дістають від держави право здійснювати розпорядчу (владну) діяльність. При цьому вони діють від імені держави і з метою реалізації державної політики у тій чи іншій управлінській сфері.

Розпорядча діяльність управлінських структур виявляється, по-пер­ше, у прийнятті загальнообов'язкових приписів (вони закріплюються в указах, постановах, положеннях, розпорядженнях, інструкціях, протоко­лах тощо); по-друге, в організації виконання зазначених приписів і, по-третє, у здійсненні контролю за цим процесом. У ході здійснення цієї діяльності органи державного управління застосовують як заходи пере­конання, так і державного примусу, тобто діють як державно-владні утворення.

У зв'язку з цим постає питання: як можна поєднати владність управ­лінського впливу і виконавство? Суть проблеми полягає в тому, що уп­равління різними сферами життя держави і суспільства не є виключною функцією виконавчого апарату держави. У цьому процесі беруть активну участь й інші суб'єкти єдиної державної влади.

При цьому головний зміст управлінського впливу полягає не стільки У прийнятті відповідних рішень, скільки в їх реалізації, у суворому вті­ленні в життя юридично-владних вимог, які містяться в них. А це і є про­цес виконання.

Певна річ, і законодавець вживає тих чи інших заходів для забезпе­чення виконання прийнятих ним норм. Однак він не може взяти на себе виконання цієї функції у повному обсязі, по-перше, внаслідок різнома­нітності відносин, які потребують регулювання, а по-друге, через непри-пустимість з позицій демократизму самому виконувати закони. Тому й виникає необхідність в існуванні спеціалізованої управлінської ланки, що здійснює вплив у виконавчо-розпорядчому варіанті. Отже, виконання і є безпосередньою державно-управлінською діяльністю. Звідси й повна су­місність управлінського впливу з виконавством.

Підзаконність державного управління означає, що його найважливі­ші цілі, сфери, форми і методи впливу встановлюються на законодавчому рівні. Вся виконавчо-розпорядча діяльність грунтується на правових нормах, головне місце серед яких належить нормам законів. Саме вони створюють міцну правову базу для здійснення державного управління і визначають межі його виконавчого спрямування.

Підзаконність, як риса державного управління, виявляється повсяк­денно, оскільки суб'єкти функціонують безперервно.

При цьому органи державного управління виконують певні дії, зміст яких — реалізація прямих приписів закону, обов'язкових до виконання. Ці органи на підставі законодавства, тобто без звернення до суду, можуть притягати правопорушників до юридичної відповідальності, застосовува­ти до них адміністративні стягнення. Безперечно, такого роду діяльність має здійснюватись у рамках законності.

Виявом масштабності та універсальності державного управління є здійснення державою управлінської діяльності, впливу на всі сфери со­ціального життя через вищезазначені органи.

Ієрархічність державного управління — це наявність у органів, які його здійснюють, системи нижчих, підпорядкованих їм інстанцій.

Безпосередньо організуючий характер державно-управлінської діяльності полягає в організації спільної діяльності людей у процесі ви­конання і розпорядництва на різних рівнях.

Таким чином, під державним управлінням слід розуміти специфічну діяльність держави, що виявляється у функціонуванні низки уповноваже­них структур (органів) з реалізації виконавчо-розпорядчих функцій, що безперервно, планомірно, владно і в рамках правових установлень вплива­ють, на суспільну систему з метою її вдосконалення відповідно до публіч­них інтересів.

1.4. Принципи державного управління

Виникнення, розвиток, функціонування та припинення існування будь-яких систем зумовлено певними закономірностями, які мають об'­єктивний характер. Якщо розглядати людський організм як біологічну систему, то такі закономірності легко виявити — це народження людини, її розвиток у часі (фізичне вдосконалення, старіння тощо), смерть. Не становлять винятку із зазначеного правила й усі інші відомі системи, у тому числі й державне управління.

Закономірності можуть бути пізнаними і непізнаними. Пізнані поді­ляються на дві групи: ті, що відповідають потребам людини (позитивні), і ті, що не відповідають потребам людини або суперечать їм (негативні).

