В зарубежных странах глава государства в системе высших орга­нов власти занимает юридическое первое место. Однако его факти­ческая роль нередко не соответствует этому положению.

Как правило, глава государства рассматривается как носитель ис­полнительной власти и высший представитель государства в сфере международных отношений. Он «представляет» и «возглавляет» го­сударство, находясь вдалеке от суетной повседневной политики с ее партийными сделками, избирательными треволнениями, парла­ментскими скандалами.

В большинстве зарубежных государств существует индивидуаль­ный глава государства. Однако есть и отдельные исключения, когда функции главы государства осуществляются коллегиальным орга­ном. Например, функции главы государства и правительства в Швейцарской конфедерации осуществляет федеральный совет, со­стоящий из 7 членов, избираемых на 4 года федеральным собранием (парламентом). В федеральном совете председательствует президент конфедерации, который избирается сроком на один год из числа членов федерального совета федеральным собранием.

Функции главы государства осуществляются коллегией очень редко и, как правило, временно. В парламентских монархиях это, как правило, регентский совет, который назначается при вакантно-сти престола или до достижения малолетним монархом установлен­ного возраста.

Монарх является главой государства в странах с монархической формой правления. Здесь власть монарха считается юридически непроизводной от какой-либо другой власти или избирательного корпуса. Монарх властвует «абсолютно» или «ограниченно» по соб­ственному праву и считается источником всей государственной вла­сти. Известный русский государствовед Н.М. Коркунов в свое время писал: «В этом смысле можно сказать, что в монархии ни один акт государственной власти не совершается помимо или против воли монарха».

Порядок престолонаследия устанавливается в соответствии с конституциями и обычаями. В настоящее время в зарубежных стра­нах известны три системы престолонаследия.

Салическая система сводится к тому, что наследование престола осуществляется только по мужской линии. Из круга престолонас­ледников женщины полностью исключаются (Япония).

Кастильская система не исключает женщин из очереди престоло­наследия, но отдает предпочтение мужчинам, как в примере с Вели­кобританией, когда младший брат исключает старшую сестру.

Австрийская система не исключает женщин, но дает мужчинам пре­имущество во всех степенях родства и во всех линиях. Наследуют пре­стол женщины лишь при полном пресечении всего мужского потомст­ва и всех мужских линий. В России эта система была введена в 1797 го­ду, после чего женщин уже не было на российском престоле.

Таким образом, наследственный принцип является генеральным для всех монархий. В то же время истории известны случаи, когда монархи избирались, например, в Германской империи до 1806 года и в Польском королевстве. Эти избирательные монархии представ­ляют собой сочетание монархического и республиканского элемен­тов, однако республиканский элемент настолько несущественен, что не меняет самого института монархии.

Глава государства - это должностное лицо или орган, зани­мающие высшее место в системе органов государства.

В соответствии с текстом большинства конституций, глава государ­ства либо не входит ни в какую ветвь власти, либо входит и в законода­тельную, и в исполнительную, либо - только в исполнительную.

В подтверждение первого случая можно сослаться на ч. 1. ст. 55 Основного закона ФРГ 1949 года, согласно которой «федеральный президент не может входить в состав ни правительства, ни законода­тельной корпорации Федерации или земли».

Второй случай, когда президент входит и в законодательную и в ис­полнительную ветви власти подтверждается статьями 53 (ч. 1) и 79 Кон­ституции Индийской Республики 1949 года, в соответствии с которыми «исполнительная власть Союза принадлежит Президенту» и далее «учреждается Парламент Союза, который должен будет состоять из Президента и двух палат: Совета Штатов и Народной Палаты».

Наконец, третий случай, когда президенту принадлежит вся ис­полнительная власть, подтверждается иллюстрацией ст. 2, 1-го раз­дела Конституции США 1787 года: «Исполнительная власть должна будет вверяться Президенту Соединенных Штатов Америки».

Следует помнить, что в системе государственных органов, как правило, предусматривается специальный орган, на который возла­гается высшее представительство государства вовне и внутри стра­ны. Этим органом и является глава государства.

