8.1. Поняття адміністративного процесу

Сутність адміністративного процесу. Під адміністративним проце­сом розуміють порядок, правила за якими реалізуються матеріальні нор­ми адміністративного права. Потреба у їх реалізації виникає при розгля­ді і вирішенні виконавчо-розпорядчими органами питань управлінського характеру щодо конкретних юридичних або фізичних осіб. Наприклад, про державну реєстрацію підприємств, видачу ліцензій або патентів, при­ватизацію громадянами житла, виділення земельних ділянок під будів­ництво, притягнення до дисциплінарної або адміністративної відпові­дальності.

Такі питання прийнято називати індивідуальними управлінськими справами або адміністративними справами.

Для того, щоб правильно вирішити ту чи іншу адміністративну спра­ву (конкретне індивідуальне управлінське питання), слід реалізувати від­повідну норму матеріального адміністративного права, тобто застосувати приписи, які вона містить, щодо конкретного індивідуального випадку.

Реалізація здійснюється шляхом застосування компетентними орга­нами матеріальних норм з додержанням певної процедури, тобто у визна­ченому порядку.

Для різних категорій адміністративних справ існують відповідні про­цедури. Кожна з таких процедур — це система встановлених державою обов'язкових правил. Ці правила закріплюються в нормативних актах і виступають як адміністративно-процесуальні норми.

Отже, адміністративно-процесуальна норма — це встановлені чи санк­ціоновані державою обов'язкові правила, відповідно до яких регламенту­ється порядок вирішення адміністративних справ, порядок реалізації ма­теріальних норм адміністративного права.

Діяльність виконавчо-розпорядчих органів з вирішення адміністра­тивних справ на підставі адміністративно-процесуальних норм прийнято називати адміністративно-процесуальною діяльністю.

Слід зазначити, що адміністративно-процесуальна діяльність не рів­нозначна адміністративному процесу. Вона здійснюється виключно з конкретних справ, для реалізації конкретних матеріальних норм, на під­ставі конкретних адміністративно-процесуальних норм.

Наприклад, у разі порушення законодавства про рекламу адміністра­тивні справи порушуються щодо конкретних фізичних осіб (юридичних осіб) у разі порушення ними конкретних норм матеріального права, які містяться в Законі України «Про рекламу». Вирішення таких справ здій­снюється за конкретними адміністративно-процесуальними нормами, що містяться в нормативному акті Порядок накладення штрафів за пору­шення законодавства про рекламу. У разі звернення громадянина за суб­сидією відповідна адміністративна справа вирішується за процесуальни­ми нормами, що містяться у Положенні про порядок призначення і виді­лення населенню субсидій.

Адміністративно-процесуальну діяльність, здійснену у межах кон­кретної адміністративної справи прийнято називати провадженням у ад­міністративній справі або адміністративним провадженням.

Отже, адміністративно-процесуальна діяльність конкретизується і об'єктивується у межах конкретних адміністративних проваджень. Саме вони — адміністративні провадження є структурними складовими адмі­ністративного процесу, а їх сукупність — носієм ознак адміністративного процесу.

До ознак, які дозволяють розглядати адміністративний процес як са­мостійне правове явище, слід віднести:

—наявність чітко визначеної сфери виникнення, існування і припи­
нення адміністративних справ;

—особливі правила вирішення адміністративних справ, які закріпле­
ні в адміністративно-процесуальних нормах (нормативність адміністра­
тивного процесу);

—наявність особливих адміністративно-процесуальних відносин;

—обов'язкову участь у вирішенні таких справ компетентних органів
(їх посадових осіб).

В сучасній українській теорії адміністративного права адміністратив­ний процес розглядається як найістотніша юридична категорія, у межах якої суб'єкти публічного управління здійснюють реалізацію значного об­сягу своїх функцій.

Між тим, історія адміністративного процесу характеризується про­тистоянням поглядів учених і пройшла стадії від його неприйняття до детермінації адміністративно-процесуального права та визнання особли­вої ролі у здійсненні адміністративної реформи.

Наукові дискусії стосовно сутності адміністративного процесу сфор­мували два підходи до його розуміння, залежно від яких визначається його обсяг і зміст. У теорії адміністративного права вони дістали назви:

а) вузького підходу до розуміння адміністративного процесу;

б) широкого підходу до розуміння адміністративного процесу.

Вузьке розуміння адміністративного процесу пов'язано з його тракту­ванням як діяльності щодо вирішення спорів і вжиття заходів адмініст­ративного примусу. Найбільш рельєфно ця позиція відображена у пра­цях Н. Г. Саліщевої, яка послідовно відзначала, що адміністративний процес у правовому змісті становить порядок здійснення юрисдикції та застосування процесуальних норм починається виключно у разі виник­нення спору та необхідності проведення юрисдикційної оцінки тієї чи ін­шої дії.

Широке розуміння адміністративного прогресу пов'язане з визнанням того, що ним охоплюється будь-яка діяльність з реалізації матеріальних норм адміністративного права, тобто адміністративний процес виступає як порядок реалізації адміністративно-правових норм під час вирішення конкретних управлінських справ.

Представники таких поглядів виходять з загальнометодологічного розуміння процесу як засобу існування матеріального закону у сукупно­сті форм діяльності уповноважених суб'єктів. На базі цієї теоретичної концепціїї вони обгрунтовано доказують, що адміністративний процес не обмежується межами примусових юрисдикційних заходів, а містить всі­лякі управлінські дії, реалізовані з метою здійснення функцій і цілей уп­равління. Таким чином, головним змістом адміністративного процесу у широкому його розумінні виступає те, що він розглядається як система дій (адміністративних актів, управлінських рішень), що здійснюються органами управління з використанням установленої компетенції та спря­мовані на рішення поставлених завдань і досягнення управлінських цілей.

Більше того, не можна не зважати на те, що в юридичній практиці склалися і з успіхом використовуються поняття законодавчого, бюджет­ного, земельного, правозастосовного процесів, які не вписуються у вузьке розуміння цього явища.

Разом з тим, сутність адміністративного процесу не зводиться лише до забезпечення додержання відповідних правил належного поводження суб'єктів і здійснення позитивної управлінської діяльності. У необхідних випадках вживають і примусових заходів, передбачених санкціями мате­ріальних норм, які встановлюють адміністративну відповідальність за вчинення правопорушень.

Таким чином, саме широке розуміння адміністративного процесу від­повідає сучасним напрямам розвитку правової науки, втіленим у Кон­цепції адміністративної реформи, принципам трансформації державного управління в дієвий інструмент реалізації громадянами своїх прав і сво­бод, захисту людини від неправомірних дій і адміністративних актів з бо­ку органів управління і їхніх службовців.

Найважливішими ознаками, що дозволяють розглядати адміністра­тивний процес як ціле та самостійне правове явище, слід вважати наяв­ність специфічних адміністративно-процесуальних норм і відносин.

Специфіка процесуальних норм полягає у такому.

1.  Вони відрізняються від матеріальних норм своїм призначенням.
Матеріальні норми регулюють права та обов'язки суб'єктів і відповіда­
ють на запитання «що робити?». Процесуальні норми регулюють поря­
док, процедуру реалізації цих прав та обов'язків і відповідають на запи­
тання «як, яким чином робити?».

Так, ст. 173 «Дрібне хуліганство» КУпАП передбачає за дрібне хулі­ганство (нецензурна лайка у громадських місцях, образливе чіпляння до громадян тощо) накладення штрафу, тобто визначає «що робити?» у разі виявлення цього правопорушення.

На запитання «як, яким чином?» накладати адміністративний штраф, відповідають процесуальні норми.

2.  Процесуальні норми другорядні щодо матеріальних. Це означає,
що вони виникають й існують лише за наявності потреби у реалізації ма­
теріальних норм, за наявності потреби встановити обов'язкові для вико­
навчо-розпорядчих органів та їх посадових осіб правила розгляду адмі­
ністративних справ.

Слід зазначити, що потреба в адміністративно-процесуальних нормах виникає лише у разі, якщо необхідна спеціальна процедура для вирішен­ня конкретного управлінського питання.

У таких випадках йдеться про матеріальні норми адміністративного права, реалізація яких здійснюється через застосування.

Найбільш характерними у цьому розумінні є норми, що встановлю­ють відповідальність за адміністративні правопорушення, наприклад, норми ст. 173 КУпАП (дрібне хуліганство).

Разом з тим, і для норм, які реалізуються через виконання і викорис­тання, можуть передбачатися відповідні процесуальні правила.

Так, Положення про державну реєстрацію нормативних актів мініс­терств містить матеріальну адміністративно-правову норму такого зміс­ту: «Державній реєстрації підлягають нормативні акти, які стосуються права, свободи і законних інтересів громадян або мають міжвідомчий ха­рактер».

Ця норма реалізується через виконання (є обов'язком, який необхід­но виконувати державним органам, що видають нормативні акти).

Проте, держава не обмежилася встановленням тільки однієї матері­альної норми. Зазначене положення містить і низку процесуальних норм, які визначають порядок подання нормативного акта до реєстрації та звернені до органу, що видав акт. Без виконання приписів, що містяться у цих нормах, не може здійснюватися реєстрація.

Зокрема, акт подається на реєстрацію наступного дня після прийнят­тя (оригінал і дві завірені копії) органом, підпис якого стоїть першим. Він має відповідати чинному законодавству, бути правильно оформле­ним, без граматичних помилок. До акта додаються: обгрунтування про його необхідність, відомості про офіційне узгодження поданого на реєст­рацію акта із заінтересованими органами.

Закон України «Про загальні принципи створення і функціонування спеціальних (вільних) економічних зон» містить матеріальну норму, що дозволяє місцевим державним адміністраціям виходити з ініціативою про створення таких зон.

Ця норма реалізується шляхом використання, тобто у цьому ж законі містяться й адміністративно-процесуальні норми, які визначають дії іні­ціатора щодо її реалізації.

Так, на реєстрацію слід подати рішення місцевої ради народних де­путатів і місцевої державної адміністрації з відповідним клопотанням, проект положення про її статус і систему управління, пропозицію щодо офіційної назви, точний опис меж і карту її території, повне техніко-еко-номічне обгрунтування доцільності створення і функціонування зони, проект Закону про створення конкретної спеціальної (вільної) економіч­ної зони.

Не потрібні ніякі процесуальні норми для реалізації матеріальних норм шляхом додержання.

Наприклад, матеріальна норма Закону України «Про підприємство» визначає: «Підприємство не має у своєму складі інших юридичних осіб».

3. Конкретна адміністративно-процесуальна норма завжди є засобом реалізації кількох матеріальних норм, але забезпечує цю реалізацію тіль­ки частково.

Неможливо побудувати автономну конструкцію, в якій би взаємодія­ли тільки дві норми: з одного боку — матеріальна, з другого — процесу­альна, тобто конструкцію, в якій процесуальна норма була б замкнена ви­ключно на одну матеріальну норму і забезпечувала б її реалізацію в пов­ному обсязі.

Взята окремо процесуальна норма, як правило, обслуговує кілька ма­теріальних норм, але ніколи не забезпечує їх реалізацію до кінця. У свою чергу взятій окремо матеріальній нормі для повної реалізації слід взаємо­діяти з групою процесуальних норм. Саме тому другорядність норм про­цесуальних щодо норм матеріальних не означає, що матеріальна норма породжує процесуальну.

Повернемося, наприклад, до застосування штрафу. Щоб накласти штраф за адміністративну провину потрібен розгорнутий у часі ланцю­жок дій, що послідовно змінюють одна одну: складання протоколу, зби­рання і оцінювання доказів, винесення постанови, виконання постанови тощо.

Кожна з цих дій регулюється окремими і конкретними процесуаль­ними нормами.

Так, норми ст. 221 визначають тих, хто розглядає цю категорію справ (суди); норми ст. 225 — ким складається протокол; норми ст. 256 — зміст протоколу; норми ст. 278 — порядок підготовки і розгляду справ; норми ст. 283 — зміст постанови у справі; норми ст. 307—310 — провадження з виконання постанови про накладення штрафу.

Таким чином, ніяка окремо взята процесуальна норма не узмозі реа­лізувати матеріальну норму (у цьому випадку про накладення штрафу) у повному обсязі. Вона реалізує якусь її частину. Разом узяті перелічені процесуальні норми становлять процедуру, що забезпечує реалізацію до кінця.

Водночас перелічені процесуальні норми розраховані не тільки на матеріальні норми ст. 173, а й на будь-які норми глав 5—15 (статті 41— 212^і) КУпАП.

5. Адміністративно-процесуальні норми забезпечують реалізацію ма­теріальних норм не лише адміністративного права. Цю функцію викону­ють і щодо інших правових галузей.

Так, нормами цивільного законодавства встановлено, що автори ви­находів і промислових зразків мають право на одержання патентів, в яких закріплюється авторство на ці винаходи чи промислові зразки (ст. 517 ЦК).

Порядок одержання патентів детально врегульований адміністратив­но-процесуальними нормами, які містяться в законах України «Про охо­рону прав на винахід» і «Про охорону прав на промислові зразки» (від­повідно статті 12—22 та 11—19) від 15 грудня 1993 р., а також у низці по­ложень і правил, які стосуються видачі патентів у конкретних галузях і сферах. Наприклад, Правила складання і подання заявки про видачу па­тенту на сорт рослини, затверджені наказом Держпатенту від 11 лютого 1994 р. № 27.

Як юридичне явище адміністративний процес характеризується тим, що під час його здійснення виникають адміністративно-процесуальні від­носини. Особливістю адміністративно-процесуальних відносин є те, що вони у своєму розвитку породжують низку процесуальних зв'язків. Так, під час вчинення адміністративного проступку виникають процесуальні відносини між громадянином (правопорушником) і органом, що розгля­дає справу.

У процесі розгляду справи і розвитку цих правовідносин виникають процесуальні зв'язки, зумовлені необхідністю збирання доказів (опиту­вання свідків, вивчення документів, залучення перекладачів, експертів і т. ін.). Таким чином, поряд з основними, головними адміністративно-процесуальними відносинами, завжди виникають супутні процесуальні правовідносини, що регулюються процесуальними нормами.

Адміністративний процес відрізняється від інших видів юридичної процесуальної діяльності і насамперед від кримінального та цивільного процесів. Відмінності, що існують між ними, чітко виявляють специфіку адміністративного процесу.

Ці відмінності полягають у такому:

по-перше, адміністративний процес реалізується у сфері публічного управління (кримінальний і цивільний — при здійсненні правосуддя). Адміністративний процес є частиною виконавчо-розпорядчої діяльності, оскільки становить врегульовані процесуальними нормами управлінські відносини, та юридичним вираженням управлінської діяльності;

по-друге, адміністративний процес не обмежується діяльністю щодо розгляду спорів і вжиття примусових заходів, а включає також діяльність з реалізації регулятивних норм, діяльність, так би мовити, позитивного, організуючого характеру. Це пояснюється специфікою управління як ді­яльності в основному творчої, в якій метод примусу є не основним, а до­поміжним;

по-третє, адміністративний процес реалізується суб'єктами які: а) на­лежать до різних структур державнорго апарату, наприклад, до МВС, су­дів, податкової адміністрації; б) різняться своєю правовою природою, ос­кільки серед них є як органи держави, так і органи місцевого самовряду­вання; в) поряд з вирішенням адміністративних справ, вони виконують не менш важливі управлінські функції, наприклад, аналітичну.

Принципи адміністративного процесу. Здійснення адміністративно­го процесу грунтується на системі принципів, до яких належать: закон­ність; охорона інтересів держави і особи; публічність (офіційність); само­стійність і незалежність у прийнятті рішень; об'єктивна (матеріальна) істина; гласність; рівність учасників процесу перед законом; швидкість та економічність; провадження процесу національною мовою; відповідаль­ність посадових осіб.

1. Законність. Цей принцип виражає адміністративний процес як
суто юридичну діяльність, що здійснюється тільки на основі спеціальних
процесуальних  норм.  Державні  органи  в  адміністративному  процесі
діють у межах закріпленої за ними компетенції.

Так, повноваження органів і посадових осіб, що розглядають справи про адміністративні правопорушення, містяться в КУпАП, а його ст. 222 визначає, зокрема, категорії справ, підвідомчі органам внутрішніх справ (міліції), ст. 214 розмежовує компетенцію органів, що уповноважені роз­глядати справи про адміністративні правопорушення тощо.

2. Охорона інтересів держави і особи. Цей принцип вказує на де­
мократизм адміністративного процесу. Органи, що розглядають індивіду­
альні справи і приймають за ними рішення, зобов'язані забезпечити за­
хист інтересів держави, громадського порядку, прав і свобод особи, інте­
ресів підприємств, організацій, закладів. Громадянам надається юридич­
на допомога, вони можуть користуватися послугами адвоката. Послідов­
не, повне і неухильне врахування інтересів держави і особи безпосеред­
ньо  відображається  на  ефективності  адміністративного  процесу  і  є
обов'язком будь-якого органу або посадової особи, що розглядає і вирі­
шує адміністративну справу. До їх завдань входить також обов'язок сте­
жити за належним використанням сторонами своїх прав, щоб це не заш­
кодило інтересам держави та учасників процесу.

3. Публічність (офіційність). Цей принцип адміністративного про­
цесу полягає в його доступності для громадян. Розгляд конкретних
справ, збирання необхідних доказів і матеріалів є обов'язком державних
органів та їх посадових осіб. Усе це здійснюється за рахунок держави.

Так, у коментарі до ст. 268 «Права особи, яка притягається до адмі­ністративної відповідальності» КУпАП підкреслюється, що обов'язок до­ведення покладено на органи, що розглядають адміністративну справу. Відсутня також будь-яка плата з боку громадян за участь у процесі, оформлення матеріалів, прийняття рішення.

4. Самостійність і незалежність у прийнятті рішень. Вирі­
шувати справи, що входять до кола повноважень органу або посадової
особи, є їх обов'язком. Державний орган може ухилитися від розгляду і ви­
рішення індивідуальної справи, перекласти на будь-кого свої обов'язки.

Стосовно провадження у справах про адміністративні правопорушен­ня цей принцип закріплено в ст. 217 «Повноваження посадових осіб, які розглядають справи про адміністративні правопорушення» КУпАП, яка визначає, що ті чи інші справи можуть розглядати тільки визначені зако­ном посадові особи і в межах своїх повноважень.

5. Об'єктивна (матеріальна) істина. Цей принцип означає, що всі
справи розглядаються всебічно, збираються, перевіряються і враховують­
ся всі необхідні матеріали і докази.

Так, коментар до ст. 251 «Докази» КУпАП підкреслює, що одним з найважливіших завдань провадження у справах про адміністративні пра­вопорушення є повне, об'єктивне з'ясування обставин цієї справи, що дозволяє відшукати істину у справі. Додержання цього принципу виклю­чає прояви суб'єктивізму, забезпечує прийняття справедливого рішення.

6. Гласність. Принцип гласності передбачає можливість для учасни­
ків адміністративного процесу безпосередньо знайомитися з усіма мате­
ріалами у справі та розглядати його відкрито. Вимога про відкритий
розгляд справи означає, що відповідний орган або посадова особа зобов'яза­
ні своєчасно повідомити учасникам про місце, час розгляду справи.

Органи і посадові особи не мають права відмовити заінтересованим особам у їх проханні бути присутніми на розгляді конкретних справ про адміністративні правопорушення.

Розгляд справ про адміністративні правопорушення згідно зі ст. 249 «Відкритий розгляд справ про адміністративні правопорушення» КУпАП може провадитися за місцем роботи або проживання правопорушника. Стаття 286 «Доведення постанови про накладення адміністративного стягнення до відома громадськості» КУпАП передбачає інформування громадськості про накладення адміністративного стягнення.

7. Рівність учасників адміністративного процесу перед законом.
Цей принцип визначається конституційним положенням про рівність усіх громадян України. Законодавством закріплено статус сторін проце­су, встановлено їхні права та обов'язки як учасників адміністративнопроцесуальних відносин. Кожна зі сторін має право брати участь у всіх стадіях процесу, надавати докази і вимагати їх розгляду.

Щодо цього принципу в законодавстві про адміністративні правопо­рушення існує чітка норма — ст. 248 «Розгляд справи на засадах рівності громадян», яка визначає, що всі громадяни рівні перед законом незалеж­но від походження, соціального і майнового стану, расової і національної належності, статі, освіти, мови, ставлення до релігії, роду і характеру за­нять, місця проживання, інших обставин. Не існує будь-яких спеціаль­них органів, які розглядали б справи щодо окремих груп громадян, що різняться за зазначеними ознаками.

