Слово «муниципалитет» происходит от латинского слова «mu-nicipium». Так назывались города, пользовавшиеся правами само­управления в республиканский период римской истории. В настоя­щее время муниципалитет - это избираемое городское или сельское самоуправление, хотя в США муниципальным называется только городское управление.

Во многих странах мира основные положения об управлении на местах содержатся в конституциях и традиционно рассматриваются в науке конституционного права. Одновременно другие страны лишь символически обозначили этот институт в одной, двух или трех статьях конституции, закрепив в них только самые общие положения и начала муниципального управления и самоуправления, разрабатывая и выде­ляя специально посвященное этому вопросу законодательство, которое затем выделяется в особую отрасль и науку муниципального права.

Научная концепция местного самоуправления впервые получила свою разработку в трудах идеологов европейских революции, связы­вающих его природу и роль с идеями выборности местных властей и самоуправления общин. В то время принцип выборности местных властей отвечал идее представительного правления, выдвинутой в противовес феодальному абсолютизму.

Теория самостоятельности выборных муниципальных органов, их независимости от центра в руководстве делами городских и сель­ских общин отражала функции местного управления и, соответст­венно, их признание предметом самоуправления мест.

Весь XIX век и начало XX века, т.е. при классическом капитализ­ме, развитие местного управления протекало под знаком отступле­ния от провозглашенных ранее демократических лозунгов равенства и свободы. На практике это подтверждалось тем, что муниципаль­ные органы ставились под правительственный надзор в целях под­чинения общегосударственным интересам местных и групповых интересов. По мере того как расширялись функции органов местного самоуправления в сфере коммунального хозяйства, просвещения, здравоохранения и в других отраслях, вмешательство центра в мест­ные дела постепенно усиливалось. К середине XX века местное управление частично уже утратило черты действительного местного самоуправления, некогда свободного от вмешательства бюрократи­ческого аппарата центральной власти.

Некоторыми современными авторами справедливо отмечается, как все большее число кардинальных решений принимается цен­тром, который на долю местных представительных органов оставля­ет лишь обязанность безоговорочно выполнять их. Объективно это означает, что местные представительные органы превращаются в придаток общегосударственной администрации, в некий механизм выполнения директив центральной власти.

Для большинства государств мира административно-террито­риальное устройство является важным элементом их государственной организации. Это устройство складывалось исторически под влияни­ем естественно-географических, социально-экономических и демо­графических факторов, потребностей государственного управления и самоуправления на местах.

Как правило, территория государства, а в федерации - территория субъекта федерации, делится на административно-территориальные единицы. И только в очень маленьких государствах, таких как Бах­рейн, Мальта, нет такого деления (моногосударства).

В то же время бывает двухзвенное деление:

1)        области, губернии, округа, провинции;

2)        общины, муниципии, коммуны.

Такое двухзвенное деление существует, например, в Болгарии. А вот трехзвенное деление предполагает:

1)        области;

2)        районы;

3)        общины.

Такое трехзвенное деление характерно для Китая. И, наконец, четырехзвенное деление, существующее в настоящее время, например, во Франции:

1)        регионы (их во Франции 26);

2)        департаменты (их 96 во Франции и 3 заморских);

3)        округа (делятся на кантоны, похожие на наши избирательные округа, в которых отсутствует выборная власть);

4)        коммуны (их во Франции как городских, так и сельских около 37 тыс.).

Характер органов, осуществляющих управление на местах в ад­министративно-территориальных единицах, определяется консти­туционным законодательством каждой конкретной страны.

В перечисленных выше административно-территориальных еди­ницах есть либо назначенное должностное лицо, управляющее ею (управитель области в Болгарии, воевода в Польше, губернатор в Финляндии), либо назначенное должностное лицо и избранный гражданами совет (префект и генеральный совет в департаменте Франции), либо только избранный гражданами совет, выбираемые его председатель и мэр (в графствах Великобритании, в коммунах Франции).

Многие государства мира руководствуются традиционной кон­цепцией, согласно которой органами государственной власти явля­ются только центральные органы: парламент, глава государства, су­дебная система, правительство и назначаемые ими их представители на местах - комиссары, префекты, губернаторы и т.п. Одновременно выборные органы на местах и сформированная ими администрация рассматриваются как местные органы управления и самоуправления территориальных коллективов.

