14.1. Поняття та система способів забезпечення законності

У загальнотеоретичному розумінні «законність» розглядається як специфічний державно-правовий режим, за допомогою якого забезпечу­ється загальнообов'язковість юридичних норм у суспільстві та державі, її сутність полягає в обов'язковості виконання приписів правового характеру.

У сфері функціонування виконавчої влади, у діяльності органів дер­жавного управління ця вимога проявляється особливо суворо. Вона міс­титься у багатьох нормативних актах, починаючи з Конституції України, і формулюється, як правило, згідно із законом і основана на ньому. Юри­дичні норми є обов'язковими для всіх і доти, доки вони не змінені чи не відмінені, всі державні та недержавні структури, їх представники, форму­вання громадськості, громадяни України та іноземці зобов'язані суворо їх додержуватися.

Таким чином, законність, по-перше, передбачає наявність законів, що виражають волю народу і відображають пізнані об'єктивні закономірно­сті суспільного розвитку, по-друге, означає одноманітне розуміння, за­стосування, безумовне та чітке виконання законів і основаних на них ін­ших правових актів усіма державними органами, посадовими особами, громадянами, громадськими формуваннями, а також усіма іншими суб'­єктами суспільних відносин. Законність у сфері державного управління грунтується на таких принципах:

1)     загальнообов'язковість законів для всіх без винятку органів, за­
кладів, організацій, посадових осіб, громадян тощо. Саме в цьому вияв­
ляється загальність приписів, які містяться у законах і підзаконних актах;

2)  єдності законності, тобто одноманітному розумінні та застосуванні
законів на всій території держави;

3)  неприпустимості протиставлення законності та доцільності. Це
означає, що сам закон є вищим ступенем прояву доцільності.

Цей принцип не виключає творчого розуміння закону та законності, а саме передбачає, що будь-який варіант рішення при застосуванні зако­ну має обов'язково здійснюватися в межах правових приписів.

Законність у діяльності державного апарату виявляється у такому:

1)     всі рішення, що приймаються державним органом, мають відпові­
дати чинному законодавству;

2)  рішення, що приймаються державним органом, мають не виходити
за межі повноважень цього органу, тобто вони можуть прийматися тіль­
ки з питань, що віднесені до його компетенції;

3)  усі рішення державних органів приймаються у такому порядку і
таких формах, які відповідають нормативним приписам;

4)  взаємовідносини державних органів з недержавними структурами,
громадянами та їх об'єднаннями, а також іншими громадськими форму­
ваннями (органи самоорганізації населення) здійснюються у межах вза­
ємних прав та обов'язків, які визначені на законних підставах.

Держава забезпечує реалізацію законності з допомогою системи її га­рантій. Гарантіями законності е наявність у держави:

по-перше, загальних умов забезпечення режиму законності;

по-друге, спеціальних засобів забезпечення режиму законності.

До першої групи гарантій, тобто загальних умов забезпечення ре­жиму законності, належать: 1) політичні передумови забезпечення ре­жиму законності; 2) економічні передумови забезпечення режиму закон­ності; 3) ідеологічні передумови забезпечення режиму законності; 4) ор­ганізаційні передумови забезпечення режиму законності.

Політичними передумовами забезпечення режиму законності є наяв­ність: а) громадянського суспільства та б) правової держави.

Економічними передумовами забезпечення режиму законності є наяв­ність: а) рівня добробуту, за якого забезпечуються життєво необхідні по­треби людини; б) необхідних для підтримки такого добробуту ресурсів, ринку товарів, капіталів, послуг; в) фактичної свободи колективних і ін­дивідуальних суб'єктів економічних'відносин; г) усвідомлення суб'єкта­ми економічних відносин необхідності додержання фіскальних обов'язків, перед державою.

Ідеологічними передумовами забезпечення режиму законності слід вважати наявність у держави системи ідей, поглядів, програм, які спро­можні консолідувати суспільство з метою вирішення соціально-еконо­мічних проблем і конфліктів. Така система є опорною конструкцією для формування правосвідомості, основаного на визнанні абсолютної цінно­сті прав людини, а також відповідної правової культури державних служ­бовців. Велике значення для існування законності та правопорядку має правова культура посадових осіб і громадян, правосвідомість, які основа­ні на визнанні абсолютної цінності основних прав людини. Велике зна­чення має переконання, заохочення, доцільний примус, що вміло органі-зовіані.

Організаційними передумовами забезпечення режиму законності, що чинять істотний вплив на її стан, є такі фактори, як структура державно­го апарату, кваліфікація службовців, ефективність функціонування системи правової підготовки персоналу, чіткий і раціональний поділ повно­важень та ін. Не остання роль для створення умов зміцнення та підтрим­ки режиму законності належить організаційним заходам щодо зменшен­ня рівня таємності, створення відомчих центрів інформації та зв'язків із громадськістю, вдосконалення дозвільної системи, ліквідації апаратних надмірностей та ін.

До другої групи гарантій, тобто спеціальних засобів забезпечення режиму законності, належать: а) організаційно-структурні формування; б) організаційно-правові методи. Взаємодія організаційно-структурних формувань і організаційно-правових методів утворює особливий держав­но-правовий механізм забезпечення законності.

Організаційно-структурні формування — це ті державні органи і не­державні структури, на які покладено обов'язок з підтримання і зміцнен­ня режиму законності.

Організаційно-правові методи — це види діяльності організаційно-структурних формувань, практичні прийоми, операції, форми роботи, які ними використовуються для забезпечення законності.

В юридичній теорії та практиці ці організаційно-правові методи прийнято називати способами забезпечення законності.

