§  1. Факторы, влияющие на конституционное право арабских  стран

Весь Арабский Восток представляет собой весьма подвижную в политическом плане структуру в силу неустоявшегося характе­ра процессов развития и общественной эволюции, аморфности участвующих в них политических и социальных сил, наличия зна­чительных племенных традиций в недрах общества, что наклады­вает специфический отпечаток на политическое и государственно -правовое развитие этого региона.

Конституционный процесс в арабских странах также облада­ет рядом особенностей, которые носят разноплановый характер. Одни из них отражают общие закономерности развития полити­ческой системы в арабских странах и в большей или меньшей сте­пени присущи всем странам региона; другие обусловлены специ­фикой исторического и социально-экономического развития каж­дой страны.

Следствием повсеместной незавершенности политических структур является распространенная практика принятия консти­туций без участия высшего представительного органа в силу от­сутствия такового либо сильной ограниченности его полномочий. Так, многие конституции и конституционные акты в арабских стра­нах принимались органом типа революционного совета (временная Конституция Ирака 1970 г., конституционные Декларации Ливии 1969 г. и ЙАР 1974 г. и др.), большинство конституций в монархи­ях введены в действие единолично правителем (временный Ос­новной закон Катара 1972 г., Конституция Омана 1996 г. и др.). В ряде стран региона, где в момент принятия конституций также отсутствовал парламент, они принимались иными способами. К примеру, в Кувейте и на Бахрейне одобрение проектов консти­туций, разработанных правительством, было поручено специаль­но созданным конституционным ассамблеям. Эти конституции всту­пили в силу с момента созыва Национального собрания.

Довольно широкое распространение в арабских странах по­лучил конституционный референдум. Его проведение не зависит от того, есть ли в стране парламент. Так, в Марокко проекты всех трех конституций (1962, 1970, 1972 гг.) принимались при отсут­ствии парламента. Однако, будучи подготовленными правитель­ством (по существу — Королем), они. выносились последним не­посредственно на референдум. В ряде стран конституционный референдум сочетался с необходимостью одобрения проекта конституции парламентом. Такой порядок был введен, в частности, конституциями АНДР 1963 г., АРЕ 1971 г. и т. д.

Накануне получения независимости большинство стран Араб­ского Востока представляли собой феодальные или полуфеодаль­ные общества. Несмотря на различие юридических форм зависимо­сти от метрополий (Сирия, Ливия являлись подмандатными терри­ториями; Кувейт, Марокко — протекторатами; Алжир и Тунис — колониями, а Египту, Ираку и Ливану была формально предостав­лена независимость), все эти страны фактически оставались коло­ниями или полуколониями. В договорах с метрополиями были зак­реплены положения, серьезно ущемляющие суверенитет этих стран.

Отражением полуколониальной зависимости ряда стран явился факт принятия в них конституций еще в период между двумя мировыми войнами (Конституция Египта 1923 г., Ирака 1924 г., Ливана 1926 г., Трансиордании 1928 г., Сирии 1930 г., Кувейта 1939 г.). При этом в период господства европейских колонизаторов конституции составлялись лишь по западноевропейским образцам (Конституция Египта, например, была составлена по образцу Бель­гийской Конституции 1831 г., Конституция Ливана копировала Конституцию Франции 1875 г., Иракская Конституция синтезиро­вала положения ряда европейских конституций и т. д.). Эти кон­ституции отражали известный компромисс между национально-освободительным движением в этих странах и конституционными принципами капиталистических государств. Соотношение сил меж­ду ними отражалось в характере взаимоотношений законодатель­ной и исполнительной власти. Так, сильная и независимая от пар­ламента исполнительная власть была удобным орудием политики, проводимой метрополиями. Напротив, расширение прав законо­дательной власти соответствовало интересам национально-осво­бодительных сил. Из всех указанных конституций только ливанс­кая (1926 г.) с многочисленными поправками действует и в настоя­щее время.

Традиционной формой правления в странах Арабского Вос­тока была монархия, причем монархии чаще всего имели абсо­лютно-теократический характер. Абсолютные монархии сохрани­лись и после завоевания независимости в королевстве Саудовская Аравия, в княжествах Аравийского полуострова (Оман, входя­щие в ОАЭ эмираты). В других арабских странах после освобож­дения образовались конституционные монархии (Египет до 1953 г., Тунис до 1957 г., Йемен до 1962 г., Ливия до 1971 г., Иордания, Марокко, Кувейт, Бахрейн). В этих странах были приняты кон­ституции, провозглашено создание парламентов. Однако в ряде стран, поскольку конституции были "дарованы" правителями, были зафиксированы положения о том, что вся власть исходит от мо­нарха. Таким образом, парламентаризм остался во многих стра­нах лишь внешним прикрытием абсолютизма, не говоря уже о том, что типичной для этих стран ситуацией стал роспуск парла­ментов и отсутствие их созыва в течение многих лет. В некоторых других странах (Марокко, Ливия, Иордания и др.) до настоящего времени действуют правовые нормы мусульманского законода­тельства, основным источником права считается Коран. (Одним из проявлений действия религиозного фактора в монархиях являет­ся запрет деятельности политических партий, подрывающих един­ство мусульманской общины [уммы].)

В большинстве арабских стран конституционное развитие начинается только после второй мировой войны с закрепления в первых конституциях, принятых в 50—70-х годах, факта дости­жения политической независимости (Алжир, Тунис, Марокко, НДРЙ, Ливия и др.). А в феодально-абсолютистских монархиях первые конституции были приняты всего несколько лет назад (в Саудовской Аравии в 1992 г., в Омане в 1996 г.).

В условиях незавершенной социально-политической структу­ры и экономической многоукладное™ в арабских странах армия зачастую являлась единственной силой (к тому же вооруженной), способной организовать национально-освободительное движение, а затем и возглавить молодое государство, что в дальнейшем обус­ловило ее роль в политической системе арабских стран и было закреплено в конституциях. Так, в Конституции Алжира 1976 г. армии был посвящен целый раздел, на армию возлагалась обязан­ность участвовать "в развитии страны и строительстве социализ­ма". С другой стороны, борьба внутри военной элиты приводила к череде военных переворотов (особенно это было характерно для политического развития Сирии). Политическая нестабильность в странах региона отражается и в конституционной нестабильности. Спецификой арабского региона является распространение чрез­вычайного порядка отмены конституции, когда она утрачивает силу в результате государственного переворота. Обычно каждый такой переворот закрепляется принятием новой конституции. Примером могут служить свержение монархии в Египте (1952 г.), Ираке (1958 г.), Йемене (1962 г.), Ливии (1969 г.), "исправительное" дви­жение в Алжире (1965 г.) и т. д. В настоящее время в арабских странах действует только 3 относительно "старых" конституции (Ливана 1926 г., Иордании 1952 г., Туниса 1959 г.) с внесенными многочисленными поправками и дополнениями. В других странах региона принималось по нескольку конституций (в Сирии — 12, Египте — 5, Марокко — 4 и т. д.).

Результатом быстро меняющейся политической ситуации в арабских странах является наличие временных конституций, дей­ствие которых предполагается в рамках относительно короткого переходного периода. Временные конституции принимались в Егип­те (1958 и 1964 гг.), Кувейте (1962 г.), Судане (1964 г.), Сирии (1969 г.) и т.д. Многие временные конституции действуют до на­стоящего времени (в Катаре с 1972 г.). В Ираке переходный пери­од, необходимый для принятия постоянной конституции, длится уже 40 лет: с 1958 г. здесь было принято 4 конституции: 1958, 1964,  1966 и 1970 гг., причем все — временные.

Вследствие политической нестабильности в отдельных стра­нах действие конституций приостанавливается на довольно дли­тельное время. Это означает фактически бесконституционное прав­ление, имевшее место, в частности, в Алжире в 1965—-1976 гг., в Марокко в 1965—1970 гг., на Бахрейне с 1975 г. и т.д.

После достижения независимости большое значение оказы­вал на арабские страны идеологический фактор. Выбор тех или иных моделей общественно-политического развития определялся групповыми и идеологическими симпатиями пришедших к власти в арабских странах режимов, что объясняло их приверженность капиталистической или социалистической модели и стремление к соответствующим заимствованиям из практики ведущих государств той или иной ориентации.

Модель советской демократии проявила себя с большей чет­костью, чем западные образцы ее, поскольку для авторитарных государств Востока она оказывалась приемлемой по причине сво­ей специфичности. Кроме того, и сами арабские страны в силу признания за государством особых прерогатив, сохранения неко­торых общинных элементов в организации своего общества, по­давления индивидуализма и многих других качественных особен­ностей своего общественного развития не готовы были усваивать именно западные ценности в их оригинальном виде.

Складывающаяся обстановка диктовала необходимость сле­дования модели поведения, которая оформлялась в рамках авто­ритаризма и считалась более соответствующей внутриполитичес­ким условиям развития арабских стран.

Различная социальная ориентация арабских стран оказала свое влияние и на структуру конституций. Так, в конституциях стран социалистической ориентации того периода присутствовали такие разделы, как: "О социализме" (Конституция АНДР 1976 г.), "На­ционально-демократические основы социальной структуры и го­сударственного порядка" (Конституция НДРЙ в редакции 1970 г.) и др.; они открыто закрепляли социалистический путь развития. Характером социальной ориентации стран данной группы объяс­няется и конституционное закрепление руководящей роли правя­щей революционно-демократической партии в политической сис­теме (в Алжире — партия Фронт Национального Освобождения, в НДРЙ — Йеменская социалистическая партия, в Ираке и Си­рии — Партия арабского социалистического возрождения (Баас), в Тунисе — Социалистическая дустуровская партия и др.). В кон­ституциях и программных документах этому вопросу придавалось важное значение.

В странах, ориентировавшихся на капитализм, восприятие конституционных принципов и институтов западных стран также было обусловлено самим характером социальной ориентации. По­этому конституции ряда стран данной группы часто копировали соответствующие конституционные акты бывших метрополий. В Марокко, например, Конституция 1962 г. воспроизводила в основных чертах конституцию V Республики во Франции (чему в немалой степени способствовало и то обстоятельство, что в ее разработке активное участие принимали французские юристы). Имело место и "лоскутное" восприятие других конституций. Так, в Ливии, например, при подготовке Конституции 1951 г. исполь­зовались тексты Конституций Аргентины, Бразилии, Мексики, Канады, ФРГ и других стран.

При рассмотрении внешних факторов конституционного раз­вития арабских стран необходимо учитывать и то влияние, кото­рое оказывают конституции отдельных стран региона на консти­туционное законодательство других стран. Так, ряд важных по­ложений Временной конституции ОАР 1964 г. и Конституции АРЕ 1971 г. был воспринят Конституциями Сирии (1973 г.) и Судана (1973 г.). Влияние Конституции Кувейта 1962 г. испытали Консти­туции Бахрейна 1973 г., исправленный временный Основной закон Катара 1972 г. и др.

В 80-х годах многие арабские страны предприняли попытки реформировать свои политические системы в соответствии с пред­ставлениями о гражданском обществе, попытались совместить демократический путь развития с традиционными исламскими ценностями. Однако связанные с этим процессы эволюционируют чрезвычайно медленно, во многих случаях непоследовательно, перемежаясь серьезными откатами от демократической практики под влиянием разнообразных причин внутреннего и внешнего ха­рактера.

Прежде всего, следует отметить, что большую роль в поли­тической жизни и государственно-правовом развитии арабских стран до настоящего времени играют традиции, образующие мощ­ный фонд социально-исторического, политического, культурного и, прежде всего, религиозного наследия. Преобразование поли­тической системы в этих странах сочетается со стремлением ру­ководителей рассматривать ислам как первооснову общества и го­сударства. Общим моментом, присущим большинству стран регио­на является провозглашение в конституциях верности традициям ислама как одной из основ "общества в арабских странах.

Во всех арабских странах, кроме Ливана, где слишком нео­днородный религиозный состав населения, конституции провоз­глашают ислам государственной религией (Алжир, Тунис, Ма­рокко и др.) либо шариат основным источником законодатель­ства (Судан) либо закрепляют оба этих принципа (Кувейт, Катар, ОАЭ и др.). Кроме того, во многих конституциях ислам объявля­ется религией главы государства. Влиянием ислама объясняется одновременное закрепление в большинстве арабских конститу­ций как современных, так и традиционно-мусульманских прин­ципов и то внимание, которое уделяется во многих конституци­ях вопросу о семье как одному из наиболее разработанных в мусульманском праве. Ссылками на ислам нередко объясняется ограниченность полномочий парламента или совещательного органа при главе государства; с другой стороны, высший представи­тельный орган, перед которым ответственно правительство, ча­сто называется не парламентом, а консультативным советом; концепция о единстве мусульман в рамках религиозной общины (умма) может быть использована как для обоснования однопар­тийной системы, так и для запрета политических партий (Сау­довская Аравия, эмираты Персидского залива) и т. д. Влияние ислама обусловливает и непоследовательность в регламентации принципа равенства. В частности, в Конституциях Кувейта, Бах­рейна, Катара, ОАЭ и др. отсутствует положение о равенстве женщины с мужчиной.

Таким образом, ислам остается одной из политико-идеологи­ческих основ большинства арабских государств, которая, с одной стороны, способствует стабилизации политических режимов, а с другой — порождает специфические противоречия во многих об­ластях общественно-политической жизни.

§ 2. Формы правления в арабских странах. Монархия

Важнейшим элементом, определяющим всю государствен­но-правовую структуру арабских стран, является форма прав­ления.

Монархическая форма правления сохранилась в настоящее время в Марокко, Иордании, Саудовской Аравии, султанате Оман и шейхствах Аравийского полуострова. Это обусловлено не толь­ко историческими судьбами и традициями, но и реально сохра­нившимися ведущими позициями родо-племенной и земельной аристократии, мусульманского духовенства, авторитетом монар­хической власти у широких слоев населения, материально и со­циально-психологически связанных с традиционными формами хозяйствования, слабостью и политической несамостоятельностью национальной буржуазии, наличием у феодально-монархической верхушки большого опыта маневрирования между традициями и современностью, различными социальными общностями и поли­тическими организациями.

Абсолютные монархии: Саудовская Аравия, Оман

Абсолютные монархии в арабских государствах сохранились в настоящее время в Саудовской Аравии и в Омане несмотря на то, что в последнее время в этих странах наметился процесс зак­репления общих принципов государственного устройства и управ­ления (в 1992 г. Король издал Конституционные акты в Саудовс­кой Аравии, в 1996 г. была принята Конституция Омана).

По своему социальному характеру современные абсолютные монархии не представляют собой феодальные государства в традиционном понимании этого термина. Господствующие группы, хотя и сформировавшиеся на базе феодальной аристократии, суще­ствуют не за счет феодальной эксплуатации крестьянства, а за счет широкого государственного использования нефтяных богатств. Кроме того, значительная доля власти сосредоточена в руках круп­ных, преимущественно финансовых, компаний.

В Омане сохранение султаната обусловлено еще и тем, что гарантом монархии выступают западные державы, прежде всего Англия и США, которым до сих пор принадлежат важные пози­ции в экономике этой страны.

До недавнего времени в султанате Оман не было консти­туции; ее роль выполнял Коран. Парламент там до сих пор отсутствует, а вся полнота законодательной и исполнительной власти принадлежит Султану. Политические партии и профсо­юзы запрещены. Правительство формируется и возглавляется Султаном (оно включает в себя специального представителя Султана, трех заместителей премьер-министра, секретаря каби­нета и более 20 министров), ответственно только перед Султа­ном. Заместителями премьер-министра обычно являются ближай­шие родственники Султана; многие министры, а также губер­наторы провинций принадлежат к правящей семье. Султан является также верховным главнокомандующим вооруженными силами, занимает посты министра иностранных дел, обороны и финансов.

Существовавший с 1981 г. в Омане совещательный орган — Государственный консультативный совет — в 1991 г. был преоб­разован в Совет туры. Новая структура имеет право давать реко­мендации о пересмотре действующих законов, относящихся к со­циально-экономической сфере. 59 членов шуры назначаются Сул­таном из кандидатов от каждой провинции, предлагаемых наиболее влиятельными подданными. Срок полномочий совета — 3 года (с правом переизбрания).

Королевство Саудовская Аравия было создано в 20-е годы сектой ваххабитов и опиравшейся на нее армией, возглавляемой Королем Ибн Саудом, который еще в колониальную эпоху сумел образовать крупное независимое государство, а в 1932 г. стал пер­вым Королем Саудовской Аравии. Это обусловило сохраняющий­ся до сих пор чрезвычайно высокий авторитет саудовской динас­тии в широких слоях населения. Фактически в Саудовской Аравии сложилась не столько абсолютная власть самого монарха, сколь­ко абсолютная власть клана, который исторически выделился в правящий. Король здесь выступает персонифицированным носи­телем власти клана, признанного господствующим племенем. К тому же в условиях отсутствия оппозиционных партий и органи­заций, которые могли бы угрожать внутриполитической стабиль­ности, и значительного роста благосостояния населения, прямо связанного с доходами от нефти, формирование капиталистических отношений проходило более спокойно и не вызывало резких перемен в сфере власти и управления.