Местные органы управления и самоуправления являются пуб­личной властью, но не государственной, а властью населения адми­нистративно-территориальных единиц, которые обозначены как территориальные коллективы.

Из изложенного выше ясно, что в местных административно-территориальных единицах может осуществляться как местное управление, так и местное самоуправление. А теперь настало время уточнить эти понятия.

Местное управление - это управленческая деятельность в мест­ной административно-территориальной единице, осуществ­ляемая центральной властью или администрацией выше­стоящего территориального уровня управления.

Как правило, местное управление осуществляется через назна­чаемые вышестоящей властью административные органы. Напри­мер, во Франции органом управления в регионе является префект Республики (с 1982 по 1988 гг. именовался комиссаром Республики), назначаемый правительственным декретом и представляющий Пра­вительство и его членов в отношениях с населением. В его компе­тенцию входят вопросы безопасности, финансов, культуры, образования, социальной помощи, туризма, экономического развития и пространственного планирования.

Аналогичным статусом наделен префект департамента, т.е. в нижестоящей территориальной единице. Еще ниже, т.е. на терри­тории округа - промежуточной территориальной единице между департаментом и коммуной в качестве администратора (органом управления) является супрефект (подпрефект).

Местное самоуправление во многих государствах очень кратко регулируется конституциями, например, Конституция Франции по этому случаю содержит всего лишь одну ст. 72, в которой сказано: «Территориальными коллективами Республики являются коммуны, департаменты, заморские территории. Любые другие территори­альные коллективы учреждаются законом.

Эти коллективы свободно управляются выборными советами при соблюдении условий, предусмотренных законом.

В департаментах и на территориях представители Правительства отвечают за национальные интересы, административный контроль и соблюдение законов».

Основным источником правового регулирования отношений власти в политико-административных единицах являются прини­маемые ими самими уставы (статуты), хартии самоуправления и да­же органические законы, как в Бразилии.

Местное самоуправление - это осуществление представительной демократии от населения (сообщества) местной территориальной единицы по управлению делами на подведомственной террито­рии.

Во время осуществления местным самоуправлением своих функ­ций государственные органы не вправе давать им обязательные ука­зания по реализации этих функций, за исключением случаев добро­вольного участия в осуществлении финансируемых государством программ. Например, в социальной сфере осуществление программ под образование, здравоохранение и др.

В настоящее время нашими литературными источниками назы­ваются две системы демократической власти на местах - европей­ская и англо-американская.

Европейская система характерна своим сочетанием местного управления с местным самоуправлением. При этом сочетание может иметь самые разнообразные формы. В каждом таком случае на ме­стные органы управления возлагаются определенные функции в отношении местного самоуправления.

Административная опека явилась исторически первой такой функцией. Смысл ее в том, что решения органов местного само­управления не могут вступить в силу, до получения одобрения ме­стного администратора, назначенного или уполномоченного сверху (бургомистра, губернатора или префекта). Однако в одобрении могло быть и отказано, как по мотивам незаконности, так и нецеле­сообразности решения.

В настоящее время, представляя собой пережиток бюрократиче­ской централизации, система административной опеки встречается очень редко. В то же время функция административного надзора стала достаточно распространенной, которая заключается только в проверке законности решений органов местного самоуправления. Как правило, администратору для проверки законности решения отводится небольшой срок, по истечении которого решение вступа­ет в силу, если с его стороны не поступило возражений. Вместе с тем возникла новая тенденция, проявляющаяся в том, что администра­тор может оспорить решение органов местного самоуправления в судебном порядке. Одновременно органы местного самоуправления могут защищать свою автономию в судебном порядке не только от ретивых местных администраторов, но и от парламентов, прави­тельств и президентов.

В демократических государствах большое значение в деятельно­сти местного самоуправления имеют различные гражданские ини­циативы: коллективные выступления жителей в целях решения ме­стных проблем, а также самодеятельное их решение.

В настоящее время компетенция городов значительно шире, чем сельских единиц того же уровня. Зачастую крупные города имеют ступенчатую систему самоуправления, что позволяет правильно распределить их компетенцию по соответствующим внутренним уровням.