Залежно від змісту, характеру, особливостей застосування юридич­них наслідків розрізняють такі способи забезпечення законності: а) конт­роль; б) нагляд; в) звернення до державних органів із заявами, пропози­ціями, скаргами з питань забезпечення законності.

Практика свідчить, що застосування перелічених способів є надійною гарантією забезпечення законності в управлінській системі держави.

14.2. Контроль та його види

Контроль є одним з найпоширеніших і дієвих способів забезпечення законності. Його сутність полягає в тому, що суб'єкт контролю здійснює облік і перевірку того, як контрольований об'єкт виконує покладені на нього завдання і реалізує свої функції.

Аналіз існуючої практики свідчить, що контрольна діяльність містить такі елементи: визначення характеру та строків контрольних заходів; за­лучення до контролю спеціалістів, представників громадськості; аналіз підсумків контролю, формування висновків і прийняття рішень; розроб­ка заходів з виконання прийнятих рішень, вибору шляхів, форм і методів їх реалізації.

Що стосується рішень, то вони мають бути конкретними, їх важливо своєчасно довести до виконання, а також пояснити виконавцям. Конт­рольні органи мають надавати виконавцям практичну допомогу в реалі­зації рішень; вони ж зобов'язані систематично аналізувати хід роботи з їх виконання.

До контрольної діяльності висувається низка вимог, згідно з якими вона має бути:

1)      підзаконною, тобто контроль має здійснюватися тільки в межах
конкретних нормативних приписів;

2)  систематичною, тобто мати регулярний характер;

3)  своєчасною, тобто проводитися своєчасно, що значно підвищує, її
ефективність;

4)  всебічною, тобто охоплювати найважливіші питання, поширюва­
тися на всі служби та структури підконтрольних органів;

5)  глибокою, тобто перевірці мають підлягати не тільки ті підрозділи,
які мають слабкі результати в роботі, а й ті, що мають добрі результати.
Ця  вимога  дає  змогу  виявляти  та  поширювати  передовий  досвід,
запобігати помилкам та упущенням;

6)  об'єктивною, тобто виключати упередженість;

7)  гласною, тобто її результати мають бути відомі тим, хто підлягав
контролю;

8)  результативною (дієвою). Ця діяльність не може обмежуватися
виявленням фактичного стану справ. Вона має супроводжуватися кон­
кретними заходами з усунення недоліків.

У юридичній теорії та практиці прийнято класифікувати контрольну діяльність за видами. Підхід до вирішення цього питання залежить від вибору критерію, на підставі якого здійснюється класифікація. Вибір критерію багато в чому зумовлений потребами практики. Саме тому ві­домо досить багато класифікацій контрольної діяльності.

Найчастіше пропонуються такі класифікації:

а) залежно від суб'єкта (що здійснює контроль) в системі державного
управління виділяють такі види контролю: 1) контроль з боку органів за­
конодавчої влади (парламентський контроль); 2) контроль з боку Прези­
дента України та його апарату (президентський контроль); 3) контроль з
боку Кабінету Міністрів України (урядовий контроль); 4) контроль з бо­
ку центральних органів виконавчої влади; 5) контроль з боку місцевих
органів виконавчої влади; 6) контроль з боку органів судової влади;
7) контроль з боку органів місцевого самоврядування; 8) контроль з боку
громадськості (громадський контроль);

б) залежно від належності суб'єкта до державних або громадських
структур виділяють: 1) державний контроль; 2) громадський контроль;

в)  залежно від адміністративно-правової компетенції суб'єкта виді­
ляють: 1) загальний контроль; 2) відомчий контроль; 3) надвідомчий
контроль;

г)  залежно від управлінської стадії, на якій здіснюється контроль, ви­
діляють: 1) попереджувальний контроль; 2) поточний контроль; 5) на­
ступний контроль;

д)  залежно від спрямованості контролю виділяють 1) зовнішній конт­
роль; 2) внутрішній контроль;

е) залежно від призначення контролю виділяють: 1) загальний, що охоплює всі напрями діяльності суб'єкта, що контролюється; 2) цільовий контроль окремого напряму роботи.

Крім зазначених, існують й інші класифікації контрольної діяльності.

Зупинимося на видах контролю, що детерміновані місцем суб'єкта в системі державних органів (перша класифікаційна група).

1. Контроль з боку органів законодавчої влади (парламентський
контроль). Цей вид контролю здійснюється Верховною Радою України
згідно з Конституцією України і прийнятими відповідно до неї норма­
тивними актами з цього питання.

Відповідно до Конституції України Верховна Рада здійснює конт­роль за: виконанням державного бюджету (п. 4 ст. 85); діяльністю Кабі­нету Міністрів (п. 13 ст. 85, статті 87 і 113); використанням наданих Ук­раїні від іноземних держав, банків, міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України (п. 14 ст. 85); до­держанням конституційних прав і свобод людини і громадянина (п. 17 ст. 85, ст. 101).

Для реалізації контрольних повноважень Верховна Рада використо­вує постійно діючі та тимчасово діючі структури.

До постійно діючих належать Рахункова палата і Уповноважений Верховної Ради з прав людини.

Рахункова палата здійснює від імені Верховної Ради контроль за ви­користанням коштів Державного бюджету України (ст. 98 Конституції). Вона діє незалежно від будь-яких органів держави, є підзвітною та під­контрольною Верховній Раді.

Уповноважений Верховної Ради з прав людини (ст. 101 Конституції) здійснює парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина.