Известно, что при построении любой управляющей системы ее структура должна определяться ее функциями. В системе функций государственного управления есть и такая, как высшее представи­тельство государства. Это представительство может проявляться в различных полномочиях, круг которых относительно стабилен. А вот выделить под эту функцию особый орган или включить ее в компетенцию другого органа - дело политического выбора. Так вот, в подавляющем большинстве государств такой выбор сделан в поль­зу особого органа.

Из сказанного видно, что глава государства - это высший его представитель внутри и вовне страны и вместе с тем символ единст­ва нации и государства. Его конституционные полномочия в зави­симости от формы правления и государственного режима могут быть номинальными или реальными. Эти реальные и номинальные полномочия могут по-разному проявляться, а в случаях какого-либо политического кризиса, когда конституционные власти и политиче­ские силы окажутся по какой-то причине не дееспособными и уже не смогут управлять страной, то найти выход из этой ситуации дол­жен и призван глава государства.

Во многих конституциях формулируется политическая роль гла­вы государства. Например, испанский король охарактеризован в ч. 1 ст. 56 Конституции Испании 1978 года следующим образом: «1. Ко­роль является главой Государства, символом его единства и постоян­ства, выступает арбитром между учреждениями и оказывает сдер­живающее воздействие на их регулярную деятельность, осуществля­ет высшее представительство Испанского Государства в междуна­родных отношениях, в особенности с нациями, с которыми оно име­ет историческую общность, и осуществляет функции, которыми его прямо наделяют Конституция и законы».

Значение и роль Президента Франции охарактеризованы в ст. 5 Конституции Французской Республики 1958 года, где говорит­ся: «Президент Республики следит за соблюдением Конституции.

Он обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирова­ние публичных властей, а также преемственность государства. Он является гарантом национальной независимости, целостности тер­ритории, соблюдения международных договоров». В то же время имеются и конституции, в которых функции и роль главы государ­ства вообще не прописаны. Примером в этом может служить Основ­ной закон Германии. Такие конституции лишь обозначают в общих чертах полномочия главы государства.

В странах с тоталитарным да и с авторитарным политическим ре­жимом, властвующий в стране диктатор обычно узурпирует высшую политическую власть. После этого свою узурпацию оформляет «выбо­рами», которые позволяют легитимировать доставшуюся ему власть.

В случаях захвата власти путем военного переворота правящая группа образует сначала коллегиальный орган, объединяющий в себе функции главы государства, парламента и правительства. Этот орган государствоведы многих стран называют испанским словом «хунта», что в переводе означает «совет». Испаноязычное происхож­дение этого термина объясняется тем, что такие органы, как прави­ло, создавались в странах Латинской Америки, в большинстве своем говорящей на испанском языке. На африканском континенте не­редко пользовались термином «революционный совет». Из этого совета или хунты в дальнейшем, как правило, выделялся лидер, ко­торый чаще всего называл себя президентом. А вот в Центрально-африканской Республике был период с 1976 г. по 1979 год, когда ли­дер, захвативший власть, присвоил себе титул императора, а эту ма­ленькую республику переименовал в «империю».

Традиция единоличного главы государства пришла к нам из средневековья. И самой первой юридической формой главы госу­дарства стал монарх. Позже в целом ряде государств, где установи­лась республиканская форма правления, главой государства стал президент, а в некоторых социалистических странах - председатель, например, в Китае. Разновидности юридических форм главы госу­дарства объясняются разными причинами, но прежде всего тради­цией того или иного народа.

Эти формы можно классифицировать следующим образом:

1)       единоличный монарх, унаследовавший свою должность, напри­мер, в Бельгии, Великобритании, Испании, Марокко, Нидерлан­дах и Японии;

2)       единоличный монарх, назначенный своей семьей - правящей династией, например, в Саудовской Аравии;

3)        единоличный монарх федеративного государства, выбранный на установленный период монархами субъектов федерации из своей
среды, например, в Малайзии, Объединенных Арабских Эмиратах;

4)        единоличный президент, выбранный народом, парламентом или представительной коллегией на установленный срок, например,
в Германии, Индии, Италии, Китае, США;

