§ 1. Перспективи розвитку місцевого самоврядування в ході адміністративної реформи в Україні

Одним із центральних питань, що постає в процесі роз­робки концепції адміністративної реформи та її реалізації, є питання про організацію влади на субнаціональних рівнях управління - область, район, місто, район в місті, селище, село. Це питання тісно пов'язане з муніципальною рефор­мою та подальшим розвитком місцевого самоврядування як відносно автономної форми публічної влади, в рамках якої здійснюється управління місцевими і деякими загально­державними (шляхом реалізації делегованих повноважень) справами.

За роки розбудови незалежної Української держави ви­користовувалося кілька принципово відмінних між собою моделей організації влади, які відображали різний ступінь децентралізації влади; починаючи від «радянської» ко­мандно-адміністративної системи прямого державного управління на місцях (до 7 грудня 1990 р.) і закінчуючи спробою запровадити щось на зразок повністю децентра­лізованої «англо-американської» системи (4 лютого 1994 р. -8 червня 1995 р.), за якої на всіх субнаціональних терито­ріальних рівнях управління були ліквідовані органи дер­жавної виконавчої влади загальної компетенції, а їх функції передані виконавчим органам місцевого самовря­дування.

На жаль, всі ці моделі не змогли забезпечити ефектив­ного управління, носили штучний характер і не відповідали реаліям сучасного стану суспільного та економічного жит­тя України. Це обумовлюється такими чинниками:

-    по-перше, конституційне законодавство України три­валий час (до прийняття Конституції України 28 червня 1996 року) характеризувалося певною нестабільністю, що призводило до перманентних змін у структурі та механізмі управління;

-    по-друге, нові моделі організації влади не мали належ­ного фінансового, матеріального, кадрового, методичного та інформаційного забезпечення;

-по-третє, на всіх територіальних рівнях управління для значної частки управлінського персоналу характерним є небажання відмовитися від командно-адміністративних стереотипів управління;

-  по-четверте, нові моделі управління впроваджувалися в життя шляхом копіювання зарубіжних систем без достат­нього наукового розроблення та ретельного економічного обгрунтування і адаптації до умов і реалій українського суспільства.

З прийняттям Конституції України 28 червня 1996 р. у створені умови для утвердження стабільного конституцій­ного правопорядку, що, в свою чергу, дає можливість по­будови в ході адміністративної реформи демократичної, гнучкої та ефективної системи управління на засадах де­централізації державної влади та значного підвищення ролі місцевого самоврядування у вирішенні питань як місцево­го, так і загальнодержавного значення. В концептуальному плані така система управління має розроблятися та впро­ваджуватися на основі:

1. Втілення у практику державного будівництва визна­чених Конституцією України засад територіальної органі­зації влади, які передбачають поєднання методів прямого державного управління на регіональному рівні (область) зі здійсненням місцевого самоврядування в повному обсязі на низовому територіальному рівні (село, селище, місто), а у віддаленій перспективі - поширення місцевого самовряду­вання шляхом перерозподілу предметів відання та повно­важень між відповідними органами виконавчої влади і ор­ганами місцевого самоврядування, а також і на субрегіо-нальному рівні (район).

2.      Поєднання питань адміністративної та муніципальної реформ з підвищенням  ефективності  механізму  надання громадянам державних і муніципальних послуг та покра­щенням їх якості.

3.      Становлення та утвердження територіальних громад (комун) як первинних суб'єктів місцевого самоврядування.

4.      Політико-правового, кадрового, фінансового, матері­ального, організаційного та інформаційного забезпечення завдань, функцій та повноважень, які реалізуються в сфері місцевого самоврядування.

5.      Чіткого законодавчого розмежування сфер компетен­ції органів виконавчої влади і місцевого самоврядування та неухильного дотримання на практиці такого розмежування шляхом створення системи належних правових гарантій місцевого самоврядування, що включає становлення адмі­ністративної юстиції в Україні.

6.      Становлення самостійного інституту муніципальної служби (служби в органах місцевого самоврядування) та встановлення чітких взаємовідносин між різними видами публічної служби.

7.      Правового і організаційного забезпечення формуван­ня матеріальних та фінансових основ місцевого самовряду­вання на основі чіткого визначення статусу комунальної власності, внутрішніх та зовнішніх джерел формування мі­сцевих бюджетів та позабюджетних коштів місцевого са­моврядування,  забезпечення самостійності  місцевих бюджетів, розроблення та запровадження механізму фінансо­вого вирівнювання для забезпечення мінімальних соціаль­них стандартів у межах усієї території країни.