Нелегально в стране действует ряд оппозиционных режиму политических, общественных и религиозных организаций, однако их влияние весьма ограничено.

В начале 50-х годов в стране был создан Совет министров (правительство) и несколько различных министерств и ведомств. Король Саудовской Аравии является не только главой государ­ства, но и духовным главой (возглавляет секту ваххабитов), а также выполняет функции премьер-министра, главнокомандую­щего вооруженными силами и верховного судьи. Правительство формируется из членов королевской семьи, назначаемых Коро­лем.

В соответствии с феодально-патриархальным принципом "шуры" (совета), издавна провозглашенным одной из основ ис­ламского правления, в королевстве действуют Совещательный совет при монархе в составе 40 представителей правящей динас­тии и знатных аристократических семейств, Юридический совет из 20 улемов, особо почитаемых знатоков Корана, а также советы при губернаторах, действующие по типу традиционных советов племен при шейхе.

Внутриполитическая ситуация, сложившаяся в Саудовской Аравии в связи с кризисом в Персидском заливе, а также одно­временное давление либералов и консерваторов побудили Короля Фахда бен Абдель Азиз Аль Сауда приступить к политическим реформам, которые положили начало демократизации процесса управления страной.

В 1992 г. Король Фахд обнародовал три Указа: "Основы систе­мы власти", "Положение о Консультативном совете" и "Система территориального устройства". Впервые были приняты юридичес­кие документы, закрепляющие общие принципы государственно­го устройства и управления страной. Однако на данном ,этапе прин­ципиальная схема властных структур сохранилась в старом виде. Основной закон правительства (Basis system), изданный 1 марта 1992 г., в специальном разделе (статья 5) закрепляет положение семьи саудидов как "стержня" всего общества.

Согласно указу Короля Фахда, был создан Консультатив­ный совет — новый совещательный орган в составе 60 членов, назначаемых Королем сроком на 4 года. Совет призван разрабаты­вать рекомендации правительству по вопросам социально-эконо­мического развития страны, готовить заключения по различным правовым актам и международным соглашениям. Однако функции этого органа ограничены и он не может осуществлять функции парламента. Принципиально образование такого Совета не изме­нило роль королевской семьи в управлении страной. Вместе с тем сам факт его институализации свидетельствует о наметившейся в Саудовской Аравии тенденции развития в направлении образова­ния представительных органов.

Конституционные  монархии: Катар, Объединенные Арабские Эмираты

Конституционные формы правления существуют в Катаре и Объединенных Арабских Эмиратах (ОАЭ). Они отличаются от аб­солютистских режимов наличием конституций, которые, однако, не приняты демократическим путем, а дарованы монархом (так называемые октроированные конституции).

В Катаре временная Конституция была провозглашена в 1970 г. (изменения были внесены в 1972 г.), в ОАЭ — в 1971 г. В ОАЭ, согласно Конституции, высшим органом государственной власти является Высший совет, состоящий из правителей эмиратов (каж­дое княжество представляет собой абсолютную монархию и со­храняет значительную самостоятельность).

Эмиры Высшего совета из своего состава сроком на 5 лет избирают председателя, которого нередко называют президентом (так называемый "выборный монарх"). Он выполняет функции главы государства, в том числе и представительские.

В ОАЭ нет очередности занятия поста главы государства. С 1971 г. президентом ОАЭ является неизменно правитель Абу-Даби (крупнейшего эмирата, занимающего 86% территории страны) Шейх Заид бен Султан Аль Нахаян. Исполнительную власть осу­ществляет Совет министров, назначаемый эмирами.

В Катаре, согласно Конституции, вся полнота законодатель­ной и исполнительной власти принадлежит Эмиру (с 1995 г. — Эмир Хамад Бен Халиф Аль Тани). Полномочия монарха чрезвы­чайно широки. Он представляет государство во внешних сноше­ниях, является верховным главнокомандующим вооруженными силами Катара; назначает и смещает гражданских и военных слу­жащих, формирует Совет обороны. Своим указом Эмир может отменить любой приговор суда.

В качестве главы исполнительной власти Эмир является пред­седателем (премьер-министром) Совета министров, который при­зван помогать Эмиру в осуществлении им его исполнительных функций. Вся деятельность Совета министров осуществляется под руководством Эмира. Он назначает министров из числа лиц катарской национальности и по своему усмотрению может в любой мо­мент сместить их с занимаемых постов. В ведение Совета мини­стров передан довольно широкий круг вопросов. Согласно ст. 34 Основного закона он "руководит всеми внутренними и внешними политическими делами, которые входят в его компетенцию в со­ответствии с Основным законом и законодательством". Однако все прерогативы Совета министров устанавливаются самим Эмиром, который в качестве премьер-министра "направляет работу мини­стров... намечает директивы для правительства, подписывает по­становления, принимаемые Советом" (ст. 33). Кроме того, соглас­но ст. 35 "Министры несут перед Эмиром коллективную полити­ческую ответственность за исполнение общей политики государства.

Каждый министр несет перед Эмиром индивидуальную ответствен­ность за исполнение своих обязанностей и реализацию полномо­чий своего министерства". Таким образом, несмотря на довольно широкие прерогативы, Совет министров остается всего лишь ис­полнительным органом при Эмире.

Конституции Катара и ОАЭ не предусматривают каких-либо выборных органов. Вместе с тем они ввели такой государственный институт, как назначаемый сверху консультативный совет. В Ка­таре это Маджлис аш-шура, в ОАЭ — Федеральное Националь­ное собрание, в котором эмираты представлены назначенными членами (от четырех до восьми представителей).

Консультативные советы в этих странах не являются органа­ми законодательной власти, поскольку они назначаются эмирами, аде лены чисто совещательными функциями, а их решения не шзательны для исполнения со стороны главы государства или означаемого им правительства. Их созыв и роспуск осуществля-?я по указу главы государства и с согласия совета министров, (брание эмиратов и Консультативный совет Катара не имеют ..рава проводить сессии без официального разрешения, и консти­туции специально оговаривают, что такое заседание, если оно состоится, считается недействительным. Главам государств пре­доставлено также право досрочного прекращения работы сессий. За консультативными советами конституции не закрепляют пра­во на законодательную инициативу.

В соответствии с Основным законом Катара Эмир утвержда­ет и промульгирует законы после обсуждения их в Консультатив­ном совете. Однако при этом вовсе не обязательным является факт одобрения законопроекта в Консультативном совете. Таким обра­зом, на практике законодательный процесс сводится к тому, что Эмир, как глава правительства, сам непосредственно руководит разработкой законопроекта, а затем, как глава государства, при­нимает закон. Такой же порядок сохраняется в Катаре и при зак­лючении международных договоров.

Если в стране создается чрезвычайная обстановка, требую­щая принятия безотлагательных мер, Эмир издает указы, имею­щие силу закона, без соблюдения формальной процедуры выслу­шивания мнения Консультативного совета.

Таким образом, Конституции Катара и ОАЭ утверждают не­равноправные отношения между исполнительной властью и дей­ствующими институтами сословного представительства, что превращает консультативные советы в придаток правительствен­ного аппарата, действующего под строгим контролем верховных правителей. В целом вся компетенция консультативных советов сводится к "выражению своего мнения", так как в законе нет положения, обязывающего главу государства следовать рекомен­дациям совета.

Несмотря на ограниченность своих полномочий в сфере воз­действия на исполнительную власть,  конституционные положения предоставляют советам некоторые контрольные функции. Так, Федеральное национальное собрание ОАЭ наделено функциями финансового надзора за деятельностью правительственной адми­нистрации в области бюджетных расходов, введения налогов, по­шлин и принятия финансового законодательства в целом.

Консультативный совет Катара обсуждает закон о бюджете, уполномочен обращаться с запросами к Совету министров, а в от­дельных случаях проявлять законодательную инициативу, пере­давая свои законопроекты Эмиру.

На своей ежегодной сессии Федеральное национальное со­брание ОАЭ рассматривает законопроекты о бюджете Федера­ции и финансовый отчет правительства и имеет право вносить свои поправки. Согласно конституции ОАЭ, правительство пред­ставляет  Собранию ежегодные  финансовые  отчеты в течени четырех месяцев до истечения финансового года,  прежде че выносить их на окончательное утверждение Верховного сове Федерации.

Наряду с введением совещательных институтов конститущ Катара и ОАЭ содержат также важные положения о социально-""* экономических основах государства и декларируют целый ряд об­щегражданских прав и свобод.

Временная конституция 1972 г. провозгласила Катар "незави­симым суверенным государством с демократическим режимом прав­ления". В ст. 5 государство выражает готовность "уделять внима­ние созданию основ подлинной демократии во всех областях... ус­тановлению прочного порядка правления, который гарантировал бы справедливость, спокойствие, равенство граждан", подтверж­дает свою решимость направить усилия к "обеспечению внутрен­ней стабильности и безопасности".

Закрепляя экономические принципы государственной поли­тики, высшим мерилом их ценности Основной закон Катара вво­дит такие понятия, как "интересы общества", "общее благо", "про­цветание страны и всех граждан". В соответствии с этими принци­пами государство осуществляет прямой контроль над экономикой, обеспечивая ее стабильность. Эта же статья гласит, что главными основами катарского общества являются собственность, капи­тал, труд и гарантируется свобода частного предприниматель­ства. В Конституции перечисляются принципы социальной поли­тики, указывается на обязанность государства заботиться о семье и подрастающем поколении. "Государство стремится обеспечить гражданам право на равные возможности и гарантировать им ре­ализацию права на труд в соответствии с законом". Государство также объявляет о своем намерении "избавиться от факторов, порождающих болезни, невежество, нищету граждан". Конститу­ция включает общие положения о социальной деятельности госу­дарства в области социального обеспечения и здравоохранения, выражает решимость государства добиться того, чтобы "образо­вание, являющееся правом каждого гражданина",  стало обязательным, всеобщим и бесплатным, формулирует общие права и обязанности граждан. Помимо декларируемых общедемократичес­ких прав и свобод (равенства, свободы печати, неприкосновеннос­ти жилища, частной и коллективной собственности) здесь содер­жится и указание на общую обязанность "соблюдать обществен­ный порядок" (ст. 15).

Конституция ОАЭ 1971 г., защищая частную собственность, довольно определенно провозглашает принцип социальной спра­ведливости основой национальной экономики, которая должна строиться на принципе сотрудничества государственного и част­ного секторов и иметь своей целью обеспечение экономического развития, увеличение производства, повышение уровня жизни и достижение благосостояния граждан. В Конституции содержится подробный перечень основных прав и свобод граждан (неприкос­новенность личности и жилища, равенство всех граждан перед законом, свобода передвижения, слова и печати, религиозного вероисповедания, собраний и создания организаций, тайна пере­писки и др.). Наряду с гражданскими личными и политическими правами и свободами Конституция ОАЭ, как и Катара, деклари­рует основные права граждан в социально-экономической облас­ти: на труд и социальное обеспечение, образование, медицинское обслуживание.

В современных условиях в Катаре и ОАЭ претворение в жизнь провозглашенных демократических принципов и прав граждан ли­шено реальной основы. Названные нормы не предусматривают ма­териальных и юридических гарантий, обеспечивающих всем граж­данам возможность осуществления этих прав и свобод, и не являют­ся реальной основой для защиты прав личности. Вместе с тем сам факт фиксирования их в конституционном порядке имеет большое значение для дальнейшего социально-политического развития этих стран, модернизации и демократизации их политических систем.

Особенности    конституционных   монархий Бахрейна   и  Кувейта

В конституционных монархиях на Бахрейне и в Кувейте про­цесс разложения традиционных общественных и политических систем пошел значительно дальше по сравнению с другими госу­дарствами Аравийского полуострова.

После провозглашения независимости государственное раз­витие Кувейта и Бахрейна пошло по пути заимствования прин­ципов разделения властней и парламентской демократии. Было введено ограниченное избирательное право. По форме правления эти государства вошли в разряд конституционных монархий, в которых племенные структуры и методы осуществления власти сочетались с зачатками государственных установлений, во мно­гом скопированных с конституций западных государств и Всеоб­щей декларации прав человека.

Государственное развитие Бахрейна пошло по пути оформ­ления монархии конституционного типа со значительными огра­ничениями юридических полномочий исполнительной власти в пользу института парламентского представительства. Первые вы­боры во. временное Учредительное собрание Бахрейна прошли в декабре 1972 г., а первая Конституция вступила в силу в мае 1973 г. Законодательная власть, согласно Конституции, принад­лежит Эмиру и Национальному собранию, исполнительная власть осуществляется Советом министров.

Однако парламентская демократия в условиях правления династического семейства Аль Халифа просуществовала в этой стране менее двух лет. Даже при сохранении всей полноты влас­ти в руках Эмира само наличие парламента, имеющего право вмешиваться в политическую жизнь страны, представлялось опас­ным для правящей династии. В августе 1975 г. Эмир распустил парламент без указания конкретных сроков возобновления его деятельности; действие Конституции было приостановлено.

Осуществлять всю государственную власть практически про­должал правящий клан, ибо династия сделала ставку на консер­вативный традиционализм в политике, допуская лишь техничес­кую и ограниченную экономическую модернизацию.

Тем не менее социально-политическое течение в пользу бо­лее гибких форм и методов правления продолжало крепнуть в бахрейнском обществе в последующий период. В 1992 г. Эмир объя­вил о создании Консультативного совета (Маджлис аш-Шура), совещательного органа численностью 30 человек, в функции кото­рого входит выработка рекомендаций Совету министров по про­ектам законов и различным аспектам социально-экономической политики страны до того, как они передаются на утверждение Эмиру. Его состав определяет Эмир. Позже число членов Совета было увеличено с 30 до 40, а также несколько расширены его полномочия. Теперь Маджлис аш-Шура не только может обсуж­дать те проблемы, которые ставит перед ним правительство, но имеет право запрашивать Совет министров по тем или иным воп­росам. Тем не менее рекомендации Консультативного совета не носят обязательного характера и этот невыборный орган не обла­дает властными полномочиями и не имеет конституционной основы.

После роспуска в 1975 г. Национального собрания правящее семейство Аль Халифа фактически установило диктаторский ре­жим, проводящий по отношению к населению политику террора. Какая-либо форма контроля за деятельностью Эмира и прави­тельства, власть которых опирается на армию и службу безопас­ности, отсутствует. Деятельность всех политических партий и орга­низаций запрещена. Сохранившиеся профессиональные общества и общественно-спортивные клубы не имеют права заниматься по­литической деятельностью.

В Конституции Бахрейна декларируется, что "ни одно лицо не может быть арестовано,  задержано,  заключено под стражу, подвергнуто обыску или изгнано... кроме как в соответствии с по­ложениями законодательства и под контролем судебных властей". На практике, однако, в случаях, касающихся ареста, содержа­ния под стражей или высылки из страны, нормы Конституции подменяются действием Государственного акта о безопасности 1974 г. Согласно этому документу любое лицо может содержаться под стражей вплоть до трех лет без суда за участие в деятельно­сти или за выступление с заявлениями, которые рассматривают­ся властями как угроза национальной гармонии и безопасности.

Несмотря на то, что Конституция предоставляет право "на выражение и распространение мнений", в действительности бах-рейнцы не свободны в выражении оппозиции к правительству в публичных выступлениях и в печати. Критика в СМИ членов пра­вящего семейства и его политики строго запрещена, то же самое касается и свободы собраний. В стране не разрешается проводить политические демонстрации и митинги. Любые несанкционирован­ные собрания с участием более пяти человек запрещены Государ­ственным актом о безопасности. Служба безопасности Бахрейна контролирует даже религиозные сборы, которые могут принять политическую направленность, и часто их запрещает.

В Кувейте действовали факторы, смягчающие социально-политическую напряженность: исключительно высокий доход на душу населения (в 1990 г. размер ВВП на душу населения соста­вил 14610 долларов США) и, соответственно, значительно более высокий, чем в других арабских (и даже европейских) странах, жизнен чый уровень. Именно это облегчило эволюцию политики правящей династии в духе либеральной "модернизации" в той мере, в какой она вообще была возможна в аравийской монархии и в какой она отвечала общим интересам феодально-родовой аристок­ратии, крупных предпринимателей и купцов, верхушки бюрокра­тии.

Согласно Конституции 1962 г. законодательная власть в Ку­вейте принадлежит Эмиру и Национальному собранию. Исполни­тельная власть — Эмиру и Совету министров. Со времени приня­тия Конституции главой правительства назначается наследный принц.