Англо-американская система получила свое распространение на соответствующих континентах земного шара и характеризуется на­личием местного самоуправления на всех уровнях ниже государства, субъекта федерации и государственно-автономного региона. Харак­терным для этой системы является то, что сами жители в админист­ративно-территориальных единицах, (например, в графствах Анг­лии и Уэльса, в графствах, округах, тауншипах США, Австралии и Канады) избирают совет (правление), обычно на два-четыре года. Как правило, он состоит из трех-семи членов, в крупнейших городах - из 30-50 человек. Одновременно с советом (правлением) население административно-территориальных единиц избирает и таких должностных лиц, как шериф (в США это начальник полиции), ат­торнея, являющегося, например, в США поверенным представите­лем графства в суде и казначея.

Местное самоуправление в США осуществляется постоянно дей­ствующими членами совета и избранными населением должност­ными лицами. В Великобритании его осуществляют отраслевые по­стоянные комиссии (комитеты), создаваемые из членов совета, это комитеты по строительству, по местным дорогам, по вопросам обра­зования и здравоохранения. Далее сами комитеты подбирают слу­жащих, которые утверждаются советом в соответствующей должно­сти, и под руководством постоянного комитета занимаются испол­нительной деятельностью исключительно в рамках компетенции местного самоуправления. Как правило, в городах в соответствии с хартиями самоуправления действуют одновременно избранные на­селением советы и мэры. При этом мэры могут избираться либо не­посредственно населением, либо советами. Отдельные хартии само­управления в городах предусматривают и вариант найма советом специалиста-менеджера для управления на срок до 12 лет, который тоже называется мэром, бургомистром. Эта система самоуправления более самостоятельна и не предусматривает назначения из центра чиновников на места для контроля за действиями выборных советов. В пределах закона, обычая и сложившейся практики местные советы самостоятельно решают вопросы, не входящие в компетенцию цен­тральных, государственных органов. За их деятельностью контроль из центра осуществляется лишь путем финансовых ревизий за рас­ходованием дотационных средств, выделенных из государственного бюджета.

Отдельными авторами в настоящее время называются и такие системы самоуправления, как иберийская, существующая ныне в Бразилии и некоторых испаноговорящих государствах Латинской Америки, хотя в самой Испании ее теперь нет (эта система в чем-то близка к охарактеризованной выше европейской) и система советов принципиально отличающаяся от рассмотренных выше систем са­моуправления. Эта система распространена в существующих стра­нах социализма, где совет рассматривается как орган государствен­ной власти, который в свою очередь избирает другой государствен­ный постоянно-действующий орган - исполнительный комитет - коллегиальный орган государственного управления на подведомст­венной территории. Члены исполкома являются руководителями отделов и управлений, с помощью которых управляют отдельными сферами местной жизни: здравоохранением, образованием, под­держанием общественного порядка и правопорядка, местной про­мышленностью, торговлей и др.

Таким образом, местное самоуправление - это, прежде всего, проведение в жизнь всех форм демократии как современного наро­довластия, осуществляемого в развитых государствах на основе кон­ституционного законодательства во благо собственного народа, не нарушая при этом прав и свобод остальной части населения земного шара.

Вопросы административно-территориального устройства в уни­тарных государствах относятся к ведению центральной власти, а в федеративных - Австралии, Канаде, США, ФРГ и других государст­вах - к компетенции их субъектов.

По характеру взаимоотношений между органами местного само­управления различаются системы, построенные на принципе со­подчинения вышестоящих и нижестоящих муниципальных органов (например, во Франции, Италии, Японии, ФРГ), и системы, в кото­рых такое соподчинение юридически отсутствует (Великобритания, США).

Непосредственными административно-территориальными под­разделениями в США во всех штатах, кроме Коннектикута и Род-Айленда, являются графства, которых насчитывается в стране чуть более трех тысяч. Все они не одинаковы по размерам и численности населения. В 20 штатах графства подразделяются на низовые адми­нистративно-территориальные единицы - тауншипы и приравнен­ные к ним тауны. В основном тауншипы получили свое распростра­нение на севере и северо-востоке страны.

Тауншипы и графства, как правило, охватывают сельское населе­ние и лишь незначительная их часть расположена в городах.