8.     Формування механізму державної підтримки розвит­ку місцевого самоврядування та проведення муніципальної реформи.

9.  Стимулювання   локальної   нормотворчості,   впрова­дження статутів територіальних громад.

Безперечно, першочергового значення набуває пробле­ма комуниації, тобто становлення територіальної громади (комуни) - спільноти (а не просто сукупності, як це є фак­тично сьогодні) людей - жителів міста, іншого населеного пункту, об'єднаних спільними проблемами, вирішення яких є їх спільною справою. Вирішення цієї проблеми, в значній мірі буде визначати перспективи розвитку місцево­го самоврядування в Україні, перехід від декларування до реального втілення в життя децентралізованої демократич­ної системи територіальної організації влади, засади якої визначені Конституцією України.

Процес комунізації вимагає розв'язання низки складних завдань.

По-перше, є потреба у конкретизації територіальної основи місцевого самоврядування, що пов'язано із вдос­коналенням системи адміністративно-територіального по­ділу України. Так, сьогодні Україна характеризується на­явністю надзвичайно великої кількості суб'єктів місцевого самоврядування. За станом на 1 жовтня 1998 р. нараховува­лося 446 міст (із них 2 - загальнодержавного, 165 - облас­ного, 279 - районного значення), 908 селищ та 28 841 сіл, тобто 30 195 населених пунктів, територіальні громади яких відповідно до Конституції України можуть самостійно реалізовувати право на місцеве самоврядування. Зрозуміло, що переважна більшість з них не мають і не можуть ство­рити необхідної матеріальної та фінансової основи, яка б належним чином забезпечила виконання завдань та функ­цій, які реалізуються в системі місцевого самоврядування. Навіть враховуючи, що не всі територіальні громади само­стійно реалізують право на місцеве самоврядування (всього функціонує 444 міські, 800 селищних та 10 198 сільських рад), їх кількість у порівнянні з країнами, які вже пройшли процес комунізації, досить значна.

Крім того, існуюча система адміністративно-тери­торіального поділу України передбачає входження одних населених пунктів до меж інших. Наприклад, в межах адміністративних кордонів 83 міст загальнодержавного, обласного та республіканського значення (Автономна Ре­спубліка Крим) знаходяться 36 міст, 218 селищ міського типу, 91 селище та 157 сіл. У межах адміністративних кордонів міст районного значення знаходиться 249 селищ міського типу, близько 1150 селищ та сіл. При цьому зна­чна частина населених пунктів, що входять до інших на­селених пунктів, має власні органи місцевого самовряду­вання.

На жаль, Конституція України не передбачає ради­кальних та ефективних шляхів комунізації. Так, відповід­но до Конституції цей процес може відбуватися через об'єднання територіальних громад, але за умови, що об'єднуються територіальні громади лише сіл і виключно на добровільній основі. В силу цього конституційного об­меження неможливо об'єднати територіальну громаду міста із територіальними громадами міст, селищ та сіл, які розташовані на території цього міста. Єдиний реаль­ний шлях проведення комунізації без внесення змін до Конституції України,-це удосконалення системи адміні­стративно-територіального поділу, примусове об'єднання відповідних населених пунктів, ліквідація самостійного статусу населених пунктів, які включені до складу інших населених пунктів тощо, що автоматично призведе до злиття територіальних громад.

По-друге, комунізація має суттєвий психологічний ас­пект, пов'язаний із формуванням у свідомості жителів населеного пункту їх належності до спільноти, яку утво­рює територіальна громада, вихованням своєрідного міс­цевого патріотизму. Відчуття належності до єдиного соці­ального організму сприятиме активному залученню чле­нів територіальної громади до здійснення місцевого самоврядування, безпосередньої участі у вирішенні пи­тань місцевого значення, тобто до розвитку місцевої де­мократії.