Однопалатное Национальное собрание по Конституции со­стоит из 75 депутатов (50 членов, избираемых прямым тайным голосованием сроком на 4 года, и 25 — назначаемых Эмиром). Из­бирательным правом пользуются только грамотные, урожденные кувейтцы мужского пола.

Кувейтская Конституция законодательно закрепила свободу слова, избирательное право, тайное голосование на выборах — все то, что в районе Персидского залива воспринималось в тот период (и воспринимается до сих пор) как революционные пре­образования. В условиях Кувейта, где политические партии зап­рещены, интересы различных социальных групп и слоев выра­жают и отстаивают общественно-политические организации, которым принадлежит важная роль в социально-политической жизни страны.

В 1962 г. был принят Закон "Об организациях и клубах обще­ственной пользы", который затем не подвергался никаким изме­нениям. Любое объединение, будь то общественное, просветитель­ское, религиозное и даже спортивное, создается в соответствии с положениями данного законодательного акта. В число "организа­ций и клубов общественной пользы" были включены и союзы про­фессионального типа, такие, как ассоциации юристов, экономис­тов, журналистов, учителей. Их деятельность способствует фор­мированию новых политических взглядов, разработке идей, касающихся основных проблем будущего развития эмирата. Ис­кусственно объединяя в одном ряду профессиональные союзы, чисто просветительские и общественно-политические организа­ции, кувейтские власти стремились ограничить сферу их деятель­ности. Правящие круги страны рассматривали эти общества как своеобразные просветительские кружки, задача которых состоит в пропаганде новых идей, которые должны, однако, гармоничес­ки сочетаться с традиционными устоями общества. Они действуют под контролем правительства, выделяющего дотации на их содер­жание и имеющего, таким образом, возможность оказывать на эти организации прямое давление. Закон 1962 г. запрещает "орга­низациям и клубам общественной пользы" вмешиваться в полити­ческую жизнь, разжигать религиозную вражду, общинные и клас­совые разногласия.

В соответствии с Конституцией в январе 1963 г. были впер­вые проведены выборы в Национальное собрание Кувейта. Эти выборы трудно назвать всеобщими: из 330 тысяч жителей право голоса было предоставлено не более чем 40 тысячам, а реально участвовало в выборах всего 11 тыс. избирателей. Однако между этим составом парламента, избранным узкой коллегией с преоб­ладанием сторонников династии, и правительством, на 2/3 обра­зованным из родственников Эмира, не прекращались конфликты по вопросам внутренней и внешней политики. Всякое выступле­ние оппозиции в парламенте, грозившее недоверием правитель­ству, вынуждало Эмира к маневру, реорганизации Кабинета и прочим мерам ослабления критики, подрывавшей традиционный авторитет правящего семейства. В 1976 и 1986 гг. Эмир своим дек­ретом распускал парламент, который был затем восстановлен толь­ко в 1992 г. В 1996 г. в Кувейте состоялись новые (восьмые по счету) парламентские выборы, однако они не повлекли за собой серьезных изменений в системе власти и в характере политичес­ких отношений в обществе, в котором ведущая роль отводится традиционным структурам.

Таким образом, хотя в конституционных монархиях арабских стран есть конституции, их действие часто приостанавливается; они устанавливают, что вся власть (законодательная, исполни­тельная, судебная)   исходит   от   монарха,    над   конституцией стоит Коран. Парламенты этих стран не ограничивают власть монарха, их решения носят совещательный характер и нуждают­ся в одобрении монарха. В условиях строгого запрета на деятель­ность любых политических партий и общественных организаций, функционирование арабских монархий осуществляется, в основ­ном, путем сосредоточения всей полноты принятия государствен­ных решений в рамках семейных советов при поддержке тради­ционных элит. На вершине правящей иерархии стоят наследствен-, ные династии правителей, которые непомерно разрослись и образовали устойчивые и разветвленные семейные кланы, пря­мо или косвенно контролирующие практически все сферы жизни государства. Поэтому данные государства фактически представ­ляют собой абсолютные монархии.

Дуалистические монархии. Иордания

Хотя Иордания и Марокко по конституции находятся ближе к парламентарным монархиям, на самом деле они являются мо­нархиями дуалистическими.

В Иордании действовали две Конституции — 1928 г. и 1946 г. Действие третьей Конституции — 1952 г. (в которую внесено 29 поправок) — ограничено чрезвычайным законодательством.

Конституция была принята обеими палатами Национального собрания и одобрена указом Короля Талала I. В этой Конституции содержатся четкое понятие о разделении властей — законодатель­ной, исполнительной и судебной, а также указания на то, как со­относятся эти ветви власти с принципом монархии и религией.

На функционирование конституционного механизма королев­ства Иордания глубокое воздействие оказывает палестинский фак­тор (к 1950 г. палестинцы, включая беженцев, составили 2/3 насе­ления этой страны).

По Конституции глава государства — король, который обла­дает широкими полномочиями в области законодательной и испол­нительной власти и "свободен от какого-либо подчинения и отчет­ности". Король является верховным главнокомандующим сухопут­ными, военно-морскими и военно-воздушными силами; он ратифицирует законы и вводит их в действие.

Согласно Конституции Король наделяется следующими пол­номочиями: объявления войны и заключения мира; ратификации договоров и соглашений; назначения в соответствии с законом выборов в Палату депутатов; созыва Национального собрания; роспуска Палаты депутатов; роспуска Сената или освобождения от членства в нем любого сенатора; назначения премьер-мини­стра, освобождения его от должности или принятия его отставки; назначения по рекомендации премьер-министра министров, осво­бождения их от должности или принятия их отставки; назначения членов Сената, назначения спикера Сената и принятия его от­ставки; введения, присвоения и лишения гражданских и военных рангов, званий и почетных титулов, награждения орденами и ме­далями; осуществления права помилования или отмены приговора суда; подтверждения вынесенного судом смертного приговора.

Высший законодательный орган Иордании — Национальное собрание, состоящее из Сената и Палаты депутатов. Сенат на­значается Королем сроком на 4 года (его состав обновляется напо­ловину каждые 2 года). Палата депутатов избирается на 4 года путем прямых и тайных выборов. Выборы проходят по 21 округу по принципу "один человек — один голос".

На первом после назначения заседании Сенат избирает ко­митеты: по иностранным делам, административный, финансо­вый, юридический, по просвещению и высшему образованию, по социальному развитию и здравоохранению. Главой всех комитетов автоматически является спикер Сената. Докладчики комитетов (исполнительные главы комитетов) избираются на их заседаниях.

Король Хусейн неоднократно распускал Палату депутатов в 50—60-х годах. В 1974 г. он распустил ее в очередной раз, но вновь она собралась только в 1984 г., если не считать ее кратко­срочного созыва в феврале 1976 г. Целью январской (1984 г.) сес­сии парламента было принятие поправки к Конституции, позво­ляющей проводить выборы лишь на Восточном берегу, а пред­ставителей от оккупированного Западного берега назначать королевским декретом.

Новые выборы были проведены только в 1989 г. Официаль­ное объяснение этому таково: лишь после разрыва администра­тивных и юридических связей с Западным берегом р. Иордан, ок­купация которого препятствовала выборам депутатов в иорданс­кий парламент, иорданское руководство смогло начать процесс демократизации общественно-политической жизни и провести вы­боры теперь только от так называемого Восточного берега.

Поскольку законный парламент бездействовал с 1974 г. (Па­лата депутатов была распущена, а Сенат не имеет права действо­вать в ее отсутствие) и существовала потребность в легитимиза­ции деятельности руководства страны, король Хусейн создал На­циональный консультативный совет (НКС). Все 60 членов НКС, в который вошли и представители оккупированного Западного берега р. Иордан, проживающие, однако, на Восточном берегу, назначались королевским указом.

НКС просуществовал менее 6 лет и был распущен. За эти годы Король три раза назначал новые составы совета. Хотя НКС и не являлся по сути конституционным органом, Король и прави­тельство не вводили никаких законов без его одобрения.

Исполнительным органом в Иордании является Совет мини­стров во главе с премьер-министром. В соответствии с Конститу­цией "премьер-министр и министры должны подписывать реше­ния, принятые Советом министров, которые должны быть пред­ставлены Королю для ратификации... эти решения будут реализованы премьер-министром и министрами, каждым в рамках своей компетенции", кроме того, "премьер-министр и мини­стры несут коллективную ответственность перед Палатой депута­тов в том, что касается государственной политики страны, а каж­дый министр ответствен перед Палатой депутатов в том, что ка­сается дел его министерства".

В ноябре 1989 г. прошли всеобщие парламентские выборы. Впервые в выборах принимали участие лица, которым исполни­лось 19 лет, и женщины. Им избирательное право было предо­ставлено в 1974 г. и они не могли реализовать его на всеобщих парламентских выборах из-за длительного отсутствия таковых. По итогам выборов был образован новый (11-й по счету) парла­мент, который вскоре принял законы, предусматривавшие дви­жение Иордании по пути демократии. Эти законы включают акты об отмене чрезвычайного положения, Закон о внесении поправок в Закон о государственной безопасности, который вер­нул судам их гражданский статус после того, как они осуществ­ляли свою деятельность в соответствии с чрезвычайными требо­ваниями.

Кульминацией демократических преобразований стало утвер­ждение в декабре 1990 г. Национальной хартии и принятие 5 июля 1992 г. Закона о политических партиях. Хартия фактически от­крыла дорогу появлению открытого плюрализма мнений и возник­новению оппозиции. Однако оппозиция получила право на суще­ствование исключительно в отношении правительства, не под­вергая сомнению легитимность режима.

Иорданская Национальная хартия стала важным документом, заложившим основы демократизации страны. Согласно Хартии "иор­данское государство — государство демократии в современном зна­чении этого понятия и, выступая в этом качестве, оно предостав­ляет самые разные возможности для своих граждан, в том числе и практическую сферу для иорданского народа, в рамках которой он может вырабатывать свои решения, имеющие отношения к его жизни". Иордания была провозглашена правовым государством, которое придерживается принципа верховенства закона и черпает свою легитимность в "свободном волеизъявлении народа".

Гарантиями продвижения страны по пути демократии в Хар­тии были признаны следующие основополагающие моменты: со­блюдение принципов демократии в политических организациях в целях гарантии правосудия и стабильности; соблюдение объек­тивного подхода и уважения разных точек зрения при осужде­нии в политической и партийной практике борьбы на основе лич­ных интересов; гарантия основных свобод граждан в целях за­щиты курса на демократическое развитие и соблюдение прав личности; обеспечение равенства и справедливости и равных возможностей всем гражданам, невзирая на возраст и пол; со­хранение гражданского характера и черт демократического го­сударства, в связи с чем любые попытки ликвидировать или под­менить такое развитие должны рассматриваться как прямая угроза Конституции и нарушение принципов политического плю­рализма.

Институциональное закрепление основ демократии в Иорда­нии Хартия подтверждает осуществлением целого ряда мер, ко­торые способны предоставить гарантии движению по избранному пути. Они охватывают широкий круг положений и в основном сво­дятся к следующему: созданию независимого органа в виде Ар­битражного совета (Дивана), который должен действовать в соот­ветствии со специальным законодательством и осуществлять ад­министративный контроль и более широкие функции этого плана, представляя отчеты в парламент и Кабинет с целью выявления нарушений и отклонений от избранного курса; созданию в соот­ветствии, со специальным законом независимого органа для мо­дернизации законодательства, предложения о чем должны пред­ставляться в высшие исполнительные и законодательные инстан­ции; созданию Конституционного суда со всеми присущими этому органу функциями и прерогативами в соответствии со сложив­шейся международной практикой в этой области; объединению законов о чрезвычайном положении, трактовка которых содер­жится в Конституции, в единое законодательство* с тем чтобы парламент получил право утверждать решения Кабинета по это­му поводу; передаче ряда законодательных функций, касающих­ся некоторых сторон жизни государства и гражданской службы, от Совета министров парламенту, а также проведение сходных мер в других областях с целью укрепления роли представитель­ных органов власти для демократических процессов.

Рассмотренные выше меры сопровождаются введением в дей­ствие других гарантий. В частности, предполагается, что в госу­дарстве должны соблюдаться принципы демократии в том, что касается деятельности политических партий и организаций, в целях сохранения стабильности и справедливости в обществе. Это же относится к терпимости и объективности в отношении позиций разных политических сил, к необходимости избегать подмены по­литической борьбы личными распрями и соперничеством.

В рамках провозглашенных подходов предполагается закреп­ление права на основные свободы для всех граждан в соответствии с Конституцией, соблюдение равенства и справедливости для всех членов общества, сохранение гражданского характера общества с объявлением любой попытки ликвидировать этот принцип или вы­холостить его лишенными всякого законного основания.

После этого политические партии в стране были законодатель­но легализованы. За короткое время быстро образовалось более 20 партий (хотя некоторые из них не были абсолютно новыми обра­зованиями, а только официально легализовали свою деятельность).

Поскольку многопартийность в Иордании начала развиваться в условиях монархической власти, она имеет свои характерные особенности. В соответствии с установками Иорданской Националь­ной хартии, политические партии в стране должны соответствовать определенным требованиям в своей практике и повседневной деятельности, а именно: опираться на демократические методы в своей работе и в выборе руководящих органов; не иметь связей (организационных или финансовых) с неиорданскими структура­ми и не действовать по инструкции из-за границы; черпать фи­нансовые ресурсы только из законных, известных и легальных местных источников; не создавать своих структур в вооруженных силах, аппарате безопасности и не формировать собственные по­лувоенные отряды; иметь известную и доступную штаб-квартиру и не использовать государственные структуры и органы, религи­озные и благотворительные учреждения в своих интересах и не вовлекать их в политическую борьбу.

Таким образом, государство подвергает строгому регулиро­ванию деятельность политических партий и организаций, стре­мясь оградить их от вмешательства в деятельность государствен­ных и иных органов, чтобы избежать дестабилизации обстановки в стране под влиянием политических амбиций каких-либо лиде­ров. Партии призваны служить целям организации и политичес­кой мобилизации населения, не претендуя на то, чтобы подме­нить власть и государство в выработке национального курса раз­вития.

Влияние партий как самостоятельной политической силы в обществе невелико в силу их политической слабости и разобщен­ности. Программы смежных партий, их идейные установки мало отличаются друг от друга.

Ведущая роль в относительно крупных партиях (Конститу­ционная национальная партия, Иорданская партия народно-де­мократического единства, Иорданская партия народной демокра­тии, Иорданская партия прогрессивной демократии и др.) отво­дится носителям властных полномочий, представителям имущих слоев и правящей элиты.

Другие партии Иордании продолжают оставаться крайне аморфными, хотя менее элитарными при едва ли большей чис­ленности членов, потенциал их влияния на массы весьма невелик, а сами они находятся в значительной изоляции от населения. Со­гласно исследованиям, проведенным Центром стратегических ис­следований при Иорданском университете, в рядах различных партийных образований состоит только 1,4% населения страны (при общей численности населения около 4,5 млн. человек).

Племенные структуры в политической жизни Иордании иг­рают важнейшую роль и претендуют на особое положение и мес­то в системе общественно-политических отношений. Племенная организация сохраняется до настоящего времени и придает обще­ству своеобразный местный колорит, а политической среде — осо­бую специфику, существенным образом влияя на расстановку по­литических сил, сказываясь на распределении властных полномо­чий и функций.

Правительство Иордании приняло в 1993 г. Закон о внесе­нии поправок в основной Закон о выборах. Был введен принятый во всех западных демократических обществах избирательный принцип "один человек — один голос". В то же время сохрани­лась система закрепления депутатских мест за меньшинствами: шесть мест бедуинам, три места черкесам и чеченцам, девять мест христианам. Распределение избирательных округов и коли­чество депутатов от каждого из них позволяли конкретному из­бирателю голосовать за несколько кандидатов одновременно. При такой системе он мог соблюсти баланс своих взглядов и интере­сов и проголосовать и за кандидата от собственного рода, клана или племени, и за кого-то из не племенных, а партийных выд­виженцев.

Итоги ноябрьских выборов 1997 г. показывают, что из 80 мест в парламенте кланово-племенные кандидаты получили 62 места, 8 — независимые исламисты, 10 — представители панарабских и левых сил. Назначение нового Сената, куда не вошел ни один представитель оппозиции, подтвердило нежелание режима вклю­чать последних во властные структуры.

Дуалистические монархии. Марокко

Марокко является политически наиболее модернизированной и "либеральной" из всех арабских монархий. Это в немалой степе­ни объясняется традиционной значительной активностью многих политических сил и организаций, отражающих интересы различ­ных слоев арабского и берберского населения.