Обидві групи пізнаних закономірностей використовуються (врахову­ються) людиною в її інтересах. З цією метою вживаються заходи щодо посилення, стимулювання впливу позитивних закономірностей, а також створення умов для їх безперешкодної реалізації та обмеження впливу негативних закономірностей. Чим дійовішими є заходи щодо посилення впливу перших і обмеження дії других закономірностей, тим ефективні­шим є управління, тим швидше і краще розв'язуються назрілі питання і досягаються поставлені цілі.

Отже, цілком зрозуміло, що ефективність управління багато в чому залежить від ефективності врахування і використання виявлених (пізна­них) закономірностей.

Ми наголошуємо на цьому тому, що принципи управління — це його позитивні закономірності, які пізнані наукою і практикою та охарактери­зовані (зафіксовані, закріплені) у відповідних поняттях. Звідси випливає висновок, що ознаками принципу управління є належність до пізнаних позитивних закономірностей та фіксованість, закріпленість у суспільній свідомості.

У сфері державного управління закріплення (фіксування) закономір­ностей у суспільній свідомості здійснюється у правовій формі, частіше у вигляді відповідних юридичних норм.

Таким чином, принципи державного управління — це його позитив­ні закономірності, пізнані наукою і практикою, закріплені у правових нормах, або узагальнення чинних у державі юридичних правил.

У навчальній літературі наводяться й інші визначення. Наприклад, принципи державного управління— це основоположні засади, керівні на­станови, що визначають найважливіші правила, за якими управління здійснюється і організується.

Прийнято виділяти такі групи принципів державного управління:

1)     соціально-політичні — демократизм, участь населення в управлін­
ській діяльності держави (народність); рівноправність осіб різних націо­
нальностей; рівність усіх перед законом; законність; гласність і врахуван­
ня громадської думки; об'єктивність;

2)     організаційні принципи побудови апарату державного управлін­
ня — галузевий, функціональний, територіальний;

3)  організаційні принципи функціонування (діяльності) апарату дер­
жавного управління — нормативність діяльності, єдиноначальність, коле­
гіальність, поділ управлінської праці; відповідальність за прийняті рі­
шення, оперативна самостійність.

Соціально-політичні принципи — це найзагальніші принципи дер­жавно-управлінської сфери. Вони поширюються на всі види виконавчо-розпорядчої діяльності та всі функціонуючі в державі управлінські структури. Принципи цієї групи, як правило, закріплюються у норматив­ному порядку. Багато з них міститься у Конституції України (вони діс­тали назву конституційних) та інших законодавчих актах.

Одним з найважливіших соціально-політичних принципів є демокра­тизм. Вже у ст. 1 Конституції України зазначено, що Україна є суверен­ною і незалежною, демократичною, соціальною, правовою державою. Природно, що визначальна риса держави зводиться у найважливіший принцип її управлінської діяльності.

Серед обставин, що визначають демократизм як принцип державного управління та закріплені у Конституції України, насамперед треба виді­лити такі:

—визнання людини, її життя і здоров'я, честі та гідності, недоторкан­
ності й безпеки найвищою соціальною цінністю (ст. 3);

—відповідальність держави перед людиною за свій головний обов'я­
зок — забезпечення прав і свобод людини (ст. 3);

—закріплення положення, що єдиним джерелом влади в Україні є
народ (ст. 5);

—проголошення верховенства права (ст. 8);

—визнання і гарантування місцевого самоврядування (ст. 7);

—здійснення державної влади на засадах її поділу на законодавчу,
виконавчу та судову (ст. 6);

—визнання і захист державної, комунальної і приватної власності
(ст. 41);

—відсутність у державі обов'язкової ідеології та цензури (ст. 15);

—визнання того, що державний примус здійснюється виключно у
межах чинного законодавства (ст. 19);

—державне гарантування свободи думки, слова, світогляду 'та об'єд­
нання у політичні партії і громадські організації (статті 34—36);

—закріплення права громадян на звернення до органів влади і міс­
цевого самоврядування та обов'язку цих органів розглядати такі звернен­
ня (ст. 40);

—проголошення права на працю, страйки, відпочинок, соціальний
захист, житло, достатній життєвий рівень, охорону здоров'я, безпечне для
життя і здоров'я людей довкілля (статті 43—50), освіту та свободу твор­
чості (статті 53, 54).