8. Швидкість та економічність. Цей принцип є наслідком опера­
тивності як властивості управлінської діяльності. Він забезпечується зак­
ріпленням у законодавстві строків, у межах яких здійснюється прова­
дження в індивідуальних справах, виконуються рішення. Як приклад
можна навести ст. 277 КУпАП, яка встановлює строки розгляду справ
про адміністративні правопорушення:

15 діб — загальний;

1 доба — незаконне придбання наркотичних речовин без мети збуту; незаконні операції з валютою; дрібне хуліганство;

З доби — торгівля з рук у невстановлених місцях; незаконний продаж товарів; порушення порядку проведення мітингів;

5 діб — порушення режиму радіаційної безпеки; дрібне розкрадання;

7 діб — порушення, пов'язані з використанням газу.

9. Провадження процесу національною мовою. Цей принцип зу­
мовлений багатонаціональним складом населення України і закріплений
законодавчо. У ст. З Закону України «Про мови» зазначається, що в ро­
боті державних, громадських органів, підприємств, закладів, організацій,
розташованих у місцях мешкання більшості громадян іншої національ­
ності, поряд з українською, може використовуватися мова національності
чи мова, яка прийнятна для всього населення.

Стаття 5 забезпечує громадянам право звертатися до державних, гро­мадських та інших організацій мовою, яка прийнятна для сторін. Відмова посадової особи прийняти і розглядати звернення громадянина на підста­ві незнання мови, якою він звернувся, тягне за собою відповідальність згідно із законодавством.

Стаття 19 вказує, що коли особа, яка притягується до адміністратив­ної відповідальності, не володіє мовою, на якій здійснюється адміністра­тивне провадження, то вона може виступати рідною мовою і користува­тися допомогою перекладача.

10. Відповідальність посадових осіб. Порушення встановленого по­рядку адміністративно-процесуальної діяльності, бюрократичне ставлен­ня до громадян та їхніх звернень тягне за собою застосування до вину­ватців заходів дисциплінарної, матеріальної та кримінальної відповідаль­ності. Так, ст. 27 Закону України «Про об'єднання громадян» передбачає відповідальність посадових осіб легалізуючих органів за порушення зако­нодавства про об'єднання громадян.

Суб'єкти (учасники) адміністративного процесу. Адміністративний процес характеризується різноманітністю суб'єктів. Як сторони (учасни­ки, суб'єкти) в адміністративному процесі виступають юридичні та фі­зичні особи; виконавчо-розпорядчі органи держави і місцевого самовря­дування; адміністрації підприємств, закладів, організацій і громадські ор­ганізації; політичні партії та органи самоорганізації населення; об'єднан­ня громадян і просто громадяни, а також іноземці та особи без громадян­ства тощо.

Аналіз усього масиву учасників адміністративно-процесуальних від­носин дає змогу виділити п'ять груп суб'єктів адміністративного процесу: 1) громадяни; 2) виконавчо-розпорядчі органи та структурні частини їх апарату; 3) об'єднання громадян та їх органи, а також органи самооргані­зації населення, що мають адміністративно-процесуальну правосуб'єкт-ність; 4) державні службовці та посадові особи, що наділені адміністра­тивно-процесуальними правами та обов'язками; 5) інші державні органи та їх посадові особи.

Коротко зупинимося на характерних рисах кожного із зазначених суб'єктів.

1. Громадяни мають загальну правосуб'єктність, у тому числі й адмі­
ністративного процесу в будь-якій галузі управлінської сфери: господар­
ській, соціально-культурній, адміністративній, політичній. Така власти­
вість  адміністративної  правосуб'єктності   громадян   породжує  в  усіх
інших суб'єктів адміністративного процесу обов'язок додержуватися їх­
ніх прав.

Особливістю адміністративно-процесуальної правосуб'єктності гро­мадян є їхня некомпетентність щодо вирішення адміністративних справ (якщо не наділені спеціальними повноваженнями, але у цьому разі вони вже належать до іншої категорії суб'єктів).

2. Виконавчо-розпорядчі органи. Ця група суб'єктів відіграє визна­
чну роль у вирішенні індивідуально-конкретних справ. Разом з тим, ад­
міністративно-процесуальна   правосуб'єктність   виконавчо-розпорядчих
органів неоднакова.  Вона поділяється на загальну,  галузеву та спе­
ціальну.

Загальну правосуб'єктність мають ті органи, до компетенції яких входить вирішення широкого кола справ, незалежно від їх галузевої ком­петенції. До них належать, наприклад, місцеві адміністрації, виконкоми Рад народних депутатів.

Галузеву — мають органи, до завдань яких входить вирішення справ у межах галузі. Це відділи та служби міністерств.

Спеціальну — мають органи, створені спеціально для вирішення вузь­кого кола справ. Наприклад, адміністративна комісія районної державної адміністрації.

Слід зазначити, що виконавчо-розпорядчі органи, як правило, є обов'язковою стороною, обов'язковим учасником адміністративного про­цесу.

3. Об'єднання   громадян. Адміністративно-процесуальна   право-
суб'єктність об'єднань громадян закріплена в Законі «Про об'єднання
громадян». Вона виникає у разі реалізації ними своїх прав, передбачених
ст. 20 цього Закону (наприклад, захист інтересів членів громадської ор­
ганізації), а також у випадках порушення законодавства з боку легалі­
зуючих органів (ст. 27) та самих об'єднань громадян, коли до останніх за­
стосовуються санкції, передбачені статтями 29, ЗО, 31 і 32 (штраф, попе­
редження, тимчасова заборона діяльності, примусовий розпуск).

4. Посадові особи і державні службовці, їх адміністративно-проце­
суальна правосуб'єктність зумовлена двома обставинами:

по-перше, важливе значення має належність державних службовців до певної категорії керівників або спеціалістів. Зрозуміло, що право­суб'єктність керівника ширша, ніж спеціаліста;

по-друге, значну роль відіграє зміст посадових прав та обов'язків. Так, голова районної держадміністрації і начальник управління міністер­ства належать до однієї категорії (3), але зрозуміло, що їх правосуб'єкт­ність різна.

5. Інші державні органи та їх посадові особи. Спеціальною адмі­
ністративно-процесуальною правосуб'єктністю володіють і деякі інші пе­
редбачені законом державні органи та посадові особи. Так, районні (мі­
ські) судді одноосібно розглядають низку справ про адміністративні пра­
вопорушення (ст. 221 КУпАП), в органах прокуратури ведеться прова­
дження за скаргами та заявами громадян, порушується дисциплінар­
не переслідування (дисциплінарне провадження) щодо посадових осіб
тощо.

Слід зазначити, що лише цієї класифікації суб'єктів адміністративно­го процесу явно недостатньо для з'ясування специфіки їх адміністратив­но-процесуального становища.

Для визначення їх адміністративно-процесуального статусу важлива і та роль, яку кожен із суб'єктів виконує у процесі. За характером проце­суального статусу всі суб'єкти поділяються на три групи:

1)      суб'єкти, що вирішують справу;

2)      суб'єкти, стосовно яких вирішується справа;

3)  допоміжні учасники процесу.

До першої групи завжди належать державні органи, їх посадові осо­би, до другої — практично будь-які суб'єкти, як органи, так і особи, до третьої — свідки, потерпілі, експерти, перекладачі, адвокати.

Конкретний перелік учасників адміністративно-процесуальних від­носин залежить від виду адміністративного провадження.

8.2. Структура адміністративного процесу

Види адміністративних проваджень. Адміністративний процес ста­новить системне утворення зі складною і не до кінця дослідженою струк­турою. Первинним компонентом структури адміністративного процесу виступає окремо взяте адміністративне провадження. Адміністративний процес і адміністративне провадження співвідносяться між собою як за­гальне і часткове, як ціле та частина цілого. Між адміністративним про­цесом (цілим) і будь-яким з адміністративних проваджень (частиною цього цілого) існують нерозривні взаємозумовлюючі та системоутворюю­чі зв'язки і відносини.

Під адміністративним провадженням розуміють адміністративно-процесуальну діяльність (сукупність процесуальних дій) компетентного суб'єкта, що здійснюється у межах конкретної адміністративної справи для її вирішення. Адміністративне провадження детермінується в адмі­ністративному процесі завдяки наявності виключно йому належних: а) процесуальних правовідносин; б) доказів; в) процесуальних докумен­тів.

Однопорядкові групи проваджень утворюють види адміністративних проваджень. Таким чином, виділяються: адміністративні провадження за зверненнями громадян; провадження у справах про адміністративні пра­вопорушення; провадження з видачі ліцензій; провадження з надання громадянам пільг, виконавче провадження та інші.

Усі адміністративні провадження органічно пов'язані між собою, пе­ребувають у постійній взаємодії та взаємопроникненні, наділені багатьма загальними ознаками, а їх сукупність має інтегративні якості та власти­вості цілісної системи.

Кількість конкретних адміністративних проваджень надзвичайно ве­лика, що зумовлено характером самого державного управління, яке все­бічно охоплює суспільне життя, і різноманітністю управлінських відно­син.

Внаслідок цього, повний перелік проваджень практично неможли­вий. Більше того, практика управлінської діяльності викликає до життя їх нові види. Тільки за останні роки з'явилися провадження з одержання громадянами субсидій, ліцензування діяльності підприємств, оформлен­ня спеціальних економічних зон, приватизації громадянами житла, реєст­рації цінніх паперів та інші. Кожне з них має специфічні риси або озна­ки. Ці ознаки зумовлені характером справи, що вирішується, правовим статусом суб'єктів, які беруть участь у процесі, особливостями правовід­носин, що виникають, цілями, що ставляться, тощо.

Тому на нинішньому етапі розвитку адміністративно-правової науки найважливішою проблемою є класифікація адміністративних прова­джень на види та підвиди за найбільш характерними і значущими для юридичної практики ознаками. Першочергове завдання такої класифікації полягає у тому, щоб визначити місце кожного адміністративного про­вадження в адміністративному процесі та досліджувати у межах однопо-рядкових типологічних груп.

З огляду на теоретичні дослідження структури юридичного процесу в адміністративному процесі виділяють чотири блоки адміністративних проваджень: нормотворчі провадження, установчі провадження, право-застосовні провадження, контрольно-наглядові провадження.

Нормотворчі провадження становлять специфічну діяльність упов­новажених суб'єктів щодо підготовки, затвердження, офіційного оголо­шення нормативно-правових актів. У цьому блоці виділяють:

а) провадження з упорядкування нормотворчості;

б) провадження з упорядкування нормативного матеріалу;

в) провадження із внесення змін до нормативного матеріалу тощо.

Установчі провадження — це специфічна діяльність уповноваже­них суб'єктів з реалізації! норм матеріального адміністративного права щодо створення, реоганізації, ліквідації організаційних структур і ком­плектуванню їх персоналом. У цьому блоці виділяють:

а) провадження щодо створення організаційних структур;

б) провадження щодо реорганізації організаційних структур;

в) провадження щодо ліквідації організаційних структур;

г)  провадження щодо комплектування організаційних структур пер­
соналом.

Правозастосовні провадження становлять специфічну діяльність уповноважених суб'єктів із застосування норм матеріального адміністра­тивного права щодо розгляду та вирішення індівідуальніх управлінських справ. Серед них виділяють кілька груп проваджень, що у свою чергу складаються з конкретних видів проваджень.

По-перше, це група проваджень із застосування заходів адміністра­тивного примусу. До неї належать:

а) дисциплінарні провадження;

б) провадження у справах щодо адміністративних правопорушень;

в) виконавчі провадження,

г) провадження із вжиття заходів адміністративного примусу до юри­
дичних осіб.

По-друге, це група проваджень із вжиття в адміністративному по­рядку заходів заохочення і стимулювання. До неї належать:

а) провадження у справах щодо нагородження державними нагорода­
ми, відзнаками Президента, грамотами тощо;

б) провадження у справах щодо присвоєння почесних та інших звань;

в) провадження у справах щодо преміювання;

г) провадження у справах щодо зняття стягнення тощо.
По-третє, це група проваджень з реалізації громадянами своїх прав та

обов'язків. До неї належать:

а) провадження за зверненням громадян;

б) провадження з одержання громадянами дипломів, авторських сві­
доцтв, патентів і т. ін.;

в) провадження з виконання громадянами військового обов'язку;

г) провадження з виконання громадянами обов'язку мати паспорт;

д) провадження з надання громадянам спеціальних прав тощо.
По-четверте, це група проваджень з реалізації юридичними особами

своїх прав та обов'язків. До неї належать:

а) провадження з легалізації юридичних осіб;

б) провадження з оформлення та видачі юридичним особам ліцензії;

в) провадження з надання юридичним особам пільг тощо.
Контрольно-надзорні провадження становлять специфічну діяльність

уповноважених суб'єктів щодо здійснення моніторингу, отримання ін­формації та перевірки відповідності діяльності органів управління, а та­кож фізичних осіб вимогам нормативних актів і режиму законності. У цій групі виділяють:

а)  провадження з контролю за виконавчо-розпорядчою діяльністю
органів управління;

б) провадження з контролю за правоохоронною діяльністю;

в)  провадження з контролю за установчою дяльністю органів управ­
ління;

в)  провадження з контролю за нормотворчою діяльністю органів
управління;

г) провадження щодо прокурорського нагляду;

д) провадження щодо адміністративного нагляду тощо.

Стадії адміністративних проваджень. Будь-яке провадження з адмі­ністративних справ складається з низки окремих операцій, наприклад, складання протоколу; прийом заяви; опитування свідків; вивчення доку­ментів; прийняття рішення; винесення постанови; оскарження дій поса­дових осіб; опублікування акта управління тощо.

Уважне вивчення таких операцій у різних видах адміністративних проваджень свідчить, принаймні, про чотири ознаки, які вони мають.

По-перше, вони здійснюються послідовно, тобто одна операція змі­нює другу, утворюючи своєрідний ланцюг дій.

По-друге, розташування операцій у цьому ланцюгу має не випадко­вий характер, їх послідовність логічно визначена. Так, винесення поста­нови у справі не може передувати такій операції, як складання протоколу про адміністративні правопорушення.

По-третє, різним видам адміністративних проваджень притаманні різні за характером і призначенням операції. Відрізняються вони і за сту­пенем врегульованості адміністративно-процесуальними нормами.

По-четверте, здійснення тієї чи іншої операції у тому чи іншому про­вадженні визначається адміністративно-процесуальними нормами і ви­ступає як момент реалізації матеріальних норм адміністративного права.

Ці логічні та послідовно змінюючі одна одну операції прийнято нази­вати стадіями адміністративного провадження.

Стадії існують у будь-якому адміністративному провадженні. Кожно­му виду адміністративних проваджень притаманні свої стадії, зміст яких не повторюється в інших видах. Саме тому через стадії, їх аналіз харак­теризується адміністративне провадження. Тобто розглянути або дати характеристику тому чи іншому адміністративному провадженню зде­більшого означає проаналізувати кожну з його стадій.

Слід зазначити, що стадії одних видів проваджень зафіксовані в нор­мативному порядку, інших — не зафіксовані, але становлять специфіч­ний результат узагальнення чинних у тій чи іншій сфері правил. У дру­гому випадку вирішення цієї проблеми залежить не лише від характеру адміністративного провадження і ступеня його врегульованості адмініст­ративно-процесуальними нормами, а й від позиції того чи іншого дослід­ника.

Так, результатом узагальнення чинних правил є висновок про п'ять стадій провадження з видання нормативних актів управління. Ними є:

•    встановлення потреби видання нормативного акта. На цій стадії зби­
рається інформація про стан справ, виявляються ситуації, що потре­
бують нормативного врегулювання;

•    підготовка проекту акта. На цій стадії готується проект. Підготовка
включає такі дії: визначення виконавців, узгодження (візування) про­
екту, його створення, якщо це потрібно; визначення строків розробки
та ін.;

•    винесення проекту на обговорення органу управління. На цій стадії
проект оцінюється органом управління, обирається оптимальний ва­
ріант рішення;

•    прийняття рішення щодо проекту. На цій стадії проект визнається
прийнятним або неприйнятним. Саме тут проект перетворюється на
юридичний документ;

•    опублікування акта. На цій стадії здійснюється опублікування акта,
тобто доведення його до відома посадових осіб.

Провадження зі створення, реорганізації та ліквідації організаційних структур у сфері державного управління, як правило, має такі стадії:

•    збір та первинне вивчення інформації про потребу організаційних
змін;

•    обгрунтування потреби змін;

•    вибір та аналіз норм, що піддягають застосуванню;

•    розгляд справи компетентним органом;

•    винесення рішення.

У провадженні з комплектування організаційних структур у сфері державного управління персоналом здебільшого йдеться про такі стадії:

•    вивчення інформації;

•    узгодження умов трудового договору;

•    вжиття необхідних організаційних заходів;

•    вибір норм, які слід застосовувати;

•    розгляд справи;

•    прийняття рішення.

Нормативне закріплені стадії дисциплінарного провадження у Вищій раді юстиції. Стаття 39 Закону України «Про Вищу раду юстиції» від 15 січня 1998 р.¹, що має назву «Стадії дисциплінарного провадження», подає їх перелік:

•    перевірка даних про дисциплінарний проступок;

•    відкриття дисциплінарного провадження;

•    розгляд дисциплінарної справи;

•    прийняття рішення.

Фактично зафіксованими є стадії провадження у справах про адмі­ністративні проступки у КУпАП² і Митному кодексі України³, хоч та­кого терміна як «стадія», вони не вживають. Аналіз нормативного мате­ріалу з урахуванням юридичної практики і наукових досліджень дає змогу зробити обгрунтований висновок щодо поділу провадження у справах про адміністративні проступки на такі стадії:

•    порушення справи;

•    адміністративне розслідування;

•    розгляд справи та її вирішення;

•    перегляд постанови;

•    виконання постанови.

Слід зазначити, що в літературних джерелах трапляються й інші ва­ріанти вирішення питання про стадії провадження у справах про адмі­ністративні проступки.

Так, В. Юсупов виділяє в ньому сім стадій: 1) порушення справи; 2) збір і вивчення потрібної інформації; 3) попереднє вивчення матеріа­лів справи; 4) вибір норм права, що підлягають застосуванню; 5) розгляд справи органами, що правомочні приймати рішення; 6) розгляд скарг і прийняття кінцевого рішення; 7) виконання рішення у справі.

А. Коренєв вважає, що у цьому виді провадження п'ять стадій: 1) по­рушення справи; 2) з'ясування фактичних обставин; 3) розгляд справи; 4) винесення рішення у справі; 5) виконання рішення у справі.

Д. Бахрах пропонує чотири стадії: 1) адміністративне розслідування; 2) розгляд справи; 3) перегляд постанови; 4) виконання постанови.

Л. Коваль виділяв такі стадії: 1) адміністративне розслідування; 2) порушення справи; 3) розгляд та вирішення справи; 4) оскарження або перегляд; 5) виконання постанови.

Якщо уважно проаналізувати зазначене, то можна зробити висновок, що відмінності у поглядах на стадії адміністративного процесу не мають принципового характеру, їх можна збільшувати, можна подрібнити на окремі дії, визначати основними чи допоміжними, по-різному називати тощо. Принципово важливим є те, що стадії мають повно і точно відоб­ражати саму процедуру провадження, ті окремі дії чи операції, що здій­снюються у процесі реалізації адміністративно-правових норм. Аналогіч­не становище є характерним не лише для провадження у справах про ад­міністративні правопорушення, а й для інших видів адміністративних проваджень.

8.3. Адміністративна юрисдикція

Сутність поняття адміністративної юрисдикції. Необхідність визна­чення сутності поняття «юрисдикція» випливає із наявності інших, аль­тернативних поглядів на структуру адміністративного процесу. Найпо­ширенішим з них є поділ всього масиву адміністративних проваджень на адміністративно-юрисдикційні та адміністративно-регулятивні.

У першому випадку йдеться стосовно провадження у справах про ад­міністративні проступки, виконавче провадження, провадження щодо вжиття в адміністративному порядку заходів примусу, дисциплінарне провадження, провадження за скаргами і т. ін. Усі ці провадження є про­вадженнями з вирішення спору про право, їх результат — накладення стягнення і встановлення порушених правовідносин.

У другому — про провадження у справах розпорядчого, регулятивно­го характеру. Це провадження за пропозиціями і заявами, дозвільне про­вадження, реєстраційне провадження, установче провадження, кадрове провадження, адміністративно-договірне провадження і т. ін. За цих про­ваджень спір щодо права відсутній. Результатом таких проваджень є формування, реорганізація, припинення управлінських відносин.

Не може бути сумніву щодо доцільності таких класифікацій. Вини­кає лише запитання про коректність використання термінів «юрисдик-ційні» чи «неюрисдикційні» провадження.

Саме ця обставина змушує з'ясувати сутність поняття «адміністра­тивна юрисдикція» і його кореляцію із законодавством України.