За годы независимости в стране сменилось три Конституции: 1962, 1970 и 1972 годов. В последней из них был наиболее четко закреплен принцип "разделения властей", когда законодательная власть принадлежит Палате представителей, а исполнительная — Совету министров, назначаемому Королем.

Все три Конституции закрепили принцип наследственности королевской власти, неприкосновенности и священности личности монарха, являющегося символом единства нации, высшим ее пред­ставителем и духовным вождем. Монарх является также верхов­ным главнокомандующим; он назначает премьер-министра и фор­мирует состав правительства.

В Конституцию 1972 г. были внесены изменения, одобренные на референдуме в сентябре 1992 г. В соответствии с ними усилил­ся контроль парламента за деятельностью правительства, был со­здан относительно независимый Конституционный совет, впер­вые было закреплено положение о приверженности Марокко об­щепризнанным нормам прав человека.

Законодательный орган Марокко — Палата представителей (однопалатный парламент, 333 депутата) — избирается сроком на 6 лет (2/3 — всеобщими прямыми выборами, 1/3 — коллегиями выборщиков). В сентябре 1996 г. состоялся референдум по внесению поправок в Конституцию, согласно которым был учрежден двухпалатный  парламент.

Довольно развитая партийная традиция в Марокко восходит к 20—30-м годам нынешнего столетия, когда в стране усилилось антиколониальное движение. Наиболее авторитетной силой явля­ется коалиционная партия Истиклялъ, созданная в 1943 г. и вы­ступившая под знаменем национализма и ислама. Отражая инте­ресы консолидирующейся национальной буржуазии, она смогла сплотить вокруг себя широкие массы населения на борьбу за неза­висимость, а в дальнейшем значительно укрепила свои позиции в уже независимой стране.

Закрепление еще в первой Конституции 1962 г. многопартий­ной системы и принципа политического плюрализма во многом обеспечилось соперничеством королевского двора и партии Истик-ляль, которая в 50-е годы занимала ведущее положение в прави­тельстве. Но по мере укрепления своих позиций Король поставил исполнительную власть под свой контроль. Монархия стала ини­циатором модернизации традиционного общества, однако роль традиционных структур была столь велика, что новым нацио­нальным силам не удалось овладеть инициативой. Пережив рас­кол, партия Истикляль стала оппозиционной.

Партия Истикляль сыграла значительную роль в эволюции монархического режима от абсолютизма к парламентаризму. Блок партий во главе с Истикляль выступил за создание при Короле Конституционного совета на правах совещательного органа. Не менее важная роль в становлении конституционной монархии при­надлежит и партии Национальный союз народных сил (НСНС), отколовшейся от партии Истикляль.

Выборы в парламент на многопартийной основе позволили выявить проправительственное большинство, ставшее фундамен­том стабилизации политической системы. Партия Истикляль по­терпела на этих выборах серьезное поражение. Монарху удалось нейтрализовать ее влияние, умело играя на национальных, этни­ческих, родо-племенных и иных противоречиях, что, впрочем, не мешало ему оставаться символом политического единства стра­ны. Многопартийность активно способствовала дроблению полити­ческих сил и стала причиной сокращения самостоятельности боль­шинства партий Марокко. Политическая система, всецело нахо­дящаяся под контролем Короля, препятствовала консолидации оппозиционных сил.

В многопартийной системе Марокко отразился процесс ста­новления социально-политической структуры общества, в кото­ром партии представляют собой еще довольно подвижные поли­тические коалиции, формирующиеся не только по политическим и социально-экономическим, но и по этническим принципам.

Практикуя строго дозируемый плюрализм, Король использо­вал и такой фактор, как особую роль лидеров в политических парти­ях: он поддерживал по мере надобности авторитет того или иного руководителя. Чтобы удерживать партийных лидеров в рамках дозволенного, была создана и отработана система личных встреч партийных лидеров с Королем или его представителями, участие в различных советах, раздача символических постов, отправка за рубеж с какой-либо почетной миссией и т. д.

За последнее время в политической жизни Марокко сложил­ся баланс политических сил с управляемой оппозицией. Большин­ство политических партий оказалось в руках марокканской эли­ты, связанной с дворцовыми кругами или зависимой от них.

Все партии выступают за незыблемость монархического строя. Оппозиционные партии, также как и проправительственные, объе­диняет с королевским двором солидарность в защите целостности страны.

§ 3. Республиканская форма правления

Республиканская форма правления в арабском мире возник­ла в результате различных процессов:

в ходе колонизации (Алжир, Ливан, Сирия, Судан, Маврита­ния), когда власть от вождей переходила в руки генерал-губер­натора (Алжир, Судан, Мавритания) или предсталяла держа­вы-мандатарии при местных республиканских правительствах (Ливан, .Сирия);

в ходе национально-освободительного движения в тех стра­нах, где монархия была либо тесно связана и ассоциирована с иностранным господством, либо переставала отвечать внутренним потребностям общества, в том числе в ходе заво­евания политического суверенитета в борьбе против колони­заторов и опиравшихся на них султанов (Южный Йемен), вслед­ствие укрепления позиций пришедших к власти национально-освободительных сил (Тунис) или свержения королевской власти в формально независимых государствах в процессе антимонархических военных переворотов (Египет, Ирак, Се­верный Йемен, Ливия).

Социально-экономическая и политическая сущность арабских республик также неодинакова. Средняя и крупная буржуазия и ее политические партии стоят у власти в Ливане, Египте, Туни­се, Йемене, деля руководство с земельной аристократией (Ли­ван, Египет) или родо-племенной знатью. В других странах, где политическую власть завоевали революционно-демократические партии, опирающиеся преимущественно на мелкую буржуазию, после достижения независимости было официально объявлено об избрании "социалистического пути развития" (Алжир, Сирия, Ирак).

Для республиканских режимов в арабских странах нередко характерно почти полное исчезновение либерально-демократичес­ких парламентских форм в чистом виде, что свидетельствует о слабости национальной буржуазии и неспособности правящих кру­гов осуществлять свою власть в классическом либеральном вари­анте, характерном для раннего европейского капитализма. Слож­ный комплекс этнических, конфессиональных, политических и иных противоречий, существующий в арабских странах, и посто­янное противоборство различных социально-политических груп­пировок, нередко носящее ожесточенный характер, не позволя­ют правящим группам обеспечить свои основные интересы в рам­ках "либеральной демократии". Там же, где формально сохранился демократический парламентский режим (например, в Ливане), он фактически не функционирует и существует скорее как традиция и чисто внешняя оболочка политической жизни, которую каждая из противоборствующих сил стремится использовать в своих инте­ресах.

Конфессиональная система государственной власти и управления  Ливана

Ливанская Конституция (действующая с 1926 г. с последую­щими изменениями) провозглашает Ливан парламентской респуб­ликой, где "законодательная власть осуществляется только од­ним собранием — Палатой депутатов", а исполнительная — пре­зидентом Республики и Советом министров. Однако фактически основная роль в государственном управлении принадлежит прези­денту. Глава государства назначает правительство во главе с пре­мьер-министром, которое формально ответственно перед парла­ментом и вынуждено в случае вынесения ему последним вотума недоверия уйти в отставку. Президент может по "мотивированно­му декрету с одобрения Совета министров распускать Палату де­путатов до окончания срока ее полномочий". Этим правом не­однократно пользовались президенты Ливана. Президент избира­ется сроком на 6 лет, а парламент — лишь на 4 года. Фактическое бессилие парламента, раздробленного на множество фракций, групп и кланов, лишь увеличивает значение президента, которому (вме­сте с правительством) на деле принадлежит и часть законодатель­ной власти из-за получившей распространение в стране практики "правительственного законодательства" путем издания "законов-декретов". Это во многом сводит функции парламента только к оформлению законодательной деятельности правительства.

Правительство Ливана, согласно Конституции, обладает зна­чительными полномочиями, однако может активно решать госу­дарственные дела лишь с согласия президента. Осуществление права законодательной инициативы, внесение правительством законопро­ектов в парламент также согласуется с президентом. Обычно сам президент председательствует на заседаниях правительства, в осо­бенности при обсуждении наиболее важных вопросов.

Действие государственного механизма Ливана усложняется существующей в этой стране конфессиональной системой,  связанной с необычайно пестрым религиозным составом населения (в Ливане насчитывается 17 основных религиозных общин). До сих пор Ливан является классическим образцом сохранения конфес­сиональной системы. Общие принципы построения государствен­ной системы Ливана были сформулированы еще в период фран­цузского мандата.

Конфессиональный принцип закреплен как в ливанской Кон­ституции 1926 г., так и в Национальном пакте 1943 г. (устном "джен­тльменском соглашении" между первым Президентом Республики Бишаром аль-Хури, христианином-маронитом по вероисповеда­нию, и ее первым премьер-министром Риядом Сольхом, мусуль­манином-суннитом). Статья 95 ливанского Основного закона ука­зывает, что "во имя справедливости и согласия общины будут справедливо представлены в административном аппарате". Соглас­но этому была утверждена определенная пропорция представи­тельства в государственном аппарате от различных религиозных общин. Наиболее важный пост — пост президента, обладающего широкими конституционными полномочиями, — отдавался круп­ной христианской общине — маронитам, пост премьер-министра — суннитам, председателя парламента — шиитам, посты замести­теля премьер-министра и председателя парламента — православ­ным. Соответствующее соотношение было установлено для пред­ставительства религиозных общин в парламенте, правительстве, министерствах и ведомствах.

На принципах конфессионализма строится избирательная система и внутренняя структура парламента, который изби­рается по принципу представительства от религиозных общин и где соотношение христиан и мусульман должно составлять 6:5. Состав парламента неоднократно обновлялся, но в нем обязательно присутствовало 30 маронитов, 11 православных, 6 греко-католи-ков, 4 армяно-григориан, 1 армяно-католик, 1 протестант и 1 пред­ставитель иных меньшинств, т. е. всего 54 христианина и 45 му­сульман — 20 суннитов, 19 шиитов и 6 друзов.

Ливанские правительства обычно состоят из 14 министров. В таком кабинете обычно 3 суннита, 3 маронита, 2 православных, 2 католика, 2 шиита, 2 друза. С точки зрения регионального пред­ставительства кабинет выглядит следующим образом: 3 министра от Северного Ливана, 4 — от Горного Ливана, 2 — от Бекаа, 3 — от Бейрута и 2 — от Южного Ливана.

В стране действует мажоритарная избирательная система относительного большинства. Особенностью ливанской системы, отличающей ее от других подобных систем, является то, что она призвана обеспечить представительство не только по территори­альному, но и по религиозному принципу.

Конфессиональное государственное устройство тесно связа­но и глубоко переплетено с партийной системой Ливана. Основ­ные политические партии (за исключением коммунистической) являются как бы продолжением конфессионализма, его реализацией в политической форме. В настоящее время в Ливане сложи­лись два основных блока политических сил — христианский и му­сульманский.

Одной из старейших политических партий Ливана является еди­ная Коммунистическая партия Сирии и Ливана, созданная в 1924 г. и существующая как самостоятельная ливанская партия с 1958 г.

Наиболее влиятельной среди мусульманских организаций является Прогрессивно-социалистическая партия (ПСП). Она опи­рается прежде всего на общину друзов (арабы, приверженцы од­ной из мусульманских шиитских сект). Партия активно призывает к единству арабских стран, борется против конфессионализма, за прогрессивные преобразования социально-политической жизни общества.

Другой влиятельной мусульманской партией является создан­ное известным шиитским лидером Мусой Садром Движение обез­доленных и его военная организация Амаль (Надежда), представ­ляющая крупнейшую из 15 религиозных общин Ливана. Руководя­щая роль в ней принадлежит сравнительно немногочисленной шиитской буржуазии и интеллигенции, а основу составляют пред­ставители городских низов и бедных крестьян.

У суннитов Ливана также есть своя конфессиональная поли­тическая организация "Хизб ат-таухид" (Партия единения), но она намного слабее Амаль. Объясняется это тем, что суннитская община в Ливане в целом находится в лучшем положении по срав­нению с шиитской, меньше пострадала от военных столкновений, перемещений населения и обнищания.

В Ливане действуют и давно существующие (традиционные, но маловлиятельные) партии панарабского толка — филиалы си­рийской и иракской Партии арабского социалистического возрож­дения (ПАСВ, или "Баас"), а также ряд насеристских организа­ций, наиболее влиятельной из которых является Народная насе-ристская организация (ННО).

Президентские республики. Сирийская Арабская Республика и Республика Ирак

Наибольшее распространение в арабских странах формаль­но или фактически получили однопартийные режимы в форме президентской республики, нередко авторитарного характера, хотя и с элементами парламентаризма. Это связано с рядом причин: образованием республик в результате победы в национально-ос­вободительных войнах или военных переворотов, стремлением офицеров к корпоративной форме государственного правления и сохранению завоеванной власти, естественным тяготением мелко­буржуазных и других промежуточных слоев к сильному режиму, способному обеспечить решение насущных социально-экономичес­ких задач. Важны также традиции арабо-мусульманской культу­ры,  предпочитающие  замещение высшего  государственного поста харизматическим лидером или придающие лидеру черты ха­ризматического. Серьезное значение имеет роль сильной государ­ственной власти для урегулирования неодинаковых, нередко про­тивоположных интересов составных частей многоукладного обще­ства, а также различных народов и религий, тем более для обеспечения социально-политической устойчивости в обществе, раз­дираемом религиозными конфликтами.

В Египте после революции 1952 г. впервые в практике араб­ского мира был создан Совет руководства революцией — времен­ный орган власти, состоявший из военных. В дальнейшем эта фор­ма -коллективного правления представителей армии создавалась везде, где власть оказывалась в руках военных, хотя называлась она по-разному: Совет революционного командования в Сирии (1963 г.), Ираке (в 1963 г. и 1968 г.), Ливии и Судане (1969 г.), Верховный комитет руководства революцией в Йемене (1962 г.), Революционный совет в Алжире (1965 г.). Практически везде вре­менные формы военного правления были заменены президентс­кими (и, как правило, однопартийными) режимами с сохранением значительной роли военных в политической жизни. В Алжире, на­пример, неоднократно использовалась концепция двойной роли армии (военной и политической). В условиях военного правления в стране трижды проводились выборы низовых представительных органов на местах; которые ставились под прямой надзор воен­ных властей. Фактически создавалась, таким образом, республика без республиканских учреждений, га. е. это была особая форма президентско-милитарной     республики.

Республики со средоточением решающей политической влас­ти в руках президента имеют различный социально-политический характер. В Сирийской Арабской Республике (САР) характер пра­вящего блока и форм его политической власти менялся после до­стижения независимости семь раз. Поэтому государственно-поли­тическое устройство Сирии, прошедшее сложный и многоэтап­ный процесс развития, несет в себе особенности различных типов республиканского строя: и парламентарной, и президентской рес­публики, однопартийного режима и военной диктатуры.

Правовые основы современного государственного строя Си­рийской Арабской Республики устанавливает Конституция, одоб­ренная в ходе всенародного референдума и вступившая в силу 13 марта 1973 г. (с 1943 г. седьмая по счету).

Конституция провозглашает, что суверенитет принадлежит народу, а граждане осуществляют свои права по управлению го­сударством и руководству обществом через избираемые демокра­тическим путем народные советы. Государство служит народу, а его органы заботятся об охране основных прав граждан и улучше­нии условий их жизни. Статья 8 Основного закона провозглашает Партию арабского социалистического возрождения (ПАСВ, или "Баас") руководящей силой общества и государства.

С первых дней существования Партии арабского социалисти­ческого возрождения — правящей партии — и олицетворяемого ею баасизма она носит ярко выраженный панарабский характер. В основе баасистской идеологии лежит триада единство-свобода-со­циализм. Главная стратегическая цель ПАСВ заключается в пре­одолении нынешней раздробленности арабов, ликвидации разде­ляющих их границ, слияние арабских государств в одно целое, что позволило бы воссоединить арабскую нацию, вернуть ей бы­лое величие, реализовать ее национальные задачи, занять дос­тойное место в мировом сообществе. Отсюда главный лозунг баа­сизма: "Арабская нация едина, ее миссия бессмертна". Для ПАСВ Сирии в последние годы все более характерной становится изве­стная деидеологизация, усиление прагматических начал, пере­ориентация с панарабских на внутренние дела.

"Баас" занимает одно из ключевых мест в сирийской полити­ческой системе. Построенная по территориально-производственно­му принципу на базе демократического централизма (с явным кре­ном в сторону централизма), ПАСВ пронизывает все поры обще­ства, позволяет чутко улавливать нюансы общественных настроений. Важнейшим элементом структуры ПАСВ служат партийные коми­теты, созданные в каждой мухафазе (провинции). Они координи­руют деятельность всех партийных организаций (кроме армейских) в данной мухафазе и подчинены региональному руководству. Орга­низации ПАСВ в вооруженных силах действуют на основе специ­ального закрытого устава, фактически независимы от региональ­ного руководства и находятся в прямом подчинении президента X. Асада как генерального секретаря партии и главнокомандующе­го сирийской армией. Работа небаасистских политических органи­заций в войсках строго запрещена и преследуется законом.