Однією з найважливіших умов успішної побудови демократичної, правової, соціальної держави є забезпечення реальної участі громадян у вирішенні всієї різноманітності питань державного і суспільного життя. Саме тому участь населення в управлінській діяльності держави є неод­мінним принципом державного управління, закріпленим у Конституції України, законах і багатьох підзаконних актах.

Так, ст. 5 Конституції України фіксує положення про те, що народ України, будучи єдиним джерелом влади у державі, здійснює її як безпо­середньо, так і через систему органів державної влади та місцевого самоврядування; ст. 38 надає громадянам право участі в управлінні держав­ними справами; ст. 140 визначає місцеве самоврядування як право тери­торіальної громади (жителів сіл, селищ, міст) самостійно вирішувати пи­тання місцевого значення у межах Конституції та законів України. За­значені конституційні положення набувають розвитку у преамбулі Зако­ну України «Про звернення громадян» від 2 жовтня 1996 р., де підкрес­люється, що цей Закон забезпечує громадянам можливість участі в уп­равлінні державними і громадськими справами, а також впливу на поліп­шення роботи органів державної влади і місцевого самоврядування.

Чинне законодавство передбачає різні форми участі населення в уп­равлінні державними справами. Серед них, зокрема, участь у референду­мах; служба у державних органах управління; об'єднання у політичні партії, звернення з пропозиціями і рекомендаціями до органів влади, спрямовані на вдосконалення їх управлінської діяльності; об'єднання у громадські організації споживачів з метою сприяння державним органам у здійсненні контролю за якістю товарів (робіт, послуг), торговельних та інших видів обслуговування; сприяння державним органам в охороні громадського порядку; сприяння державним органам в охороні держав­ного кордону та інші.

Принцип рівноправності осіб різних національностей у своєму кон­кретному прояві забезпечує рівне становище у державному управлінні всіх громадян України незалежно від їх національності. Так, згідно зі ст. 24 Конституції України не може бути привілеїв чи обмежень за озна­ками раси, кольору шкіри, етнічного походження. У ст. 4 Закону України «Про державну службу» підкреслено, що право на державну службу мають громадяни України незалежно від расової та національної належ­ності. Тобто державне управління здійснюється з урахуванням як загаль­нодержавних, так і національних інтересів. Стаття 53 Конституції Украї­ни гарантує громадянам, які належать до національних меншин, право на навчання рідною мовою чи на вивчення рідної мови у державних нав­чальних закладах.

З принципом рівноправності осіб різних національностей тісно пов'язаний принцип рівності усіх перед законом. Конституція України закріплює рівність перед законом усіх суб'єктів права власності (ст. 13); рівність прав жінки й чоловіка (ст. 24); об'єднань громадян (ст. 36); рів­ність перед законом дітей (ст. 52).

Рівність громадян перед законом означає й однаковий захист їх прав. Так, відповідно до Конституції України кожний громадянин має право на життя, яке зобов'язана захищати держава (ст. 27); на особисту недо­торканність (ст. 29); соціальний (ст. 46), судовий (ст. 53) захист; правову допомогу (ст. 59).

Разом з тим рівність перед законом не означає зрівнялівки. Для за­хисту прав окремих категорій населення передбачено соціальні заходи. Так, рівність прав осіб різних статей забезпечується спеціальними заходами з охорони праці. Здоров'я жінки у державі регламентується вста­новленням для неї пенсійних пільг, правовим захистом материнства.

Особливе місце серед усіх принципів державного управління нале­жить принципу законності. Стаття 1 Конституції визначає Україну як правову державу, ст. 8 закріплює як державний принцип верховенство права, а статті 6 і 19 встановлюють, що органи законодавчої, виконавчої та судової гілок влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України. Це означає, що суворе й неухильне додержання законів і підзаконних актів — це єди­но припустимий варіант діяльності державних структур, посадових осіб, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, інших суб'єктів права. Порушення чинного законодавства тягне за собою юридичну від­повідальність, а незнання законів не звільняє від неї (ст. 68). Додержання законності необхідно розглядати як найважливішу умову і неодмінну ос­нову ефективного функціонування управлінського апарату та забезпе­чення правового порядку в нашій державі.

Отже, додержання принципу законності у державному управлінні пе­редбачає:

—утворення управлінських органів на підставі суворого додержання
чинного законодавства;

—функціонування державних органів і органів місцевого самовряду­
вання виключно у межах правових приписів;

—високу свідомість і дисциплінованість службовців апарату управління.