Під «юрисдикцією» розуміється компетентність відповідних органів, посадових осіб розглядати юридичне значущі справи і приймати щодо їх вирішення юридичне обов'язкові рішення.

Традиційно склалося так, що в суспільній свідомості термін «юрис­дикція» частіше ототожнюється з кримінальним судочинством, із судо­вою підвідомчістю кримінальних справ або підсудністю.

Такому ототожненню сприяв неточний переклад у літературі загаль­ного користування з латинської на російську слова іигізсіісїіо (юрисдикція) як судочинство¹. Водночас у юридичній літературі цей термін пере­кладається інакше. На думку І. С. Перетерського він утворений від сло­восполучення зиз+сіісеге і перекладається як вирішення конфлікту шля­хом застосування встановлених правил².

Юридичні словники, видані за часів існування СРСР, під «юрисдик­цією» розуміють установлену законом (чи іншим нормативним актом) сукупність повноважень відповідних державних органів вирішувати пра­вові спори і справи про правопорушення, тобто оцінювати дії фізичної особи або іншого суб'єкта права стосовно їх правомірності, застосовувати юридичні санкції до правопорушників³.

Таким чином, на певному етапі розвитку юридичної науки поняття юрисдикції вийшло за рамки кримінально-судочинного трактування і по­ширилося на інші правові сфери, у яких вирішуються правові спори. Перш за все це сфера адміністративно-деліктного права. Орієнтуючись з цього приводу на Конституцію України (п. 22 ст. 92) слід розрізняти юрисдикцію цивільно-правову, кримінально-правову, адміністративно-деліктну і дисциплінарну.

Подальший розвиток уявлень щодо поняття «юрисдикція» має пов'я­зуватись із законодавством України після 1990 р. Саме воно дає підстави наситити термін «юрисдикція» більш широким розумінням і визначити його як юридичне оформлене право уповноважених органів (посадових осіб) здійснювати свої функції щодо встановлених об'єктів, структур, сфер.

У такому розумінні цей термін використано у Постанові Верховної Ради Української РСР «Про перехід у юрисдикцію Української РСР дер­жавних підприємств і організацій союзного підпорядкування, розташова­них на території республіки» від 6 червня 1991 р. і Положенні про поря­док переходу в юрисдикцію Української РСР державних підприємств і організацій союзного підпорядкування, розташованих на території рес­публіки (затверджене постановою Кабінету Міністрів УРСР від 3 липня 1991 р. № 66).

Закон України «Про виключну (морську) економічну зону України» від 16 травня 1995 р. неодноразово користується цим терміном у значен­ні права на вирішення будь-яких питань, а не лише спорів, у морській економічній зоні.

Так, ст. 4 «Суверенні права та юрисдикція України у виключній (морській) економічній зоні України» наголошує, що Україна у своїй виключній (морській) економічній зоні має юрисдикцію щодо створення і використання штучних островів, установок і споруд, здійснення мор­ських наукових досліджень, захисту та збереження морського середови­ща; у ст. 11 «Юрисдикція України щодо штучних островів, установок і споруд» йдеться про юрисдикційні дії у виключній (морській) економіч­ній зоні, якими є встановлення навколо штучних островів, установок і споруд зон безпеки і здійснення у цих зонах відповідних заходів для га­рантування безпеки як судноплавства, так і штучних островів, установок та споруд, встановлення митних, податкових, санітарних, імміграційних правил та інших; у ст. 13 чітко виписані регулятивна і дозвільна функції юрисдикції: «Україна, здійснюючи свою юрисдикцію, має право регулю­вати і дозволяти проводити морські наукові дослідження у своїй виключ­ній (морській) економічній зоні. Спеціально уповноважені органи Украї­ни дають свою згоду на проведення морських наукових досліджень у ви­ключній (морській) економічній зоні за умови, що ці дослідження прово­дяться лише у мирних цілях, для розширення знань про морське середо­вище на благо людства і не несуть загрози навколишньому природному середовищу».

З аналогічним змістом термін «юрисдикція» застосовано у Кодексі торговельного мореплавства України. Стаття 32 «Національна належ­ність судна. Право плавання під Державним прапором України» фіксує: «Поняття «українське судно» або «судно України» означає національну належність судна, на яке поширюється юрисдикція України».

Таким чином, «юрисдикцію» можно розуміти:

а) як компетентність судових органів щодо вирішення кримінальних
справ;

б) як компетентність судових органів щодо вирішення не тільки кри­
мінальних, а й будь-яких інших справ;

в) як компетентність будь-яких (включаючи судові) органів (посадо­
вих осіб) щодо вирішення спорів про право;

г) як юридичне оформлене право уповноважених органів (посадових
осіб) здійснювати свої функції щодо встановлених об'єктів, структур,
сфер.

Співвідношення вищезазначених трактувань полягає у тому, що вони розміщені за принципом «від часткового до загального». Кожна поперед­ня є часткою наступної, а остання поглинає всі інші.

Використовуючи цей підхід, можна конструювати різні види юрис­дикцій. Наприклад: юрисдикцію як компетентність щодо розгляду справ про правопорушення, за здійснення яких передбачене застосування кри­мінальних покарань, адміністративних і дисциплінарних стягнень, а та­кож вжиття примусових заходів, пов'язаних з правопорушеннями. Це юрисдикція кримінально-правова, адміністративно-деліктна, як частина адміністративно-правової і дисциплінарна (такою є компетентність у ви­рішенні адміністративних справ щодо дрібного хуліганства); юрисдикцію як компетентність щодо розгляду справ, не пов'язаних із правопорушен­нями, а також справ про правопорушення, за вчинення яких не передба­чене вжиття примусових заходів покарання. Це юрисдикція цивільно-правова й адміністративно-правова, виключаючи адміністративно-делікт­ну. Такою є компетентність у вирішенні адміністративних справ про ви­дачу ліцензій, компетентність у вирішенні в цивільному порядку справ про захист честі, достоїнства, ділової репутації (вжиття в такому разі примусового заходу є відновлювальною чи компенсаційною мірою).

Адміністративна юрисдикція (на відміну від цивільно-правової, кри­мінально-правової і дисциплінарної) поділяється на три види:

а)  адміністративно-регулятивну, тобто компетентність вирішування
адміністративних справ, що виникають за іншими, крім виникнення спо­
ру про право і здійснення адміністративного правопорушення, підстава­
ми (справи про видачу ліцензій, державну реєстрацію автотранспортних
засобів тощо);

б) адміністративно-судочинну, тобто компетентність адміністратив­
них судів щодо вирішення відповідних справ;

в)  адміністративно-деліктну, тобто компетентність вирішення справ
про адміністративні правопорушення, за здійснення яких передбачається
накладення адміністративних стягнень.

У дослідженнях зазначених видів адміністративної юрисдикції спо­стерігається помітна диспропорція. Основні зусилля вчених виявилися сконцентрованими у сфері деліктної адміністративної юрисдикції. Вка­зуючи на цю диспропорцію, слід зазначити, що для її існування є відпо­відні причини. Адміністративні правопорушення належать до найпоши­ренішого виду порушень чинного законодавства. Вони вносять значну дезорганізацію в систему діючих суспільних відносин і зумовлюють не­обхідність «включення» механізму державного примусу, застосування до правопорушників стягнень. Тому і дослідження «відхилилися» у бік де­ліктної адміністративної юрисдикції, тим більше, що основні з них про­ведені вченими правоохоронної системи.

Розвиток адміністративного права на сучасному етапі, визнання важ­ливості його регулюючої ролі у процесі поглиблення реформ, подолання штучного протиставлення держави та ринку, реалізація потреби в істот­ному посиленні дієздатності держави, особливо у соціальній сфері, про­цесах, пов'язаних зі змінами соціальної структури суспільства, вимагають відповідної переорієнтації наукових досліджень, у тому числі й дослі­джень адміністративно-процесуальної сфери.

Вищезазначене дозволяє цілком обгрунтовано запропонувати, крім розглянутого попередньо, поділ адміністративних проваджень на: а) ад­міністративно-регулятивні; б) адміністративно-судочинні; в) адміністра-тивно-деліктні.

Суб'єкти адміністративно-деліктної юрисдикції. Суб'єкти адмініст­ративно-деліктної юрисдикції — це органи (посадові особи), уповноважені державою вирішувати справи про адміністративні правопорушення (проступки).

Конституційне положення про те, що виключно законами України визначаються діяння, які належать до адміністративних правопорушень, і відповідальність за них (п. 22 ст.92 Конституції), щодо суб'єктів адмі­ністративно-деліктної юрисдикції, реалізовано в КУпАП.

У розділі III «Органи, уповноважені розглядати справи про адмініст­ративні правопорушення» (гл. 17) подано їх перелік.

Сукупність суб'єктів адміністративно-деліктної юрисдикції стано­вить єдину систему, за допомогою якої будь-які справи про адміністра­тивні правопорушення вирішуються за загальними правилами, що вста­новлені державою. Специфіка (особливості) цієї системи зумовлена різ­номаніттям адміністративних правопорушень.

Ці особливості такі:

по-перше, множинність суб'єктів, що наділені компетенцією з вирі­шення цих справ;

по-друге, швидкість реагування на правопорушення. Стаття 277 КУпАП встановлює загальний 15-денний термін від дня одержання ком­петентним органом протоколу й інших матеріалів. При цьому для окре­мих складів установлені терміни — доба, 3 дні, 5 днів, 7 днів;

по-третє, профілактична спрямованість адміністративно-деліктної юрисдикції. Згідно зі ст. 23 КУпАП метою адміністративного стягнення є виховання особи в дусі додержання правових установлень і запобігання правопорушенням;

по-четверте, неоднорідність суб'єктів адміністративно-деліктної юрисдикції. Вони різняться за: а) правовою природою утворення; б) ці­лями утворення; в) структурою повноважень; г) порядком ухвалення рі­шення у справі; д) безпосередньою компетенцією.

За правовою природою утворення вони поділяються на органи:

•    що стосуються сфери виконавчої влади (ст. 222 — органи внутрішніх
справ, ст. 222^і — прикордонні війська, ст. 230^і — органи Міністерства
праці і соціальної політики);

•    що стосуються сфери судової влади (ст. 221 — суди);

•    що стосуються сфери місцевого самоврядування (ст. 219 — виконавчі
комітети селищних і сільських рад).

За цілями утворення вони поділяються на органи:

•    утворені виключно для здійснення юрисдикційних функцій (наприк­
лад, ст. 218 — адміністративні комісії);

•    утворені для здійснення як юрисдикційних, так і інших функцій
(наприклад, ст. 219 — виконавчі комітети селищних і сільських рад,
ст. 222^і — прикордонні війська, ст. 235 — військові комісаріати).

За структурою повноважень вони поділяються на органи:

•  територіальної  компетенції, тобто здійснюючі  адміністративно-де­ліктну юрисдикцію в межах адміністративно-територіальної одиниц(ст. 219 — виконавчі комітети селищних і сільських рад, ст. 218 — ад­міністративні комісії);

•  галузевої компетенції, тобто здійснюючі адміністративну юрисдикцію
в межах галузі керування (ст. 222^і — прикордонні війська, ст. 225 —
органи морського транспорту).

За порядком ухвалення рішення у справі вони поділяються на органи:

•    колегіальні, до яких за чинним КУпАП належать адміністративні ко­
місії (ст. 218), виконавчі комітети селищних і сільських рад (ст. 219);

•    від імені яких рішення приймають уповноважені на те посадові осо­
би, до яких належать, наприклад, органи внутрішніх справ (ст. 222).
За безпосередньою компетенцією органи адміністративно-деліктної

юрисдикції детерміновані законодавцем і зафіксовані у відповідних стат­тях глави 17 «Підвідомчість справ про адміністративні правопорушення» КУпАП.

Офіційна класифікація органів, уповноважених розглядати справи про адміністративні правопорушення, представлена в ст. 213 кодексу. Відповідно до неї справи про адміністративні правопорушення розгляда­ються:

а) адміністративними комісіями при виконавчих комітетах районних,
міських, районних у містах, селищних, сільських рад (п. 1);

б) виконавчими комітетами селищних, сільських рад (п. 2);

в) районними, міськими судами (суддями) (п. 4);

г) органами внутрішніх справ, органами державних інспекцій та ін­
шими органами (посадовими особами), уповноваженими на те (п. 5).

Таким чином, законодавець визначає головні види суб'єктів адмініст­ративно-деліктної юрисдикції.

Керуючись п. 1 цієї статті, слід враховувати, що адміністративні ко­місії утворюються: а) у районах областей, районах міст Києва і Севасто­поля згідно зі ст. 25 Закону України «Про місцеві державні адміністра­ції» від 9 квітня 1999 р. — місцевими державними адміністраціями; б) у містах, селах і селищах згідно зі ст. 38 Закону України «Про місцеве са­моврядування в Україні» від 21 березня 1997 р. — виконкомами місцевих рад.

Характерною рисою адміністративних комісій, що відрізняє їх від усіх інших суб'єктів адміністративної юрисдикції, є їх правомочність роз­глядати будь-які справи про адміністративні правопорушення, якщо такі справи не віднесені до ведення інших органів (ст. 214 КУпАП).

Пункт 2 ст. 213 відносить до органів, уповноважених розглядати справи про адміністративні правопорушення, виконавчі комітети селищ і сел. Види складів адміністративних правопорушень, підвідомчих цим ор­ганам, зазначені в ст. 219.

Керуючись цим пунктом ст. 213 слід пам'ятати, що відповідно до ст. 38 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 березня 1997 р., крім сільських і селищних виконавчих комітетів право розглядати справи про адміністративні правопорушення належить і міським виконавчим комітетам. Однак на практиці міські виконавчі ко­мітети справи про адміністративні правопорушення не розглядають — вони передаються для розгляду адміністративних комісій.

Ще одна важлива обставина пов'язана з адміністративною юрисдик­цією виконавчих комітетів:

—відповідно до ст. 11 Закону України «Про місцеве самоврядування
в Україні» у сільських радах, що представляють територіальні громади
чисельністю до 500 жителів, виконавчий комітет може не створюватися.
Рішення про це приймається відповідною територіальною громадою чи
сільською радою;

—у разі прийняття такого рішення функції виконкому (крім розпо­
рядження земельними і природними ресурсами) одноосібно здійснює
сільський голова. Таким чином, виникають формальні підстави для одно­
особового розгляду сільським головою справ про адміністративні право­
порушення;

—у випадку, якщо справа підвідомча водночас виконавчому коміте­
тові й адміністративній комісії, то рішення щодо безпосереднього суб'єк­
та юрисдикції приймає виконавчий комітет (статті 141, 142, 152 та ін.).
Постанова у справі про адміністративне правопорушення виконавчим ко­
мітетом сільської, селищної ради приймається у формі рішення.

Наступний вид суб'єктів адміністративної юрисдикції згідно з п. 4 ст. 213 — районні (міські) суди (судді), їхня безпосередня компетенція у цій сфері регламентована ст. 221 КУпАП. Правові основи діяльності су­дів в Україні закріплені Конституцією України, Законом України «Про судоустрій України» від 7 лютого 2002 р.

Повноваження з розгляду справ про адміністративні правопорушен­ня мають судді районних і міських судів. У колегіальному складі справи про накладення адміністративних стягнень суди не розглядають. У коле­гіальному складі суди розглядають у порядку цивільного судочинства (глава 31 ГПК України) справи щодо оскарження дій органів і посадових осіб у зв'язку з накладенням адміністративних стягнень.

До компетенції суддів законодавець відніс: а) справи, які на його думку є найскладнішими щодо кваліфікації дій правопорушника і вста­новлення його винуватості; б) справи, у яких може виникнути доціль­ність накладення суворішого адміністративного стягнення; в) усі катего­рії справ про проступки, вчинені неповнолітніми¹.

Вік повноліття — 18 років — чітко визначено Законом України «Про сприяння соціаль­ному становленню та розвитку молоді в Україні» від 5 лютого 1993 р. // ВВР. — 1993. — № 16. — Ст. 167. (В редакції Закону України від 23 березня 2000 р. № 1613 // Урядовий кур'єр. — 2000. — 26 квітня); непрямі вказівки на це є в ст. 13 «Відповідальність неповноліт­ніх» КУпАП.

У наступну групу суб'єктів адміністративною юрисдикцією £п. 5 ст. 213) зведені органи зі сфери функціонування виконавчої влади, їх ад-міністративно-юрисдикційна компетенція закріплена в статтях КУпАП, кожна з яких присвячена конкретному суб'єктові. Примітко, що законо­давець не дає їх вичерпного переліку. Це зумовлено динамізмом усієї системи суб'єктів адміністративної юрисдикції, необхідністю оперативно й адекватно реагувати на зміни в суспільному і державному житті.

Особливості адміністративної юрисдикції органів внутрішніх справ. Адміністративно-деліктна юрисдикція органів внутрішніх справ регла­ментована ст. 222 КУпАП. Відповідно до неї вони розглядають адмініст­ративні справи щодо таких 9 видів правопорушень:

— порушення громадського порядку;

— порушення правил про валютні операції;

— порушення правил паспортної системи;

— правил перебування в Україні та транзитного проїзду через тери­
торію України іноземців і осіб без громадянства;

— правил дорожнього руху;

— правил, що забезпечують безпеку руху транспорту;

— правил користування засобами транспорту;

— правил, спрямованих на забезпечення схоронності вантажів на
транспорті;

— незаконний відпуск і незаконне придбання бензину або інших па­
ливно-мастильних матеріалів.

У КУпАП вони визначені в 114 складах і розміщені у 62 статтях (6 з 11 глав Особливої частини):

глава 5 «Адміністративні правопорушення в галузі охорони праці і здоров'я населення» — 1 склад;

глава 9 «Адміністративні правопорушення у сільському господарстві. Порушення ветеринарно-санітарних правил» — 2 склади;

глава 10 «Адміністративні правопорушення на транспорті, в галузі шляхового господарства і зв'язку» — 70 складів;

глава 12 «Адміністративні правопорушення в галузі торгівлі, громад­ського харчування, сфері послуг, в галузі фінансів і підприємницькій ді­яльності» — 4 склади;

глава 14 «Адміністративні правопорушення, що посягають на громад­ський порядок і громадську безпеку» — 9 складів;

глава 15 «Адміністративні правопорушення, що посягають на вста­новлений порядок управління» — 28 складів.

Право розглядати справи про адміністративні правопорушення від імені органів внутрішніх справ (міліції) надано посадовим особам цих органів, що зведені законодавцем у 8 груп:

— начальники органів внутрішніх справ і їх заступники;

— начальники чи заступники начальників відділів (управлінь) внут­
рішніх справ;

— начальники лінійних пунктів міліції;

— працівники міліції, на яких покладено нагляд за додержанням пра­
вил з охорони порядку та безпеки руху на залізничному транспорті
(ст. 109), а також правил користування засобами залізничного транспор-
ту(ст.ИО);

— начальники чи заступники начальників органів внутрішніх справ
на транспорті та інших органів внутрішніх справ, прирівняних до район­
них і міських відділів (управлінь) внутрішніх справ, начальники відді­
лень міліції, що є в системі органів внутрішніх справ;

— дільничні інспектори (старші дільничні інспектори) міліції;

— начальники чи заступники начальників відділень (відділів, управ­
лінь, Головного управління) ДАІ, дорожньої міліції, командири чи за­
ступники командирів окремих підрозділів дорожньо-патрульної служби;

— працівники Державної автомобільної інспекції, що мають спеціаль­
ні звання.

Справи про адміністративні правопорушення, підвідомчі органам внутрішніх справ (міліції), крім справ про порушення правил дорожньо­го руху й пошкодження доріг, залізничних переїздів та інших дорожніх споруд, від імені цих органів розглядають у повному обсязі начальники чи заступники начальників територіальних відділів (управлінь) внутріш­ніх справ.

У деяких випадках, поряд з ними й у межах наданих повноважень, справи про адміністративні правопорушення можуть розглядати й інші посадові особи органів внутрішніх справ.

Зокрема, справи про порушення правил з охорони порядку та безпеки руху на залізничному, морському і річковому транспорті (частини 1—4 ст. 109, ч. З ст. 114 і ст. 116²), правил користування засобами зазначених видів транспорту (ст. ПО, ч. 1 ст. 115 і ч 2 ст. 117), правил безпеки по­льотів (ст. 111), правил перевезення небезпечних речовин і предметів на залізничному, морському, річковому і повітряному транспорті (частини 1—3 ст. 133), про безквитковий політ пасажира (ч. 2 ст. 135) можуть роз­глядати також начальники лінійних пунктів міліції. При цьому розмір штрафу, що накладається начальниками лінійних пунктів міліції, не мо­же перевищувати чотирьох неоподатковуваних податком мінімумів дохо­дів громадян.