До тимчасових структур парламентського контролю належать тим­часові слідчі комісії. Вони утворюються Верховною Радою України згідно зі ст. 89 Конституції для проведення розслідування з питань, що станов­лять суспільний інтерес.

2. Контроль з боку Президента України та його апарату (прези­
дентський контроль). Будучи главою держави, Президент України на­
ділений правом контролю за додержанням законності в усіх структурах і
сферах функціонування виконавчо-розпорядчої системи держави.

Він має право відміняти акти Кабінету Міністрів України, Ради мі­ністрів Автономної Республіки Крим. Президент є гарантом додержання Конституції України, забезпечення прав і свобод людини і громадянина (ст. 102 Конституції).

Для здійснення своїх функцій, зокрема й контрольних, Президент може створювати необхідні дорадчі, консультативні та інші допоміжні органи та служби (п. 28 ст. 106 Конституції). Таким органом, наприклад, є Адміністрація Президента України. У своїй структурі Адміністрація Президента України має контрольне управління і організує контроль за виконанням законів, указів, розпоряджень, а також доручень Президента органами виконавчої влади та їх посадовими особами.

З метою виконання законів і у межах своєї компетенції Президент України видає укази й розпорядження, що мають підзаконний характер і є обов'язковими для виконання на всій території України.

3. Контроль з боку Кабінету Міністрів. Кабінет Міністрів як ви­
щий орган державної виконавчої влади (ст. 113 Конституції) реалізує
свої контрольні повноваження у процесі: 1) реалізації програм економіч­
ного, соціального, культурного розвитку України в цілому та окремих її
регіонів; 2) втілення в життя фінансової, цінової, грошової, кредитної, по­
даткової політики; створення загальнодержавних та інших фондів; лікві­
дації наслідків стихійних лих і катастроф, проведення політики в галузі
освіти, науки, культури, охорони природи, екологічної безпеки, природо­
користування; 3) вжиття необхідних заходів щодо забезпечення безпеки
й обороноздатності України; 4) забезпечення зовнішньоекономічної ді­
яльності України і митної справи; 5) керівництва роботою міністерств,
комітетів та інших органів державної виконавчої влади.

Результати контрольної діяльності Кабінету Міністрів висвітлюють­ся в постановах і розпорядженнях, які він видає.

4. Контроль з боку центральних органів виконавчої влади. Цей
контроль здійснюється центральними органами виконавчої влади — мі­
ністерствами, державними комітетами, центральними органами виконав­
чої влади зі спеціальним статусом.

Так, відповідно до Загального положення про міністерство, інший орган державної виконавчої влади України, затвердженого Указом Пре­зидента України від 12 березня 1996 р., ці органи в межах своєї компе­тенції забезпечують реалізацію державної політики стосовно державної таємниці та здійснюють контроль за роботою щодо її охорони.

Контрольні повноваження конкретних центральних органів держав­ної виконавчої влади закріплені у відповідних нормативних документах. Найчастіше це Положення про те чи інше міністерство, державний комі­тет, центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом.

Здійснюваний ними контроль може мати як відомчий, так і надві­домчий характер.

Відомчий контроль — це контроль, здійснюваний центральними орга­нами виконавчої влади, їх структурними підрозділами стосовно організа­ційно підпорядкованих їм ланок. Так, МВС України забезпечує закон­ність у діяльності працівників і військовослужбовців всієї системи МВС; у межах своїх повноважень організує виконання актів законодавства Ук­раїни і здійснює систематичний контроль за їх реалізацією.

Надвідомчий контроль — це контроль, здійснюваний стосовно об'єк­тів, які організаційно не підпорядковані органові виконавчої влади. Так, МВС контролює у непідпорякованих йому організаційно проведення ро­боти, спрямованої на запобігання дорожньо-транспортним пригодам.

Міністерство охорони навколишнього природного середовища Украї­ни наділене правом контролю за діяльністю підприємств щодо додержан­ня лімітів використання природних ресурсів, екологічних нормативів і стандартів. У разі виявлення їх порушень це відомство має право прий­няти рішення про обмеження, зупинення чи заборону діяльності підпри-ємства-порушника незалежно від його відомчої підпорядкованості.

5. Контроль з боку місцевих органів виконавчої влади. До місце­вих органів державної виконавчої влади в першу чергу належать держав­ні адміністрації в областях, районах областей, містах Києві та Севастопо­лі та районах цих міст (ст. 118 Конституції), їх контрольні повноваження закріплені в Законі України «Про місцеві державні адміністрації» від 9 квітня 1999 р.

В межах, визначених Конституцією і законами України, вони на від­повідних територіях здійснюють державний контроль за:

1)      збереженням і раціональним використанням державного майна;

2)  станом фінансової дисципліни, обліку та звітності, виконанням
державних контрактів і зобов'язань перед бюджетом, належним і своєчас­
ним відшкодуванням шкоди, заподіяної державі;

3)  використанням та охороною земель, лісів, надр, води, атмосферно­
го повітря, рослинного і тваринного світу та інших природних ресурсів;

4)  охороною пам'яток історії та культури, збереженням житлового
фонду;

5)  додержанням виробниками продукції стандартів, технічних умов
та інших вимог, пов'язаних з її якістю та сертифікацією;

6)  додержанням санітарних і ветеринарних правил, збиранням, ути­
лізацією і захороненням промислових, побутових та інших відходів, до­
держанням правил благоустрою;

7)      додержанням архітектурно-будівельних норм, правил і стандартів;

8)  додержанням правил торгівлі, побутового, транспортного, кому­
нального обслуговування, законодавства щодо захисту прав споживачів;

9)  додержанням законодавства з питань науки, мови, реклами, освіти,
культури, охорони здоров'я, материнства та дитинства, сім'ї, молоді та
неповнолітніх, соціального захисту населення, фізичної культури і спор­
ту;

10)    охороною праці та своєчасною і не нижче визначеного державою
мінімального розміру оплатою праці;

11)    додержанням громадського порядку, правил технічної експлуата­
ції транспорту та дорожнього руху;

12)    додержанням законодавства щодо державної таємниці та інфор­
мації.