Законність як найважливіший принцип діяльності фіксується у нор­мативних документах, які визначають правовий статус суб'єктів держав­ного управління.

Реальне здійснення демократичних перетворень, удосконалення управлінських процесів відповідно до вимог документів про адміністра­тивну реформу, забезпечення у державі справжньої законності та реаль­ного правового порядку можливі лише в умовах широкої гласності та врахування громадської думки.

Цей принцип містить три взаємопов'язані та взаємозумовлені компо­ненти: по-перше, широка гласність; по-друге, громадська думка щодо функціонування суб'єктів державного управління; по-третє, широке її урахування під час вироблення управлінських рішень.

Гласність дає змогу громадянам бачити механізм формування і реа­лізації державно-управлінського впливу та перебіг усіх управлінських процесів.

Громадська думка відображає уявлення (оцінки, судження) найак­тивнішої частини населення щодо ефективності, корисності, правильно­сті управлінських рішень. Вона є масивом інформації для суб'єктів дер­жавного управління.

Урахування громадської думки — це канал зворотного зв'язку в сис­темі державного управління, використання інформаційного масиву для вироблення і прийняття найбільш обгрунтованих та ефективних управ­лінських рішень.

Держава забезпечує додержання цього принципу двома способами.

По-перше, вона вимагає від державних органів гласності й відкритої для широкої громадськості діяльності. Так, у Законі України «Про поря­док висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації» від 23 вересня 1997 р. є норма, яка зобов'язує ці органи забезпечувати журналістам вільний доступ до інформації щодо своєї діяльності, а також надавати її засобам масової інформації у повному обсязі (ст. 2).

По-друге, держава стимулює право населення на висловлювання су­джень щодо діяльності органів державної влади і місцевого самовряду­вання, а також підприємств, установ, організацій. Так, закріплене у Кон­ституції право громадян України брати участь в управлінні державними справами (ст. 38) передбачає їх поінформованість щодо стану справ у цій сфері та спонукає до активних дій, спрямованих на його поліпшення. Ця норма конкретизована в Законі України «Про звернення громадян», в Указі Президента України «Про заходи щодо забезпечення конституцій­них прав громадян на звернення» від 19 березня 1997 р. та інших актах.

Важливе місце серед принципів державного управління посідає прин­цип об'єктивності. Він передбачає чітке додержання вимог об'єктивних закономірностей суспільного розвитку, врахування реальних можливос­тей (матеріальних, технічних, інтелектуальних) держави щодо реалізації тих чи інших управлінських рішень. Цей принцип виявляється при фор­муванні державно-управлінського впливу. Згідно з ним останній повинен відповідати реальним можливостям керованих об'єктів і глобальним уп­равлінським цілям.

Порушення принципу об'єктивності найчастіше пов'язані з об'єкти­вістськими ознаками природних і соціальних явищ, а також з прийняттям рішень, які не враховують об'єктивних закономірностей. Здебільшого це призводить до втрат у сфері виробництва, поглиблення контролю за уп­равлінським процесом, викликає недовіру до суб'єкта управління.

Організаційні принципи побудови апарату державного управління забезпечують найбільш раціональний вибір суб'єктів управлінської діяль­ності. Виходячи з цих принципів і враховуючи конкретні соціальні та еко­номічні умови, здійснюється розподіл компетенції управлінських струк­тур (органів управління). Вони повинні максимально ефективно розподі­лити управлінську працю і усунути паралелізм у діяльності центральних та місцевих органів, вищестоящих і нижчих лапок апарату.

Відповідно до зазначених принципів суб'єкти диференціюються за галузями, сферами, територіями, утворюючи у сукупності цілісну систе­му державного управління. Правильно організована структура забезпе­чує ефективне функціонування всієї системи. Нині структура суб'єктів державного управління України грунтується на галузевому, функці­ональному (міжгалузевому) і територіальному принципах.

Галузевий принцип реалізується у такій структурній побудові, де од­норідні за характером діяльності об'єкти закріплено за відповідним орга­ном управління і утворюють сферу його управлінської діяльності. Суб'­єкти, що здійснюють управління за галузевим принципом, прийнято на­зивати галузевими органами державного управління.