5)        коллегиальный орган, избранный парламентом на установлен­ный срок; при этом отдельные полномочия главы государства, которые невозможно осуществлять коллегиально, как, например, прием верительных грамот иностранных дипломатических пред­ставителей,  передаются председателю коллегиального  органа, например, на Кубе или в Швейцарской конфедерации;

6)        глава правительства, он же осуществляет и функции главы госу­дарства, например, в землях Германии;

7)        представитель британского монарха в государствах, имеющих статус британского доминиона, то есть признающих главой госу­дарства британского монарха, например, в Австралии, на Барба­досе, Новой Зеландии и в Канаде;

8)        единоличный или коллегиальный глава государства, узурпиро­вавший власть в государстве на неопределенный срок.

Таковы лишь главные юридические формы главы государства, существующие в зарубежных странах.

Глава государства как высший представитель внутри страны имеет определенные полномочия в отношении парламента и пра­вительства, а также судебной власти.

В зарубежных странах в основном главы государств обладают идентичными полномочиями, хотя имеются в каждой стране и свои особенности. Вот почему мы остановимся сначала на общих полно­мочиях главы государства, не привязывая их к той или иной форме правления.

Главе государства нередко предоставляется право созывать, а по­рой и закрывать сессии парламента, а также созывать парламент на внеочередные сессии или заседания. Он может в законодательном процессе наделяться правом санкционировать, промульгировать (обнародовать) и опубликовать законы, имея при этом отлагатель­ное вето, редко - абсолютное. Он наделен правом обращения в ор­ган конституционного контроля в случае сомнения в конституци­онности представленного на подпись закона.

Так или иначе, глава государства обычно участвует в формиро­вании правительства, часто - в решении вопроса об его отставке.

Например, ст. 92 Конституции Италии гласит: «Президент респуб­лики назначает председателя совета министров и по его предложе­нию министров. Он определяет их число и обязанности». В Консти­туции 1983 года Королевства Нидерландов сказано: «Премьер-министр и другие министры назначаются и смещаются Королев­ским Указом» (ст. 43). Однако роль главы государства на практике в формировании правительства носит часто номинальный характер, так как он может назначать премьером лишь лидера победившей партии или главу партийной коалиции.

Глава государства, как правило, принимает участие и в формиро­вании органов судебной власти. В ряде стран он выступает в роли арбитра в спорах между различными ветвями власти.

Как высший представитель государства внутри страны ее глава имеет определенные полномочия в сфере так называемого личного статуса, т.е. в отношениях с гражданами и иностранцами. Часто ему принадлежат полномочия в вопросах предоставления, восстановле­ния гражданства и дачи разрешения на выход из него, право пре­доставления убежища иностранцам, право помилования осужден­ных, награждение государственными наградами.

Глава государства, будучи высшим представителем вовне, имеет ряд важных полномочий в сфере его международных отношений. На него возлагаются полномочия заключения международных дого­воров, а при необходимости - ратификация (утверждение) и денон­сация (уведомление о расторжении договора), как правило, после предварительного решения парламента.

Только глава государства принимает верительные и отзывные грамоты аккредитованных при нем дипломатических представите­лей. Он сам аккредитует и отзывает дипломатических представите­лей в иностранных государствах и международных организациях, подписывая соответствующие грамоты.

В сфере обороны и безопасности глава государства часто является верховным главнокомандующим вооруженными силами и вправе принимать немедленные меры по обеспечению внешней и внут­ренней безопасности с последующим парламентским контролем. Таковы основные полномочия главы государства.

Отличие монарха от других государственных должностных лиц со­стоит в том, что его должность главы государства принадлежит ему по праву рождения. Он наследует ее и, как правило, занимает пожизненно.

Законодательством соответствующих стран личность монарха признается неприкосновенной и даже священной. Например, в Конституции Дании в § 13 сказано: «Король не несет ответственности; его особа неприкосновенна». Одновременно Конституция Княжест­ва Лихтенштейн в ст. 7 устанавливает: «Князь является Главой госу­дарства .. Личность его священна и неприкосновенна».

Следует помнить и то, что уголовное законодательство многих монархических стран предусматривает особые составы преступле­ний, направленные против личности монарха или его достоинства. Обычно строгим наказаниям подвергаются лица, совершившие «преступления против величества».