Для реалізації наданих повноважень місцеві державні адміністрації мають право:

1)     проводити перевірки стану додержання Конституції України та за­
конів України, інших актів законодавства органами місцевого самовряду­
вання та їх посадовими особами, керівниками підприємств, установ, ор­
ганізацій, їх філіалів та відділень незалежно від форм власності та підпо­
рядкування;

2)  залучати вчених, спеціалістів, представників громадськості до про­
ведення перевірок, підготовки та розгляду питань, що входять до компе­
тенції місцевих державних адміністрацій;

3)  одержувати відповідну статистичну інформацію та інші дані від
державних органів і органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб,
політичних партій, громадських і релігійних організацій, підприємств,
установ та організацій, їх філіалів і відділень незалежно від форм влас­
ності;

4)  давати згідно з чинним законодавством обов'язкові для виконання
розпорядження керівникам підприємств, установ, організацій, їх філіалів
та відділень незалежно від форм власності та громадянам з контрольова­
них питань, порушувати питання щодо їх відповідальності у встановле­
ному законом порядку;

5)  здійснювати інші функції і повноваження згідно з чинним законо­
давством.

6. Контроль з боку органів судової влади (судовий контроль).
Контроль органів судової влади — це основана на законі діяльність судів
щодо перевірки правомірності актів і дій органів управління, їх посадо­
вих осіб із застосування, за необхідності, правових санкцій.

Система судових органів України встановлена Законом України «Про судоустрій України» від 7 лютого 2002 р.

Основний зміст судового контролю як способу забезпечення закон­ності полягає у правовій оцінці, яку дає суд діям і рішенням органів дер­жавного управління та їх посадових осіб. Якщо при цьому встановлю­ються порушення законності, то судовий орган вживає відповідних захо­дів і притягує винних до відповідальності.

7. Контроль з боку органів місцевого самоврядування. Органи міс­
цевого самоврядування та їх виконавчі апарати утворюються згідно з
Конституцією України (ст. 140) і функціонують на підставі Закону Ук­
раїни «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р.

Контрольними повноваженнями у сфері державного управління на­ділені ради всіх рівнів і виконавчі органи (виконавчі комітети) сільських, селищних, міських, районних у містах рад.

Обласні та районні ради здійснюють контроль у сфері державного управління шляхом розгляду запитів депутатів і прийняття рішень щодо них; затвердження програм соціально-економічного та культурного роз­витку відповідних областей і районів, а також цільових програм з інших питань і заслуховування звітів щодо їх виконання; встановлення правил користування водозабірними спорудами і обмежень (заборон) використання питної води у промислових цілях; заслуховування звітів голів міс­цевих державних адміністрацій (керівників структурних підрозділів міс­цевих державних адміністрацій) щодо виконання програм соціально-еко­номічного розвитку, а також щодо виконання місцевими державними ад­міністраціями делегованих їм радою повноважень тощо.

Для здійснення контролю з конкретних питань обласні та районні ра­ди згідно зі ст. 48 Закону утворюють тимчасові контрольні комісії.

Сільські, селищні, міські, районні в містах ради здійснюють контроль при реалізації таких повноважень, як розгляд запитів документів, прий­нятих рішень за запитами; встановлення місцевих податків і зборів та розмірів їх ставок у межах, визначених законом; прийняття рішень щодо надання відповідно до чинного законодавства пільг з місцевих податків і зборів; розв'язання відповідно до закону питань про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів місцевого значення, а та­кож про скасування такого дозволу; надання відповідно до законодавства згоди на розміщення на території села, селища, міста нових об'єктів, сфе­ра екологічного впливу діяльності яких згідно з чинними нормативами включає відповідну територію; заслуховування повідомлень керівників органів внутрішніх справ щодо їх діяльності стосовно охорони громад­ського порядку на відповідній території, порушення перед відповідними органами вищого рівня питання стосовно звільнення з посади керівників цих органів у разі визнання їх діяльності незадовільною; встановлення відповідно до законодавства правил з питань благоустрою території на­селеного пункту, забезпечення в ньому чистоти та порядку, торгівлі на ринках, додержання тиші в громадських місцях, за порушення яких пе­редбачено адміністративну відповідальність, та інших.

Виконавчі комітети сільських, селищних, міських, районних у містах рад наділені двома видами контрольних повноважень, які мають різну правову природу. По-перше, це повноваження власні (самоврядні); по-друге, повноваження, делеговані виконавчою владою.

До перших належать ті, що випливають з таких повноважень, як встановлення на відповідній території режиму використання та забудови земель, на яких передбачена перспективна містобудівна діяльність; вжит­тя заходів щодо створення належних умов для функціонування пунктів пропуску через державний кордон України; надання відповідно до зако­нодавства дозволу на спорудження об'єктів містобудування незалежно від форм власності; внесення подань до відповідних органів про притяг­нення до відповідальності осіб, якщо вони ігнорують законні вимоги та рішення рад і їх виконавчих органів, прийняті в межах їх повноважень; звернення до суду про визнання незаконними актів органів виконавчої влади, які обмежують права територіальної громади, а також повнова­ження органів та посадових осіб місцевого самоврядування тощо.