Так, згідно з Положенням про Міністерство транспорту України до сфери його управління входять об'єднання, підприємства, установи, ор­ганізації автомобільного, авіаційного, залізничного, морського і річкового транспорту.

При структурній побудові, що грунтується на функціональному (між­галузевому) принципі, до відання спеціально утвореного органу управлін­ня передається одна (або кілька) державна функція. Управління зазначе­ним суб'єктом здійснюється на всій території України незалежно від на­лежності підприємств, установ, організацій до тієї або іншої галузі, сфе­ри, форми власності тощо (зокрема, Державна податкова адміністрація здійснює таке управління функцією збирання податків).

Управління, організоване за зазначеним принципом, прийнято нази­вати функціональним, або міжгалузевим, а суб'єктів, що здійснюють йо­го, — органами функціонального, або міжгалузевого, управління.

Слід наголосити на тому, що одним з головних завдань комплексної адміністративної реформи в Україні є поступовий перехід від галузевого до функціонального принципу побудови міністерств, інших центральних органів виконавчої влади.

Територіальний принцип полягає у такій структурній побудові, за якої державні органи здійснюють комплексне управління на певних, чіт­ко окреслених територіях.

До таких державних органів належать насамперед обласні, Київська і Севастопольська міські, районні в областях, районні у містах Києві та Се­вастополі державні адміністрації. Конституція України визначає ці органи виконавчої влади як місцеві державні адміністрації (ст. 118). Вони покли­кані захищати права і законні інтереси громадян і держави, забезпечувати комплексний соціально-економічний розвиток підпорядкованих їм тери­торій (областей, районів, міст Києва і Севастополя та їх районів) і реалізацію державної політики у визначених законодавством сферах управління.

Організаційні принципи функціонування (діяльності) апарату дер­жавного управління застосовуються для визначення змісту діяльності конкретних управлінських структур. Додержання цих принципів дає змогу ефективніше використовувати потенціал державних службовців, персоналу науково-дослідних установ, технічних працівників. За допомо­гою цих принципів забезпечується прийняття правильних управлінських рішень, організація і застосування раціональних управлінських процедур, дійовий контроль і виконавська дисципліна. Вони фіксуються у відповід­них нормативних актах.

Принцип нормативності використовується для правового регулюван­ня діяльності апарату державного управління. Кожен орган державного управління повинен мати відповідний обсяг компетенції, зміст і характер якої зумовлені дорученою органу сферою управління, його місцем в управлінській ієрархії, структурними особливостями. До компетенції по­винні входити завдання, функції органу, порядок його організації та ді­яльності. Згідно з цим принципом застосовувані суб'єктом управління методи, форми, процедури тощо мають обиратися не довільно, а на під­ставі відповідних нормативних документів.

Принцип єдиноначальності полягає в тому, що орган державного управління очолює конкретна особа, призначена на відповідну посаду шляхом прийняття управлінського акта. Так, відповідно до статей 106 і 114 Конституції України та п. 7 Загального положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади (затверджено Указом Президента України від 12 березня 1996 р.) міністерство очолює міністр, який призначається Президентом України за поданням Прем'єр-міністра України. Міністр здійснює керівництво дорученими йому сфе­рами діяльності.

Принцип колегіальності передбачає обговорення важливих питань ко­лективами спеціалістів, думка яких має враховуватись у разі прийняття рішень. Загальне положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади містить норму, згідно з якою для колектив­ного обговорення найважливіших напрямів діяльності міністерства та розвитку галузі у його складі має утворюватися колегія. Крім того, для розгляду наукових рекомендацій, обговорення програм, інших питань у міністерстві може утворюватися науково-технічна (наукова) рада, а та­кож інші дорадчі та консультаційні органи.

Застосування принципу поділу управлінської праці зумовлено тим, що остання складається з відносно самостійних однорідних видів, кожен з яких вимагає від суб'єктів певної кваліфікації і специфічних знань, тобто управлінської спеціалізації. Тому всередині органів управління форму­ються колективи спеціалістів, які можуть' бути організаційно оформлені у вигляді управлінь, відділів, підвідділів, секторів тощо. Управлінським до­кументом, що відображає цей принцип, є штатний розклад.