Справи про викидання сміття й інших предметів з вікон і дверей ва­гонів потягів, про перехід через залізничні колії у невстановлених місцях (ч. З ст. 109), про порушення правил користування засобами залізнично­го транспорту (ст. ПО) розглядають також інші працівники міліції, на яких покладений нагляд за додержанням відповідних правил

Начальники чи заступники начальників органів внутрішніх справ на транспорті, інших органів внутрішніх справ, прирівняних до територіаль­них відділів (управлінь) внутрішніх справ, а також начальники відділень міліції мають право, поряд з начальниками територіальних органів внутрішніх справ, розглядати справи про незаконне придбання чи збережен­ня наркотичних засобів у невеликих розмірах або вживання наркотичних засобів без призначення лікаря (ч. І ст. 44), виготовлення, збереження самогону й апаратів для його вироблення (ст. 176), придбання самогону й інших міцних спиртних напоїв домашнього виробництва (ст. 177), роз-пиття спиртних напоїв у громадських місцях і появу в громадських міс­цях у п'яному вигляді (ст. 178).

Повноваження посадових осіб ДАТ визначаються пунктами 2 і З ст. 222. Вони розглядають справи про адміністративні проступки, пов'я­зані з порушенням правил дорожнього руху, а також деякі інші (наприк­лад, самовільне використання транспортних засобів чи механізмів, збере­ження транспортних засобів у невстановлених місцях — ст. 132). Це справи про перевищення водіями транспортних засобів швидкості руху, недодержання вимог дорожніх знаків, порушення правил перевезення людей, проїзду перехресть (ст.122), про невиконання водієм вимог пра­цівника міліції щодо зупинки транспортного засобу, залишення місця до­рожньо-транспортної події (ст. 122²), участь водіїв мотоциклів, інших транспортних засобів у груповому пересуванні (ст. 122^і), порушення во­діями правил проїзду залізничних переїздів (ст. 123), порушення водіями правил дорожнього руху, що спричинило пошкодження транспортних за­собів, вантажів, доріг, дорожніх споруд, іншого майна (ст. 124), керуван­ня транспортними засобами особами, які не мають прав на керування (ст. 126), порушення правил дорожнього руху пішоходами, велосипедис­тами, водіями та іншими особами, що створили аварійну обстановку (ст. 127), керування транспортними засобами у стані сп'яніння (ст. 130), використання водіями транспортних засобів у корисливих цілях (ч. 1 ст. 132).

За відсутності у відділі внутрішніх справ відділення (відділу) ДАІ за­значені справи розглядаються начальником або заступником начальника відділу внутрішніх справ. У розгляді таких справ можуть брати участь представники трудових колективів і громадських організацій.

Деякі категорії справ перебувають у подвійній юрисдикції: підвідомчі водночас міліції та суду. Це, зокрема, справи про незаконне виробництво, придбання, збереження, перевезення, пересилання наркотичних засобів чи психотропних речовин без мети збуту в невеликих розмірах (ч.І ст. 44); справи про третє протягом року розлиття спиртних напоїв у гро­мадських місцях чи появу в цих місцях у п'яному вигляді (ч. З ст. 178); дрібне хуліганство (ст. 173).

Таке положення дає право посадовим особам органів внутрішніх справ направляти відповідні справи до суду, якщо вони прийдуть до вис­новку, що застосування до порушника штрафу — міра недостатня.

8.4. Провадження у справах про адміністративні правопорушення

Загальна характеристика провадження у справах про адміністра­тивні правопорушення. Провадження у справах про адміністративні пра­вопорушення — особливий різновид адміністративного процесу, який значною мірою врегульований правовими нормами, що сконцентровані в розділах IV та V КУпАП (глави 18-33).

Вжиття під час провадження у справах про адміністративні правопо­рушення заходів державного примусу зумовлює високий ступінь форма­лізації процесу. Тут чітко визначені: завдання провадження (ст. 245); об­ставини, що виключають провадження (ст. 247); такі принципи, як рів­ність перед законом (ст. 249); законність, змагальність тощо; види доказів (ст. 251); вимоги до найважливіших процесуальних документів, зокрема до протоколу (статті 254—257), постанови у справі (статті 283—286) то­що; заходи забезпечення провадження (ст. 260 — адміністративне затри­мання, особистий огляд, вилучення речей та документів); права учасни­ків провадження (статті 268—275); строки і порядок розгляду справ (статті 277—279); оскарження і опротестування постанов у справі (статті 287—297); виконання постанови (глави 25—33, статті 298—330).

Усе це певною мірою зближує провадження у справах про адмініст­ративні правопорушення з кримінальним процесом.

Разом з тим адміністративному провадженню не властива складна процедура розслідування справ, спрощено порядок порушення, а нерідко і розгляду справи. Можливі випадки, коли протокол про адміністративне правопорушення не складається (наприклад, ст. 258 — порушення пра­вил користування річковими і маломірними суднами).

Строки розгляду справ про адміністративні правопорушення є корот­кими: 15, 7, 5, 3, 1 доба (ст. 277). Таке становище пояснюється тим, що адміністративні правопорушення здебільшого легко встановлюються і, як правило, не потребують багато часу для розслідування і розгляду порів­няно з кримінальними справами.

Аналіз законодавства України дає змогу виділити два види прова­дження у справах про адміністративні правопорушення: звичайне та спрощене.

Звичайне провадження здійснюється у більшості справ і детально рег­ламентовано чинним законодавством. Воно передбачає складання прото­колу: визначає зміст, запобіжні заходи і порядок їх застосування; права та обов'язки учасників провадження; порядок розгляду справ; факти й обставини, що є доказами.

Спрощене провадження застосовується щодо невеликої кількості пра­вопорушень, прямо передбачених ст. 258 КУпАП. Воно характеризується мінімумом процесуальних дій та їх оперативністю. Протокол про право­порушення не складається, посадова особа, що виявила правопорушення, приймає та виконує рішення про накладення і стягнення штрафу чи по­передження.

У разі стягнення штрафу порушникові видається квитанція про його сплату.

Оформлення попередження здійснюється або шляхом вручення офі­ційного письмового попередження за встановленою формою, або шляхом усного попередження.

До адміністративних правопорушень, провадження за якими здій­снюється у спрощеній формі, належать:

—порушення правил пожежної безпеки у лісах (ст. 77) у випадках
накладення штрафу інженерами відділів охорони і захисту лісу, льотчи-
ками-спостерігачами баз авіаційного захисту лісу, лісничими та іншими
особами, які зазначені у п. З ст. 241;

—порушення правил карантину тварин та інших ветеринарно-сані­
тарних правил (ст. 107) у випадках накладення штрафу державною вете­
ринарною інспекцією;

—викидання сміття та інших предметів з вікон та дверей вагонів, пе­
рехід через залізничні колії у невстановлених місцях (ч. З ст. 109);

—пошкодження внутрішнього обладнання вагонів, скла в пасажир­
ських поїздах, куріння у вагонах приміських поїздів, куріння у невста­
новлених місцях у поїздах місцевого та далекого прямування, а також у
метрополітені (ст. ПО);

—пошкодження внутрішнього обладнання морських суден і куріння
у невстановлених місцях цих суден (ст. 115);

—керування річковими або маломірними суднами, не зареєстровани­
ми у встановленому порядку або такими, що не пройшли технічного
огляду; перевищення водіями цих суден швидкості руху, стоянка в забо­
ронених місцях, недодержання вимог навігаційних знаків, порушення
правил маневрування, подачі звукових сигналів, несення бортових вогнів
і знаків (частини 1, 3 і 5 ст. 116);

—викидання за борт річкового або маломірного судна сміття або
інших предметів (ст. 116);

—порушення правил безпеки під час висадки і посадки пасажирів на
річкових і маломірних суднах, куріння у невстановлених місцях на річ­
кових суднах (частини 1 і 3 ст. 117).

Слід зазначити, що у разі якщо порушник зазначених норм заперечує накладене на нього стягнення, то складається протокол про адміністра­тивне правопорушення і провадження здійснюється у звичайному по­рядку.

Провадження у справах про адміністративні правопорушення часто визначають як інститут адміністративного права, що містить норми, які регулюють діяльність уповноважених органів і осіб із застосування адмі­ністративних стягнень за адміністративні правопорушення, або ж як ді­яльність уповноважених суб'єктів із застосування адміністративних стягнень і сукупність відносин, що виникають при цьому, врегульованих нор­мами адміністративного права.

При цьому враховується, що провадження може закінчитися виправ­данням невинного, може бути закрите у зв'язку із закінченням строку давності та за інших підстав (ст. 247 КУпАП). Таким чином, цей вид провадження далеко не завжди є діяльністю з накладення і виконання адміністративних стягнень.

Чіткі орієнтири для вирішення цього питання містить ст. 245. Вона визначає, що завданнями провадження у справах про адміністративні правопорушення є: своєчасне, всебічне, повне й об'єктивне з'ясування об­ставин кожної справи; вирішення її відповідно до чинного законодавства; забезпечення виконання винесеної постанови; виявлення причин та умов, що сприяють вчиненню адміністративних правопорушень; вихо­вання громадян у дусі додержання законів.

Звідси випливає, що за нормами цієї статті розв'язуються два ком­плексні взаємопов'язані завдання.

Отже, провадження у справах про адміністративні правопорушення — це правовий інститут, у межах якого регулюються процесуальні адмі­ністративно-деліктні відносини і забезпечується вирішення адміністра­тивних справ, а також запобігання адміністративним правопорушенням.

У запропонованому визначенні немає згадки про норми — основний елемент механізму правового регулювання, однак поняття правового інституту і регулювання адміністративно-деліктних відносин нічого крім регулюючої функції норм не припускає.

Адміністративно-процесуальні норми, що входять до інституту про­вадження у справах про адміністративні правопорушення, регулюють по­рядок реалізації відповідних матеріальних норм, процедури їх застосу­вання, процес здійснення примусового впливу на винних за допомогою адміністративних стягнень. Іншими словами, вони регламентують комп­лекс адміністративно-деліктних відносин.

Основна частина адміністративно-процесуальних норм, тобто правил провадження у справах про адміністративні правопорушення міститься в КУпАП. Проте процесуальні адміністративно-деліктні відносини регу­люються і досить великою кількістю норм, які в КУпАП не включено.

По-перше, це встановлені законами України специфічні правила розгляду окремих категорій справ, які вносять зміни до загального по­рядку провадження у справах про адміністративні правопорушення. До них, зокрема, належать норми, що регулюють провадження у справах про порушення митних правил, які містяться у Митному кодексі України (глава 2). Так, у ст. 121 цього Кодексу є норма, яка встановлює, що про­вадження у справах про порушення митних правил здійснюється відпо­відно до Митного кодексу, а у частині, яка ним не врегульована, — від­повідно до законодавства України про адміністративні правопорушення.

По-друге, це норми підзаконних актів, які уточнюють і конкретизу­ють норми КУпАП. Так, у ст. 266 сказано, що особи, які керують транс­портними засобами і щодо яких є достатні підстави вважати, що вони пе­ребувають у стані сп'яніння, підлягають відстороненню від керування ни­ми та оглядові на стан сп'яніння у порядку, визначеному МВС, МОЗ і Мін'юстом України.

Провадження у справах про адміністративні правопорушення тісно пов'язано з цивільним судочинством. Особливо чітко цей зв'язок виявля­ється на стадії перегляду постанов у зв'язку з оскарженням у суді дій ор­ганів і посадових осіб з накладення адміністративних стягнень.

Так, якщо громадянин подає до суду скаргу на постанову про притяг­нення його до адміністративної відповідальності, то вона розглядається згідно з нормами статей 236, 237, 244—248 ЦПК Украни. Зрозуміло, що це вже не адміністративний, а цивільний процес (провадження у справах, що виникають з адміністративно-правових відносин). Якщо суд відмов­ляє у задоволенні скарги чи знижує розмір штрафу, справа знову повер­тається до адміністративного процесу і подальша діяльність провадиться на підставі норм адміністративного права.

Провадження у справах про адміністративні правопорушення досить тісно пов'язано з кримінальним процесом і може стати продовженням кримінально-процесуальної діяльності.

Так, відповідно до ст. 6 КПК України, якщо в ході дізнання, досудо-вого чи судового слідства або перевірки, поряд з обставинами, що виклю­чають провадження у кримінальній справі, у діянні особи будуть виявле­ні ознаки адміністративного правопорушення, орган дізнання, слідчий, прокурор, суд або суддя зобов'язані направити відповідні матеріали до органу (посадовій особі), уповноваженому розглядати справу про таке адміністративне правопорушення.

Стаття 99 КПК України передбачає, якщо в результаті перевірки зая­ви чи повідомлення, що надійшли, не встановлено підстав для порушен­ня кримінальної справи, але матеріали перевірки містять дані про наяв­ність у діянні особи адміністративного або дисциплінарного проступку чи іншого порушення громадського порядку, прокурор, слідчий, орган дізнання, суддя мають право, відмовити в порушенні кримінальної спра­ви, надіслати заяву або повідомлення на розгляд громадській організації, службі у справах неповнолітніх, трудовому колективу або власникові підприємства, установи, організації чи уповноваженому ним органу для вжиття відповідних заходів впливу або передати матеріали для застосу­вання у встановленому порядку заходів адміністративного стягнення.

Стаття 214 КПК України вимагає від слідчого у разі закриття кримі­нальної справи, якщо розслідуванням встановлена необхідність притяг­нення відповідної особи до адміністративної відповідальності, надсилати матеріали справи до суду для застосування заходів адміністративного стягнення.

Викладене вище свідчить про тісний зв'язок основних процесуальних галузей — адміністративного, цивільного і кримінального процесів.

Провадження у справах про адміністративні правопорушення є різ­новидом виконавчо-розпорядчої діяльності і тому в ньому діють такі за­гальні принципи управління, як законність, демократизм, гласність, ши­рока участь громадськості тощо. Водночас тут діють і специфічні, зумов­лені завданнями цієї діяльності, принципи. Перш за все це принцип об'­єктивної істини та забезпечення права на захист.

З'ясування об'єктивної істини у справах — основне завдання адмі­ністративного провадження. Цей принцип зобов'язує посадових осіб, що розслідують та розглядають справи, досліджувати всі обставини та їх вза­ємозв'язки у тому вигляді, в якому вони існували дійсно, і на цій підставі виключити однобічний, упереджений підхід до вибору рішення.

Право на захист реалізується наданням особі, яка притягається до відповідальності, необхідних правових можливостей для доведення своєї невинності або наведення обставин, що пом'якшують її вину. Названа особа користується широкими правами на всіх стадіях провадження. Згідно зі ст. 268 КУпАП особа, яка притягається до адміністративної від­повідальності, може знайомитися з усіма матеріалами справи, давати по­яснення, подавати докази, заявляти клопотання, оскаржувати постанови, а у разі розгляду справи користуватися юридичною допомогою адвоката тощо.

Якщо йдеться про право на захист, перш за все мається на увазі осо­ба, яка притягається до відповідальності, проте у процесі може брати участь й інший громадянин, безпосередньо заінтересований у справедли­вому вирішенні справи, — потерпілий. Згідно зі ст. 269 КУпАП, потерпі­лим є особа, якій адміністративним правопорушенням завдано мораль­ної, фізичної чи майнової шкоди. Якщо у протоколі про адміністративне правопорушення вказаний потерпілий, то з моменту складання протоко­лу ця особа набуває процесуальних прав, передбачених у цій статті. Як і особа, яка притягається до адміністративної відповідальності, потерпілий має право знайомитися з матеріалами справи, давати пояснення, заявля­ти клопотання про витребування доказів, призначення експертизи, а та­кож подавати скаргу.

Оскарження дій органів і посадових осіб щодо притягнення до адмі­ністративної відповідальності є важливим інститутом реалізації права на захист. Воно регламентоване низкою статей КУпАП (7, 267, 268, 281, 283, 287-289, 291-293 та ін.).

Право на оскарження будь-яких дій і рішень у справі про адміністра­тивне правопорушення — одна з найважливіших гарантій захисту прав особи, як тієї, що притягається до адміністративної відповідальності, так і потерпілого. Це дієвий засіб забезпечення законності та підстава для пе­ревірки обгрунтованості прийнятих у справі рішень і, нарешті, постано­ви. Оскарження реально сприяє найшвидшому виправленню допущених помилок, виявленню недоліків у роботі органів, які розглядають справи про адміністративні правопорушення.

КУпАП не встановлено ніяких вимог щодо форм скарг. Закон Украї­ни «Про звернення громадян» від 12 жовтня 1996 р. також не містить норм, що регламентують цей вид скарг. Ця обставина є однією з гарантій свободи оскарження рішень і дій у справі про адміністративне правопо­рушення.

Суб'єктами оскарження є: а) особа, що притягається до адміністра­тивної відповідальності; б) потерпілий, якщо він є; в) їх законні пред­ставники; г) адвокат.

Однією з найважливіших основ права на захист є презумпція добро­чинності громадянина та її юридичний варіант — презумпція невинува­тості. Вона полягає у тому, що особа, яка притягається до адміністратив­ної відповідальності, вважається невинною доти, доки інше не буде дове­дено і зафіксовано у встановленому законом порядку. Звідси випливає також, що обов'язок доказування покладено на обвинувача.

Притягнутий до відповідальності не зобов'язаний доводити свою не­винуватість, хоч і має на це право. З презумпції невинуватості випливає і таке важливе положення: будь-який сумнів тлумачиться на користь особи, яка притягається до відповідальності. Воно належить до випадків, коли сумніви не були усунені у ході вирішення справи. Ця обставина є однією з підстав винесення виправдальних постанов.

Звідси випливає, що вирішення завдань адміністративного прова­дження здійснюється за допомогою доведення, яке включає виявлення, процесуальне оформлення і дослідження доказів.

Доказами у справі про адміністративне правопорушення (ст. 251 КУпАП) є будь-які фактичні дані, на підставі яких у визначеному зако­ном порядку орган (посадова особа) встановлює наявність або відсут­ність адміністративного правопорушення, винність даної особи у його вчиненні та інші обставини, що мають значення для правильного вирі­шення справи. Ці дані встановлюються протоколом про адміністративне правопорушення, поясненнями особи, яка притягається до адміністра­тивної відповідальності, потерпілих, свідків, висновком експерта, речови­ми доказами, протоколом про вилучення речей та документів, а також іншими документами.

Особливістю доказів є те, що вони мають бути одержані у встановле­ному законом порядку, в іншому разі вони не будуть мати доказової си­ли. Йдеться про передбачений КУпАП порядок провадження у справі про адміністративне правопорушення. Наприклад, протокол, у якому фіксується вчинення правопорушення, має бути складений за певною формою уповноваженою на те посадовою особою чи представником гро­мадськості (ст. 255 КУпАП).

Відповідно до закону одержання і оцінка всіх необхідних доказів здійснюються компетентним органом або посадовою особою, правомоч­ними вирішити таку справу (ст. 252 КУпАП).

Правом надавати докази користуються особи, які беруть участь у провадженні у справі (особа, яка притягається до відповідальності, по­терпілий, законні представники, адвокат), та інші особи. Докази можуть бути витребувані органом або посадовою особою, які розглядає справу, від підприємств, установ, організацій, посадових осіб і громадян за кло­потанням учасників процесу чи за власною ініціативою.

Встановлений законом порядок збирання, одержання доказів є надій­ною гарантією їх істинності, достовірності. Порушення або недодержання цього процесу може викликати лише сумніви в достовірності доказів і в обгрунтованості зроблених з їх допомогою висновків.

Від доказів як фактичних даних слід відрізняти їх джерела, що явля­ють собою засоби збереження та передачі інформації, засоби, за допомо­гою яких вона залучається до сфери провадження у справах про адмі­ністративні правопорушення. Водночас слід зазначити, що у правовій науці і на практиці докази нерідко розцінюють і як саму інформацію, і як джерело відомостей.

Інформація може розглядатися як доказ за наявності двох умов: по-перше, якщо вона містить дані про наявність або відсутність адміністра­тивного правопорушення, винуватість особи в його вчиненні та інші об­ставини, що мають значення для правильного вирішення справи; по-дру­ге, якщо вона одержана в порядку та з джерел, передбачених законом.

У науковій літературі прийнято поділяти докази на первісні та похід­ні, прямі та непрямі, позитивні та негативні, звинувачувальні та виправ­дувальні. Проте, для розв'язання завдань адміністративного провадження найбільш значущим є їх групування залежно від джерела відповідних ві­домостей.

По-перше, це дані, що їх одержують від різних осіб, здебільшого учасників провадження: правопорушника, потерпілого, свідків, тобто інформація, що передається людьми, які безпосередньо брали участь у досліджуваному діянні, були його очевидцями, мають будь-які відомості про нього. Не завжди показання протоколюються, фіксуються у вигляді пояснень, вони можуть сприйматися, репродукуватися і в усній формі.