Городские поселения составляют особый вид административно-территориальных единиц и имеют статус муниципальных корпора­ций (сити, бороу, виллижис), в которых проживает 2/3 населения страны. Так, в 164 крупнейших городах проживает более 56 млн. жи­телей. Одновременно более половины муниципальных корпораций имеют менее 1 тыс. жителей.

В административно-территориальной организации США боль­шую роль играют особые подразделения штатов - специальные ок­руга. Они создаются для управления отраслями местной жизни, вы­деленными из компетенции муниципальных советов. Рабочие органы специальных округов - управления, комиссии - либо полностью или частично назначаются графствами, штатами, либо избираются населением.

В США специфической чертой муниципального управления яв­ляется административная раздробленность огромных урбанизиро­ванных территорий - крупных городов с пригородными зонами или сросшихся городских поселений.

К ведению органов местного самоуправления законодательство относит дела, связанные со сферой обслуживания и охраной поряд­ка. Объем деятельности этих органов в основном вырос за счет рас­ширения их функций в области просвещения, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства и дорожного строительства.

Полномочия органов местного управления и самоуправления обычно устанавливаются специальными законами о местном управ­лении и самоуправлении, законами, регулирующими отдельные отрасли государственного управления, такие как здравоохранение, просвещение и др. В федеративных государствах определение прав и обязанностей муниципалитетов относится к ведению законода­тельных органов субъектов федерации.

Нередко законодательство делит полномочия муниципальных органов на обязательные и необязательные. Так, к первым относятся полномочия по вопросам, которым придается общегосударственное значение. В этой связи муниципалитеты обязаны поддерживать в порядке дороги, содержать школы, обеспечивать противопожарную службу и санитарное состояние населенных пунктов. Одновременно круг обязанностей муниципалитетов может быть расширен за счет полномочий, делегированных им вышестоящими властями. Такое делегирование полномочий предусматривается законодательством таких государств, как США, ФРГ, Великобритании и Японии.

Необязательными являются полномочия, реализуемые по собст­венному выбору муниципальных властей. В их число, как правило, входит осуществление различных видов обслуживания населения: организация муниципального транспорта, газификации и электро­снабжения, библиотек, театров, муниципальных больниц, создание коммунально-бытовых предприятий и жилищное строительство.

Наиболее распространенными методами муниципальной дея­тельности являются: регулирование, контроль и непосредственное управление муниципальным имуществом (предприятиями и учре­ждениями). Современная контрольная и регулирующая деятель­ность муниципальных властей в области обслуживания населения и местного хозяйства проявляется в выдаче лицензий на право откры­тия и содержания магазинов, бытовых и зрелищных предприятий, занятия различными промыслами, торговлю спиртными напитками; в установлении правил благоустройства, застройки, торговли. В це­лом ряде стран муниципалитеты ведают учреждениями здраво­охранения, выплатой пенсий и пособий по безработице. Нередко муниципалитеты владеют промышленными предприятиями, в том числе и на паях с частными компаниями, как это имеет место в Ав­стрии и в ФРГ.

К компетенции муниципальных органов в области охраны по­рядка относится установление правил поведения в общественных местах, санитарный и противопожарный надзор. Например, в Кана­де, США и Франции муниципалитеты имеют собственную поли­цию.

Большинство из полномочий, отнесенных к сфере местного са­моуправления, принадлежат только крупным муниципалитетам (регионов, провинций, больших городов). Одновременно незначи­тельна компетенция низовых звеньев муниципальных органов: сель­ских общин, небольших городов.

Несколько своеобразна компетенция областных советов Италии, которые обладают правом законодательствовать в вопросах, опреде­ляемых конституцией: общественные работы областного значения, сельское хозяйство, использование природных ресурсов, градо­строительство, дороги и транспорт, ярмарки и рынки, работа соци­ально-культурных учреждений, здравоохранение, городская и сель­ская полиция (муниципальная полиция).

В настоящее время финансовая база органов самоуправления складывается, как правило, из их собственных доходов и дотаций из государственного бюджета.