Принцип відповідальності за прийняті рішення має два аспекти. По-перше, завдяки його застосуванню забезпечується невідворотність відпо­відальності за помилкові, прийняті без урахування об'єктивних законо­мірностей і конкретних ситуацій рішення, а по-друге, на його основі від­повідальність персоніфікується.

Колективістська за своєю сутністю управлінська праця, відповідно до принципу єдиноначальності, завжди об'єктивується у конкретних управ­лінських рішеннях, які приймаються керівником органу управління. Наділяючи останнього правом приймати рішення, держава передбачає і йо­го персональну відповідальність, яка має не залежати від рівня компе­тентності будь-яких рекомендацій і пропозицій, що справили вплив на ці рішення. Зокрема, норми Загального положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади передбачають, що рішен­ня колегії міністерства можуть втілюватись у життя лише наказами мі­ністра. Останній несе персональну відповідальність за виконання цих рі­шень перед Президентом і Урядом України.

Важливе значення для успішного здійснення державного управління має реалізація принципу оперативної самостійності. Усю багатоманіт­ність управлінської діяльності неможливо заздалегідь передбачити і за­фіксувати у документах, які регламентують функціонування органів управління. Складність вирішуваних питань зумовлює необхідність ана­лізу значного обсягу інформації та наявності у багатьох спеціалістів різ­нопланової компетентності. Водночас динаміка соціально-економічних процесів спонукає державних службовців до оперативного прийняття рі­шень. Тому держава, визначаючи і закріплюючи адміністративно-право­вими нормами компетенцію органів управління, надає їм відповідні мож­ливості та оперативний простір для самостійних дій.

1.5. Співвідношення державного управління і виконавчої влади

Організація державної влади в Україні згідно зі ст. 6 Конституції Ук­раїни здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та су­дову.

Ідея поділу влади, яку сформував як самостійне вчення всередині XVIII ст. французький просвітитель ПІ. Монтеск'є, грунтується на ви­знанні наявності у кожного виду влади системи стримувань і противаг, що перешкоджає концентрації влади та можливому внаслідок цього сва­віллю під час її використання. Різні види влади повинні співробітничати між собою і доповнювати одна одну, залишаючись при цьому певною мі­рою незалежними, а також мати можливість впливати одна на одну. Ре­зультатом такої взаємодії є встановлення основаних на законі відносин держави з громадянським суспільством, кожною людиною, створення умов для забезпечення прав і законних інтересів особи, розвитку грома­дянського суспільства, становлення правової держави.

Таким чином, децентралізована і поділена за функціональною озна­кою єдина державна влада представлена у державно-правовому механізмі України трьома видами або, як нині прийнято говорити, гілками.

Разом з тим державна влада є саме видом соціальної влади і похідна від неї. З волі та за рахунок суспільства утворюється держава, формуєть­ся й оплачується її апарат. Водночас суспільство ніби бере на себе зобов'язання підкорятися волі та виконувати вимоги держави. Натомість від державної машини вимагається ефективно виконувати її функції що­до забезпечення безпеки громадян, суспільства, держави; розвитку еконо­міки і створення умов, які сприяють піднесенню добробуту громадян, суспільства, держави; надання можливостей для реалізації громадянами та організаціями своїх прав і свобод, для вільного політичного, економіч­ного, соціального, духовного життя людей. Отже, державна влада здій­снює волю держави, а соціальна — волю соціуму, тобто суспільства. Основними ознаками соціальної влади є те, що вона:

1)     виявляється через соціальне управління;

2)     являє собою особливий вид відносин між членами суспільства (на­
діленими волею і свідомістю людьми), їх об'єднаннями (колективами);

3)  забезпечує вияв і домінування єдиної волі, здатної організовувати
(об'єднувати і спрямовувати) вольові зусилля різних осіб з метою задо­
волення колективних потреб;

4)  здійснюється за допомогою механізму, що складається з таких
прийомів і засобів впливу, як переконання, примус, стимулювання, на­
сильство, норми поведінки, організації, зброя тощо.

Таким чином, поняття «влада» органічно пов'язане з поняттям «во­ля». Влада у найзагальнішому розумінні — це здатність і можливість здійснювати свою волю, підкоряти їй, спонукати людей та їх колективи до певних дій і певної поведінки. Основними засобами, за допомогою яких встановлюється воля, є авторитет, право, насильство. Реалізація влади відбувається шляхом панування або управління.