Другим різновидом даних, що їх одержують від людей у формі слів, цифр, графіків та інших прийнятих у суспільстві способів інформаційно­го впливу, є висновки експертів, думки спеціалістів. Рішення про прова­дження експертизи приймається суб'єктом, що вирішує адміністративну справу. Проте питання призначення і проведення експертизи законом не регламентуються. Тому на практиці рішення про провадження експерти­зи оформляється у вигляді направлень, клопотань тощо. Висновки екс­пертів, свідоцтва спеціалістів широко використовуються, наприклад, для визначення стану сп'яніння, належності речовини до наркотичних речовин, розміру шкоди, встановлення вартості товарів та їх якості, характеру забруднення довкілля.

По-друге, це речові докази, документи, які є матеріальними носіями інформації. Основні способи знаходження та залучення джерел матері­альних доказів — догляд, вилучення та їх надання заінтересованими осо­бами. Формами, якими вони представлені у процесі доведення, є прото­кол про адміністративне порушення, протокол вилучення речей, довідка про вартість речі тощо.

Речові докази — це предмети матеріального світу, на яких є сліди пра­вопорушення (вм'ятини на автомобілі, зіпсований паспорт) або які своєю формою, змістом свідчать про правопорушення (наркотичні речовини, зброя, нестандартна продукція, відеофільми тощо). Речові докази містять інформацію у чистому вигляді. До матеріальних носіїв інформації можна віднести і показання технічних засобів. Вони досить широко використо­вуються, наприклад, у роботі ДАІ для визначення швидкості руху авто­мобілів, вмісту забруднюючих речовин у викидах, стану сп'яніння водія.

У документах інформація міститься у вигляді слів, цифр, креслень, схем місць подій тощо.

По-третє, це безпосередні спостереження осіб, уповноважених розслі­дувати адміністративні провини. Наприклад, інспектор ДАІ, побачивши порушення правил дорожнього руху, фіксує його і всі результати своїх спостережень використовує як докази в розслідуванні, яке сам і прово­дить.

У кримінальному процесі такий вид доказів не допускається: якщо особа була очевидцем злочину, вона стає свідком.

В адміністративному юрисдикційному процесі використання таких доказів забезпечує його оперативність. Без них працівникам ДАІ, держ-мисливнагляду та іншим інспекціям було б набагато складніше викону­вати свої правоохоронні функції, своєчасно впливати на винних.

Спостереження уповноваженої особи, за винятком випадків спроще­ного провадження, фіксуються безпосередньо у протоколі про адмініст­ративне правопорушення.

Уповноважений орган (посадова особа) оцінює зібрані докази за власним переконанням, що грунтується на всебічному, повному й об'єк­тивному дослідженні обставин справи у їх сукупності. При цьому він ке­рується законом і правосвідомістю.

Під оцінкою доказів слід розуміти висновок органу або посадової особи, яка розглядає справу, про достовірність або недостовірність одер­жаних фактичних даних щодо обставин цієї справи. На підставі оцінки доказів вони приймають відповідне рішення.

Оцінка має бути дана не тільки кожному доказу окремо, а й усім зіб­раним доказам у їх сукупності. Для цього необхідно вирішити питання про те, чи дає можливість сукупність зібраних доказів зробити достовір­ний висновок про наявність або відсутність адміністративного правопорушення, про винуватість або невинуватість особи та про інші обставини, що мають значення для розв'язання справи. Тільки оцінка доказів у їх сукупності дає підстави дійти достовірних, таких, що не викликають сум­ніву, висновків з цих питань.

Оцінка доказів за внутрішнім переконанням означає перш за все не­припустимість некритичного ставлення до окремих доказів, відсутність будь-яких переваг доказів одного виду над іншими або заздалегідь вста­новленої сили певної кількості доказів. Орган або посадова особа під час оцінки доказів підкоряється тільки закону. Крім того, внутрішнє переко­нання — це і результат доведення, оцінки доказів, що виражає перекона­ність відповідно або невідповідне до тих чи інших обставин, важливих для вирішення справи.

Оцінка доказів нерозривно пов'язана із з'ясуванням питання про до­держання вимог закону, що встановлюють порядок збирання доказів (складання протоколу про правопорушення, провадження особистого огляду, огляду речей тощо).

Докази оцінюють також особи, які беруть участь у провадженні у справі (особа, яка притягується до відповідальності, потерпілий та ін.). Це виявляється у їх клопотаннях, поясненнях тощо. Висловлені ними думки допомагають органу або посадовій особі, що розглядають справу, всебічно повно та об'єктивно оцінити докази.

Провадження у справах про адміністративні правопорушення склада­ються з дій низки органів та осіб, які беруть участь у ньому.

Важливу роль у цій діяльності відіграють державні та громадські ор­гани, їх посадові особи, які уповноважені вживати передбачених законом заходів з виявлення і запобігання адміністративним порушенням, засто­сування виконання стягнень. У провадженні діють й інші учасники: одні захищають свої інтереси, інші притягуються лише у разі провадження окремих процесуальних дій, сприяють провадженню.

Роль і призначення, зміст і обсяг повноважень, форми і методи участі органів (посадових осіб) і громадян у справі різні, їх можна поділити на кілька груп:

1.    Компетентні органи і посадові особи, наділені правом приймати
владні акти, складати правові документи, що визначають рух і долю
справи.

2.    Суб'єкти, що мають особистий інтерес у справі: особа, яка притя­гується до відповідальності, потерпілий та його законні представники
(батьки, усиновителі, опікуни, піклувальники, адвокати). На відміну від суб'єктів першої групи, ніхто з представників цієї групи не користується
владними повноваженнями.

3.    Особи і органи, що сприяють здійсненню провадження: свідки, екс­перти, спеціалісти, перекладачі, поняті. Одні з них (свідки, експерти) по­відомляють дані повноважному органові або посадовій особі, інші (перекладачі, поняті) потрібні для закріплення доказів або забезпечення необ­хідних умов адміністративного провадження.

4. Особлива група учасників провадження — громадські організації, товариські суди, трудові колективи, адміністрація за місцем роботи, на­вчання або проживання правопорушників. Вони співпрацюють з держав­ними органами, допомагаючи їм у здійсненні виховної роботи. У ряді ви­падків такі учасники провадження мають бути поінформовані про заходи адміністративного впливу, вжиті до винних. Вони можуть подавати кло­потання про скорочення строку позбавлення права. Особа, яка вчинила правопорушення, може бути звільнена від адміністративної відповідаль­ності з передачею матеріалів на розгляд товариського суду, громадської організації, трудового колективу.

Стадії провадження у справах про адміністративні правопорушен­ня. Діяльність учасників провадження у справах про адміністративні правопорушення розвивається у часі як послідовна низка пов'язаних між особою процесуальних дій щодо реалізації прав та взаємних обов'язків. Увесь процес складається з кількох фаз розвитку, що змінюють одна од­ну, їх прийнято називати стадіями.

Під стадією слід розуміти таку порівняно самостійну частину прова­дження, яка поряд з його загальними завданнями має властиві тільки їй завдання й особливості. Стадії різняться одна від одної кількістю учасни­ків провадження, характером проваджуваних дій та їх юридичною роллю.

Розв'язання завдань кожної стадії оформлюється спеціальним проце­суальним документом, який ніби підсумовує діяльність. Після прийняття такого акта розпочинається нова стадія. Стадії органічно пов'язані між собою; наступна, як правило, починається лише після того, як закінчена попередня, на новій стадії перевіряється те, що було зроблено раніше.

Провадження у справах про адміністративні правопорушення за сво­єю структурою схоже на кримінальний процес, проте воно значно прості­ше і містить менше процесуальних дій. Таке провадження має п'ять ста­дій: 1) порушення справи; 2) адміністративне розслідування; 3) розгляд справи та її вирішення; 4) перегляд постанови; 5) виконання постанови.

На першій стадії з'ясовується наявність ознак правопорушення у від­повідному діянні, здійснюється доставлення правопорушника, прийма­ється рішення про порушення справи, здійснюється оформлення такого рішення (може складатися процесуальний документ, який фіксує пору­шення справи). На другій стадії з'ясовуються обставини правопорушен­ня шляхом збирання доказів, встановлюються дані про винуватця; скла­дається протокол. На третій компетентний орган розглядає матеріали і приймає постанову. На четвертій (це факультативна, необов'язкова ста­дія, її може і не бути) постанова може бути оскаржена громадянином, оп­ротестована прокурором, переглянута за ініціативою вищестоящого орга­ну. Ця стадія закінчується прийняттям рішення про скасування, зміну, або залишення постанови в силі. П'ята стадія — виконання постанови— розпочинається одразу після її прийняття або після розгляду скарги, протесту.

Зазначимо, що не в усіх провадженнях вони досить чітко виражені. Так, при стягненні штрафу на місці всі стадії (розслідування, розгляд справи і навіть виконання постанови) ніби поєднуються, ущільнюються, вміщуються у межах доволі нечисленних і досить простих дій компетент­ного представника органу державного управління.

Кожна стадія у свою чергу, складається з окремих етапів, що станов­лять групи взаємопов'язаних дій. Система стадій і етапів провадження може бути представлена так:

1.    Порушення справи: а) встановлення ознак правопорушення; б) до-
ставлення правопорушника; в) прийняття рішення про порушення спра­
ви; г) оформлення рішення про порушення справи.

2.    Адміністративне розслідування: а) доказування факту правопору­
шення; б) встановлення даних про особу правопорушника; в) процесу­
альне оформлення результатів розслідування; г) направлення матеріалів
для розгляду за підвідомчістю.

3.    Розгляд справи', а) підготовка справи до розгляду і заслуховування;
б) заслуховування справи; в) прийняття постанови; г) доведення поста­
нови до відома.

4.       Перегляд постанови: а) оскарження, опротестування постанови;
б) перевірка законності постанови; в) винесення рішення; г) реалізація
рішення.

5.       Виконання  постанови: а)  звернення  постанови  до  виконання;
б) безпосереднє виконання.

Кожний етап у свою чергу, складається з ряду послідовно здійснюва­них конкретних дій. Згідно з цим структура провадження у справах про адміністративні правопорушення є чотирирівневою: дії — етап — ста­дія — провадження у цілому.

1. Порушення справи. Ця стадія провадження у справах про адмі­ністративні правопорушення є початковою і становить комплекс проце­суальних дій, спрямованих на встановлення ознак правопорушення. Такі ознаки встановлюються особою, яка уповноважена складати протокол про адміністративне правопорушення, застосовувати заходи забезпечен­ня провадження у справах про адміністративні правопорушення (ст. 260 КУпАП), а саме: адміністративне затримання особи, особистий огляд, ог­ляд речей і вилучення речей та документів.

На жаль, чинний КУпАП не встановлює момент порушення справи про адміністративний проступок. Як правило, ним вважається складання протоколу про адміністративне правопорушення відповідно до ст. 254 КУпАП. Між тим, протокол про адміністративне правопорушення є до­кументом комплексним. У ньому не тільки фіксується факт проступку, а й містяться відомості про особу порушника, висновок щодо кваліфікації діяння за відповідною статтею Кодексу, дані про свідків і потерпілих, пояснення порушника, а також інші відомості, необхідні для вирішення справи і відшкодування заподіяної матеріальної шкоди.

Здебільшого протокол про адміністративне правопорушення, поряд з іншими функціями, виконує функцію первинного процесуального доку­мента, а його складання є моментом порушення справи. Саме тому чинне адміністративне законодавство передбачає здійснення процесуальних дій, які передують складанню протоколу про адміністративне правопору­шення і оформляються відповідними процесуальними документами: про­токолами про вжиття заходів забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення, рапортами, актами про доставлення правопорушника тощо. Вони є першими документами справи, у яких фіксуються ознаки адміністративного правопорушення і міститься при­від для порушення справи. З огляду на це складання цих процесуальних документів є моментом порушення справи про адміністративний просту­пок.

2. Адміністративне розслідування. Ця стадія провадження у спра­вах про адміністративні правопорушення становить комплекс процесу­альних дій, спрямованих на встановлення обставин проступку, їх фіксу­вання і кваліфікацію. На цій стадії створюється передумова для об'єктив­ного і швидкого розгляду справи, застосування до винного передбачених законом заходів впливу.

Стадія розслідування починається з етапу порушення адміністратив­ної справи, підставою для чого є вчинення особою діяння, що має ознаки адміністративної провини.

Порушенню справи передує одержання інформації про діяння, що має ознаки провини. Така інформація, одержана у будь-якій формі, є приводом до порушення адміністративної справи. Правове значення при­воду до порушення і розслідування справи полягає у тому, що він викли­кає громадську публічну діяльність повноважних органів, тобто вимагає від цих органів відповідної реакції на сигнал про вчинення діяння. При­водами до порушення і розслідування адміністративних справ можуть бути заяви громадян, повідомлення представників громадськості, уста­нов, підприємств і організацій, преси та інших засобів масової інформа­ції, а також безпосереднє виявлення провини уповноваженою особою.

Останній привід відрізняється від інших перш за все тим, що питан­ня про порушення адміністративної справи вирішується за власною іні­ціативою осіб, які здійснюють адміністративний нагляд. Тут немає зов­нішнього спонукаючого початку, поштовху до того, щоб ці особи зайня­лися вирішенням питання. Цей привід має характерні особливості, а са­ме: а) безпосередній розсуд ніде не фіксується, а тому не завжди підда­ється контролю; б) припущення щодо провини виникає лише у свідомо­сті уповноваженої особи, і в разі підтвердження такого припущення немає потреби офіційно спростовувати його винесенням будь-якого спеціального документа; в) безпосереднє виявлення уповноваженою особою адміністративного правопорушення не є перешкодою для подальшо­го його розслідування цим суб'єктом.

Наступний етап — встановлення фактичних обставин у справі. Його сутність полягає у провадженні дій, спрямованих на збирання доказів, що підтверджують або спростовують винуватість у вчиненні правопору­шення.

Фактичні обставини вчиненої провини можна поділити на дві групи: а) обставини, що мають безпосереднє значення для вирішення питання про наявність або відсутність складу провини; б) обставини, що перебу­вають за рамками складу правопорушення, але мають значення для інди­відуалізації відповідальності.

Вони можуть бути встановлені різними способами: опитуванням осіб, які володіють інформацією, що має значення для справи (правопорушни­ки, потерпілі, свідки, експерти); проведенням експертизи; освідуванням; вилученням, наприклад, документів; знаходженням речових доказів на місці вчинення правопорушення; оглядом тощо. Всі встановлені обстави­ни фіксуються у відповідних процесуальних документах. Такими доку­ментами є пояснення, висновки, акти, протоколи. На цьому завершується етап встановлення фактичних обставин.

Етап процесуального оформлення результатів розслідування почина­ється з аналізу зафіксованих у перелічених документах усіх обставин у справі та завершується складанням протоколу про адміністративне пра­вопорушення. Саме протокол є процесуальним документом, що фіксує закінчення розслідування. Він складається про кожне правопорушення, крім випадків, прямо передбачених законодавством (ст. 258).

Протокол про адміністративне правопорушення не належить до до­кументів відносно вільної форми, таких як, приміром, пояснення або акт. Закон (ст. 256) встановлює обов'язковий перелік відомостей та атрибу­тів, які мають у ньому міститися. Вони поділяються на три групи.

По-перше, це відомості, що стосуються обставин вчинення адмініст­ративного правопорушення. У протоколі зазначаються місце, дата і суть вчиненої провини. В обов'язковому порядку точно вказується стаття Ко­дексу, що передбачає адміністративну відповідальність за це правопору­шення. У разі вилучення у порушника предметів або документів до про­токолу заноситься відповідний запис.

По-друге, це відомості про особу правопорушника: прізвище, ім'я, по батькові, вік, рід занять, матеріальне становище, місце проживання і ро­боти, документ, що посвідчує особу (паспорт або інший документ).

По-третє, це відомості, що стосуються форми протоколу. Тут вказу­ються дата і місце його складання, прізвище і посада працівника, який оформив протокол (відсутність відомостей про нього робить його де­фектним, оскільки невідомо, чи складений він повноважною на те осо­бою чи ні); прізвище і адреса свідків і потерпілих, якщо вони є.

Протокол скріплюється кількома підписами. Насамперед він має бу­ти підписаний особою, яка його склала, та правопорушником. За наявно­сті свідків і потерпілого протокол підписують також ці особи. Особі, яка притягується до відповідальності, слід роз'яснити її права та обов'язки, передбачені ст. 268 КУпАП, про що робиться відмітка у протоколі. Вона має право ознайомитися зі змістом протоколу, занести власні пояснення, підписати його або відмовитися від підпису та вказати мотиви відмови, надати пояснення або зауваження щодо змісту протоколу, які до нього додаються. Відмова правопорушника підписати протокол не зупиняє по­дальшого руху справи, але він має бути зафіксований спеціальним записом.

У разі вчинення провини групою осіб протокол складається на кож­ного порушника окремо. Складання одного протоколу на всіх правопо­рушників не дає змоги конкретизувати звинувачення, що ставиться кож­ному з них, і позбавляє можливості прямо у протоколі дати свої пояснен­ня щодо сутності провини. Цим обмежується право особи на захист у ра­зі притягнення її до адміністративної відповідальності.

Завершальним етапом першої стадії провадження у справах про ад­міністративні правопорушення є направлення протоколу і всіх матеріалів розслідування на розгляд органу (посадовій особі), уповноваженого роз­глядати відповідну категорію справ про адміністративні правопорушення (ст. 257).

3. Розгляд справи. Згідно зі ст. 213 КУпАП справи про адміністра­тивні правопорушення розглядаються: 1) адміністративними комісіями при виконавчих комітетах районних, міських, районних у містах, селищ­них та сільських рад; 2) виконавчими комітетами селищних, сільських рад; 3) районними, (міськими) судами (суддями); 4) органами внутріш­ніх справ, органами державних інспекцій та іншими органами (посадови­ми особами), уповноваженими на те Кодексом.

Конкретні повноваження суб'єктів адміністративної юрисдикції за­фіксовані у статтях 218—244⁷ КУпАП (глава 17 «Підвідомчість справ про адміністративні правопорушення»).

Значення стадії розгляду справ про адміністративні правопорушення визначається тим, що саме тут приймається акт, в якому компетентний орган офіційно визнає громадянина винним або невинним і визначає міру його відповідальності. Відповідно і всі етапи цієї стадії набува­ють важливого юридичного значення і регламентовані статтями 278—286 КУпАП.

На етапі підготовки справи до розгляду орган (посадова особа) зо­бов'язаний вирішити такі питання: 1) чи належить до його компетенції розгляд даної справи; 2) чи правильно складені протокол та інші матеріа­ли справи про адміністративне правопорушення; 3) чи оповіщені особи, які беруть участь у розгляді справи, про час і місце розгляду; 4) чи за­требувані необхідні додаткові матеріали; 5) чи підлягають задоволенню клопотання особи, яка притягається до адміністративної відповідальнос­ті, потерпілого, їх законних представників і адвоката.

Етап слухання справи починається з оголошення складу колегіально­го органу і представлення посадової особи, що його розглядає. Головую­чий на засіданні колегіального органу або посадова особа, які розгля­дають справу, оголошують, яка справа підлягає розгляду, хто притягуєть­ся до адміністративної відповідальності, роз'яснює особам, які беруть участь у розгляді справи, їх права та обов'язки. Після цього оголошуєть­ся протокол про адміністративне правопорушення. На засіданні заслухо­вуються особи, які беруть участь у розгляді справи, досліджуються дока­зи і дозволяються клопотання. У разі участі у розгляді справи прокурора заслуховується його висновок.

У процесі заслуховування орган (посадова особа) зобов'язаний з'ясу­вати: чи було вчинене адміністративне правопорушення, чи винна ця особа в його вчиненні, чи підлягає вона адміністративній відповідально­сті, чи є обставини, що пом'якшують відповідальність, чи завдано майно­вої шкоди, чи є підстави для передачі матеріалів про адміністративне правопорушення на розгляд громадськості, а також з'ясувати інші обста­вини, що мають значення для правильного вирішення справи.

За результатами заслуховування виноситься одна з таких постанов: 1) про накладення адміністративного стягнення; 2) про застосування за­ходів впливу, передбачених ст. 24^і КУпАП (заходи впливу, що застосо­вуються до неповнолітніх); 3) про припинення справи.

Постанова у справі про адміністративне правопорушення має місти­ти: найменування органу (посадової особи), що виніс постанову; дату розгляду справи, відомості про особу, щодо якої розглядається справа; викладення обставин, встановлених під час розгляду справи; посилання на нормативний акт, що передбачає відповідальність за це адміністратив­не правопорушення; прийняте у справі рішення.