До других належать такі, як: здійснення контролю за додержанням законодавства щодо захисту прав споживачів; здійснення у встановленому порядку державного контролю за додержанням законодавства, затвер­дженої містобудівної документації у разі планування та забудови відпо­відних територій; зупинення у випадках, передбачених законом, будів­ництва, яке проводиться з порушенням містобудівної документації і про­ектів окремих об'єктів, а також може заподіяти шкоду довкіллю; здій­снення контролю за додержанням земельного та природоохоронного за­конодавства, використанням і охороною земель, природних ресурсів за­гальнодержавного та місцевого значення, відтворенням лісів; організація та контроль прикордонної та прибережної торгівлі тощо.

8. Контроль з боку громадськості (громадський контроль). Його суб'єктами є громадські організації, трудові колективи, органи самоорга­нізації населення, збори громадян за місцем проживання, громадяни.

Громадський контроль як засіб забезпечення законності в діяльності виконавчо-розпорядчих органів істотно відрізняється від усіх інших ви­дів контролю.

Ця відмінність полягає насамперед у тому, що громадський контроль не має державно-владного змісту. Тому рішення громадських організацій за результатами перевірок мають, як правило, рекомендаційний характер.

Контрольні функції суб'єктів громадського контролю закріплюються у відповідних нормативних актах.

Так, ст. 58 Закону України «Про тваринний світ» від 13 грудня 2001 р. встановлює, що громадський контроль у галузі охорони, викорис­тання і відтворення тваринного світу здійснюється громадськими інспек­торами охорони довкілля та громадськими інспекторами спеціально уповноважених центральних органів виконавчої влади з питань мислив­ського господарства та полювання і рибного господарства. Повноваження громадських інспекторів у галузі охорони, використання і відтворення тваринного світу визначаються положеннями про них, затвердженими відповідними спеціально уповноваженими центральними органами вико­навчої влади у галузі охорони, використання і відтворення тваринного світу.

Одним із напрямів, які забезпечують реформування природних мо­нополій, є застосування громадського контролю за діяльністю суб'єктів природних монополій, зокрема через створення при них рад споживачів, включення представників об'єднань громадян у наглядові ради тощо (Указ Президента У країни «Про заходи щодо реалізації державної полі­тики у сфері природних монополій» від 10 вересня 1997 р.).

Важливою формою безпосередньої участі населення у місцевому са­моврядуванні є загальні збори громадян за місцем проживання. Такі збо­ри проводяться відповідно до Положення про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні, затвердженого Верховною Радою України 17 грудня 1993 р.

Вони проводяться за необхідності, але не менше одного разу на рік (ст. 4). На цих зборах можуть заслуховуватись інформації голів місцевих рад, керівників їх органів, а також звіти керівників підприємств, органі­зацій, установ, які належать до комунальної власності. Тут же може об­говорюватися поведінка осіб, що порушують громадський порядок (ст. 6).

Збори мають право звертатися з пропозиціями до відповідної ради, державних органів, органів місцевого самоврядування, керівників під­приємств, установ, організацій. Ці пропозиції мають бути розглянуті в місячний строк. Щодо результатів розгляду слід інформувати ініціаторів зборів.

14.3. Нагляд та його види

Поняття та суб'єкти нагляду. Нагляд — це здійснення спеціально уповноваженими органами цільового спостереження за станом законно­сті, фіксації його порушень і вжиття заходів щодо притягнення порушни­ків до відповідальності.

Суб'єктами здійснення нагляду є державні органи. Належність тієї чи іншої структури до суб'єктів нагляду визначається відповідними нор­мативними актами.

Так, Конституція України покладає здійснення низки наглядових функцій на органи прокуратури. Закон України «Про міліцію» від 20 грудня 1990 р. наділяє її співробітників правом перевіряти документи, необхідні для з'ясування питання щодо додержання правил, нагляд за виконанням яких покладено на міліцію. Закон України «Про Військову службу правопорядку у Збройних Силах України» від 7 березня 2002 р. зобов'язує її працівників здійснювати в межах своєї компетенції нагляд за дорожнім рухом військових транспортних засобів. Указ Президента України «Про систему центральних органів виконавчої влади» від 15 грудня 1999 р. встановлює, що урядові органи державного управління (департаменти, служби, інспекції) здійснюють контрольно-наглядові функції.

Вказівка на те, що орган виконує наглядові функції може міститися у його назві. Наприклад, Державний департамент нагляду за додержан­ням законодавства про працю, Інспеція державного портового нагляду морського торговельного порту України.

Конкретизуються наглядові функції у положеннях щодо того чи ін­шого органу. Так, у Положенні про державну санітарно-епідеміологічну службу Міністерства охорони здоров'я України зазначено, що до завдань держсанепідслужби МОЗ України належить здійснення нагляду за орга­нізацією і проведенням органами державної виконавчої влади, місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями та громадя­нами санітарних і протиепідемічних заходів; реалізацією державної полі­тики з питань профілактики захворювань населення; додержанням вимог санітарних норм, правил і гігієнічних нормативів у стандартах та інших нормативно-технічних документах; відповідністю продукції вимогам без­пеки для здоров'я і життя населення; додержанням юридичними та фі­зичними особами санітарного законодавства.