Существуют другие небольшие политические партии: Араб­ский социалистический союз (АСС), Движение арабских социа­листов (ДАС) и Партия социал-юнионистов (ПСЮ). Как и ПАСВ, все они придерживаются той или другой модели панарабизма. На практике же эти партии, насчитывающие после раскола по не­скольку сот членов, следуют в фарватере ПАСВ.

Все эти партии, а также Всеобщая федерация рабочих проф­союзов, Всеобщая федерация крестьян и коммунисты входят в Прогрессивный национальный фронт, председателем которого является президент страны X. Асад.

Конституция декларирует, что сирийское хозяйство явля­ется плановым и в его рамках ставится цель ликвидировать все формы эксплуатации. Основной закон регулирует вопросы собствен­ности, которая выступает в трех формах: народной, коллективной и индивидуальной (частной).

Конституция уделяет большое внимание регулированию ос­новных свобод, прав и обязанностей граждан. При этом она исхо­дит из ряда общепринятых в мировой практике принципов. Все граждане провозглашаются равными перед законом в правах и обязанностях, а на государство возлагается задача обеспечения равных возможностей всем гражданам. Каждому гражданину га­рантируется право на участие в политической, социально-эконо­мической и культурной жизни в соответствии с законом. Консти­туция закрепляет общедемократические права и свободы сирийс­ких граждан политического и социально-экономического характера: свободу убеждений, вероисповедания и совершения религиозных обрядов при условии ненарушения общественного порядка, право на свободное выражение мнения, контроль и конструктивную кри­тику, свободу печати, свободу мирных собраний и демонстраций, право на труд и оплату его в соответствии с его качеством и ре­зультатами, право на бесплатное образование, причем начальное образование объявляется обязательным.

Конституция подчеркивает, что граждане пользуются пре­доставленными им правами и свободами при соблюдении закона, а верховенство закона называет одним из основных принципов об­щества и государства.

Свободу Конституция трактует как священное право и обязывает государство обеспечивать гражданам личную свободу и стоять на страже их достоинства и безопасности. Основной закон предусматривает, что виновность любого лица подтверж­дается только вступившим в силу судебным приговором. Задер­жание любого гражданина и проведение в отношении него след­ственных действий допускается только на основании закона. При­менение к задержанному физических или моральных пыток либо обращение с ним унижающим человеческое достоинство образом влечет наказание по закону. Каждому гражданину Конституция гарантирует право на обращение в суд за защитой своих прав и на обжалование судебного решения; предусматривает, что уго­ловное законодательство не имеет обратной силы, а также зак­репляет принцип, в соответствии с которым факт преступления и мера наказания определяются только законом.

Предусматривая свободу ассоциаций, Конституция предос­тавляет объединениям граждан право на создание профессиональ­ных и иных массовых общественных организаций, а также коо­перативов, которые призваны объединять "трудовые силы наро­да" в интересах развития общества и удовлетворения интересов своих членов.

Наряду с правами и свободами граждан Конституция закреп­ляет и их обязанности. Предусмотрено, что священной обязанно­стью всех граждан является защита родины, причем воинская обязанность носит обязательный характер. Кроме того, граждане САР обязаны уважать Конституцию и "социалистический строй", хранить национальное единство, соблюдать государственные тай­ны и платить общие налоги и сборы.

Согласно Основному закону установлена республиканская форма правления. Высший орган законодательной власти — На­родный совет — избирается всеобщим, прямым и тайным голосованием сроком на 4 года. В соответствии с Конституцией и Зако­ном о выборах 1973 г. активное избирательное право предостав­лено всем гражданам, достигшим 18-летнего возраста и зарегис­трированным в реестре гражданских состояний. Этого права ли­шаются служащие армии и полиции на период прохождения службы, за исключением случаев выдвижения их кандидатами в депутаты Народного совета. Пассивным избирательным правом пользуются все лица, являющиеся гражданами САР не менее пяти лет, достигшие 25-летнего возраста и умеющие хорошо читать и писать. Такое право предоставлено также военнослужащим и ра­ботникам государственного аппарата, включая министров.

На первых выборах Народного совета в 1973 г. и на всех пос­ледующих выборах избиралось 195 депутатов. Выборы проводятся по многомандатным избирательным округам, причем в каждом из них одна часть мест выделяется рабочим и крестьянам, а дру­гая — представителям иных социальных категорий с таким расче­том, чтобы в масштабах всей страны не менее половины избран­ных депутатов были рабочими и крестьянами. Число зарегистри­рованных кандидатов законом не ограничивается. Результаты голосования определяются по мажоритарной системе относитель­ного большинства.

В соответствии с Конституцией полномочия парламента, в частности, включают принятие законов, обсуждение политики правительства, утверждение государственного бюджета и планов социально-экономического развития, ратификацию наиболее важ­ных международных договоров и соглашений, объявление всеоб­щей амнистии. Наибольшее значение имеет его законодательная деятельность. Конституция предоставляет право законодательной инициативы членам Народного совета (в соответствии с регламен­том последнего таким правом пользуются не менее 10 депутатов), а также президенту.

После предварительного обсуждения постоянными комисси­ями законопроект выносится на рассмотрение Народного совета, который после прений проводит по нему постатейное голосова­ние, а затем принимает в целом. Одобренные законы представля­ются президенту для подписания и издания. По просьбе депута­тов или главы государства в соответствии с законом Верховный конституционный суд осуществляет предварительный контроль за конституционностью одобренных законов до их издания, а так­же по требованию президента дает заключения о соответствии положениям Конституции законопроектов еще на стадии их об­суждения.

Центральное место в государственном механизме Сирии за­нимает президент Республики. Основной закон Сирии наделяет его весьма широкими полномочиями, дающими ему возможность оказывать определяющее влияние на государственную политику. Устанавливая общие рамки полномочий президента, Конституция предусматривает, что он следит за соблюдением Конституции, а также гарантирует нормальное функционирование и стабильность государственного механизма. В качестве главы государства по согласованию с Советом министров президент разрабатывает об­щегосударственную политику и контролирует ее проведение в жизнь. Его полномочия, в частности, включают назначение и ос­вобождение гражданских и военных должностных лиц, назначе­ние глав дипломатических представительств за рубежом и приня­тие аккредитации глав иностранных дипломатических миссий, принятие решений о помиловании и реабилитации отдельных осуж­денных, награждение знаками отличия. Президент является вер­ховным главнокомандующим вооруженными силами. Он вправе объявлять войну и всеобщую мобилизацию, а также объявлять и отменять чрезвычайное положение. Глава государства заключает мирные соглашения при условии их ратификации Народным со­ветом, а также заключает и денонсирует иные- международные договоры.

Конституция предусматривает тесное взаимодействие главы государства с Народным советом в случае изменения Конститу­ции. Право внесения предложений об изменении Конституции при­надлежит президенту и одной трети депутатов верховного пред­ставительного органа государственной власти. Для изучения предложения Народный совет образует специальную комиссию. Затем Совет обсуждает предлагаемое изменение и проводит по нему поименное голосование. Если оно принято большинством в три четверти голосов депутатов, то считается окончательным при условии одобрения его президентом.

Президент вправе выносить на всенародный референдум важ­ные вопросы, связанные с высшими государственными интереса­ми. Результаты референдума имеют обязательную силу и вступа­ют в действие со дня их объявления и опубликования главой госу­дарства. На референдум могут выноситься и законы, которые в случае их одобрения не подлежат утверждению Народным сове­том и даже не могут быть объектом контроля, осуществляемого Верховным конституционным судом. В случае возникновения вне­запной серьезной опасности, представляющей угрозу для государ­ства или его институтов, Конституция предоставляет президенту право принимать срочные меры для предотвращения такой опас­ности.

Для характеристики взаимоотношений главы государства с парламентом важное значение имеет то, что Конституция предо­ставляет президенту право роспуска Народного совета, однако по конкретному основанию такое решение может быть принято только один раз. За осуществляемые им конституционные полно­мочия глава государства может быть привлечен Народным сове­том к ответственности только в случае совершения президентом государственной измены.

В целом президент занимает центральное место в государ­ственном механизме. Этому способствуют и его полномочия в качестве главы исполнительной власти. По Конституции глава госу­дарства осуществляет от имени народа исполнительную власть в рамках предписаний Основного закона. В частности, он назначает председателя Совета министров, министров и их заместителей, принимает их отставку, а также освобождает их от должности. Президент вправе созывать заседания Совета министров, кото­рые в этом случае проводятся под его председательством, и тре­бовать от министров отчет.

Конституция определяет Совет министров как верховный исполнительный и административный орган государства, состоя­щий из председателя, его заместителей и министров. Члены Сове­та министров могут быть депутатами Народного совета. Глава пра­вительства контролирует работу министров. Общие задачи прави­тельства сводятся к контролю за работой государственного исполнительного аппарата и различных его звеньев, а также осу­ществлению надзора за реализацией законов и иных нормативно-правовых актов. Полномочия Совета министров включают: учас­тие вместе с президентом в разработке общегосударственной по­литики и проведение ее в жизнь; координацию, направление и контролирование деятельности министерств, а также всего ис­полнительного аппарата государства и принадлежащих ему кор­пораций; разработку проектов государственного бюджета и пла­нов экономического развития; подготовку законопроектов; наблю­дение за исполнением законов, обеспечение безопасности, охраны прав граждан и государственных интересов; принятие исполни­тельных постановлений и проведение их в жизнь.

Глава правительства и министры несут ответственность только перед президентом. Вместе с тем Конституция закрепля­ет отдельные элементы ответственности Совета министров и пе­ред парламентом.

К центральным государственным органам относится также Верховный конституционный суд. Юрисдикция суда включает осуществление контроля над конституционностью принимаемых законов и рассмотрение по требованию парламента дела о госу­дарственной измене президента, вынесение решений по жалобам на результаты выборов в Народный совет и действительность де­путатских мандатов.

Основу системы местных государственных органов составля­ют местные народные советы, осуществляющие свои полномочия в границах соответствующих административно-территориальных единиц. Полномочия советов, порядок их избрания, правовой ста­тус их членов также определяются законом.

В Республике Ирак до настоящего времени действует Вре­менная конституция, вступившая в действие 16 июля 1970 г. Со­гласно этой конституции Ирак был провозглашен "суверенной на­родной демократической республикой. Основная цель Ирака — создание единого арабского государства и установление социали­стического строя" (ст. 1). Высшим органом государственной власти стал Совет революционного командования (СРК), председатель которого одновременно является президентом республики и вер­ховным главнокомандующим вооруженными силами (с июля 1979 г. — Саддам Хусейн).

По конституции численность СРК не должна превышать 12 человек. Большинством в 2/3 своего состава СРК из числа сво­их членов избирает Председателя, который автоматически стано­вится президентом Республики. Одновременно с этим избирается заместитель Председателя, который в случае отсутствия Предсе­дателя или невозможности исполнения им своих конституционных обязанностей, замещает его. СРК обладает следующими полномо­чиями: издает законы и другие акты, имеющие силу закона, а также акты для применения действующих законов. Законы и дру­гие решения принимаются большинством членов СРК. Кроме того, он решает вопросы деятельности Министерства обороны, Обще­ственной безопасности, вопросы их полномочий и структурной орга­низации, объявляет частичную или полную мобилизацию в стра­не, объявляет войну и заключает мир, одобряет проект государ­ственного бюджета и другие финансовые документы, утверждает основные цифры этих документов, ратифицирует международ­ные договоры и соглашения.

Однопалатный Национальный совет (парламент) избирается на 4 года на основе всеобщих и прямых выборов и наделен ограни­ченными полномочиями. Он рассматривает законопроекты, приня­тые СРК в течение 15 дней. В случае согласия с принятыми зако­нами Национальный совет передает их президенту для опублико­вания. Национальный совет может самостоятельно рассматривать законопроекты, предлагаемые для обсуждения, но не менее чем четвертью общего состава, при этом законопроекты не могут ка­саться военных и финансовых вопросов, а также вопросов обще­ственной безопасности. В случае, если Национальный совет одоб­ряет предложенные его членами законопроекты, он передает их в СРК для утверждения в течение 15 дней. В случае одобрения СРК законопроекта, предложенного Национальным советом, он пере­дается президенту Республики для подписания.

Вице-президент Республики и министры имеют право при­сутствовать на заседаниях Совета и участвовать в дискуссии. На­циональный совет с согласия президента Республики может вызы­вать министров на заседания для дачи необходимых разъяснений. Президент Республики согласно конституции обладает до­вольно широкими полномочиями. Он является главой государства, верховным главнокомандующим вооруженными силами и осуще­ствляет исполнительную власть непосредственно или с помощью своих заместителей и министров. Согласно статье 57 президент осуществляет следующие полномочия:

обеспечивает независимость страны, единство ее террито­рии, внутреннюю и внешнюю безопасность, соблюдение прав и свобод всех граждан;

объявляет полное или частичное чрезвычайное положение и отменяет его согласно закону;

назначает вице-президентов Республики и министров, осво­бождает их от занимаемой должности;

назначает судей и высших гражданских и военных должност­ных лиц, повышает их в должности, отправляет в отставку, награждает орденами и присваивает воинские звания соглас­но закону;

готовит проекты государственного бюджета и других важней­ших финансовых документов; утверждает окончательные циф­ры этих документов;

готовит генеральный план развития страны по всем экономи­ческим и социальным вопросам, которые разрабатываются соответствующими министерствами, и передает его в Нацио­нальный совет;

заключает договоры о предоставлении займов; контролирует деятельность основных отраслей народного хо­зяйства;

осуществляет контроль и координацию деятельности мини­стров;

проводит переговоры и заключает международные соглаше­ния и договоры;

осуществляет прием дипломатических и международных пред­ставителей в Ираке и требует их отзыва; осуществляет назначение дипломатических представителей Ирака в иностранных государствах, в международных орга­низациях и на международных конференциях; объявляет о помиловании и утверждает смертные пригово­ры;

осуществляет контроль за соблюдением конституции, зако­нов, решений, судебных решений и планов развития; передает некоторые свои конституционные полномочия одно­му или нескольким своим заместителям.

Вице-президенты Республики и министры несут ответствен­ность за свои действия перед президентом, который может при­влечь их к судебной ответственности за ошибки, произвол и зло­употребление властью.

В соответствии с принятыми в сентябре 1995 г. поправками к Конституции президент избирается на всенародном референдуме. Такой референдум состоялся 15 октября 1995 г., и С.Хусейн был утвержден Президентом на новый 7-летний срок.

Исполнительная власть осуществляется президентом, СРК и правительством. С мая 1994 г. С. Хусейн занимает пост также Пре­мьер-министра.

Правящей партией в Ираке является Партия арабского со­циалистического возрождения (Баас), которая оформилась орга­низационно в 1954 г. как региональное отделение общеарабской партии Баас.

В северных районах Ирака, населенных курдами, действуют Демократическая партия Курдистана (ДПК) и Патриотический союз Курдистана (ПСК).

Иракская коммунистическая партия (ИКП), созданная в 1934 г., после разрыва с Баас в 1979 г., перешла на нелегальное положе­ние.

За пределами страны базируется ряд оппозиционных органи­заций, не имеющих, однако, реального влияния внутри Ирака.

Особенности  формы  правления  и   государственного устройства   Социалистической   Народной   Ливийской Арабской   Джамахирии

Уникальна структура государственного управления в Ливии. Конституция в стране отсутствует. В основу политического уст­ройства Ливии были положены идеи так называемой "третьей мировой теории" Муамара Каддафи, которые отвергают утвер­дившиеся "фальшивые формы демократии" (парламенты, поли­тические партии, правительство), как неспособные в полной мере выражать интересы народа, и провозглашают принцип "джама-хирии" (прямого народовластия) как участия всего населения стра­ны в решении всех вопросов государственной жизни. Официаль­ной целью является построение в стране "подлинно социалисти­ческого общества", базирующегося на исламских ценностях. В рамках этого курса был проведен ряд важных реформ: национа­лизированы нефтяная промышленность, иностранные банки и ком­пании, повышен минимум заработной платы, введено бесплатное образование и медицинское обслуживание, ограничена частная собственность на недвижимость, значительная часть внутренней и внешней торговли перешла в руки государства.

В марте 1977 г. была провозглашена Социалистическая На­родная Ливийская Арабская Джамахирия (СНЛАД), официально упразднены высшие государственные органы, правительство и политические партии, а также парламент в его классической форме.