В настоящее время, как и раньше, монарх обладает целым рядом почетных прав и прерогатив, никак не свойственных президенту. В их числе такие атрибуты монархической власти, как особый титул -король, император, шах и т.п., а также государственные регалии (символы верховной власти) - трон, корона, скипетр, мантия, а так­же титул, в котором обычно перечисляются владения монарха, под­черкивается божественное происхождение его власти. Например, английская королева в самом Соединенном Королевстве Великобри­тании и Северной Ирландии именуется так: «Елизавета Вторая Божьей милостью Королева Великобритании и Северной Ирландии и ее других владений и территорий Королевства, Глава Содружест­ва, Защитница Веры».

За монархом признается право на содержание его личного двора, а необходимое для этого денежное содержание складывается из до­ходов от его личного имущества и ассигнований из государственно­го бюджета, получаемых им по цивильному листу, утвержденному парламентом.

До настоящего времени встречаются случаи, когда одно и то же лицо является монархическим главой нескольких государств. На­пример, Королева Великобритании считается одновременно главой государства в ряде стран, бывших некогда британскими колониями и сохраняющих статус так называемого доминиона.

В свое время доминион представлял собой наиболее мягкую форму колониальной зависимости, а с 1931 года доминионы суть суверенные государства, признающие главой своего государства британского монарха.

Великобритания и большинство ее бывших колоний образуют Содружество, именовавшееся ранее Британским содружеством на­ций, затем просто Содружеством наций.

Первоначально государства, входящие в Содружество, признава­ли британскую Королеву своим главой государства, а затем, когда в 1950 году Индия стала республикой и ее примеру последовал ряд других членов Содружества, то эти государства, избравшие своих президентов, стали признавать британскую Королеву лишь главой Содружества.

В настоящее время Королева является главой 17-ти стран из 49 го­сударств Содружества. К ним, в частности, относятся как Австралия, Канада, Новая Зеландия и др. Британская Королева в каждом из этих 17-ти государств назначает по рекомендации правительства соответ­ствующего государства своего представителя - генерал-губернатора, который и осуществляет полномочия главы государства.

В государственном управлении обществом роль монарха номи­нальна. Так, известный английский государствовед XIX века Беджгот говорил, что монарх имеет «право советовать, право поощрять и право предупреждать». Эти полномочия сами по себе достаточно весомы, особенно в тех случаях, когда монарх является незаурядной личностью.

Спящая прерогатива монарха при острых политических ситуа­циях может быть гальванизирована. Например, английская корона не пользуется своим правом абсолютного вето триста лет, но это право не отменено и при чрезвычайных обстоятельствах вполне мо­жет быть употреблено.

В последние десятилетия монархия была ликвидирована консти­туционным путем в Италии, Индии, Палестине, Нигерии, Кении, Сьерра-Леоне. В этих государствах на выборах была установлена республиканская форма правления. В таких же государствах, как Афганистан, Египет, Ирак, Йемен, Эфиопия, монархия была лик­видирована посредством переворота, а вот в Албании, Болгарии, Венгрии, Вьетнаме, Югославии и Румынии - через революции.

Главой государства в странах с республиканской формой правле­ния является президент, который избирается либо, как исключение, занимает в результате государственного переворота.

В настоящее время конституционным законодательством раз­личных стран в зависимости от вида республики предусмотрены три системы избрания президента - это прямые, косвенные или многостепенные выборы.

Прямые выборы президента, как правило, применяются во многих президентских республиках, таких как Бразилия, Венесуэла, Колум­бия, Коста-Рика, Ю. Корея, Мексика, Панама, Парагвай, Перу. Здесь результаты голосования за выдвинутых кандидатов определяются по мажоритарной избирательной системе относительного или абсо­лютного большинства.

Косвенные выборы президента в большинстве своем применяются также в президентских республиках, например, в США.

Как правило, при косвенных выборах президента избиратели выбирают коллегию выборщиков, которая затем избирает прези­дента.