Повноваження суб'єктів нагляду умовно можна поділити на три види:

1)      з розробки норм і правил, виконання яких контролює суб'єкт.
Повноваження цього виду, як правило, полягають у наявності прав готу­
вати проекти правил і вносити їх на розгляд компетентного органу;

2)  з організації та здійснення нагляду. Як правило, це такі права:
одержувати та витребувати матеріали (документи); проводити обстежен­
ня на місці; давати обов'язкові приписи і вказівки; дозвільні повноважен­
ня (пуск, введення в експлуатацію, встановлення номерних знаків тощо);
давати експертні висновки (пожежний нагляд); мати свого представника
в комісії з приймання, розслідування аварій тощо;

3)  застосування заходів державного примусу. Зазначена група повно­
важень, як правило, закріплюється у відповідних статтях Кодексу Украї­
ни про адміністративні правопорушення.

Важливі наглядові функції здійснює міліція. Адміністративний на­гляд міліції — це систематичний нагляд за чітким і неухильним до­держанням посадовими особами та громадянами правил, що регулюють громадський порядок і громадську безпеку з метою запобігання і припи­нення порушень цих правил, а також виявлення порушників і притягнен­ня їх до встановленої законом відповідальності (кримінальної чи адмі­ністративної) або вжиття до них заходів громадського впливу.

Методами адміністративного нагляду міліції є: а) безпосереднє спо­стереження у громадських місцях за виконанням громадянами та посадо­вими особами загальнообов'язкових правил; б) періодичні перевірки ви­конання органами, посадовими особами, громадянами встановлених пра­вил; в) виявлення порушень у ході перевірки скарг, заяв, пропозицій та іншої інформації стосовно правопорушників.

Адміністративний нагляд міліції поділяється на загальний і спеціальний.

Загальний адміністративний нагляд — це нагляд за додержанням за­гальнообов'язкових та інших правил. До них належать: правила перебу­вання іноземців, правила дозвільної системи; правила паспортної систе­ми тощо.

Спеціальний адміністративний нагляд міліції — це нагляд за поведін­кою певної категорії громадян.

Цей вид нагляду є примусовим заходом і встановлюється за особами, звільненими з місць позбавлення волі відповідно до Закону України «Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбав­лення волі» від 1 грудня 1994 р.

Закон формулює поняття цього виду адміністративного нагляду як системи «тимчасових примусових профілактичних заходів спостереження і контролю за поведінкою окремих осіб, звільнених з місць позбавлен­ня волі, що здійснюються органами внутрішніх справ».

Визначено і його завдання: «Адміністративний нагляд встановлюєть­ся з метою запобігання вчиненню злочинів окремими особами, звільне­ними з місць позбавлення волі, і здійснення виховного впливу на них».

Цей вид адміністративного нагляду встановлюється лише стосовно повнолітніх осіб, засуджених до позбавлення волі за тяжкі злочини або засуджених два і більше разів до позбавлення волі за умисні злочини, як­що під час відбування покарання їх поведінка свідчила, що вони вперто не бажають стати на шлях виправлення і залишаються небезпечними для суспільства; засуджених до позбавлення волі за тяжкі злочини або засу­джених два і більше разів до позбавлення волі за умисні злочини, якщо вони після покарання або умовно-дострокового звільнення від відбуван­ня покарання, незважаючи на попередження органів внутрішніх справ, систематично порушують громадський порядок і права інших громадян, вчиняють інші правопорушення; засуджених до позбавлення волі за один із злочинів, пов'язаних з незаконним обігом наркотичних засобів, психо­тропних речовин і прекурсорів.

Адміністративний нагляд у всіх випадках встановлюється в судовому засіданні одноосібне суддею районного (міського) суду або за місцем дислокації виправно-трудової установи, або за місцем проживання особи, щодо якої встановлюється адміністративний нагляд.

Нагляд прокуратури. Відповідно до Конституції України (ст. 121) прокуратура здійснює нагляд а) за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; б) за додержанням законів у разі виконання судових рішень з криміналь­них справа, а також у разі застосування інших заходів примусового ха­рактеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

Формами реагування прокурора на встановлені у процесі нагляду по­рушення законодавства є протест прокурора, припис прокурора, подання прокурора, постанова прокурора.

Протест прокурора. Протест на акт, що суперечить закону, вноситься прокурором, його заступником до органу, який його видав, або до вищес­тоящого органу. У такому самому порядку вноситься протест на незакон­ні рішення чи дії посадової особи.

У протесті прокурор ставить питання щодо скасування акта чи при­ведення його відповідно до закону, а також припинення незаконної дії посадової особи, поновлення порушеного права.

Протест прокурора зупиняє дію опротестованого акта і підлягає обов'язковому розглядові відповідним органом або посадовою особою у десятиденний строк після його надходження. Про наслідки розгляду про­тесту в цей самий строк повідомляється прокурору.

У разі відхилення протесту або ухилення від його розгляду прокурор може звернутися з заявою до суду щодо визнання акта незаконним. Заяву до суду може бути подано протягом п'ятнадцяти днів з моменту одер­жання повідомлення щодо відхилення протесту або закінчення передба­ченого законом строку для його розгляду. Подання такої заяви зупиняє дію правового акта.

Припис прокурора. Письмовий припис щодо усунення порушень за­кону вноситься прокурором, його заступником органові чи посадовій особі, які допустили порушення, або вищестоящому у порядку підпо­рядкованості органові чи посадовій особі, які правомочні усунути по­рушення.

Письмовий припис вноситься у випадках, якщо порушення закону має очевидний характер і може завдати істотної шкоди інтересам держа­ви, підприємства, установи, організації, а також громадянам, якщо негай­но не усунути ці порушення. Припис підлягає негайному виконанню, про що й повідомляється прокурор.

Орган чи посадова особа можуть оскаржити припис вищестоящому прокурору, який зобов'язаний розглянути скаргу протягом десяти днів. Рішення вищестоящого прокурора є остаточним.