Управління — це цілеспрямований, вольовий та упорядковуючий вплив суб'єкта на об'єкт. У соціальній сфері це вплив на зв'язки і відно­сини між компонентами, з яких складається суспільство, тобто на сус­пільні відносини.

Порівняння наведених вище визначень свідчить, що в кожному з них як ключове використовується поняття «воля». Тому саме в ньому слід шукати як інтегративні, так і детермінуючі ознаки таких явищ, як «вла­да» і «управління».

Воля — це здатність, по-перше, до визначення мети діяльності, а по-друге, до внутрішніх зусиль, необхідних для реалізації останньої, тобто до вольових дій. За своєю структурою вольова поведінка розпадається на прийняття рішення та його реалізацію, тобто на усвідомлення необхід­ності діяти та безпосередньо вольові дії.

Підкорення іншої волі своїй (тобто влада) насамперед полягає в усві­домленні якоїсь необхідності, отже є фактором психічним, внутрішнім виявом влади. Однак це лише один бік вияву влади. Другий бік (зовніш­ній) виявляється у реальній, конкретній діяльності, що має соціальне значення. Вона реалізується в основному за допомогою відповідних влад­них команд, цілеспрямованого вольового впливу, тобто через управління. У свою чергу влада — це найнеобхідніший засіб управління, оскільки її безпосередньою метою є бажана поведінка, адекватна владним, управлін­ським командам.

Таким чином, суб'єкти управління через волю впливають на поведін­ку, а через поведінку — на суспільні відносини та соціальні процеси. Звідси випливає, що управління є способом (формою) реалізації (вияву) влади.

Виконавчій владі, що є органічною складовою соціальної, притаманні характеристики останньої. Водночас вона відображає виконавчий аспект державної волі, оскільки функціонує виключно у державно-організовано­му суспільстві та в інтересах законодавчої влади. Це зумовлює специфіку ознак виконавчої влади, до яких належать такі:

—відносна самостійність у системі єдиної державної влади;

—організаційний характер впливу на суспільні відносини;

—організаційна оформленість її носіїв (суб'єктів), тобто вона має
конкретне суб'єктивне визначення і уособлюється в діяльності спеціаль­
них структур, наділених державою відповідною компетенцією;

— системність суб'єктів (їх сукупність) характеризується функці­
ональною  взаємозалежністю,  організаційно-ієрархічною  і  юридичною
підвладністю;

—професіоналізм, тобто ця влада здійснюється спеціально утворени­
ми, підготовленими та офіційно визнаними державою суб'єктами;

—універсальність існування в часі та просторі, тобто виконавча влада
здійснюється безперервно й на всій підпорядкованій державі території;

—вторинність і підвладність законодавчій владі.

Вивчення механізму функціонування виконавчої влади свідчить, що її основними функціями є:

—  регулювання зв'язків між структурними утвореннями;

—перетворення політичних проблем на організаційно-правові за­
вдання, плани, програми;

—практична реалізація законів у загальнодержавному масштабі.

Масштаби функціонування виконавчої влади є найбільшими у дер­жаві. До сфери її безпосереднього відання належать величезні правові, інформаційні, економічні, технічні, ідеологічні, організаційні та інші ре­сурси. Виконавча влада спирається на значні території та контингенти людей, збройні сили, спеціалізовані примусові установи тощо. Іншими словами, у ній сконцентрована фактична державна міць.

Виконавчою владою охоплюється найширша сфера відносин у дер­жаві.

По-перше, це відносини як з кожним окремим громадянином, так і з громадянським суспільством у цілому, а також з громадськими організа­ціями, політичними партіями, професійними спілками. Виконавча влада у цих відносинах має переважно правозастосовний і забезпечувальний характер, її завдання полягає у забезпеченні вільного розвитку громадян­ського суспільства в межах приписів представницької влади.

По-друге, це економіка, соціально-культурна й адміністративно-полі­тична сфери. Усі вони у той чи інший спосіб організаційно оформлені та виражені. Тут функціонують органи управління державним майном, під­приємствами, торгівлею, освітою, охороною здоров'я, наукою, культурою, внутрішніми та закордонними справами, обороною тощо. Це відносини між різними суб'єктами у межах самої виконавчої влади. При цьому най­повніше використовуються усі можливості останньої, її виконавчо-розпо­рядчий характер.