Якщо при вирішенні питання про накладення стягнення водночас вирішується питання про відшкодування винним майнової шкоди, то в постанові у справі зазначається розмір шкоди, що підлягає стягненню, порядок і строк її відшкодування.

Постанова у справі має містити вирішення питання про вилучені речі та документи, а також вказівки про порядок і строк її оскарження. Поста­нова колегіального органу приймається простою більшістю голосів чле­нів колегіального органу, присутніх на засіданні.

Постанова у справі про адміністративне правопорушення підписуєть­ся посадовою особою, яка розглядала справу, а постанова колегіального органу — головуючим на засіданні та секретарем цього органу.

Постанова виконавчого комітету селищної, сільської ради у справі про адміністративне правопорушення приймається у формі рішення.

На заключному етапі стадії розгляду справи виконуються такі дії: по­станова (оголошується одразу після закінчення розгляду справи) доводиться до відома суб'єктів провадження, що мають особистий інтерес у справі, а також до відома осіб або організацій, яким вона адресована. Про прийняте рішення повідомляється адміністрації або громадській органі­зації за місцем роботи, навчання чи проживання винуватця, вносяться пропозиції щодо ліквідації причин та умов правопорушень.

Копія постанови протягом трьох днів вручається або надсилається особі, у справі якої вона винесена. На прохання потерпілого йому теж має бути видана така копія.

4. Перегляд постанови. Важливою гарантією законності та обгрун­
тованості застосування адміністративних стягнень є наявність стадії пе­
регляду постанов. Під переглядом розуміють розгляд справ, на які покла­
дено контроль за законністю постанов у справах про адміністративні пра­
вопорушення.

Перегляд — це новий розгляд справи суб'єктом, наділеним правом скасувати, змінити або залишити прийняту постанову без змін. Перегляд слід відрізняти від повторного розгляду справи, який провадиться у тому разі, якщо прийняту раніше постанову скасовано і справу направлено на новий розгляд. У першому випадку діє постанова у справі, законність та обгрунтованість якої перевіряється, у другому стару постанову скасовано і у справі необхідно прийняти нову постанову.

Стадія перегляду є факультативною, необов'язковою. Лише невелика кількість справ розглядається у порядку контролю, але вже сам факт існування такої можливості має велике превентивне значення, дисциплі­нує тих, кому доручено застосовувати адміністративні стягнення.

5. Виконання постанови. Виконання постанов — завершальна стадія
провадження за адміністративними правопорушеннями, її суть полягає в
практичній реалізації адміністративного стягнення, призначеного право­
порушникові юрисдикційним органом (посадовою особою). У процесі
виконання постанови особа, яка вчинила адміністративне правопорушен­
ня, зазнає відповідних нестатків та обмежень особистого, морального або
матеріального характеру.

Відповідно до ст. 299 КУпАП постанова підлягає виконанню з мо­менту її винесення. На відміну від вироків судів, які за загальним прави­лом підлягають виконанню лише після закінчення строку касаційного ос­карження, постанови про накладення стягнень є актами управління і на­бирають чинності негайно.

Виконанням постанов зайняті два види органів. По-перше, це органи, які звертають постанову до виконання. Згідно зі ст. 299 Кодексу поста­нова про накладення адміністративного стягнення звертається до вико­нання органом (посадовою особою), що виніс постанову, тобто це органи адміністративної юрисдикції. Зміст діяльності зі звернення постанови до виконання становлять: своєчасне направлення постанови органу-вико-навцю, здійснення контролю за правильним виконанням постанови, вирішення всіх питань, які пов'язані з виконанням постанови, припинення виконання постанови з підстав, передбачених ст. 302 КУпАП.

По-друге, це органи, які безпосередньо виконують постанови про накладення адміністративних стягнень. Діяльність державних органів зі здійснення виконання направлених їм постанов має на меті реалізацію адміністративних стягнень. Вона здійснюється діями, які завдають пока­раному відповідних втрат і правообмежень у встановлених постановою межах.

Відповідно до ст. 300 КУпАП це спеціально уповноважені органи держави. Так, постанови про конфіскацію грошей, речей уповноважені виконувати судові виконавці, а також відповідні особи фінансових орга­нів, органів рибоохорони, мисливського господарства тощо.

Щодо деяких справ про адміністративні правопорушення безпосеред­нє виконання постанов про стягнення покладено на орган, що виніс по­станову. Так, постанова про відшкодоване вилучення предмета, що є зна­ряддям адміністративної провини, виконується органом (посадовою осо­бою), що виніс постанову.

Діяльність як органів, що звертають постанови до виконання, так і органів, що безпосередньо їх виконують, утворюють єдину стадію вико­нання постанов, що складається з різних етапів.

8.5. Провадження за зверненнями громадян

Організаційно-правові основи провадження за зверненнями грома­дян. Право громадян на звернення є конституційним. Поряд з іншими правами і свободами людини і громадянина воно зафіксовано у розділі II Основного Закону України.

Принципові положення з цього приводу містить ст. 40 Конституції. По-перше, вона встановлює право кожного на звернення до органів дер­жавної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службо­вих осіб цих органів. По-друге, вона зобов'язує органи державної влади, органи місцевого самоврядування та службових осіб цих органів у вста­новлений законом строк: а) розглянути звернення і б) дати обгрунтовану відповідь.

Ця стаття регламентує види звернень. Відповідно до неї вони можуть бути: а) індивідуальними чи колективними; б) письмовими або усними.

Конституційні норми деталізовано та конкретизовано у низці норма­тивних актів. Насамперед це:

Закон України «Про звернення громадян» від 2 жовтня 1996 р.¹;

Закон України «Про прокуратуру» від 5 листопада 1991 р.²;

Указ Президента України «Про заходи щодо забезпечення конститу­ційних прав громадян на звернення» від 19 березня 1997 р.¹;

Інструкція з діловодства за зверненнями громадян в органах держав­ної влади і місцевого самоврядування, об'єднаннях громадян, на підпри­ємствах, в установах, організаціях незалежно від форм власності, в засо­бах масової інформації (затверджена постановою Кабінету Міністрів Ук­раїни від 14 квітня 1997 р.)².

Крім загальнодержавних нормативних актів, важливі питання забез­печення прав громадян на звернення регламентовані відомчими норма­тивними актами. Такими, наприклад, є Інструкція про порядок розгляду пропозицій, заяв та скарг і організацію особистого прийому громадян в органах внутрішніх справ, внутрішніх військах, вищих закладах освіти, установах, організаціях і на підприємствах системи МВС України (за­тверджена наказом МВС України від 10 червня 1998 р. № 414), Правила розгляду звернень громадян до Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку та її територіальних органів (затверджені наказом Дер­жавної комісії з цінних паперів та фондового ринку від 21 липня 1997 р. № 186).

Зазначені нормативні акти містять як матеріальні, так і процесуальні норми й утворюють законодавство України про звернення громадян.

Матеріальні норми визначають поняття звернень громадян до орга­нів державної влади, місцевого самоврядування та їх посадових осіб; ви­ди звернень; вимоги до звернень; предмет звернень; права та обов'язки суб'єктів звернень; права та обов'язки органів, що розглядають звернен­ня; сферу застосування законодавства про звернення громадян; відпові­дальність за порушення законодавства про звернення громадян; компе­тенцію суб'єктів, що здійснюють контроль і нагляд щодо виконання за­конодавства про звернення громадян.

Так, Закон України «Про звернення громадян» від 2 жовтня 1996 р. у ст. З визначає, що під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі: а) пропозиції (зауваження), б) заяви (клопо­тання) і в) скарги.

Таким чином, у законодавстві України звернення громадян класифі­куються за такими критеріями:

по-перше, залежно від кількісного складу суб'єктів звернень (ст. 40 Конституції);

по-друге, залежно від форми звернення (ст. 40 Конституції і ст. З За­кону України «Про звернення громадян»);

по-третє, залежно від змісту звернення (ст. З Закону України «Про звернення громадян»).

За кількісним складом суб'єктів звернення поділяють на: а) індивіду­альні та б) колективні.

Залежно від форми звернення поділяють на: а) письмові та б) усні. При цьому законодавець конкретизує сутність письмового й усного звер­нення (ст. 5 Закону України «Про звернення громадян»).

Письмовим є звернення, яке надіслане поштою або передано до відпо­відної установи. Така передача може бути здійснена громадянином як особисто, так і через уповноважену ним особу¹. Письмове звернення має бути підписано заявником (заявниками) із зазначенням дати.

Усним є звернення, що викладено громадянином на особистому прийомі у відповідному органі та записано посадовою особою.

Залежно від змісту звернення поділяються на: а) пропозиції (заува­ження), б) заяви (клопотання) та в) скарги.

Пропозиція (зауваження) — це звернення, в якому висловлюються думки у вигляді порад, рекомендацій щодо вдосконалення правової осно­ви та організації діяльності органів управління, умов життя громадян, за­безпечення законності тощо.

Заява (клопотання²) — це звернення громадян у якому викладають­ся: а) прохання щодо сприяння у реалізації своїх прав та інтересів; б) прохання у письмовій формі щодо визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод (клопотання); в) повідомлення про порушення чинного законодавства, г) повідомлення про недоліки в діяльності під­приємств, установ, організацій, посадових осіб.

Скарга — звернення з вимогою щодо поновлення прав і захист закон­них інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, уста­нов, організацій, об'єднань громадян, посадових осіб.

Слід зауважити, що наявність законодавче визначених класифікацій не виключає науково-дослідних підходів до цього питання. Так, звернен­ня громадян можна класифікувати за адресатами звернень, за сферами управління, їх можна поділити на територіальні, галузеві, функціональні; перспективні і ретроспективні; матеріальної і процесуальної спрямова­ності; визначені відповідно до законодавства і невизначені або анонімні; на такі, що підлягають розгляду, і такі, що розгляду не підлягають.

Стосовно останньої групи, тобто звернень, що розгляду не підляга­ють, законодавець вважав за доцільне зафіксувати їх в окремій статті За­кону України «Про звернення громадян». Це ст. 8, що містить два прин­ципові положення; по-перше, це визначення анонімного звернення. По-друге — точний перелік звернень, що не підлягають розгляду.

Анонімним є письмове звернення без зазначення місця проживання,

Повноваження такої особи мають бути оформлені відповідно до чинного законодавства.

Клопотання — це вид заяви.

не підписане автором (авторами), а також таке, з якого неможливо вста­новити авторство.

Розгляду не підлягають: а) анонімні звернення; б) повторні звернен­ня від одного і того самого громадянина, з одного і того самого питання, до одного і того самого органу за умови, що перше звернення вирішено по суті; в) звернення з порушенням встановлених законодавством термі­нів; г) звернення осіб, визнаних судом недієздатними.

До звернень громадян законом висуваються певні вимоги. Вони міс­тяться у ст. 5 Закону України «Про звернення громадян». Так, у звернен­ні має бути зазначено прізвище, ім'я, по батькові, місце проживання гро­мадянина, викладено суть порушеного питання, зауваження, пропозиції, заяви чи скарги, прохання чи вимоги.

При цьому оскаржені можуть бути тільки рішення або дії (бездіяль­ність) чотирьох видів: а) внаслідок яких порушено права, законні інтере­си, свободи громадян; б) створено перешкоди для реалізації громадяни­ном його прав, законних інтересів, свобод; в) незаконно покладено на громадянина будь-які обов'язки; г) громадянина незаконно притягнуто до відповідальності.

Процедура щодо вирішення адміністративних справ за зверненнями громадян просувається за певними стадіями провадження. Такими ста­діями є:

а) подання громадянином звернення та прийняття його до розгляду
органом (службовою особою), що веде провадження;

б) розгляд справи (встановлення та дослідження фактичних обста­
вин);

в) ухвалення рішення;

г) перегляд рішення у зв'язку з його оскарженням або опротестуван-
ням;

д) виконання рішення.

Ці стадії провадження щодо звернень громадян є загальними, особ­ливості ж розгляду пропозицій, заяв та скарг визначаються окремими нормативними актами, які складаються на підставі Закону України «Про звернення громадян».

Наприклад, для органів внутрішніх справ складено Інструкцію про порядок розгляду пропозицій, заяв та скарг і організацію особистого прийому громадян в органах внутрішніх справ, внутрішніх військах, ви­щих закладах освіти, установах, організаціях і на підприємствах системи МВС України, затверджену наказом Міністерства внутрішніх справ Ук­раїни від 10 червня 1998 р. № 414.

Кожна стадія провадження має свої строки виконання, які визначені Законом України «Про звернення громадян» та підзаконними норматив­ними актами, зокрема Інструкцією з діловодства за зверненнями грома­дян в органах державної влади і місцевого самоврядування, об'єднаннях громадян, на підприємствах, в установах і організаціях незалежно від форм власності, у засобах масової інформації.

Так, відповідно до ст. 20. Закону України «Про звернення громадян» (термін розгляду звернень громадян) звернення розглядаються і вирішу­ються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, що не потребують додаткового вивчення, невідкладно, але не пізніше п'ят­надцяти днів від дня їх отримання.

Якщо в місячний термін вирішити порушені у зверненні питання не­можливо, керівник відповідного органу, підприємства, установи, органі­зації або його заступник встановлюють необхідний термін для його роз­гляду, про що повідомляється особі, яка подала звернення. При цьому за­гальний термін вирішення питань, порушених у зверненні, не може пере­вищувати сорока п'яти днів. На обгрунтовану письмову вимогу громадя­нина термін розгляду може бути скорочено.

Слід зазначити, що законодавець надає особливої уваги організацій­ним діям, що відбуваються на першій стадії провадження. Для забезпе­чення громадянам безперешкодної можливості звертатися із звернення­ми встановлюється і на законодавчому рівні закріплюється особлива форма прийому пропозицій, заяв, скарг — особистий прийом громадян (ст. 22).

Такий прийом обов'язково здійснюють керівники та інші посадові особи органів державної влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян. Прийом проводиться регуляр­но у встановлені дні та години, у зручний для громадян час, за місцем їх роботи і проживання. Графіки прийому доводяться до відома громадян. Порядок прийому громадян визначається керівниками зазначених струк­тур.

Усі звернення громадян на особистому прийомі реєструються. Якщо вирішити порушені в усному зверненні питання безпосередньо на осо­бистому прийомі неможливо, воно розглядається у тому самому порядку, що й письмове звернення. Про результати розгляду громадянину пові­домляється письмово або усно, за бажанням громадянина.

Процесуальні норми, що містяться у законодавстві про звернення громадян, визначають правила діловодства та порядок розгляду звернень, регламентують конкретні дії учасників правовідносин, що виникають за наявності звернення як юридичного факту.

Чинне законодавство, правозастосовна практика і теоретичні дослі­дження дають можливість впевнено вказати на існування 4 видів учасни­ків таких правовідносин, тобто 4 видів суб'єктів провадження за звернен­нями громадян.

До першого виду (суб'єкти, що звертаються) належать особи, звер­нення яких розглядаються і за якими приймаються рішення. Це дієздатні громадяни України, іноземці та особи без громадянства, які перебувають на території держави на законних підставах (якщо інше не передбачено міжнародними договорами), звернення яких не підпадають під дію ст. 8 Закону України «Про звернення громадян»: письмове звернення без за­значення місця проживання, не підписане автором (авторами), а також таке, з якого неможливо встановити авторство, визнається анонімним і розгляду не підлягає. Не розглядаються повторні звернення одним і тим самим органом від одного і того самого громадянина з одного і того са­мого питання, якщо перше вирішено по суті, а також ті звернення, термі­ни розгляду яких передбачено ст. 17 цього Закону, та звернення осіб, ви­знаних судом недієздатними. Рішення про припинення розгляду такого звернення приймає керівник органу, про що повідомляється особі, яка подала звернення.

Загальними особливостями адміністративно-процесуального статусу суб'єктів, що звертаються, є:

по-перше, обов'язок виконати низку вимог (ст. 5). Так, у зверненні має бути зазначено прізвище, ім'я, по батькові, місце проживання громадяни­на, викладено суть порушеного питання, зауваження, пропозиції, заяви чи скарги, прохання чи вимоги. Звернення адресуються органам держав­ної влади і місцевого самоврядування, підприємствам, установам, органі­заціям незалежно від форм власності, об'єднанням громадян або посадо­вим особам, до повноважень яких належить вирішення порушених у зверненнях питань. Звернення, оформлене без додержання цих вимог, повертається заявникові з відповідними роз'ясненнями не пізніш як че­рез десять днів від дня його надходження;

по-друге, обов'язок нести відповідальність за подання звернень про­типравного характеру (ст. 26). Так, законом встановлено, що подання громадянином звернення, яке містить наклеп і образи, дискредитацію ор­ганів державної влади, органів місцевого самоврядування, об'єднань гро­мадян та їхніх посадових осіб, керівників та інших посадових осіб під­приємств, установ і організацій незалежно від форм власності, заклики до розпалювання національної, расової, релігійної ворожнечі та інших дій, тягне за собою відповідальність, передбачену чинним законодав­ством;

по-третє, виділення у їх масиві двох груп: а) Героїв Радянського Союзу, Героїв Соціалістичної Праці, інвалідів Великої Вітчизняної війни і встановив, що пропозиції (зауваження) цієї групи громадян розгляда­ються першими керівниками державних органів, органів місцевого само­врядування, підприємств, установ і організацій особисто (ст. 14); б) гро­мадян, які мають встановлені законодавством пільги і встановив, що їх звернення розглядаються у першочерговому порядку (ст. 20).

До другого виду (суб'єкти, що розглядають звернення) належать суб'єкти, що розглядають звернення і приймають за ними рішення. Таки­ми є: а) органи державної влади; б) органи місцевого самоврядування; в) підприємства, установи, організації; г) об'єднання громадян; д) засоби масової інформації (відповідно до ст. 1 Закону України «Про звернення громадян»); е) прокурори (відповідно до ст.12 Закону України «Про про­куратуру» від 5 жовтня 1991 р. прокурор розглядає заяви і скарги про порушення прав громадян та юридичних осіб, крім скарг, розгляд яких віднесено до компетенції суду).

Загальною особливістю адміністративно-процесуального статусу цих суб'єктів є те, що вони не можуть відмовити у прийнятті та розгляді звернень. Законодавець встановлює (ст. 7), що звернення, оформлені на­лежним чином і подані у встановленому порядку, підлягають обов'язко­вому прийняттю та розгляду.

Забороняється відмова у прийнятті та розгляді звернення з посилан­ням на політичні погляди, партійну належність, стать, вік, віросповідан­ня, національність громадянина, незнання мови звернення.

Якщо питання, порушені в одержаному органом зверненні, не вхо­дять до повноважень органу, його у строк не більше п'яти днів пересила­ють за належністю. Щодо цього повідомляють громадянина, який подав звернення.

У разі якщо звернення не містить даних, необхідних для прийняття обгрунтованого рішення органом чи посадовою особою, воно у той самий строк повертається громадянину з відповідними роз'ясненнями.

До третього виду (допоміжні суб'єкти) належать особи, які сприяють прийняттю обгрунтованих рішень. Закон передбачає їх участь лише у провадженнях з розгляду заяв чи скарг (ст. 18). Чинне законодав­ство не містить спеціального переліку таких осіб. Водночас аналіз Закону України «Про звернення громадян» свідчить, що такими особами є адво­кат, представник трудового колективу, представник організації, яка здійснює правозахисну функцію (ст.18), особи, з вини яких було допуще­но порушення (ст. 19), особи, які надають інформацію компетентним ор­ганам у ході перевірки звернень відповідно до вимог статей 15 і 19. Особ­ливістю цієї групи суб'єктів є те, що компетенція допоміжних суб'єктів реалізується на другій стадії провадження — стадії розгляду заяви чи скарги.

До четвертого виду (патронатні суб'єкти) належать особи, які пода­ють звернення в інтересах громадянина за його уповноваженням. Закон передбачає їх участь у провадженнях за всіма видами звернень (ст. 5). Необхідно зазначити, що докладніше їх участь регламентована у прова­дженнях за скаргами (ст.16). Особливістю даної групи суб'єктів є те, що компетенція патронатних суб'єктів реалізується на 1-й стадії провадження — стадії подання звернення. До патронатних суб'єктів відносяться: законні представники неповнолітніх та недієздатних осіб, трудові колективи, право-захисні організації, інші особи (ст. 16), уповноважені особи (ст. 5).

Особливості провадження за окремими видами звернень (пропози­ціями, заявами, скаргами). Законодавець поділяє провадження за звер­неннями громадян на 3 види. Це провадження за пропозиціями (заува­женнями), провадження за заявами (клопотаннями), провадження за скаргами. Таким чином, термін «провадження за зверненнями громадян» є родовим і об'єктивується в одному із зазначених проваджень. Кожному із вказаних видів проваджень притаманні загальні та особливі риси.