Подання прокурора. Подання з вимогами усунення порушень закону, причин цих порушень і умов, що їм сприяють, вноситься прокурором, його заступником до державного органу, громадської організації чи поса­довій особі, які наділені повноваженнями усунути порушення закону, і підлягає невідкладному розглядові. Не пізніш як у місячний строк має бути вжито відповідних заходів щодо усунення порушень закону, причин та умов, що їм сприяють, а стосовно наслідків повідомлено прокуророві.

Колегіальний орган, якому внесено подання, повідомляє про день за­сідання прокурору, який має право особисто взяти участь у його роз­гляді.

Постанова прокурора. У разі порушення закону посадовою особою або громадянином прокурор, його заступник, залежно від характеру по­рушення закону, виносить вмотивовану постанову щодо дисциплінарно­го провадження; провадження щодо адміністративного правопорушення підлягає розглядові повноважною посадовою особою чи відповідним ор­ганом у десятиденний строк після її надходження, якщо інше не встанов­лено законом.

У протесті, поданні, приписі чи постанові прокурора обов'язково за­значається, ким і яке положення закону порушено, в чому полягає пору­шення та що і в який строк посадова особа або орган мають вжити для його усунення.

14.4. Звернення громадян

Звернення громадян до органів держави з питань забезпечення за­конності є їх конституційним правом. Воно закріплюється у ст. 40 Кон ституції України, яка наголошує, що усі мають право направляти індиві­дуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обгрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

На розвиток конституційних положень діє низка нормативних актів, які регламентують ці питання. По-перше, це Закон України «Про звер­нення громадян» від 2 жовтня 1996 р. Крім нього, найважливішими ак­тами, що регулюють правовідносини цієї сфери, є Указ Президента Ук­раїни «Про заходи щодо забезпечення конституційних прав громадян на звернення» від 19 березня 1997 р. та Інструкція з діловодства за звернен­нями громадян в органах державної влади і місцевого самоврядування, об'єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях неза­лежно від форм власності, в засобах масової інформації. Слід зазначити, що останнім часом майже всі законодавчі акти містять норми, що перед­бачають питання оскарження дій посадових осіб.

Усі вони регулюють питання практичної реалізації громадянами Ук­раїни наданого їм Конституцією України права вносити до органів дер­жавної влади, об'єднань громадян відповідно до їх статусу пропозиції щодо поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржува­ти дії посадових осіб, державних і громадських органів.

Вони також забезпечують громадянам можливість брати участь в управлінні державними і громадськими справами, впливати на поліп­шення роботи органів державної влади та місцевого самоврядування, установ, організацій незалежно від форм власності, підприємств для від­стоювання своїх прав і законних інтересів та поновлення їх у разі пору­шення.

Під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги.

Пропозиція (зауваження) — звернення громадян, де висловлюються порада, рекомендація щодо діяльності органів державної влади і місцево­го самоврядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також вислов­люються думки щодо врегулювання суспільних відносин та умов життя громадян, вдосконалення правової основи державного і громадського життя, соціально-культурної та інших сфер діяльності держави і суспіль­ства.

Заява (клопотання) — звернення громадян із проханням про сприян­ня реалізації закріплених Конституцією України та чинним законодав­ством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного за­конодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки про поліпшен­ня їх діяльності.

Скарга — звернення з вимогою щодо поновлення прав і захист закон­них інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, установ, організа­цій, об'єднань громадян, підприємств, посадових осіб.

До рішень, дій (бездіяльності), які можуть бути оскаржені, у сфері управлінської діяльності належать такі, внаслідок яких: порушено права та законні інтереси чи свободи громадянина (групи громадян); створено перешкоди для здійснення громадянином його прав і законних інтересів чи свобод; незаконно покладено на громадянина будь-які обов'язки або його незаконно притягнуто до відповідальності.

Звернення адресується органам або посадовим особам, до повнова­жень яких належить розв'язання порушених питань, і має містити пріз­вище, ім'я, по батькові, місце проживання громадянина, суть порушеного питання, зауваження, пропозиції, заяви чи скарги, прохання чи вимоги і підписано заявником (заявниками) із зазначенням дати. Воно може бути усним (викладеним громадянином і записаним посадовою особою на осо­бистому прийомі) чи письмовим, надісланим поштою або переданим гро­мадянином. Оформлене без додержання цих вимог звернення поверта­ється заявникові з відповідними роз'ясненнями не пізніш як через десять днів від дня його надходження.

Якщо питання, порушені в одержаному зверненні, не входять до пов­новажень адресата, воно в термін не більше п'яти днів пересилається за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомля­ється громадянину, який подав звернення. Однак забороняється направ­ляти скарги громадян для розгляду тим органам або посадовим особам, дії чи рішення яких оскаржуються.

У разі якщо звернення не містить даних, необхідних для прийняття обгрунтованого рішення органом або посадовою особою, воно в той са­мий термін (5 днів) повертається громадянину з відповідними роз'яснен­нями.

Письмове звернення без зазначення місця проживання, не підписане автором (авторами), а також таке, з якого неможливо встановити автор­ство, визнається анонімним і розгляду не підлягає. Не розглядаються по­вторні звернення одним і тим самим органом від одного і того самого громадянина з одного і того самого питання, якщо за своєю сутністю ви­рішено, та звернення осіб, визнаних судом недієздатними.