В настоящее время "власть народа" в Ливии осуществляется через систему "прямой народной демократии", имеющей следу­ющую структуру:

высший законодательный орган — Всеобщий народный кон­гресс (ВНК). Он обычно собирается на свои сессии один раз в год. В его компетенцию входит принятие различных законов, резолюций по вопросам внутренней и внешней политики стра­ны, формирование Высшего народного комитета (ВНКом), выполняющего функции правительства, а также назначение на высшие государственные должности;

в состав ВНК входят секретари местных и муниципальных "народных собраний", руководители отраслевых "народных комитетов", представители массовых общественных организаций, члены высшего органа исполнительной власти. Чис­ленный состав ВНК не определен и колеблется в пределах 800—1000 человек;

постоянно действующим органом ВНК является генеральный секретариат, состоящий из 5 членов (генеральный секретарь, его заместитель, три секретаря). Он выполняет организаци­онно-технические функции (контроль за выполнением реше­ний ВНК, связь с секретариатами местных "народных собра­ний", оказание помощи нижестоящим организациям в реше­нии текущих вопросов, подготовка материалов к очередной сессии ВНК и др.).

В марте 1979 г., после отказа Каддафи и других бывших членов Совета Революционного Командования от всех офици­альных постов "во имя продолжения революции", было образо­вано Коллегиальное революционное руководство, ставшее выс­шим политическим органом страны, формирующим внутреннюю и внешнюю политику страны и контролирующим деятельность ВНК и ВНКом.

Для контроля за деятельностью органов "народной власти" и выполнением решений руководства, а также для борьбы с оппо­зицией были созданы "революционные комитеты" (ревкомы), подчиняющиеся непосредственно М. Каддафи, а для защиты от внешней угрозы учреждена система так называемого "вооружен­ного народа".

Ревкомы были созданы по территориальному принципу — во всех административных единицах (в сельской и городской местно­сти) и по производственному — на всех предприятиях, в учреж­дениях, на сельскохозяйственных фермах, а также в армии. По­вседневной деятельностью ревкомов руководил Центральный ре­волюционный комитет, получавший директивные или текущие установки от революционного руководства. (В 1989 г. вместо рев­комов были созданы комитеты обороны.)

Глава Ливийской Джамахирии полковник Муамар Каддафи именуется как "лидер революции 1 сентября". Он же является Верховным главнокомандующим вооруженными силами страны. Фактически М. Каддафи поставлен как бы над государственными структурами, он не избирается и никому не подотчетен, обладает неограниченными полномочиями. Без санкции М. Каддафи не при­нимается ни одно важное государственное и политическое реше­ние.

Принятая на сессии ВНК в марте 1990 г. Хартия революци­онной законности провозглашает, что источник законности на­родных собраний и народных комитетов — "революционная за­конность" лидера ливийской революции М. Каддафи, присущая ему одному и являющаяся "приобретенным правом, которое не отбирается". Директивы лидера обязательны для исполнения.

ВНКом является высшим органом исполнительной власти. Его состав утверждается Всеобщим народным конгрессом по представлению революционного руководства. Членами ВНКом могут быть только лица, имеющие ливийское гражданство и не женатые на иностранках.

Состав ВНКом официально не установлен и неоднократно реорганизовывался. В начале 90-х годов была принята следующая структура: Секретарь Высшего народного комитета (глава ВНКом), секретари (руководители) высших народных комитетов по плани­рованию, финансам, экономике, легкой промышленности, элект­рификации, мелиорации и освоению земель, по энергетике, ком­муникациям и морскому транспорту, по делам государственной службы, образования, массового спорта, муниципалитетов, по внутренним делам, социальному обеспечению, жилищному строи­тельству, здравоохранению. Членами ВНКом также являются сек­ретари по иностранным делам, по вопросам нефти, тяжелой про­мышленности, информации, председатель Верховного суда, ди­ректор Центрального банка и секретари народного бюро Всеобщего народного конгресса по международным связям, местным народ­ным конгрессам. Всего в составе ВНКом 25 человек. Им принадле­жат широкие полномочия в части, касающейся производственной деятельности, в решении вопросов внутренней и внешней полити­ки государства, в ведении переговоров с иностранными организа­циями и фирмами своего профиля.

За основу деятельности принимаются директивные указания революционного руководства, а также рекомендации и постанов­ления Всеобщего народного конгресса.

ВНКом в целом ответствен перед революционным руковод­ством и ВНК за общую политику государства, а его члены — за работу соответствующих отраслевых высших народных комите­тов, которые они возглавляют. Делегаты ВНК имеют право заслу­шивать членов ВНКом, требовать их отставки. Назначение новых членов ВНКом и их увольнение утверждается на заседаниях ВНК открытым голосованием делегатов. Вознаграждение членов ВНК определяется решением ВНК. Они несут гражданскую и уголов­ную ответственность по закону.

Отраслевые высшие народные комитеты, которые возглавля­ют члены ВНКом, руководят деятельностью "народных комитетов" нижестоящих органов управления (так называемые "аппараты контролеров" на местах), а те, в свою очередь, — "народными комитетами" низовых звеньев (организаций, контор, цехов и т. п.).

Местная административная система государственного управ­ления строится следующим образом: в пределах деревни, хутора, городского квартала собирается народное собрание, решающее текущие хозяйственные и другие вопросы, а также высказываю­щее свое мнение по актуальным проблемам внутренней и внеш­ней политики страны. Эти собрания избирают постоянные руково­дящие органы — "народные комитеты".

Члены "народных комитетов" нескольких местных народных собраний образуют муниципальные "народные собрания", которые также образуют постоянно действующие "народные комите­ты". В состав этих "народных комитетов" входит и руководство отраслевых "народных комитетов". Все они вместе взятые авто­матически включаются в состав ВНК.

С 1994 г. территория Ливии была разбита на 44 муниципальных округа, в которые вошли  174 муниципальных района.

Политические партии в Ливии были распущены в начале 50-х годов. Нелегально действовали баасисты, "братья-мусульмане", ряд молодежных организаций. В глубоком подполье действовали и марксистские кружки.

В 1971 г. Совет Революционного Командования принял реше­ние об образовании "Народной организации", которая стала назы­ваться Арабский Социалистический Союз (АСС). Идеологической основой АСС объявлялись арабский национализм и ислам, в АСС было создано 240 организаций по территориальному и производ­ственному признаку. Позднее АСС был переименован во Всеоб­щий народный конгресс. Деятельность вне рамок ВНК стала счи-, таться незаконной. Функционирование любых политических груп­пировок и партий запрещено. Таким образом, правящая партия, функции которой стали выполнять "ревкомы", практически сли­лась с госаппаратом.

Конституционное право Тунисской Республики

История конституционного развития Туниса восходит еще к 1861 г., когда бей Мухаммед ас-Садок принял первую в мусуль­манском мире Конституцию, предусматривавшую создание при монархе Верховного совета (Маджлис аля) с совещательными пол­номочиями.

После обретения независимости начинается республиканский этап развития тунисской государственности, ознаменованный при­нятием 25 июля 1957 г. Резолюции Национального учредитель­ного собрания о провозглашении республики. 1 июня 1959 г. была принята республиканская Конституция Туниса, с многочисленны­ми поправками существующая до настоящего времени.

В 1957—1987 гг. предусмотренные Конституцией государствен­ные институты функционировали в условиях режима личной влас­ти президента X. Бургибы, который был одновременно и председа­телем Социалистической дустуровской партии (СДП), в течение 22 лет руководившей антиколониальной борьбой тунисского народа. Сформировавшийся политический механизм представлял собой мо­дель "государства-партии". Согласно Основному закону президент, являющийся главой государства, сосредоточивает в своих руках всю исполнительную власть. Как и Национальное собрание (Мад­жлис аль-умма), которому принадлежит законодательная власть, он избирается всенародным голосованием сроком на пять лет.

Было принято избирательное законодательство, предусмат­ривавшее избрание депутатов голосованием по  спискам в один тур с панашированием. Такая система голосования закрепляла доминирующее положение СДП в политическом механизме Туни­са, так как избирателям, по существу, предоставлялось право санкционировать выбор, уже сделанный правительством при фор­мировании списков кандидатов, а оппозиционные партии лиша­лись возможности быть представленными в парламенте, если они не располагали большинством хотя бы в одном избирательном ок­руге.

Парламент, состоявший в основном из членов СДП, факти­чески "уступил" свои законодательные полномочия президенту: его обязанность, предусмотренная Конституцией, представлять изданные им декреты-законы на утверждение Палаты депута­тов сводилась к простой формальности. Что же касается сферы исполнительной власти, то, за исключением вопросов войны и мира, международных обязательств, бюджета и налогов, требу­ющих санкций парламента, Конституция ничем больше не огра­ничивает президента в его деятельности по управлению госу­дарством.

Изменения в приоритетах государственной политики примени­тельно к конституционному механизму Туниса нашли свое отраже­ние в Конституционном законе № 88 1988 г., внесшем существен­ные изменения в действующую Конституцию, в Органическом за­коне № 88-32 о политических партиях 1988 г., в Национальном пакте, подписанном представителями ведущих легальных поли­тических партий, профсоюзов и других массовых общественных организаций.

Внесенные в 1988 г. изменения в текст Конституции затрону­ли в основном статьи, регулирующие институт президентства и некоторые вопросы избирательного права.

Одним из важнейших политических принципов тунисской Конституции является принцип народного суверенитета и свя­занный с ним принцип представительной демократии: "Законо­дательная власть принадлежит народу, который осуществляет ее через представительную ассамблею — Палату депутатов". Преам­була провозглашает принцип разделения властей как основу пост­роения системы государственных органов.

Важнейшие социальные принципы конституционного строя Туниса — национальное единство, уважение прав человека, ра­венство всех граждан перед законом, свобода личности.

Конституция Туниса практически обходит вопрос об экономи­ческих основах государственного строя, ограничиваясь указанием на то, что право собственности гарантируется и реализуется в рамках закона, и закреплением в преамбуле перспективы "про­цветания нации путем экономического развития страны и исполь­зования ее богатств на пользу народа".

Регулирование правового статуса личности тунисской Кон­ституцией сопоставимо с положениями основных законов большин­ства  современных демократических государств.  Государство  гарантирует гражданам свободу совести и отправления религиозных обрядов при условии ненарушения публичного порядка, свободу слова и выражения мысли, свободу собраний и ассоциаций (вклю­чая гарантии пользования профсоюзными правами), неприкосно­венность жилища и тайну переписки, свободу передвижения, вы­бора местожительства и выезда из страны.

Следуя международно-правовым стандартам в области прав человека, тунисская Конституция запрещает высылать граждан за пределы страны или препятствовать их возвращению на роди­ну. Не допускается выдача политических беженцев.

К числу основных обязанностей граждан Конституцией от­несены оборона родины, защита ее целостности и неприкосновен­ности, а также уплата налогов и публичных сборов, устанавлива­емых на справедливой основе.

Одновременно подчеркивается, что гражданин пользуется всей полнотой своих прав в порядке и на условиях, предусмот­ренных законом. Эти права могут быть ограничены только законом в интересах уважения прав других граждан, в целях всеобщей безопасности, национальной обороны, экономического процвета­ния и социального прогресса.

Правовой статус личности закреплен Конституцией в самых общих чертах. Детальное регулирование основных прав, свобод и обязанностей граждан осуществляется текущим законодательством. Так, например, порядок реализации свободы печати определяется Законом № 88-89 о печати 1988 г., содержащим основные гаран­тии осуществления этого конституционного права. Важной гаран­тией свободы слова является ограничение концентрации периоди­ческой печати: любому издателю запрещается владеть и контро­лировать более 30% общего тиража однопрофильных изданий.

Пример существенной коррекции конституционных норм — Закон о личном статусе, запрещающий полигамию, один из важ­нейших институтов мусульманского брачно-семейного права, в то время как Конституция в своей преамбуле провозглашает вер­ность основным заповедям ислама.

Центральное место в Конституции отводится вопросам фор­мирования, организации и деятельности высших органов государ­ственной власти и управления. По форме правления Тунис — пре­зидентская республика, характеризующаяся сосредоточением основных прерогатив государственной власти в руках президента.

Президент Туниса избирается на пятилетний срок всеобщи­ми прямыми выборами при тайном голосовании. Переизбрание одного и того же лица на должность президента допускается не более чем на два срока подряд.

Упразднив институт пожизненного президентства, закон ус­тановил не только нижнюю границу возрастного ценза для канди­дата (40 лет), но и его верхний предел — 70 лет.

По Конституции тунисский президент одновременно и глава государства, и лицо, осуществляющее исполнительную власть. В первом качестве он направляет общегосударственную политику, определяет ее приоритеты, информируя об этом Палату депута­тов. Президент является верховным главнокомандующим воору­женными силами. С одобрения парламента он объявляет войну и заключает мир. Президент наделяется правом помилования. Осу­ществляя традиционные полномочия главы государства, он на­значает дипломатических представителей Туниса за рубежом и принимает аккредитацию иностранных послов, назначает на выс­шие гражданские и военные должности по предложению прави­тельства.

Конституция наделяет президента чрезвычайными полномо­чиями в случае возникновения опасности существованию респуб­лики, создания препятствий нормальной работе государственных учреждений. В этих случаях президент после консультаций с пре­мьер-министром и председателем Палаты депутатов вправе при­нимать любые диктуемые указанными обстоятельствами чрезвы­чайные меры, за исключением роспуска парламента и постановки вопроса о доверии правительству.

Основной закон подчеркивает, что исполнительная власть осуществляется главой государства при содействии Совета мини­стров. Президент назначает премьер-министра, а по его предло­жению — остальных членов правительства. Главе государства принадлежит право распустить правительство или освободить от должности любого из его членов по собственному усмотрению либо по совету премьер-министра..Важнейшая обязанность президента как главы исполнительной власти заключается в наблюдении за исполнением законов. Наряду с этим он наделяется регламентар-ными полномочиями, которые полностью или частично могут быть делегированы премьер-министру.

Конституционный механизм предоставляет президенту воз­можность влиять на сферу законотворчества. Ему принадлежит право законодательной инициативы (причем президентские зако­нопроекты рассматриваются в приоритетном порядке), право про­мульгации законов. Президент имеет возможность оказывать се­рьезное влияние на законодательную деятельность Палаты депу­татов с помощью отлагательного вето: он может отклонить принятый парламентом законопроект, возвратив его в течение 15 дней на новое рассмотрение. Отлагательное вето преодолевается повтор­ным принятием законопроекта двумя третями депутатов, и закон вступает в силу.

Предусмотрено, что Палата депутатов вправе делегировать президенту полномочия по принятию декретов, имеющих силу закона, по строго определенному кругу вопросов (в том числе и входящих в компетенцию парламента) и на оговоренный срок. При­нятые таким образом акты подлежат утверждению Палатой депу­татов после истечения данного срока. Декреты-законы глава госу­дарства может издавать в соответствии со ст. 31 в период между парламентскими сессиями с согласия соответствующей постоянной комиссии. На ближайшей очередной сессии эти акты должны быть представлены на утверждение парламентом. Аналогичным правом президент обладает и в период роспуска Палаты депута­тов. Кроме того, глава государства имеет право вынести на рефе­рендум любой законопроект, касающийся организации публичной власти или предусматривающий ратификацию международного договора, который может оказать влияние на деятельность госу­дарственных институтов.

Законотворческая роль президента на практике еще более важна, поскольку он, являясь лидером правящей партии, полно­стью контролирует депутатский корпус через механизм партий­ной дисциплины.

Статья 41 Конституции объявляет президента "гарантом ува­жения Основного закона, нормального функционирования всего государственного механизма". Для реализации данной нормы при президенте декретом главы государства учрежден Конституци­онный совет республики. Этот орган состоит из 11 членов, назна­чаемых главой государства, и наделяется совещательными полно­мочиями. Он предоставляет президенту свои заключения по воп­росам контроля за соответствием Конституции принимаемых законопроектов и деятельности всей системы государственных ин­ститутов. Заключения Конституционного совета носят конфиден­циальный характер и адресуются непосредственно президенту.

Таким образом, Конституция наделяет президента Тунисской Республики чрезвычайно широкими полномочиями, предоставляя ему основные рычаги законодательной и исполнительной власти. Став центральным звеном в государственно-политическом механизме Туниса, глава государства, по существу, подчинил себе два дру­гих высших органа государства — парламент и правительство.

На Совет министров Конституция возлагает обязанность сле­дить за проведением в жизнь общегосударственной политики в соответствии с указаниями президента и устанавливаемыми им приоритетами. Председательствует на заседаниях правительства президент. Административное руководство работой правительства осуществляет премьер-министр, который в случае необходимости может возглавить Совет министров и брать на себя политическое руководство им вместо президента. Функции премьер-министра более подробно определяются Законом № 400, принятым в 1969 г. Это контроль за исполнением общей политики правитель­ства, координация деятельности всех министерств, информиро­вание главы государства о работе Совета министров.