Согласно Конституции, президент США избирается коллегией выборщиков: от каждого штата избирается ровно столько выборщи­ков, сколько представителей (депутаты в палате представителей) и сенаторов (по 2 от штата) в общей сложности он посылает в кон­гресс.

В 1961 году ХХШ поправка к Конституции США предоставила право Федеральному округу Колумбия (округ пребывания прави­тельства США в центре Вашингтона) избирать трех выборщиков. Вот почему число членов коллегии выборщиков равно 538 (435 пред­ставителей + 100 сенаторов + 3). При этом выборщиков избирают списком по мажоритарной системе относительного большинства. Так, партия, набравшая наибольшее число голосов, получает все места выборщиков от данного штата. Такую систему создания кол­легии электоров в США называют «системой общего списка» или «системой все или ничего», которая порождает резкие диспропор­ции между количеством голосов избирателей и количеством вы­борщиков. Например, на президентских выборах 1988 года за кан­дидата Республиканской партии Джоржа Буша проголосовало около 49 млн избирателей (53,3 %), и он получил 426 выборщиков, а канди­дат от Демократической партии Майкл Дукакис собрал 42 млн голо­сов (45,6%), что дало ему всего лишь 112 выборщиков. Это показыва­ет, что при небольшом преимуществе прямых голосов Д. Буш полу­чил почти в четыре раза больше выборщиков, чем М. Дукакис.

Конституция США определяет, что, будучи избранными, вы­борщики собираются в столицах соответствующих штатов и подают голоса за кандидатов в президенты и вице-президенты. Чтобы оба высших должностных лица государства были избраны, необходимо абсолютное большинство голосов в коллегии выборщиков. В про­тивном случае применяется процедура, предусмотренная XII по­правкой к Конституции США, согласно которой в 1824 году палатой представителей был избран президентом Джон Квинси Адамс, по­лучивший только 30,54% голосов избирателей, а его противник Джексон-43,13%.

В соответствии все с той же XII поправкой к Конституции США избирается и вице-президент, не набравший абсолютного большинства голосов выборщиков, но он избирается уже не палатой предста­вителей, а сенатом из числа двух кандидатов, получивших наи­большее количество голосов.

Как известно, выборщик является активным членом политиче­ской партии и голосует только за кандидата своей партии и лишь 8 раз за всю историю США выборщики голосовали за кандидата дру­гой партии.

Действительность показывает, что косвенные выборы фактически превращаются в прямые, но в худшем варианте, так как результаты избирательной борьбы определяются не по числу поданных голосов, а по количеству полученных выборщиков. При этой системе избира­тель голосует не за выборщиков, а за кандидата в президенты, но воля его при этом не только опосредствуется, но и искажается, поскольку учитываются не голоса избирателей, а их порочные «эквиваленты». Существующая система выборщиков создает возможность замещения президентской должности кандидатом, получившим меньшинство прямых голосов. Вот почему с момента образования США в конгресс было внесено более 500 резолюций, содержащих проекты реформ системы избрания президента. В сентябре 1969 года палата предста­вителей даже одобрила объединенную резолюцию, содержащую про­ект поправки к конституции, в которой предусматривалась ликвида­ция коллегии электоров и введение прямых президентских выборов, но этот проект был отклонен сенатом.

По своей сути косвенные выборы президента мало чем отличают­ся от прямых, так как тоже создают для главы государства возмож­ность противопоставить себя парламенту. В большинстве парла­ментских республик президент избирается путем многостепенных выборов - как правило, двухстепенных.

При многостепенных выборах воля избирателей опосредуется пред­ставительным учреждением - парламентом. Такой порядок избрания президента парламентом принят в Израиле, Турции, Ливане и др.

По итогам выборов президент получает здесь мандат от парламента. А поскольку его власть производна, то он уже не может противопоста­вить себя общенациональному представительному учреждению.

Президент, избранный таким путем, обладает номинальными полномочиями и не играет существенной роли в государственной жизни страны, например, в Италии, ФРГ, Индии и др.

Торжественное вступление президента в должность, которое в США и некоторых других странах именуется инаугурацией (от лат. inaugurare - посвящать), включает обычно принесение присяги.