По-третє, це відносини з органами представницької та судової гілок влади, а також з прокуратурою, діяльність якої доповнює діяльність усіх гілок влади. Будучи підвладною, виконавча влада забезпечує життєдіяль­ність організаційних структур Верховної Ради України, судових і проку­рорських органів. У цьому розумінні тут також має місце реалізація управлінських повноважень у встановленому законодавством обсязі.

Отже, виконавча влада — це здатність держави за допомогою управ­лінської діяльності реалізовувати веління законодавчої влади.

Усвідомлення сутності понять «управління», «влада», «державне управління», «виконавча влада», а також співвідношення влади і управ­ління є достатньою базою для того, щоб визначити співвідношення дер­жавного управління і виконавчої влади.

Оскільки виконавча влада, як і будь-який інший вияв владних пов­новажень, відзначається здатністю підкоряти інших своїй волі і є специ­фічною складовою влади взагалі, а державне управління — це невід'ємна частина управлінської діяльності в цілому, співвідношення між ними випливає із співвідношення між владою і управлінням.

Державне управління є способом реалізації, формою вираження ви­конавчої влади. Отже, постає питання: чи полягає службова роль держав­ного управління лише в реалізації виконавчої влади, чи вона виходить за межі останньої?

Немає сумніву в тому, що державно-управлінська діяльність мініс­терства або обласної державної адміністрації — це спосіб реалізації вико­навчої влади. Проте з таким трактуванням важко погодитися, якщо йдеться щодо управлінської діяльності адміністрації державного вузу, школи, аптеки, магазину, залізничної станції, театру тощо. У такому разі за допомогою державного управління реалізується адміністративна влада (це поняття включає і виконавчу владу). Аналогічним чином треба ква­ліфікувати й внутрішньоуправлінську діяльність в органах державної ви­конавчої влади (наприклад, управлінські рішення щодо відпусток, надан­ня матеріальної допомоги, зміни місць дислокації служб підприємства тощо). Все це належить до адміністративної влади, реалізованої у дер­жавно-управлінській формі.

Отже, державне управління є формою вираження не тільки виконав­чої, а й інших видів адміністративної влади. Активне використання законодавцем терміна «орган виконавчої вла­ди» зумовлює необхідність розглянути питання про співвідношення по­нять «орган виконавчої влади», «орган державного управління» і «суб'­єкт виконавчої влади».

З перелічених понять достатньо розроблене лише поняття «орган державного управління». Під ним, як правило, розуміють структуру, яка реалізує управлінські функції держави. Звідси випливає, що органи ви­конавчої влади водночас є й органами державного управління.

Проте не всі органи державного управління є органами виконавчої влади. Нині найбільш чітким критерієм їх розмежування є нормативне закріплення за останніми статусу органів виконавчої влади. Так, мініс­терства, комітети, місцеві державні адміністрації у відповідних докумен­тах визначені як органи виконавчої влади. Однак цього не можна сказати про адміністрації державних підприємств, установ, організацій. Вони є лише органами державного управління.

На підставі викладеного можна стверджувати, що органом виконав­чої влади є орган державного управління, офіційно визнаний органом ви­конавчої влади.

Складніше стоїть справа з поняттям «суб'єкт виконавчої влади». Не має сумніву, що до суб'єктів виконавчої влади належать усі органи остан­ньої. Питання полягає в тому, чи є її суб'єктами управлінські структури, які не мають статусу органу виконавчої влади, наприклад, виконавчий комітет міської ради, який взагалі належить до виконавчих органів міс­цевого самоврядування? Відповідь на це має бути позитивною.

Відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Ук­раїні» виконавчим комітетам міських рад делеговані деякі повноваження органів виконавчої влади. На підставі п. 2 ст. 11 цього Закону виконавчі комітети під час здійснення делегованих їм повноважень підконтрольні відповідним органам виконавчої влади. Це означає, що вони реалізують певний обсяг виконавчої влади, тобто належать до її суб'єктів.

Отже, поряд з органами виконавчої влади її суб'єктами є й інші управлінські структури.