Несмотря на то что правительство является органом ис­полнительной власти, оно предварительно обсуждает все зако­нопроекты. Декреты, принимаемые президентом в порядке осу­ществления регламентарных полномочий, подлежат контрасигна-ции премьер-министром и соответствующим министром.

Политическую ответственность за свою деятельность прави­тельство несет только перед президентом. Вместе с тем Конституция ставит его в определенную зависимость и от парламента. Так,   Палата депутатов вправе поставить вопрос о прекраще­нии полномочий  Совета министров, заявив,   что   его деятель­ность противоречит общегосударственной политике и ее основ­ным приоритетам, разработанным президентом.

Верховный законодательный орган Тунисской Республики — Палата депутатов (однопалатный парламент) — насчитывает 141 де­путата и формируется путем всеобщих, свободных и прямых вы­боров при тайном голосовании сроком на пять лет. Подробно по­рядок формирования парламента регулируется Избирательным ко­дексом. Так, в соответствии со ст. 72 Избирательного кодекса численный состав Палаты депутатов устанавливается по норме: один представитель от 60 тыс. жителей.

В соответствии с Конституцией член Палаты депутатов не несет ответственности перед избирателями и считается предста­вителем всей нации. Он не может быть привлечен к ответственно­сти за взгляды и мнения, излагаемые им в порядке осуществле­ния своих полномочий. Депутат может быть подвергнут задержа­нию или преследованию по обвинению в совершении уголовного преступления только с согласия парламента.

Ориентируясь на Конституцию Французской Республики 1958 г., Основной закон Туниса ограничивает круг вопросов, по которым Палата депутатов может принимать законы. Это: созда­ние государственных учреждений и служб, вопросы гражданства, денежное обращение и финансы, судебный процесс, установле­ние уголовных санкций за преступления и др. Международные договоры, заключаемые президентом, также подлежат ратифи­кации путем принятия соответствующего закона. Причем между­народные договоры, ратифицированные в законном порядке, пре­восходят по своей юридической силе внутреннее законодательство. Ряд вопросов (режим собственности, образование, здравоохране­ние, социальное обеспечение и др.), в соответствии со ст. 35 Кон­ституции, регулируются принятием рамочных законов, определя­ющих самые общие направления правовой регламентации. При этом предполагается, что подробное регулирование данных отно­шений осуществляется специальными регламентарными актами президента, принимаемыми в порядке делегированного законода­тельства.

По Конституции правом законодательной инициативы наде­ляются в равной мере и депутаты и президент. Однако предложе­ния президента о принятии законов пользуются приоритетом при рассмотрении в парламенте. Все законы принимаются большин­ством голосов депутатов, причем наиболее важные из них (напри­мер, касающиеся основных прав, свобод и обязанностей граждан, местных государственных органов, Верховного суда, Государствен­ного и Социально-экономического советов, а также избиратель­ный закон), отнесенные Конституцией к органическим законам, могут рассматриваться не ранее чем через 15 дней с момента их поступления в парламент. Кроме того, особый порядок установлен для принятия закона о государственном бюджете.

К центральным государственным органам Конституция Туни­са относит также Социально-экономический совет, выполняю­щий совещательные функции при Палате депутатов и правитель­стве, и Государственный совет, включающий Административ­ный суд и Счетную палату, осуществляющую контроль за финансовой деятельностью государственных учреждений. В соот­ветствии с Декретом президента 1987 г. создан Национальный со­вет безопасности, возглавляемый президентом и состоящий из премьер-министра, ряда министров (обороны, внутренних дел, ино­странных дел), начальника Генерального штаба и других должно­стных лиц.

К местным государственным органам Конституция относит муниципальные и иные местные советы. Однако ключевые пол­номочия на местном уровне находятся в руках назначаемых цент­ральными властями глав административно-территориальных еди­ниц, прежде всего губернаторов, начальников округов и секторов. В коммунах создаются выборные муниципальные советы, изби­рающие из своего состава мэра, который действует под контро­лем губернатора. Контроль центра за деятельностью местных ор­ганов власти осуществляется прежде всего через партийный ме­ханизм.

Среди источников права, закрепляющих основы государствен­ного и общественного строя Туниса, важное место занимает За­кон № 32 о политических партиях, принятый в 1988 г. Этим ак­том регулируются вопросы функционирования партийного меха­низма, традиционно являющегося ключевым звеном тунисской политической системы. Он предусматривает, в частности, что по­литические партии должны уважать и защищать арабо-мусуль-манские ценности и республиканские институты государства, воз­держиваться от насилия как формы политической борьбы.

Несмотря на существование в стране около 10 политических партий, механизм управления продолжает сохранять преимуще­ственно однопартийный характер, поскольку центральные и мес­тные государственные органы власти и управления практически ко нтролируютсяДемократическимконституционным объедине­нием (ДКО).

Закон о политических партиях был призван обеспечить юри­дические гарантии деятельности партий легальной оппозиции. В Законе дается определение партии, закреплены принципы и цели ее деятельности, условия членства в партии. Запрещено всту­пать в партии лицам моложе 18 лет, а также военнослужащим, судьям, таможенным служащим. Деятельность партии должна быть организована на демократических принципах. Учредители и руко­водители партии должны состоять в тунисском гражданстве не менее 10 лет. Остальные члены партии должны быть гражданами Туниса более пяти лет.

Определяя партию как политическую организацию, объеди­няющую граждан, "имеющих общее политическое родство", За­кон № 32 запрещает использование религии в политических це­лях, чем фактически исключает исламистов из легальной партий­но-политической деятельности. Кроме того, партии должны оставаться независимыми от какого бы то ни было иностранного влияния. Им запрещено получать в любой форме помощь от зару­бежных организаций и физических лиц.

Важным этапом формирования нового облика тунисской по­литической системы явилось принятие Национального пакта 7 ноября 1988 г., под которым поставили свои подписи руководи­тели основных политических партий, общественных и профсоюз­ных организаций. Политическая часть Национального пакта по­священа строительству правового государства и утверждению в обществе идей политического плюрализма.

В качестве одной из важнейших целей национальной полити­ки провозглашается деполитизация мечетей, невмешательство духовенства в формирование политической позиции граждан. От­деление религии от политики как один из основных принципов современной политической системы Туниса было закреплено в принятом в 1988 г. Законе № 34 о мечетях. В нем устанавливается запрет на проведение в мечетях любых собраний, манифестаций некультового характера. Нарушители этого запрета, а также лица, призывающие в мечетях к свержению законной государственной власти, наказываются лишением свободы и крупным денежным штрафом.

С целью активизации политического процесса в рамках На­ционального пакта было решено учредить Высший совет Нацио­нального пакта, своеобразную институциональную структуру для осуществления постоянного диалога между важнейшими партия­ми и общественными организациями Туниса.

Кроме легализованных партий в стране нелегально и полу­легально действуют также ряд других светских и религиозных политических партий и группировок, объединений арабских на­ционалистов, насеристов, баасистов, а также ряд экстремистских мусульманских группировок типа "Хезбаллах".

Конституционное право Алжирской Народной Демократической Республики

В отличие от других арабских стран Алжир пережил длив­шуюся восемь лет национально-освободительную войну, а первая Конституция независимого государства была принята в 1963 г. Она закрепила победу сторонников курса на социалистическую ори­ентацию и провозгласила существование в стране однопартийной системы. Так, в соответствии со ст. 23, единственной политичес­кой партией в Алжире был объявлен Фронт национального осво­бождения (ФНО), под руководством которого Алжир вел национально-освободительную борьбу. Конституция закрепляла за этой партией право определять всю национальную политику и даже осуществлять прямой контроль за деятельностью правительства, поскольку, как подчеркивалось в конституции, "ФНО отражает глубокие чаяния народа, осуществляет цели демократической и народной революции, строит в Алжире социализм".

Первая Конституция Алжира действовала до июня 1965 г., когда в результате острого политического кризиса произошла смена партийно-государственного руководства, повлекшая за собой от­мену Конституции и роспуск предусмотренных ею государствен­ных органов.

Новая организация государственной власти была закреплена Ордонансом № 65-182 от 10 июля 1965 г. Центральным органом всего механизма осуществления политической власти стал Рево­люционный совет — высший орган государства и одновременно высший орган руководства правящей ФНО, который осуществлял государственную власть в стране до  1979 г.

До 1976 г. руководители Алжира не занимались серьезной разработкой идеологического обоснования основ избранного пути. Однако при осуществлении внутренней и внешней политики все больше стала ощущаться потребность в выработке единой пос­ледовательной доктрины, отвечающей новому этапу развития ал­жирского общества. Такой программой стала новая Национальная хартия, принятая на очередном съезде правящей партии в 1976 г. На ее основе был разработан и проект новой Конституции, кото­рая вст/пила в силу 24 ноября 1976 г.

В новой Конституции были законодательно закреплены одно­партийная система и роль ФНО как "авангардной, руководящей и организующей силы народа... вождя социалистической революции и руководящей силы общества". Всеобъемлющий контроль ФНО над всеми сферами жизнедеятельности общества обеспечивался в соответствии со ст. 102 Конституции путем назначения на "ключе­вые посты в государственных органах" только членов партии. Ге­неральный секретарь являлся единственным кандидатом на пост президента и выдвигался съездом партии. Таким образом, Кон­ституция фактически предусматривала сращивание партийного и государственного аппарата в единую функциональную политико-государственную структуру, юридической базой которой и стал Основной закон страны. Законодательную власть осуществляло Национальное народное собрание.

Конституция закрепила то, что было достигнуто и в резуль­тате уже осуществленных социально-экономических и политичес­ких изменений, а также наметила программу дальнейших преоб­разований на пути "построения социалистического общества". Цель государственного развития — создание такого общества — была провозглашена в преамбуле и конкретизирована в специально посвященной этому главе II "Социализм". Так, ст. 10 и 12 этой Конституции подчеркивали необратимость выбора,  сделанного алжирским народом, — "социализма, единственного пути, спо­собного упрочить национальную независимость, создать общество, свободное от эксплуатации человека человеком, и обеспечить сво­бодное развитие и расцвет личности". Эти положения были под­креплены ст. 195, согласно которой "никакой законопроект о пе­ресмотре Конституции не может посягать на социалистический выбор".

В середине 80-х годов политико-государственная система Алжира встала перед серьезным испытанием в связи с резко обо­стрившимся социально-экономическим положением, усугубившимся падением мировых цен на нефть и газ. Президент был вынужден пойти на значительную реформу Конституции, ибо стало очевид­но, что произошло полное расстройство социально-политической системы, сложившейся после получения страной государственной независимости.

В феврале 1989 г. по инициативе президента на всенародный референдум был вынесен проект новой Конституции Алжира. По новому положению Конституция Алжира получила статус право­вого документа, а не правового и идеологического, как прежде.

Теперь Конституцией был предусмотрен принцип разделения властей: законодательная власть принадлежит парламенту — На­циональному народному собранию, которому подотчетно прави­тельство, олицетворяющее исполнительную власть. Судебная власть независима — судьи подчиняются только закону.

Изменения касались, прежде всего, партии ФНО, правив­шей безраздельно страной с 1963 г. Как основной закон алжирско­го государства, Конституция приобретала высшую юридическую силу и превалировала над Хартией. Поэтому статус ФНО стал ре­гулироваться конституционными нормами, а из текста Конститу­ции был изъят пункт о роли ФНО как правящей партии.

Президент, согласно новой Конституции, по-прежнему за­нимал ведущее место в системе центральных органов государ­ства. Статья 24 определяет следующие исключительные полномо­чия президента Республики: он является верховным главнокоман­дующим вооруженными силами Алжира; определяет в соответствии с Конституцией общую политику нации, как внутреннюю, так и внешнюю, руководит ею и осуществляет ее; возглавляет Совет министров; назначает главу правительства; подписывает прези­дентские указы; заключает международные договоры; назначает и отзывает послов республики в другие государства. Президент может назначить вице-президента и премьер-министра и передать им часть своих полномочий. Однако Конституция не наделяет ни вице-президента, ни премьер-министра какими-либо самостоятель­ными полномочиями. Они действуют под руководством президента и располагают только теми полномочиями, которые он им делеги­рует. В этой связи следует отметить, что, несмотря на наличие поста премьер-министра, главой правительства является не он, а президент.  Согласно Конституции правительство  осуществляет исполнительную деятельность под руководством президента, а президент председательствует в Совете министров, причем это полномочие не может быть им передано премьер-министру. Та­ким образом, Конституция учредила пост так называемого адми­нистративного премьер-министра — институт, получивший до­вольно широкое распространение в африканских государствах. Совет министров состоит из премьер-министра и министров, на­значаемых и смещаемых президентом.

В системе центральных государственных органов третьим по своему значению стало Национальное народное собрание (ННС). Конституция характеризует его не как высший орган государ­ственной власти, а как орган, осуществляющий только законода­тельную деятельность.

Важным отличием новой Конституции от действовавшей ра­нее явилось отсутствие всякого упоминания о социализме; в тек­сте уже нигде не фигурировало ни слово "социализм", ни тер­минология партии ФНО.

Другим важным моментом новой Конституции стало закреп­ление определенного объема прав и свобод человека. Конститу­ция гарантировала "основные права и свободы человека и гражда­нина", в отличие от Конституции 1976 г., где упоминалось только об "основных правах и свободах народа". Это признание индиви­дуального аспекта прав, который еще недавно считался "мелко­буржуазным" и "западным", было само по себе примечательно. Конституция закрепила принципы реального равноправия граж­дан как основу их прав и обязанностей, устанавливая обязанность государства "обеспечить равноправие граждан путем устранения препятствий экономического, социального и культурного харак­тера, которые ограничивают его на практике, тормозя развитие личности и затрудняя эффективное участие всех граждан в поли­тической, экономической, социальной и культурной жизни".

В широком объеме были закреплены социальные права и сво­боды граждан (право на труд, на материальное обеспечение в старости и в случае нетрудоспособности, право на охрану здоро­вья, отдых; право на образование); политические права и свобо­ды, которые были значительно расширены (свобода слова, печа­ти и собраний, свобода объединений, право избирать и быть из­бранным, право на забастовки, профсоюзные права для всех граждан); а также личные права и свободы (неприкосновенность личности, жилища, тайна переписки, свобода передвижения, сво­бода совести). Примечательно, что ст. 49 признавала право на вла­дение частной собственностью.

Наиболее значимой в Конституции стала ст. 39, которая га­рантирует гражданам "свободу выражения мнений, ассоциаций и собраний", а также ст. 40, признавшая "право на создание обще­ственных организаций политического характера". Запрет распрос­транялся только на те политические партии, которые в своей программе выступают против "основных свобод граждан, национального единства народа, территориальной целостности страны, ее независимости и суверенитета". Таким образом, Конституция 1989 г. фактически узаконила многопартийную систему в стране, что также явилось значительным шагом на пути демократизации политической жизни.

Принятие новой Конституции отразилось на изменении об­щего политического климата в стране. В 1989 г. был принят Закон о политических ассоциациях, который не ограничивал ни число ассоциаций, ни численность их состава. Одновременно с этим За­коном был принят и Закон о печати, предоставивший всем ассо­циациям и партиям право иметь свои собственные издания.

26 января 1991 г. состоялись первые в истории страны выбо­ры в Национальное народное собрание на многопартийной основе. Из 430 депутатских мест 188 получила фундаменталистская партия Исламский фронт спасения, правящая ФНО потерпела сокруши­тельное поражение.

Чтобы остановить дальнейшее продвижение исламистов к власти, 11 января военные фактически совершили государствен­ный переворот, вынудив уйти в отставку президента Ш. Бендже-дида, занимавшего этот пост с 1979 г. Результаты выборов были аннулированы. Накануне отставки президент распустил парламент; временным главой государства был объявлен председатель Кон­ституционного совета.

14 января было объявлено о приостановлении действия от­дельных положений Конституции 1989 г. Чтобы заполнить ваку­ум власти, в тот же день на смену просуществовавшему всего три дня Высшему совету безопасности пришел Высший государ­ственный совет (ВГС), который стал выполнять функции "кол­лективного президента". Этот внеконституционный орган наде­лялся властью, предоставленной Основным законом президенту Алжира. В связи с роспуском парламента ВГС был временно на­делен и законодательными полномочиями. Он мог издавать дек­реты, имеющие силу закона, вступающие в силу посла их под­писания председателем ВГС. Был создан Национальный консуль­тативный совет (НКС), который был призван "помогать ВГС в осуществлении его функций, обеспечивать необходимые усло­вия для нормального функционирования учреждений и консти­туционного строя".

В январе 1994 г. состоялась Конференция национального со­гласия, которая должна была определить направление дальней­шего государственного развития Алжира после истечения срока полномочий ВГС.