Президент как глава государства пользуется неприкосновенно­стью и целым рядом других привилегий: специальным вознаграж­дением, охраной, резиденцией, правом на штандарт и др. Некото­рые привилегии сохраняются и после того, как срок президентства истек. Например, в Италии бывшие президенты по праву становятся сенаторами. Президентский срок полномочий составляет 4-5 лет. Однако конституциями таких стран, как Мексика, допускается 6-летний, а во Франции и Италии - 7-летний срок.

В принципе президент не ответственен за свою деятельность, но в отличие от монарха его безответственность имеет границы. Как пра­вило, многие конституции устанавливают политическую или уго­ловную ответственность президентов за совершенные ими правона­рушения. Так, Конституция США в ч. 7 разд. 3 ст. 1 установила, что смещенное в порядке импичмента лицо подлежит затем за свои дея­ния судебному преследованию в соответствии с законом.

Конституции зарубежных стран по разному решают вопрос о за­мещении должности президента в случае его досрочного выбытия или препятствия к исполнению им своих обязанностей. Например, в США вице-президент в случае необходимости временно замещает президента, а в случае досрочного выбытия президента США вице-президент становится президентом до окончания срока полномочий выбывшего президента (см. ч. 6 разд. 1 ст. II поправки XX и XXV к Конституции). Во Франции президента временно замещает предсе­датель Сената, в других странах - глава правительства.

Вспомогательные органы и учреждения при главе государства. Эти органы и учреждения возникли сравнительно недавно, и теперь уже трудно себе представить функционирование главы государства без них. Иногда их политическое значение более весомо, чем значе­ние формальных конституционных органов.

Президенту США до 1857 года не выделялись даже средства на содержание личного секретаря. Конгресс впервые в указанном году ассигновал средства на содержание штата Белого дома (резиденции президента). И только в 1939 году было учреждено Исполнительное управление президента (ИУП). Теперь оно уже насчитывает 1,5 тыс. человек и включает 9 подразделений: Аппарат Белого дома (это спе­циальные помощники президента), Административно-бюджетное управление, Совет национальной безопасности, Совет по качеству окружающей среды, Экономический совет и др.

Некоторые из перечисленных подразделений координируют деятельность внутри самой системы федеральной исполнительной власти, другие обращают свои усилия вовне этой системы: согласо­вывают президентские программы с законодателями, поддерживают связь с заинтересованными группами и многое другое. ИУП, по мнению многих исследователей, имеет значительно больший поли­тический вес, чем Кабинет, состоящий из руководителей правитель­ственных ведомств.

Аппарат Президента Франции - «дом Президента» - насчитыва­ет более 500 человек и подразделяется на гражданский и военный. Главная структура «гражданского дома» - Генеральный секретариат. Он является важнейшим инструментом политического действия Президента и координирует деятельность министерств и других ведомств.

Аппарат главы государства при парламентских формах правле­ния, как правило, более скромный, а в монархиях он имеет подчас статус министерства двора.

Главы социалистических государств, возглавляющие одновре­менно и коммунистическую партию, как правило, используют ее центральный комитет, который играет значительно более весомую роль, чем конституционные органы власти и их аппарат.

Нередко отдельные вспомогательные органы и учреждения, дей­ствующие при главе государства, приобретают конституционный статус. Такое произошло с органами военно-политического руково­дства в КНР, а в ст. 39 Конституции Греции предусматривается соз­дание специального Совета при Президенте, состоящего из бывших президентов, премьер-министров и других первых лиц государства.

Контрольные вопросы

1. Какие функции и полномочия специфичны для главы государ­ства?
2. Покажите сходство и различие статусов монарха и президента при парламентарных формах правления.
3. Каковы взаимоотношения главы государства с законодательной, исполнительной и судебной властями при разных формах прав­ления?
4. Какие вам известны виды ответственности главы государства?

Вопросы для подготовки к семинару

1. Порядок замещения поста главы государства.
2. Полномочия главы государства.
3. Ответственность главы государства.

Задание для самостоятельной работы

Используя тексты конституций и учебную литературу, дайте характеристику основных полномочий главы государства в странах с различными формами правления. Опишите порядок их осуществ­ления.