Загальні риси об'єктивуються у загальних вимогах, термінах, компе­тенції суб'єктів, наявності стадій тощо, особливі риси — у вимогах, тер­мінах, компетенції суб'єктів, що спеціально визначена для конкретного виду провадження.

Особливості провадження за пропозиціями (зауваженнями) міс­тить ст. 14 «Розгляд пропозицій (зауважень) громадян» Закону України «Про звернення громадян» від 2 жовтня 1996 р., яка встановлює вихідні положення й особливості провадження за цим видом звернень. У ній спе­ціально зазначено, що суб'єкти, які розглядають пропозиції (зауваження) і приймають рішення, зобов'язані: а) розглянути пропозиції (зауважен­ня); б) повідомити громадянина про результати розгляду.

Компетенція інших груп суб'єктів (які звертаються з пропозиціями, що сприяють прийняттю обгрунтованих рішень, і патронатних) спеціаль­но для цього виду провадження у нормативному порядку не визначена.

Особливості провадження за заявами (клопотаннями). Цей вид проваджень спеціально регламентований ст. 15 Закону України «Про звернення громадян» від 2 жовтня 1996 р.

Стосовно суб'єктів, що розглядають заяви (клопотання) і приймають за ними рішення, цією статтею встановлено, що вони зобов'язані:

а) розглядати такі звернення, по-перше, об'єктивно; по-друге, вчасно;

б) перевіряти викладені в них факти;

в) приймати за результатами перевірки рішення відповідно до чин­
ного законодавства;

г) забезпечувати виконання прийнятих рішень;

д)  повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань).
Слід зазначити, що обов'язки цих суб'єктів у проваджені за заявами

збігаються з їх же обов'язками у проваджені за скаргами та зафіксовані у ст. 19.

Окремі вимоги у чинному законодавстві зафіксовані й щодо відпові­дей за результатами розгляду заяв (клопотань). Така відповідь дається обов'язково тим органом, який отримав ці заяви і до компетенції якого входить вирішення порушених у заявах (клопотаннях) питань. Підписує відповідь керівник або особа, яка виконує його обов'язки.

Рішення про відмову в задоволенні вимог, викладених у заяві (кло­потанні), доводиться до відома громадянина в письмовій формі з поси­ланням на закон і викладенням мотивів відмови, а також із роз'ясненням порядку оскарження прийнятого рішення.

Компетенція усіх інших суб'єктів, що діють у даному проваджені, та­кож збігається з їхньою компетенцією у провадженні за скаргами.

Особливості провадження за скаргами. Провадження за скаргами є провадженням, що найбільшою мірою врегульовано адміністративно-правовими нормами. На відміну від проваджень за пропозиціями та зая­вами, законодавець вказує на інстанції подання скарги. Першою інстан­цією оскарження дій (рішень) органів держави, підприємств, установ, ор­ганізацій є вища в управлінській ієрархії структура. Другою інстанцією є суд. До суду скарга подається у випадках: а) якщо громадянин не пого­джується з прийнятим за скаргою рішенням; б) якщо вищий за ієрархією орган відсутній.

Ці норми містяться у статтях 16 і 17 Закону України «Про звернення громадян» і є рекомендаційними. Вони не позбавляють громадянина права звернутися безпосередньо до суду відповідно до чинного законодавства.

Безпосередньо у судовому порядку вирішуються скарги на рішення загальних зборів членів колективних сільськогосподарських підпри­ємств, акціонерних товариств, юридичних осіб, створених на основі ко­лективної власності, а також на рішення вищих державних органів.

Статтею 17 Закону України «Про звернення громадян» регламенту­ються терміни подання скарг. Скарга на рішення, що оскаржувалось, мо­же бути подана до органу або посадовій особі вищого рівня протягом од­ного року з моменту його прийняття, але не пізніше одного місяця з часу ознайомлення громадянина з прийнятим рішенням.

За загальним правилом, порушення зазначеного терміну виключає провадження за скаргою. З цього правила є винятки. Воно стосується по­рушень строку з поважної причини. Пропущений з поважної причини строк може бути поновлений органом чи посадовою особою, що розгля­дає скаргу. Виникає питання щодо визнання тієї чи іншої причини по­важною чи неповажною. Закон України «Про звернення громадян» не містить вказівок з цього приводу. Таким чином, рішення стосовно стату­су причини пропуску строку приймає відповідна особа, керуючись своєю правосвідомістю.

У цьому провадженні активно діють суб'єкти, що сприяють прийнят­тю обгрунтованих рішень, і патронатні.

Провадження за скаргами за багатьма параметрами збігається з про­вадженням за заявами. Перш за все це стосується прав суб'єктів, що звер­таються зі скаргами, і обов'язків суб'єктів, що їх розглядають.

Права громадянина у разі розгляду заяви чи скарги (ст.18). Громадя­нин, який звернувся із заявою чи скаргою до органів державної влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян, засобів масової інформації, посадових осіб, має право:

—особисто викласти аргументи особі, що перевіряла заяву чи скаргу;

—брати участь у перевірці поданої скарги чи заяви;

—знайомитися з матеріалами перевірки;

—подавати додаткові матеріали або наполягати на їх запиті органом,
який розглядає заяву чи скаргу;

—бути присутнім при розгляді заяви чи скарги;

—користуватися послугами адвоката або представника трудового колективу, організації, яка здійснює правозахисну функцію, оформивши це уповноваження у встановленому законом порядку;

—одержати письмову відповідь про результати розгляду заяви чи
скарги;

—висловлювати усно або письмово вимогу щодо додержання таєм­
ниці розгляду заяви чи скарги;

—вимагати відшкодування збитків, якщо вони стали результатом по­
рушень встановленого порядку розгляду звернень.

Обов'язки суб'єктів, уповноважених розглядати заяви і скарги (ст. 19). Органи державної влади і місцевого самоврядування, підприємства, уста­нови, організації, об'єднання громадян, засоби масової інформації, їх ке­рівники та інші посадові особи в межах своїх повноважень зобов'язані:

—об'єктивно, всебічно і вчасно перевіряти заяви чи скарги;

—на прохання громадянина запрошувати його на засідання відповід­
ного органу, що розглядає його заяву чи скаргу;

—скасовувати або змінювати оскаржувані рішення у випадках, пе­
редбачених законодавством України;

—невідкладно вживати заходів щодо припинення неправомірних дій;

—виявляти, усувати причини та умови, які сприяли порушенням;

—забезпечувати поновлення порушених прав;

—забезпечувати реальне виконання прийнятих у зв'язку з заявою чи
скаргою рішень;

—письмово повідомляти громадянина про результати перевірки зая­
ви чи скарги і суть прийнятого рішення;

—вживати заходів щодо відшкодування у встановленому законом
порядку матеріальних збитків;

—вирішувати питання про відповідальність осіб, з вини яких було
допущено порушення;

—на прохання громадянина не пізніш як у місячний термін довести
прийняте рішення до відома органу місцевого самоврядування, трудового
колективу чи об'єднання громадян за місцем проживання громадянина;

—у разі визнання заяви чи скарги необрунтованою, роз'яснити поря­
док оскарження прийнятого за нею рішення;

—не допускати безпідставної передачі розгляду заяв чи скарг іншим
органам;

—особисто організовувати та перевіряти стан розгляду заяв чи скарг
громадян;

—вживати заходів щодо усунення причин, які породжують заяви і
скарги;

—систематично аналізувати та інформувати населення про хід робо­
ти з розгляду заяв і скарг.

Діловодство за зверненнями громадян. Діловодство за зверненнями громадян відбувається на підставі Інструкції з діловодства за звернення­ми громадян в органах державної влади і місцевого самоврядування, об'єднаннях громадян, на підприємствах, в установах і організаціях неза­лежно від форм власності, у засобах масової інформації, затвердженої по­становою Кабінету Міністрів України від 14 квітня 1997 р. № 348.

Згідно з Указом Президента України «Про заходи щодо забезпечен­ня конституційних прав громадян на звернення» від 19 березня 1997 р. № 241/97 робота зі зверненнями громадян повинна будуватися таким чином, щоб забезпечити створення необхідних умов для об'єктивної, все­бічної і вчасної перевірки заяв і скарг, реального здійснення прийнятих рішень.

Діловодство за зверненнями громадян ведеться окремо від інших ви­дів діловодства й покладається на спеціально призначених для цього по­садових осіб або на підрозділ службового апарата. Порядок діловодства за зверненнями громадян, що містять відомості, які становлять державну або іншу таємницю, що охороняється законом, визначається спеціальни­ми нормативно-правовими актами. Керівники організацій несуть особи­сту відповідальність за стан діловодства за зверненнями громадян.

Всі звернення громадян централізовано реєструються у день їх над­ходження на реєстраційно-контрольних картках, придатних для оброб­лення персональними комп'ютерами, або в журналах, якщо річна кіль­кість звернень громадян не перевищує 600.

Облік особистого прийому громадян ведеться так само на картках, у журналах або за допомогою електронно-обчислювальної техніки. Обліко­вуються також письмові пропозиції, заяви та скарги, подані на особисто­му прийомі.

Додаток 4 до Інструкції... містить вказівки щодо ведення реєстрацій­но-контрольних карток, журналу реєстрації пропозицій, заяв і скарг, картки (журналу) обліку особистого прийому громадян. Реєстраційно-контрольна картка, зокрема, має містити такі відомості:

на лицьовому боці — прізвище, ім'я та по батькові кореспондента (якщо звернення колективне, вказується ім'я одного з кореспондентів і робиться помітка «колективне»); місце проживання або роботи, телефон заявника; дата одержання і реєстраційний індекс, назва організації, що надіслала кореспонденцію; дата надсилання листа кореспонденту; індекс документа, дата і реєстраційні індекси попередніх звернень; стислий ви­клад пропозиції, заяви чи скарги, резолюція, прізвище, ім'я та по батько­ві, посада автора резолюції, термін виконання; відмітки про контроль, вид документа, індекси питань і підпитань, соціальний стан заявника, фактичний строк виконання; код реєстраційно-контрольної картки за ук­раїнським класифікатором управлінської документації, штамп «повто­рно» у разі реєстрації повторних звернень;

на зворотному боці — дата передавання для виконання; прізвище, ім'я та по батькові, телефон виконавця, записи про продовження терміну, попередню відповідь або додаткові питання; контрольні відмітки (нага­дування, стан виконання): дата перевірки на місці, прізвище особи, яка здійснила перевірку, наслідки перевірки; дата та індекс документа, в яко­му міститься остаточне рішення; адресати, яким надіслано остаточне рі­шення, короткий виклад рішень з усіх порушених питань, характер від­повіді на пропозицію, заяву чи скаргу (позитивна чи негативна), прізви­ще посадової особи, яка прийняла рішення про зняття з контролю про­позиції, заяви чи скарги, підпис відповідального за контроль; реквізити справи, архівні реквізити.

Автоматизована реєстрація пропозицій, заяв і скарг влаштовується за схожою схемою, але склад зазначених елементів може бути за потреби розширений (розписка виконавця в одержанні документа, хід виконання та ін.).

Реєстраційний індекс пропозиції, заяви чи скарги зазначається у ре­єстраційному штампі (додаток 5 до «Інструкції...»), який ставиться на нижньому полі першого аркуша документа. Він складається з початкової літери прізвища заявника та порядкового номера пропозиції, заяви чи скарги, що надійшли (наприклад, Д-401). Реєстраційний індекс може бу­ти доповнено й іншими позначками, що забезпечують систематизацію, пошук, аналіз і зберігання пропозицій, заяв чи скарг.

Повторні пропозиції, заяви чи скарги отримують черговий реєстра­ційний індекс, а у реєстраційно-контрольній картці при цьому зазнача­ється номер першої пропозиції, заяви чи скарги. На верхньому полі пер­шого аркуша пропозиції, заяви чи скарги робиться позначка «повторно» і додається все попереднє листування.

Пропозиції, заяви чи скарги одного й того самого громадянина з од­ного й того самого питання, що надіслані різним адресатам і надійшли на розгляд до однієї й тієї ж організації (дублетні) обліковуються за реєст­раційним індексом першої пропозиції, заяви чи скарги з доданням поряд­кового номера через дріб (наприклад, Д-401/1, Д-401/2).

В організаціях ведуться картотеки у разі використання карткової форми реєстрації пропозицій, заяв чи скарг (за автоматизованої форми реєстрації формуються автоматизовані банки даних). Кількість примір­ників реєстраційно-контрольних карток визначається числом картотек, що існують в організації (вид та кількість картотек визначаються потре­бами вдалої організації обліку, довідкової роботи, контролю за виконан­ням доручень за пропозиціями, заявами, скаргами, їх аналізом).

Позначка про письмові чи усні відповіді на пропозицію, заяву чи скар­гу робиться у реєстраційно-контрольній картці та у документах справи на останньому аркуші або в окремій довідці. Письмовій відповіді надається індекс, який складається з реєстраційного індексу пропозиції, заяви чи скарги та номера справи (за номенклатурою), до якої підшивають пропо­зицію, заяву чи скаргу разом з документами щодо її вирішення.

Вирішені пропозиції, заяви чи скарги з усіма документами щодо їх розгляду та вирішення повертаються до посадових осіб, які ведуть діло­водство за пропозиціями, заявами чи скаргами, для централізованого формування справи, картотек, банку даних. Документи у справах можуть бути розташовані у хронологічному або алфавітному порядку. Кожна пропозиція, заява чи скарга вкладається разом з відповідними докумен­тами і повторними пропозиціями, заявами чи скаргами у м'яку обкла­динку, яка оформлюється за встановленою формою (додаток 7). Заборо­няється формування та зберігання справ у виконавця.

Відповідальність за схоронність документів покладається на керівни­ків організацій або інших посадових осіб відповідно до їх функціональ­них обов'язків.

Термін зберігання пропозицій, заяв чи скарг, як правило, становить 5 років, але загалом цей термін визначається затвердженими керівника­ми організацій переліками документів і номенклатурами справ, що утво­рюються у процесі їх діяльності. У випадках, викликаних специфікою ді­яльності організації, діюча експертна комісія цієї організації може прий­няти рішення про збільшення терміну зберігання або про постійне збері­гання найцінніших пропозицій громадян.

Справи можуть зберігатися постійно (понад 10 років) або тимчасово (до 10 років). Справи, що підлягають постійному зберіганню, передають­ся до архівного підрозділу організації через два роки після завершення діловодства за ними. Справи, що підлягають тимчасовому зберіганню пе­редаються до архівного підрозділу за рішенням керівника організації.

Знищення документів за пропозиціями, заявами чи скаргами, строк зберігання яких закінчився, проводиться у порядку, встановленому Дер­жавним комітетом архівів.

Посадові особи, які ведуть діловодство за пропозиціями, заявами чи скаргами, щороку до 15 січня готують для керівників організацій мате­ріали для аналізу й узагальнення у формі аналітичної довідки. В міру по­треби складаються й поточні аналітичні довідки.

Інститут адміністративного оскарження в органах внутрішніх справ. Розгляд скарг є важливою ділянкою роботи органів внутрішніх справ, засобом забезпечення законності, подальшого зміцнення правопо­рядку, отримання необхідної для вдосконалення їх діяльності інформації, однією з форм розширення зв'язків і встановлення партнерських стосун­ків з населенням.

Діяльність органів внутрішніх справ щодо роботи зі скаргами грун­тується на положеннях Конституції України, законів України «Про звер­нення громадян» від 2 жовтня 1996 р.¹, «Про міліцію» від 20 грудня 1990 р.², Указу Президента України «Про заходи щодо забезпечення кон­ституційних прав гролмадян на звернення» від 19 березня 1997 р.³, Інструкції з діловодства за зверненнями громадян в органах державної влади і місцевого самоврядування, об'єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форм власності, в засобах масової інформації, яка затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 14 квітня 1997 р. № 348¹, Положення про Міністерство внутрішніх справ України, яке затверджено Указом Президента України від 17 жовтня 2000 р. № 1138² і детально врегульована Інструкцією про порядок роз­гляду пропозицій, заяв, скарг і організації особистого прийому громадян в органах внутрішніх справ, внутрішніх військах, вищих закладах освіти, установах, організаціях і на підприємствах системи МВС України, яка затверджена наказом МВС України від 10 червня 1998 р. № 414³.

Відповідно до вимог зазначених документів інститут адміністратив­ного оскарження розцінюється як важлива гарантія забезпечення прав громадян і зміцнення законності. Питання підвищення ефективності розгляду скарг завжди займали провідне місце серед інших проблем МВС України. Це цілком зрозуміло, оскільки вони акумулюють безцін­ний інформаційний, політичний, науковий, соціологічний матеріал, пев­ною мірою відображають реальні соціально-політичні процеси, висвітлю­ють судження, оцінки, вимоги людей і є одним з вагомих джерел громад­ської думки.

Наслідком вирішення скарг є відновлення порушених прав громадян, усунення недоліків і поліпшення роботи управлінського апарату, вдоско­налення демократичних засад діяльності органів внутрішніх справ.

Адміністративна скарга являє собою один із видів правоохоронної активності громадян, яка проявляється через актуальні для неї потреби, інтереси, звички, схильності, внутрішні спонукання і мотиви. Найпоши­ренішими мотивами звернення громадян до органів внутрішніх справ є: а) прагненням відновити справедливість і порушені права; б) вказати на факти порушення законності; в) бажання повідомити про те, що готуєть­ся або вчинено правопорушення, а адекватної реакції з боку правоохо­ронців немає; д) прагнення задовольнити визначні, актуальні для грома­дян інтереси і потреби.

Між тим законодавець встановлює, що скаргою є лише звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, по­рушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян, посадових осіб. Таким чином, скарга з'являється у тій сфері правових відносин, які виникають з порушення законних прав і законних інтересів. Право і законний інтерес не є одним і тим самим. Сутність суб'єктивного права полягає у наявності гарантованої можливості здій­снювати відповідні дії. Між тим можна володіти правом, яке ніякого ін­тересу для його носія не становить. Таким, наприклад, є право на при­дбання зброї, право на участь у громадських формуваннях з охорони гро­мадського порядку. Водночас можна мати інтерес до благ, які не перед­бачені правовими нормами (наприклад, індивід може бути заінтересова­ний в обладнанні пішохідного переходу у зручному для нього місці), і до благ, які передбачені правовими нормами (наприклад, додержання іно­земцями правил транзитного проїзду через територію України). Інтерес до благ, які передбачені правовими нормами, є законним інтересом. По­рушення такого інтересу може бути оскаржено.

Виходячи з цього, під адміністративним оскарженням у сфері діяль­ності органів внутрішніх справ слід розуміти звернення, у яких містять­ся: а) вимога щодо поновлення прав, порушених діями або бездіяльністю працівників органів внутрішніх справ; б) вимога про захист законних ін­тересів, порушених діями або бездіяльністю працівників органів внут­рішніх справ.

Скарги, які надходять до органів внутрішніх справ, класифікуються за такими критеріями: по-перше, залежно від кількісного складу суб'єктів оскарження; по-друге, залежно від форми оскарження; по-третє, залежно від змісту оскарження; по-четверте, за первинністю.

Залежно від кількісного складу суб'єктів скарги поділяються на: а) індивідуальні та б) колективні.

Залежно від форми скарги поділяються на: а) письмові та б) усні. При цьому нормативні документи конкретизують сутність письмового і усного оскарження. Письмовою є скарга, яка надіслана поштою або пере­дана до органу внутрішніх справ. Така передача може бути здійснена гро­мадянином як особисто, так і через уповноважену ним особу¹. Письмова скарга має бути підписана заявником (заявниками) із зазначенням дати. Усною є скарга, що викладена громадянином на особистому прийомі у відповідному органі внутрішніх справ і записана посадовою особою.

Залежно від змісту звернення скарги поділяються на: а) скарги на дії або бездіяльність працівників органів внутрішніх справ, які призвели до порушення законних прав; б) скарги на дії або бездіяльність працівників органів внутрішніх справ, які призвели до порушення законних інтересів; в) скарги на дії або бездіяльність працівників органів внутрішніх справ, через які були створені перешкоди для реалізації громадянином його прав, законних інтересів, свобод; г) скарги на дії або бездіяльність пра­цівників органів внутрішніх справ, через які на громадянина незаконно покладено будь-які обов'язки; д) скарги на дії або бездіяльність працівників органів внутрішніх справ, через які громадянина незаконно притяг­нуто до відповідальності.

За первинністю скарги поділяються на первинні і повторні. Первинною є скарга, у якій вперше викладаються повідомлення щодо порушення прав і інтересів відповідних суб'єктів¹. Повторними вважаються скарги, в яких:

а)  оскаржується рішення, прийняте за попереднім зверненням, що
надійшло до органу внутрішніх справ;

б) скарга на несвоєчасне вирішення попереднього звернення, якщо з
часу його надходження не минув установлений законодавством термін
розгляду;

в) скарга щодо недоліків, допущених при вирішенні попереднього
звернення.