Для кожного виду звернень встановлено особистий порядок розгляду та форми реагування. Так, розгляд пропозицій (зауважень) є обов'язко­вим. Органи, що їх розглянули, мають повідомити громадянинові резуль­тати розгляду. Що стосується заяв (клопотань), то їх адресати зобов'яза­ні: а) об'єктивно та вчасно розглядати їх; б) перевіряти викладені в них факти; в) приймати рішення відповідно до чинного законодавства; г) за­безпечувати їх виконання; д) повідомляти громадян щодо наслідків їх розгляду.

Відповідь за результатами розгляду заяв (клопотань) в обов'язково­му порядку дається тим органом, який отримав ці заяви і до компетенції якого входить вирішення порушених у заявах (клопотаннях) питань, за підписом керівника або особи, яка виконує його обов'язки. Рішення про відмову в задоволенні вимог, викладених у заяві (клопотанні) доводить­ся: а) до відома громадянина в письмовій формі; б) з посиланням на за­конодавство; в) з викладенням мотивів відмови; г) з роз'ясненнями по­рядку оскарження прийнятого рішення.

Пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) Героїв Радянського Союзу, Героїв Соціалістичної Праці, інвалідів Великої Вітчизняної війни розглядаються першими керівниками державних органів, органів місце­вого самоврядування, установ, організацій та підприємств особисто.

Скарга на дії чи рішення органу державної влади, органу місцевого самоврядування, установи, організації, об'єднання громадян, підприєм­ства, засобів масової інформації, посадової особи у порядку підлеглості подається вищому органу або посадовій особі, що не позбавляє громадя­нина права звернутися до суду відповідно до чинного законодавства, а в разі відсутності такого органу або незгоди громадянина з прийнятим за скаргою рішенням подається безпосередньо до суду.

До скарги додаються наявні у громадянина рішення чи копії рішень, що приймалися за його зверненням раніше, а також інші документи, не­обхідні для розгляду скарги, які після її розгляду повертаються громадя­нинові.

Скарга на рішення, що оскаржувалось, може бути подана до органу чи посадовій особі вищого рівня протягом одного року з моменту його прийняття, але не пізніше одного місяця з часу ознайомлення громадя­нина з прийнятим рішенням. Скарги, подані з порушенням зазначеного терміну, не розглядаються. Пропущений з поважної причини термін мо­же бути поновлений органом або посадовою особою, яка розглядає скар­гу. Рішення вищого державного органу, що розглядав скаргу, в разі незгоди з ним громадянина може бути оскаржено до суду.

Громадянин, який звернувся із заявою чи скаргою до органів, має право: особисто викласти аргументи особі, що перевіряла заяву чи скар­гу, та брати участь у перевірці поданої скарги чи заяви; знайомитися з матеріалами перевірки; подавати додаткові матеріали чи наполягати на їх запиті органом, який розглядає заяву чи скаргу; бути присутнім при розгляді заяви чи скарги; користуватися послугами адвоката чи пред­ставника трудового колективу, організації, що здійснює правозахисну функцію, оформивши це повноваження у встановленому законом поряд­ку; одержати письмову відповідь щодо результатів розгляду заяви чи скарги; висловлювати усно чи письмово вимогу щодо додержання таєм­ниці розгляду заяви чи скарги; вимагати відшкодування збитків, як­що вони стали результатом порушень встановленого порядку розгляду звернень.

Відповідно до прав громадян на скаргу встановлені обов'язки органів, що їх розглядають. Вони в межах своїх повноважень зобов'язані: об'єктивно, всебічно та вчасно перевіряти заяви чи скарги; на прохання гро­мадянина запрошувати його на засідання відповідного органу, що розгля­дає його заяву чи скаргу; відміняти чи змінювати оскаржувані рішення у випадках, передбачених законодавством України, якщо вони не відпові­дають закону, іншим нормативним актам, невідкладно вживати заходів до припинення неправомірних дій, виявляти, усувати причини та умови, що сприяли порушенням; забезпечувати поновлення порушених прав, реальне виконання прийнятих у зв'язку з заявою чи скаргою рішень; пи­сьмово повідомляти громадянина щодо результатів перевірки заяви чи скарги та суть прийнятого рішення; вживати заходів щодо відшкодуван­ня у встановленому законом порядку матеріальних збитків, якщо їх було завдано громадянину в результаті ущемлення його прав або законних ін­тересів, вирішувати питання стосовно відповідальності осіб, з вини яких було допущено порушення, а також на прохання громадянина не пізніш як у місячний термін довести прийняте рішення до відома органу місце­вого самоврядування, трудового колективу чи об'єднання громадян за місцем проживання громадянина; у разі визнання заяви чи скарги необ­грунтованою роз'яснити порядок оскарження прийнятого за нею рішен­ня, не допускати безпідставної передачі розгляду заяв чи скарг громадян, вживати заходів до усунення причин, що їх породжують, систематично аналізувати та інформувати населення щодо ходу цієї роботи.

Звернення розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового ви­вчення, — невідкладно, але не пізніше п'ятнадцяти днів від дня їх отри­мання. Якщо в місячний термін вирішити порушені у зверненні питання неможливо, керівник відповідного органу або його заступник встановлю­ють необхідний термін для його розгляду, про що повідомляється особі, яка подала звернення. При цьому загальний термін вирішення питань, порушених у зверненні, не може перевищувати сорока п'яти днів.

Подання громадянином звернення, що містить наклеп і образи, дис­кредитацію органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян та їхніх посадових осіб, керівників та інших посадо­вих осіб підприємств, установ і організацій незалежно від форм власно­сті, заклики до розпалювання національної, расової, релігійної ворожнечі та інших дій, тягнуть за собою відповідальність, передбачену чинним за­конодавством.