По-третє, сучасний стан законодавчого регулювання питань організації та функціонування місцевого самовря­дування можна оцінити як вкрай незадовільний. Базовий Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», галузеві законодавчі акти, які визначають окремі повно­важення органів місцевого самоврядування, виборче за­конодавство належним чином не врегулювали ряд важли­вих питань організації життя територіальних громад, формування і діяльності органів місцевого самоврядуван­ня. Зокрема, це стосується статусу комунальної власності, бюджетних відносин, організації та діяльності органів самоорганізації населення, різних форм безпосередньої участі громадян у здійсненні завдань та функцій місцево­го самоврядування, взаємовідносин органів та посадових осіб місцевого самоврядування з відповідними органами державної влади та їх посадовими особами, організацій­них форм взаємодії різних територіальних громад, їх спів­робітництва з реалізації спільних проектів, статусу муні­ципальних службовців, їх соціального та правового захис­ту тощо.

Неврегульованість цих питань може суттєво ускладнити хід адміністративної та муніципальної реформ. Значну їх частку доцільно регулювати на локальному рівні в рамках нормативних актів, що видаються в системі місцевого са­моврядування в межах повноважень, визначених Консти­туцією та законами України.

Активізація локальної нормотворчості відповідає самій природі місцевого самоврядування і сприятиме зміцненню його правової, організаційної та фінансової автономності. Локальна нормотворчість дозволяє конкретизувати загальні конституційні і законодавчі положення стосовно окремих територіальних громад із врахуванням місцевих традицій і особливостей та ліквідувати (хоча б частково) численні прогалини в сучасній правовій регламентації питань місце­вого самоврядування.

Предметом локальної нормотворчості можуть бути, на­приклад, питання організації роботи органів та посадових осіб місцевого самоврядування, організації місцевих рефе­рендумів, проведення зборів громадян за місцем прожи­вання, порядок колективних та індивідуальних звернень громадян до органів і посадових осіб місцевого самовряду­вання, порядок проведення громадських (публічних) слу­хань, організація громадських робіт, а також питання фор­мування та функціонування системи місцевого самовряду­вання, взаємовідносин її елементів, їх участі у формуванні муніципальної політики та здійсненні функцій місцевого самоврядування.

Серед актів локальної нормотворчості особливе місце займають статути територіальних громад - своєрідні акти їх конституювання. З допомогою статутів територі­альна громада в межах, визначених законом, самостійно визначає систему, структуру і порядок формування вико­навчих органів місцевого самоврядування, схему організа­ції місцевого самоврядування в населеному пункті, взаємо­відносини територіальної громади з окремими територі­альними   колективами.   На   необхідність   широкого   запровадження статутів звернув увагу Президент України Л. Д. Кучма, виступаючи на звітно-виборчих зборах Асоці­ації міст України 25 січня 1997 p.: «Сьогодні значна части­на питань може вирішуватися на локальному рівні, через статутне право в рамках Конституції та законів»¹. Питання розроблення статутів територіальних громад набувають особливої ваги у переддень проведення адміністративної та муніципальної реформ в Україні. В умовах недостатнього законодавчого забезпечення реформ статути можуть віді­грати роль своєрідних індикаторів готовності територіаль­них громад, органів місцевого самоврядування самостійно та під свою відповідальність вирішувати складні проблеми реформування управління. Крім того, саме статути могли б відіграти консолідуючу роль в процесі трансформації суку­пності жителів населеного пункту до територіальної грома­ди (комуни).

§ 2. Концептуальні засади формування муніципальної реформи в Україні (концепція національної програми муніципальної реформи в Україні)

Загальні положення

Конституція України визначила місцеве самоврядуван­ня, як право громад самостійно вирішувати питання місце­вого значення в межах Конституції і законів України. З ме­тою реалізації положень Конституції та Європейської хар­тії про місцеве самоврядування, до якої приєдналась Україна, які визначають основні принципи організації сис­теми місцевого самоврядування і переходу від централізо­ваних методів керівництва до методів правового, організа­ційно-методичного і фінансового впливу на формування системи місцевого самоврядування, в цій програмі визна­чені основні напрямки муніципальної реформи, що можуть реалізуватися шляхом проведення політики державної під­тримки місцевого самоврядування.

Концепція Програми розроблена на основі Конституції України, законів України, концептуальних положень зако­нодавства про місцеве самоврядування, Європейської Хар­тії про місцеве самоврядування з урахуванням апробації проекту концепції на міжнародному семінарі «Перспективи муніципальної реформи в Україні».