Керівник органу внутрішніх справ зобов'язаний ретельно розібратися у причинах повторного звернення громадянина. Якщо воно викликано порушенням встановленого порядку розгляду, він має вжити до винних посадових осіб відповідних заходів реагування.

Процедура щодо вирішення адміністративних справ за скаргами гро­мадян проходить певні стадії провадження:

а) подання громадянином скарги та прийняття її до розгляду орга­
ном (службовою особою), що проводить провадження;

б) розгляд справи (встановлення та дослідження фактичних обставин);

в) ухвалення рішення;

г) перегляд рішення у зв'язку з його оскарженням або опротестуванням;

д) виконання рішення.

Слід зауважити, що законодавець приділяє особливу увагу організа­ційним діям, що відбуваються на першій стадії провадження. Щоб забезпе­чити громадянам можливості безперешкодно звертатися зі скаргами вста­новлюється особлива форма їх прийому — особистий прийом громадян.

Особистий прийом громадян проводиться: а) в усіх органах внутрішніх справ, вищих закладах освіти, на підприємствах, в установах і організаціях системи МВС України; б) за місцем роботи та проживання населення.

За місцем роботи та проживання населення він проводиться у примі­щеннях, які надають керівники відповідних установ і організується у зручний для громадян час. Дні та години прийому встановлюються з ура­хуванням місцевих умов та можливостей (при вирішенні питання про час прийому враховуються розпорядок роботи органів державної влади, місцевого самоврядування, установ, об'єднань громадян, підприємств і т. ін.). Графіки прийому громадян за місцем їх проживання і роботи пого­джуються відповідно з місцевими державними адміністраціями, адміністра­цією підприємств, установ, організацій і доводяться до відома громадян.

Скарги від громадян з одного і того самого питання, надіслані органами вищого рівня за належністю для їх вирішення до органів внутрішніх справ, повторними не вважаються.

В органах внутрішніх справ прийом проводиться у всі робочі дні тижня. Не менше двох разів на тиждень прийом громадян проводиться у вечірні години. У чергових частинах органів внутрішніх справ громадян приймають цілодобово. Дільничні інспектори міліції приймають грома­дян у службових приміщеннях на дільницях, які обслуговують.

Усі звернення громадян на особистому прийомі реєструються. Якщо вирішити порушене в усному зверненні питання безпосередньо на осо­бистому прийомі неможливо, то воно розглядається у тому самому по­рядку, що й письмове звернення. Про результати розгляду громадянину повідомляється письмово або усно, за бажанням громадянина.

Не менш ніж два рази на місяць особистий прийом громадян прово­дять особи керівного складу МВС України, ГУМВС, УМВС у Криму, об­ластях, у містах Києві та Севастополі, УМВСТ, міськрайлінорганів внут­рішніх справ, науково-дослідних і вищих закладів освіти, організацій і підприємств системи МВС.

Керівники структурних підрозділів цих органів, їхні заступники, керів­ники інших органів внутрішніх справ мають приймати громадян не менше одного, а дільничні інспектори міліції — не менше двох разів на тиждень.

Особистий прийом громадян у приймальні МВС України здійсню­ється щодня, крім вихідних та святкових днів, з 9 до 19 години. У суботу, неділю, свята та в робочі дні після 19-ї години прийом громадян прово­диться відповідальними черговими міністерства та працівниками черго­вої частини МВС України.

Для прийому громадян в органах внутрішніх справ передбачені спе­ціальні кімнати (приймальні), обладнані належним інвентарем і забезпе­чені посібниками, потрібними для вирішення питань, з якими громадяни частіше звертаються до органів внутрішніх справ.

Важливе значення для забезпечення гласності та прозорості роботи зі скаргами має правило, відповідно до якого на прийомі громадян, за їх згодою, можуть брати участь на громадських засадах юристи, педагоги, журналісти та представники місцевого самоврядування. Водночас осо­бам, яких прийом не стосується, забороняється перебувати в приміщенні, де він проводиться.

Особа, яка приймає громадян, щоб кваліфіковано розв'язати постав­лене відвідувачем питання, може залучити до їх розгляду працівників відповідних підрозділів органу внутрішніх справ або одержати у них по­трібну консультацію.

Особливий порядок прийому встановлено для іноземних громадян та осіб без громадянства. Він проводиться окремо від громадян України і не менш ніж двома працівниками органів внутрішніх справ, а за потреби — з участю перекладача.

Прийом громадян проводиться від імені органу внутрішніх справ. Він починається з пропозиції відвідувачеві назвати своє прізвище, ім'я та по батькові, місце проживання, роботи. Особистість відвідувача може бути підтверджена документом, що засвідчує його особу. Водночас відсут­ність документа не є підставою для відмови у прийомі. Після цього йому пропонується викласти суть питання, з яким він звертається. Якщо гро­мадянин з якихось причин не може самостійно її викласти, то йому слід надати допомогу.

Якщо з цього питання громадянин вже звертався до цього самого орга­ну внутрішніх справ, то до початку бесіди вивчаються наявні матеріали.

Важливою гарантією забезпечення прав громадян на адміністративне оскарження є нормативна регламентація порядку подання скарг на рі­шення, що оскаржувались. Відповідно до ст. 17 Закону України «Про звернення громадян» скарга на рішення, що оскаржувалось, може бути подана до органу чи посадовій особі вищого рівня протягом одного року з моменту його прийняття, але не пізніше одного місяця від часу озна­йомлення громадянина з прийнятим рішенням.

За загальним правилом, порушення зазначеного терміну виключає провадження за скаргою. З цього правила є виняток. Він стосується по­рушень терміну з поважної причини. Пропущений з поважної причини термін може бути поновлений органом або посадовою особою, що роз­глядає скаргу. Виникає питання щодо визнання тієї чи іншої причини поважною чи неповажною. Закон України «Про звернення громадян», Інструкція про порядок розгляду пропозицій, заяв, скарг і організації особистого прийому громадян в органах внутрішніх справ, внутрішніх військах, вищих закладах освіти, установах, організаціях і на підприєм­ствах системи МВС України не містять вказівок з цього приводу. Таким чином, рішення стосовно статусу причини пропуску терміну приймає відповідна особа, керуючись своєю правосвідомістю.

У розгляді адміністративних скарг в органах внутрішніх справ беруть участь 4 види суб'єктів.

До першого виду (суб'єкти, що звертаються) належать особи, скарги яких розглядаються і стосовно них приймаються рішення. Це дієздатні громадяни України, іноземці та особи без громадянства, що перебувають на території держави на законних підставах (якщо інше не передбачено міжнародними договорами), звернення яких не підпадають під дію ст. 8 «Звернення, які не підлягають розгляду та вирішенню» Закону України «Про звернення громадян». Відповідно до цієї статті, письмове звернен­ня без зазначення місця проживання, не підписане автором (авторами), а також таке, з якого неможливо встановити авторство, визнається анонім­ним і розгляду не підлягає. Не розглядаються повторні звернення одним і тим самим органом від одного і того самого громадянина з одного і того самого питання, якщо перше вирішено по суті, а також ті звернення, тер­міни розгляду яких передбачено ст. 17 цього Закону, та звернення осіб, визнаних судом недієздатними. Рішення про припинення розгляду тако­го звернення приймає керівник органу, про що повідомляється особі, яка подала звернення.

Загальними особливостями статусу суб'єктів, що звертаються, є:

по-перше, обов'язок виконати низку вимог. Так, у скарзі має бути за­значено прізвище, ім'я, по батькові, місце проживання громадянина, ви­кладено суть порушеного питання. Вона повинна адресуватися органу внутрішніх справ або посадовій особі органу внутрішніх справ;

по-друге, обов'язок нести відповідальність за протиправний характер змісту скарги. Так, подання громадянином звернення, яке містить наклеп і образи, дискредитацію органів державної влади, органів місцевого само­врядування, об'єднань громадян та їхніх посадових осіб, керівників та ін­ших посадових осіб підприємств, установ і організацій незалежно від форм власності, заклики до розпалювання національної, расової, релігій­ної ворожнечі та інших дій, тягне за собою відповідальність, передбачену чинним законодавством;

по-третє, виділення у їх масиві чотирьох груп: а) Героїв Радянського Союзу, Героїв Соціалістичної Праці, інвалідів Великої Вітчизняної вій­ни. Скарги даної групи громадян розглядаються першими керівниками органів внутрішніх справ особисто; б) громадян, які мають встановлені за­конодавством пільги, їх скарги розглядаються у першочерговому порядку; в) військовослужбовці і члени їх сімей. Скарги військовослужбовців, а та­кож членів їхніх сімей вирішуються в МВС у термін до 15 днів від дня їх надходження, а в інших органах внутрішніх справ — невідкладно, але не піз­ніше ніж через 7 днів; г) народні депутати України, депутати сільських, се­лищних, міських рад. Скарги народних депутатів України, а також депутатів сільських, селищних, міських рад вирішуються протягом 10 днів (не біль­ше), а такі, що не потребують додаткової перевірки, — невідкладно, їх роз­гляд береться під особливий контроль. Про наслідки вирішення скарги керівник органу внутрішніх справ повідомляє депутата.

До другого виду (суб'єкти, що розглядають звернення) належать суб'єкти, що розглядають звернення і приймають рішення. Ними є ком­петентні особи органів внутрішніх справ. Загальною особливістю статусу цих суб'єктів є те, що вони не можуть відмовити у прийнятті та розгляді скарги. Закон України «Про звернення громадян» (ст. 7) встановлює, що звернення, оформлені належним чином і подані у встановленому поряд­ку, підлягають обов'язковому прийняттю , та розгляду. Законодавець особливо підкреслює, що забороняється відмова в прийнятті та розгляді звернення з посиланням на політичні погляди, партійну належність, стать, вік, віросповідання, національність громадянина, незнання мови звернення.

Посадові особи органів внутрішніх справ при розгляді скарг грома­дян зобов'язані уважно вникати в їх суть, у разі потреби вимагати у ви­конавців матеріали їх перевірки, направляти працівників на місця для перевірки викладених обставин, вживати інших заходів для об'єктивного вирішення поставлених автором питань, з'ясування й усунення причин та умов, які спонукають авторів скаржитись.

Щодо кожної скарги посадова особа не пізніше ніж у п'ятиденний термін має прийняти одне з таких рішень:

а)  прийняти скаргу до свого провадження. Посадова особа, визнавши
скаргу такою, що підлягає задоволенню, зобов'язана забезпечити своєчас­
не і правильне виконання прийнятого рішення;

б) передати на вирішення в підпорядкований чи інший орган внут­
рішніх справ;

в) надіслати за належністю до іншого відомства, якщо питання, пору­
шені у скарзі, не входять до компетенції органів внутрішніх справ. Якщо
питання, порушені в одержаній органом внутрішніх справ скарзі, не вхо­
дять до його повноважень, вони не пізніше ніж у п'ятиденний термін пе­
ресилаються цим органом за належністю. Якщо у скарзі поряд з питан­
нями щодо компетенції органів внутрішніх справ порушуються питання,
які підлягають розв'язанню в інших органах управління, то не пізніше
ніж у п'ятиденний термін до цього відомства надсилається копія скарги
або витяг з неї. Про прийняття таких рішень сповіщається заявник.

До третього виду (допоміжні суб'єкти) належать особи, які сприя­ють прийняттю обгрунтованих рішень. Чинне законодавство не містить спеціального переліку таких осіб. Водночас аналіз Закону України «Про звернення громадян» свідчить, що такими особами є адвокат, представ­ник трудового колективу, представник організації, який здійснює право-захисну функцію (ст.18), особи, з вини яких було допущено порушення (ст. 19), особи, які надають інформацію компетентним органам у ході пе­ревірки звернень відповідно до вимог статей 15 і 19. Особливістю цієї групи суб'єктів є те, що компетенція допоміжних суб'єктів реалізується на другій стадії провадження — стадії розгляду скарги.

До четвертого виду (патронатні суб'єкти) належать особи, які пода­ють скарги в інтересах громадянина за його уповноваженням. Особливі­стю даної групи суб'єктів є те, що компетенція патронатних суб'єктів реа­лізується на першій стадії провадження — стадії подання скарги. До пат­ронатних суб'єктів належать: законні представники неповнолітніх та не­дієздатних осіб, трудові колективи, правозахисні організації, інші упов­новажені особи.

Громадянин, який звернувся зі скаргою до органів внутрішніх справ, має право:

— особисто викласти аргументи особі, яка перевіряла заяву;

— брати участь у перевірці поданої скарги;

— знайомитися з матеріалами перевірки¹;

Крім випадків, коли вони одержані внаслідок проведення оперативно-розшукових за­ходів, з яких випливає причетність заявника чи його родичів до вчинення злочинів, або іншої інформації, розголошення якої може завдати шкоди інтересам держави, а також інших випад­ків, передбачених Законом України «Про державну таємницю».

—     подавати додаткові матеріали або наполягати на їх запиті органом,
який розглядає скаргу;

— бути присутнім при розгляді скарги;

— користуватися послугами адвоката чи представника трудового ко­
лективу, організації, яка здійснює правозахисну функцію, оформивши це
уповноваження у встановленому законом порядку;

— одержати письмову відповідь про результати розгляду скарги;

— висловлювати усно чи письмово вимогу щодо додержання таємни­
ці розгляду скарги;

— вимагати відшкодування збитків, якщо вони стали результатом по­
рушень встановленого порядку розгляду скарг.

Керівники та інші посадові особи органів внутрішніх справ, які ком­петентні приймати і розглядати скарги, в межах своїх повноважень зо­бов'язані:

— об'єктивно, всебічно і вчасно перевіряти скарги;

— на прохання громадянина запрошувати його на засідання відповід­
ного органу, що розглядає його скаргу;

— скасовувати або змінювати оскаржувані рішення у випадках, пе­
редбачених законодавством України;

— невідкладно вживати заходів щодо припинення неправомірних дій;

— виявляти, усувати причини та умови, які сприяли порушенням;

— забезпечувати поновлення порушених прав;

— забезпечувати реальне виконання прийнятих у зв'язку зі скаргою
рішень;

— письмово  повідомляти  громадянина  про  результати  перевірки
скарги і суть прийнятого рішення;

— вживати заходів щодо відшкодування у встановленому законом
порядку матеріальних збитків;

— вирішувати питання про відповідальність осіб, з вини яких було
допущено порушення;

— на прохання громадянина не пізніш як у місячний термін довести
прийняте рішення до відома органу місцевого самоврядування, трудового
колективу чи об'єднання громадян за місцем проживання громадянина;

— у разі визнання скарги необрунтованою роз'яснити порядок оскар­
ження прийнятого за нею рішення;

— не допускати безпідставної передачі розгляду скарг іншим органам;

— особисто організовувати та перевіряти стан розгляду скарг громадян;

— вживати заходів щодо усунення причин, що породжують скарги;

— систематично аналізувати та інформувати населення про хід робо­
ти з розгляду скарг.

За результатами перевірки скарги складається мотивований висно­вок, який має містити об'єктивний аналіз зібраних матеріалів. Якщо під час перевірки виявлено порушення прав громадян, недоліки в діяльності органів внутрішніх справ, зловживання посадових осіб владою або службовим становищем, то у висновку слід зазначити, яких конкретно заходів вжито щодо усунення цих порушень і покарання винних. Висновок під­писується особою, яка проводила перевірку, і затверджується керівником органу, підрозділу внутрішніх справ.

Скарга вважається вирішеною, якщо розглянуто всі поставлені пи­тання, вжито необхідних заходів і заявникам дано вичерпні відповіді.

Відповідь за результатами розгляду скарги в обов'язковому порядку дається тим органом, який її отримав і до компетенції якого входить роз­в'язання порушених питань. Вона підписується керівником органу внут­рішніх справ.

У разі задоволення скарги орган внутрішніх справ або посадова осо­ба, які прийняли неправомірне рішення щодо звернення громадянина, відшкодовує йому завдані матеріальні збитки, пов'язані з поданням і роз­глядом скарги, витрати на проїзд до місця розгляду скарги на вимогу від­повідального органу і втрачений за цей час заробіток. Спори про стяг­нення витрат розглядаються в судовому порядку.

Рішення про відмову в задоволенні вимог, викладених у скарзі, дово­диться до відома громадянина в письмовій формі з посиланням на закон і викладенням мотивів відмови, а також із роз'ясненням порядку оскар­ження прийнятого рішення. При цьому вказуються вжиті заходи або на­водиться причина відмови в задоволенні скарги. На прохання громадян їм роз'яснюється порядок оскарження прийнятого рішення.

Діловодство, пов'язане зі скаргами громадян в органах внутрішніх справ, внутрішніх військах, вищих закладах освіти, установах, організаці­ях і на підприємствах системи МВС України ведеться окремо від інших видів діловодства і покладається на спеціально призначених для цього посадових осіб¹. Усі скарги, що надійшли від громадян централізовано, реєструються в управлінні справами (секретаріаті, канцелярії) у день їх надходження. У цих підрозділах вони обліковуються і зберігаються окре­мо від інших документів. Категорично заборонено формування і збері­гання справ за скаргами у виконавців.

Результати роботи зі скаргами систематично (не менше одного разу на квартал) аналізуються й узагальнюються. Це дає змогу своєчасно ви­являти причини, що призводять до порушення прав і інтересів громадян, вивчати громадську думку, вдосконалювати роботу органів внутрішніх справ. Особлива увага звертається на усунення причин, які викликають повторні та колективні скарги, а також змушують громадян звертатися до центральних органів влади, редакцій газет і журналів з питань, які мо­жуть і мають розв'язуватися органами внутрішніх справ на місцях.

Порядок ведення діловодства, пов'язаного зі зверненнями, які містять відомолсті, що станошіять державну або іншу таємницю, яка охороняється законом, визначається спеціаль­ними нормативно-цравовими актами.

За результатами аналізу і узагальнення складається довідка, огляд або інформаційний лист з конкретними пропозиціями керівництву щодо подальшого вдосконалення організації роботи зі скаргами. Ці документи використовуються у разі перевірки роботи підлеглих підрозділів, розроб­ки заходів щодо поліпшення охорони правопорядку, вдосконалення опе-ративно-службової діяльності органів внутрішніх справ.

Важливою функцією керівництва органу внутрішніх справ є контро­лювання роботи зі скаргами громадян. При цьому особлива увага зверта­ється на строки та повноту розгляду порушених питань, об'єктивність перевірки скарг, законність і обрунтованість прийнятих за ними рішень, своєчасність їх виконання і направлення відповідей заявникам.

За розглядом скарг, які заслуговують на особливу увагу, встановлю­ється контроль. Крім цих контролюються також скарги: а) з питань бо­ротьби зі злочинністю і охорони громадського порядку; б) щодо недоліків у роботі органів внутрішніх справ; в) щодо порушення законності працівни­ками органів внутрішніх справ; г) щодо негідної поведінки працівників ор­ганів внутрішніх справ, що не вважається порушенням законності.

У повідомленнях, які надходять від підлеглих органів внутрішніх справ, про наслідки розгляду контрольних скарг має бути відображено: що конкретно виявлено під час перевірки викладених обставин (відомос­тей); чим підтверджуються або спростовуються докази заявника; якщо виявлено порушення, недоліки або зловживання, то яких вжито заходів щодо їх усунення; коли надіслано відповідь заявникові.

З метою підвищення ефективності розгляду скарг у кожному органі внутрішніх справ створюється постійно діюча комісія з роботи зі звер­неннями громадян, яку очолює один з керівників органу та відповідного структурного підрозділу. Комісія працює планово і не менше одного разу на квартал перевіряє роботу, пов'язану зі зверненнями та прийомом гро­мадян. Крім того, на основі вивчення матеріалів комісія розробляє і вно­сить пропозиції щодо вдосконалення цієї роботи, усунення причин і умов, що викликають скарги.

Стан роботи з питань звернень та прийому громадян у підлеглих ор­ганах внутрішніх справ перевіряється під час інспектування та цільових перевірок цих ОВС. У ході перевірок всебічно вивчається організація ро­боти зі скаргами, викриваються існуючі у ній недоліки, надається прак­тична допомога в їх усуненні. Результати перевірок відображаються в ак­тах або довідках. Вони, а також окремі заяви і скарги, при розгляді яких були допущені формалізм, байдужість і тяганина, за потреби розгляда­ються на засіданні колегії, оперативній нараді із заслуховуванням керів­ників підлеглих органів (підрозділів) внутрішніх справ.

Службова діяльність органів внутрішніх справ, вищих закладів осві­ти, установ, організацій, підприємств системи МВС України оцінюється з урахуванням стану їх роботи з питань розгляду скарг громадян.