Сборы с населения и налоги составляют главный источник собст­венных доходов муниципальных органов. Налог на недвижимое имущество (земельные участки, домовладения и хозяйственные со­оружения) дает основную долю платежей. Одновременно незначи­тельную долю составляют в бюджетах органов местного самоуправ­ления доходы от муниципального хозяйства. Несмотря на рост ме­стных налогов, доходы органов местного самоуправления все еще недостаточны для покрытия муниципальных расходов на строи­тельные работы и различные сооружения. По этой причине широ­кое распространение получила практика выделения муниципаль­ным органам правительственных субсидий, которая в свою очередь порождает зависимость муниципального самоуправления от цен­трального правительства, причем не только в финансовых, но и в политических вопросах.

Современные органы местного самоуправления формируются из выборных муниципальных советов и исполнительного аппарата. В странах с давними демократическими традициями при выборах в муниципальные советы установлен принцип всеобщего избира­тельного права. Порядок выборов в муниципальные советы регули­руется специальными избирательными законами. Их издание в фе­деративных государствах относится к компетенции органов субъек­тов федерации. Правила формирования избирательных округов, выдвижения кандидатов и определения результатов голосования в различных странах неодинаковы. Так, распространенным способом выдвижения кандидатов является представление петиции, подпи­санной определенным числом избирателей. Одновременно в США обычным методом первичного отбора кандидатов той или иной партии служат местные первичные выборы (праймериз).

Зачастую законодательство не устанавливает принципа сохране­ния заработной платы за членами муниципальных советов на время исполнения ими своих функций, и поэтому они ведут работу бес­платно. Оплачивается лишь работа освобожденных работников: председателя совета, секретаря. В ряде стран, например, в Велико­британии, США и Японии, члены совета получают вознаграждение за каждое участие в заседании.

Муниципальные советы в большинстве современных государств юридически возглавляют муниципальный аппарат самоуправления. К их компетенции относится принятие местного бюджета, издание нормативных решений по вопросам, отнесенным к их ведению и не урегулированным вышестоящими органами, установление местных налогов, разрешение вопросов о получении займов и их расходова­нии, об использовании муниципальной собственности, в большин­стве стран - формирование руководящих исполнительных органов муниципалитета и контроль за ними, назначение местных рефе­рендумов и решение других вопросов.

Главной формой работы муниципальных советов являются их за­седания, проводимые в сессионном порядке.

Так, в США заседания советов созываются еженедельно, раз в две недели или ежемесячно. Во Франции и Японии муниципалитеты на очередные сессии собираются 4 раза в год, а генеральные советы французских департаментов - дважды в год. Во Франции сессия муниципального совета коммуны, посвященная принятию бюджета, длится 6 недель, прочие - до 15 дней, в Японии продолжительность сессий - не более недели.

В муниципальном самоуправлении видную роль играет испол­нительный аппарат. Его составляющими являются:

1)        административные органы общей компетенции - коллегиальные исполнительные органы, мэры, управляющие;

2)        органы отраслевой и специальной компетенции - департаменты, комитеты, бюро, инспектуры и др.

Естественно, что административные органы общей компетенции занимают руководящее положение в отношении других звеньев ис­полнительного аппарата.

Особое положение в администрации муниципалитетов занимают мэры. Они нередко единолично решают вопросы увольнения и найма муниципальных служащих. Они имеют право налагать вето на решения муниципальных советов, что фактически ставит их над муниципальными советами. А в таких государствах, как Франция, ФРГ и Япония, мэры официально рассматриваются и как высшие должностные лица органов местного управления, и как представи­тели центрального правительства будучи ответственными за испол­нение порученных им государственных дел.

Контрольные вопросы

1. Какая разница между политико-административным и админи­стративно-территориальным делением?
2. Какая модель организации публичной власти на местах пред­ставляется вам предпочтительной и почему? Какая модель дей­ствует в вашем городе, районе?
3. Есть ли зависимость между степенью демократичности полити­ческого режима и влиянием органов местного самоуправления
   на общественную жизнь. Обоснуйте ответ.
4. Перечислите наиболее существенные признаки системы местно­го самоуправления в зарубежных странах.

Вопросы для подготовки к семинару

1. Понятие местного управления и самоуправления в зарубежных странах.
2. Модели местного самоуправления.
3. Полномочия местного самоуправления.
4. Конституционно-правовая   ответственность   органов   местного самоуправления и их должностных лиц.

Задание для самостоятельной работы

Используя тексты конституций, покажите особенности и объем конституционного регулирования местного управления в Италии и Японии.