Місцеве самоврядування в Україні спрямовано на реалі­зацію таких завдань:

-    зміцнення основ місцевої демократії;

-    політична структуризація, формування елементів гро­мадянського суспільства на місцевому рівні;

-    створення умов для забезпечення життєвих інтересів, соціального захисту населення, надання йому високоякіс­них послуг;

-    забезпечення захисту та реалізації прав і свобод гро­мадян;

-    сприяння консолідації, культурному й духовному роз­виткові місцевих громад;

-    проведення ефективної політики розвитку сіл, селищ, міст і територій;

-    розвиток ініціативи і самодіяльності населення;

-    підготовка кадрів для муніципальних органів.

Враховуючи роль місцевого самоврядування в політич­ній системі та сучасні умови його становлення, які зміни­лися у зв'язку з прийняттям нової Конституції України, Програма покликана сприяти визначенню і проведенню державної політики щодо місцевого самоврядування.

Цілі і завдання Національної програми

Цілями Національної програми є забезпечення станов­лення і розвитку самоврядування місцевих громад, підви­щення ефективності управління на місцях та на державно­му рівні, розвиток сіл, селищ, міст і територій.

Для досягнення цього необхідно вирішити такі основні завдання:

-     Об'єднати, адаптувати і гармонізувати муніципальні перетворення з іншими структурними складовими процесу реформування українського суспільства, органічно поєд­нуючи їх із реформами (політичною, економічною, конституційною, адміністративною, судовою, військовою, подат­ковою, земельною, житловою тощо), що почались у державі.

-     Створити необхідні умови для процесу муніципаль­них перетворень і формування розвиненої системи місце­вого самоврядування, зокрема:

-    розробити  механізм  комплексного  політико-правового та організаційного забезпечення розвитку місцевого самоврядування, проведення муніципальної реформи;

-   встановити форми взаємодії органів місцевого само­врядування, основані  на принципах сформульованих в Конституції України;

-  створити механізми реалізації економічних (фінансо­вих, майнових, ресурсних) прав місцевого самоврядування, гарантованих Конституцією України.

Принципи реалізації Програми

Вибір форм і методів реалізації Програми здійснено на основі конституційних принципів:

-  додержання прав і свобод захисту законних інтересів громадян;

—  незавдання шкоди - недопущення дій, які обмежують права інших поселень (громад);

-самостійності органів місцевого самоврядування у ви­рішенні питань місцевого значення;

—  самостійності   населення   у   визначенні   структури і принципів діяльності органів місцевого самоврядування;

-державного нагляду за виконанням Конституції і за­конів України органами місцевого самоврядування;

—  державного контролю за виконанням переданих орга­нам місцевого самоврядування законом повноважень органів виконавчої влади та ефективністю використання ресур­сів, що передані для їх здійснення;

-  прав територіальних громад на власні ресурси (місце­вий бюджет, комунальне майно, включаючи землю тощо).

З метою реалізації Програми здійснюються

1.     Організаційне кадрове та правове забезпечення ре­форми. (Формування організаційної структури і механізмів здійснення муніципальної реформи, розробка і прийняття органами державної влади законів та інших законодавчих актів, які регламентують процес перетворень).

2.     Державне спрямування і підтримка процесу муніци­пальної реформи. (Зв'язок муніципальної реформи із за­гальним процесом державотворення, забезпечення збалан­сування державних інтересів з інтересами усіх соціально-політичних груп під час проведення реформи).

3.     Фінансово-економічне   забезпечення   муніципальної  реформи.

4.     Розвиток сіл, селищ, міст і територій. (Муніципальнареформа у сфері земельних відносин, планування територій, містобудування і архітектури тощо).

5.     Дослідження та узагальнення досвіду практики ста­новлення і розвитку місцевого самоврядування.

6.     Визначення на конкурсній основі міст-полігонів му­ніципальної реформи (розробка локальних програм розвитку сіл, селищ, міст і проведення державно-правових експе­риментів на місцевому рівні).

7. Створення потужної електронної мережі інформацій­но-правового та телекомунікаційного забезпечення муні­ципальної реформи в Україні.

Основні етапи здійснення Програми

У Програмі муніципальної реформи доцільно передба­чити два основних етапи її реалізації:

Перший етап передбачає створення «базових» умов для формування місцевого самоврядування, закріплення його правових гарантій, розмежування фінансових і матеріаль­них засобів між центральними і регіональними органами державної влади та органами місцевого самоврядування, початок формування системи правового кадрового та ін­формаційного забезпечення тощо.

Другий етап передбачає здійснення заходів щодо ре­ального становлення системи місцевого самоврядування, проведення муніципальної реформи в Україні.