Конференция утвердила Платформу национального согласия, которая по существу стала временной конституцией страны на пе­реходный период, продолжительность которого была определена в три года. Платформа была обнародована Декретом № 94-40 от 29 января 1994 г. Ее текст состоит из преамбулы и двух частей: "Задачи переходного периода" и "Организация власти на переходный период". В тексте платформы были четко сформулирова­ны основные политические и экономические задачи переходного периода: восстановление гражданского мира, проведение всеоб­щих выборов, реформа государственной администрации, обновле­ние законодательства о политических партиях, а также струк­турные реформы в промышленности и сельском хозяйстве.

Что касается организации власти в переходный период, то правовой статус продолжающих функционировать государствен­ных органов претерпел значительные изменения по сравнению с регламентацией, содержащейся в Конституции 1989 г.

Статья 4 Платформы определила в качестве основных госу­дарственных институтов переходного периода президента, пра­вительство и Национальный переходный совет (НПС), сформи­рованный на Конференции национального согласия и призванный выполнять функции высшего представительного органа.

Что касается президента, то теперь было предусмотрено назначение его на этот пост Высшим советом безопасности. Им стал бывший министр национальной обороны Ламин Зеруаль, ко­торый 1 февраля 1994 г. после официального прекращения полно­мочий ВГС был приведен к присяге и легитимизировал свою власть после всеобщих президентских выборов в 1995 г.

В 1996 г. в ходе национального референдума в действующую Конституцию были внесены изменения, которые касались, преж­де всего, обеспечения жизнедеятельности политической системы общества и функционирования государственных институтов.

В настоящее время текст Конституции состоит из преамбулы и четырех разделов, озаглавленных "Общие принципы, регули­рующие деятельность алжирского общества", "Организация вла­сти", "О контроле" и "Пересмотр Конституции".

Преамбула провозглашает Конституцию "основным законом, который гарантирует личные и политические права и свободы, защищает право свободного выбора народа и обеспечивает закон­ность исполнения государством своих полномочий". Отмечается при этом, что Конституция является "результатом глубоких социальных изменений в стране, народ которой торжественно идет к идеалу правового   государства".

Большой упор делается на сохранение традиционных алжир­ских ценностей, его культуры, уважение принципов освободитель­ной революции 1954 г. Теперь неотъемлемой составляющей идео­логической основой Алжира провозглашается не только ислам и арабизм, но и берберизм, что является значительным шагом впе­ред на пути признания законных прав берберского народа Алжи­ра, составляющего более 20% населения страны. Однако по но­вой Конституции "официальным и национальным" языком при­знается только арабский.

В качестве основных государственных институтов нового этапа политического развития Алжира Конституция закрепляет прави­тельство  (исполнительная власть),  парламент  (законодательная власть) и суд в качестве независимого государственного органа. Что касается президента, то новая Конституция значительно рас­ширяет его полномочия.

Среди новшеств Основного закона выделяется, прежде все­го, создание двухпалатного парламента, состоящего из Нацио­нального народного собрания (нижняя палата) и Национального Совета (верхняя палата). Парламент самостоятельно разрабаты­вает и принимает законы, а также контролирует деятельность правительства. Он законодательствует в рамках предоставленных ему Конституцией полномочий, а также осуществляет свою дея­тельность и в других областях.

Конституция закрепляет перечень вопросов, по которым пар­ламент осуществляет законодательство. В частности, это относит­ся к таким вопросам, как основные права, свободы и обязанности граждан, включая вопросы гражданства, семейного законода­тельства, основ судебной системы, уголовного и уголовно-про­цессуального законодательства, гражданского и торгового пра­ва, административно-территориального деления страны, бюджет­но-финансового законодательства; законодательства в области здравоохранения, социальной защиты населения, защиты куль­турно-исторических ценностей и другие вопросы.

Члены Национального народного собрания (ННС) согласно Конституции избираются на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Две трети чле­нов Национального Совета (НС) избираются на основе непрямых выборов путем тайного голосования из депутатов Народных собраний коммун и Народных собраний вилай депутатами этих представительных органов. А одна треть членов Национального Совета назначается единолично президентом Республики из "вид­ных деятелей науки, искусства, экономической и социальной сферы".

Учитывая, что ни один закон не может быть принят без одоб­рения его большинством в три четверти Совета, то естественно, что при наличии вышеназванной трети состава верхней палаты президент способен блокировать принятие любого, не угодного ему закона. Президент имеет также право роспуска нижней палаты.

Таким образом, новый Основной закон значительно расши­ряет права и полномочия президента в управлении государством. Особенности его правового статуса определены в разделе II гла­вы I "Исполнительная власть". Для избрания на пост президента Республики кандидат должен "иметь алжирское гражданство, быть мусульманином по вероисповеданию, быть не моложе 40 лет ко дню избрания, пользоваться всеми гражданскими и политически­ми свободами". Однако, кроме этого, по новой Конституции он должен "представить свидетельство того, что супруг кандидата является гражданином Алжира; подтвердить участие в револю­ции 1954 года (для кандидатов, родившихся до июля 1942 г.); подтвердить неучастие родителей кандидата, родившегося после июля 1942 г., в актах, враждебных революции 1954 г., и представить публичную декларацию о своем движимом и недвижимом имуще­стве в Алжире и за его пределами".

Президент избирается всеобщим, прямым и тайным голосо­ванием сроком на пять лет и может быть переизбран только один раз. Являясь "воплощением единства нации и гарантом Конститу­ции", он осуществляет "высшую власть в пределах, установлен­ных Конституцией".

Президент осуществляет важнейшие полномочия в области руководства вооруженными силами, являясь верховным главно­командующим всех вооруженных сил Республики и одновременно занимая пост министра обороны. Президент возглавляет также Высший совет безопасности, который является консультативным органом, определяющим политику страны по всем вопросам, ка­сающимся национальной безопасности. На его заседании, после консультаций с председателями обеих палат парламента, прези­дент объявляет чрезвычайное или осадное положение на опреде­ленный срок.

Конституция наделяет президента значительными полномо­чиями в сфере исполнительной власти: он назначает главу прави­тельства и принимает решение о прекращении его полномочий; назначает на должности членов Совета министров и Генерального секретаря правительства, управляющего Банком Алжира, а так­же на другие высшие государственные, военные и гражданские должности; председательствует в Совете министров.

В качестве главы государства президент обладает целым ря­дом представительских полномочий: правом обращения к нации с посланиями; он определяет и проводит внешнюю политику, мо­жет обращаться к народу посредством референдума по любому вопросу, имеющему национальное значение; заключает междуна­родные договоры, назначает и отзывает послов Алжира за грани­цей и др.

Конституция значительно расширяет полномочия главы го­сударства в процессе законотворчества. Так, ст. 124 гласит: "Во время каникул Национального народного собрания или в период между сессиями парламента президент может прибегать к законо­дательной деятельности путем указов". Кроме того, ему принад­лежат полномочия по назначению судей, руководителей органов безопасности и руководителей органов местного самоуправления.

Что касается правительства, то Конституция определяет сфе­ру его деятельности как органа исполнительной власти, полнос­тью подчиненного главе государства. Правительство разрабаты­вает собственную программу деятельности, которая должна полу­чить одобрение Национального народного собрания.

Конституция закрепляет полномочия главы правительства, в частности, его функции по распорядительной деятельности правительства, исполнению законов и других нормативных актов, контроль за деятельностью всего государственного аппарата и т. д. Правительство принимает исполнительные декреты, которые под­писываются председателем правительства.

В соответствии с Конституцией правительство несет ответ­ственность перед ННС и президентом страны. Оно может быть отправлено в отставку как президентом единолично, так и парла­ментом, но окончательное решение об отставке правительства принимает только президент.

Важным новшеством Конституции 1996 г. является создание Государственного совета для контроля за деятельностью админи­страции, а также Верховного суда "для рассмотрения дел, в ко­торых будут замешаны высшие должностные лица государства. Новой в Конституции является ст. 158, которая учреждает Выс­ший государственный суд" для рассмотрения актов, которые мо­гут быть квалифицированы как измена со стороны президента Рес­публики, а также для рассмотрения преступлений, совершенных главой правительства при выполнении им своих функций".

Что касается политических отношений, то новая Конститу­ция запрещает "любую деятельность, противоречащую нормам исламской морали", и объявляет о недопустимости внесения лю­бых изменений в Конституцию, касающихся, в частности, "исла­ма как государственной религии".

В настоящее время из более чем 60 существующих полити­ческих движений в Алжире можно выделить всего несколько крупных партий, имеющих значительное влияние на политичес­кую ситуацию в стране. Это старейшая историческая партия Ал­жира Фронт национального освобождения (ФНО), образованная в 1954 г. и возглавившая борьбу за независимость страны, олицет­воряемая в настоящее время с консервативным крылом партии. В 80-е годы партия пережила острый кризис и на парламентских выборах 1991 г. потерпела сокрушительное поражение, но тем не менее сохранила определенное влияние в средних и высших эше­лонах власти. Две партии, выражающие интересы национальной кабильской буржуазии и образованные на базе берберских обще­ственных и культурных движений, находятся в открытой оппози­ции режиму и относятся к социал-демократическому течению, являясь выразителями интересов национального меньшинства Алжира.

Партия Фронт социалистических сил (ФСС) ведет свою ис­торию от вооруженного кабильского сопротивления, начатого в 1963 г. В 1989 г. после принятия Конституции, открывшей путь к многопартийности, Фронт вышел из подполья, где вынужден был действовать ранее. С момента своего образования Фронт выступа­ет за республиканский путь развития и постоянно критикует су­ществующий режим за нарушение демократических прав и сво­бод.

Вторая партия, отстаивающая интересы алжирских бербе­ров, — Объединение за культуру и демократию (ОКД), создан­ное в начале 1989 г. на базе молодежного берберского движения за культурную автономию и самобытность. В социальном плане движение стало выразителем интересов франкоязычной крупной кабильской буржуазии и ее представителей в средних и высших эшелонах административно-управленческого аппарата. ОКД отста­ивает собственный путь развития алжирской государственности, отвергая исламский экстремизм и отказываясь поддерживать су­ществующую государственную систему, считая ее устаревшей. Идеалом алжирского государства это движение считает строи­тельство демократического общества, базирующегося на солидар­ности и справедливости с учетом основных составляющих алжир­ской нации: арабизма, берберизма и ислама. ОКД выдвинуло свою программу действий, главными пунктами которой были: призна­ние берберского языка и берберской культуры, отделение рели­гии от государства, принятие демократической конституции, га­рантирующей политические, социально-экономические и культур­ные права и свободы граждан без разделения по половому и другим признакам.

Самая молодая политическая партия Алжира — Националь­ное демократическое объединение (НДО), основанное в феврале 1997 г. функционерами различных общественно-политических про­правительственных организаций. НДО было сформировано с це­лью завоевания парламентского большинства и противостояния депутатам исламских партий и с момента образования заявило о себе как демократическая "пропрезидентская" партия, отстаива­ющая национальные интересы и поддерживающая линию прези­дента на реформирование экономической и политической систем страны.

Наконец, самое крупное оппозиционное режиму исламское течение представлено несколькими партиями, наиболее значи­тельными из которых являются Движение "Ан-Нахда" (создан­ное еще в 1974 г.) и Движение общества за мир (ДОМ), возник­шее в конце 1990 г. Обе эти партии считаются умеренными, и в последние годы они достаточно конструктивно сотрудничали с властями и неоднократно высказывались за диалог между пра­вительством и радикально настроенными исламистами (представ­ленными запрещенным властями в 1992 г. Исламским фронтом спасения (ИФС) и Вооруженной исламской группой (ВИГ), тре­бующими немедленного провозглашения в Алжире республики, основанной на законах шариата, и упразднения "незаконных" вла­стей).

"Ан-Нахда" и ДОМ, не отвергающие в принципе идею пост­роения исламской республики в Алжире, тем не менее не ставят своей целью ее провозглашение в ближайшей перспективе, а на­стаивают на поэтапном достижении этого путем постепенного иде­ологического воздействия на население.

Функционирование системы местных органов власти в Ал­жире урегулировано различными законами (Конституция; Закон 1984   г. о территориальной организации страны; Закон  1988 г. о государственных экономических предприятиях; Закон  1990 г. об обустройстве территорий и урбанизме и др.), важнейшими из ко­торых являются законы 1990 г. о коммуне и вилайе, заменившие ранее существовавшие Коммунальный кодекс и Кодекс вилайи.

Местные органы создаются в соответствии с действующей в Алжире трехзвенной системой административно-территори­ального деления, включающей вилайи, дайры и коммуны. Статус территориальных коллективов Конституция предоставляет вилайям и коммунам. Только на этих уровнях могут создаваться предста­вительные органы. Дайрами управляют назначаемые центром на­чальники дайр. Особый статус города Алжир определен законом 1985   г.

Особую роль в сложившемся механизме власти на местном уровне играют исполнительные органы народных собраний. Если на коммунальном уровне они формируются самим народным со­бранием, то на уровне провинций исполнительные советы народ­ных собраний вилай в полном составе назначаются центром.

Конституция определяет коммуну "базовым коллективом", а действующие на коммунальном уровне народные собрания счита­ются основными звеньями системы местных органов. Коммуналь­ный закон 1990 г. четко сформулировал основания роспуска на­родного собрания: если в результате смерти, отставки, исключе­ния число его членов уменьшилось более чем наполовину; если принято решение о коллективной отставке всех членов; если в результате разногласий среди членов собрания затруднено функ­ционирование органов коммуны; по причине слияния или разде­ления коммун. В случае роспуска народного собрания вали (руко­водитель администрации вилайи) назначает членов временного совета, действующего до выборов нового собрания. Полномочия такого совета ограничиваются сферой текущего управления, и не позднее чем через шесть месяцев должны быть проведены новые выборы народного собрания.

Председатель коммунального собрания одновременно явля­ется исполнительным органом коммуны. Особенность его право­вого положения заключается в том, что он одновременно высту­пает как представитель коммуны и агент государства.

На уровне вилайи представителем центральной власти явля­ется вали, назначаемый главой государства и руководящий рабо­той Исполнительного совета вилайи.

Конституция официально провозгласила курс на децентрализа­цию управления и вовлечение населения в сферу общественно-поли­тической деятельности: "Выборные собрания являются основой де­централизации и местом участия граждан в управлении обществен­ными делами" (ст. 16). Прошедшее десятилетие ознаменовалось значительным ростом численности местных народных собраний.

Тенденция децентрализации управления на практике посто­янно сталкивается с существованием различных способов контро­ля центральной администрации за деятельностью системы мест­ных органов — от финансовой зависимости до административной опеки, суть которой сводится к необходимости утверждения цент­ральными государственными органами решений, принимаемых народными собраниями по целому ряду важных социальных и эко­номических вопросов.

Таковы особенности конституционного права арабских государств.

§ 4. Конституционное право Израиля

Конституционные акты

Государство Израиль возникло после второй мировой войны в результате специального решения Генеральной Ассамблеи ООН, упразднившего мандат Великобритании на территорию Палести­ны, которым она владела с 1923 г. До этого периода Палестина входила в состав Османской империи. В годы первой мировой вой­ны Ближний Восток стал ареной боевых действий между Турцией и державами Антанты, целью которых был раздел Османской им­перии. Великобритания заключила секретное соглашение с Фран­цией о послевоенном разделе между ними азиатской части Ос­манской империи, предусматривавшее режим международного управления для Палестины. На конференции в Сан-Ремо Верхов­ный Совет Антанты предоставил Великобритании мандат на уп­равление Палестиной, который был утвержден Лигой Наций и официально вступил в силу в 1923 г. Великобритания брала на себя обязательство поощрять еврейскую иммиграцию, прочное поселение евреев на земле Палестины, а также установить такие политические, административные и экономические условия, ко­торые обеспечат создание еврейского национального очага.

В мае 1947 г. по решению Генеральной Ассамблеи ООН была создана Комиссия для изучения положения в Палестине и выра­ботки рекомендаций по дальнейшему развитию этой территории. В итоге длительных дебатов Генеральная Ассамблея приняла 29 ноября 1947 г. Резолюцию № 181 о прекращении английского мандата и разделе Палестины на два самостоятельных демокра­тических государства — арабское и еврейское. За это решение проголосовали 33 государства, 13 были против и 10 (включая Ве­ликобританию) воздержались. Резолюция предусматривала поддер­жание тесных отношений между двумя государствами (экономи­ческий и таможенный союз, общность валют, единство транспор­тной сети и коммуникаций, совместное пользование ирригационной системой). В Резолюции Генеральной Ассамблеи № 181 были изло­жены условия будущего конституционного развития еврейского и арабского государств.  В частности,  предусматривалось развитие двух государств на территории Палестины на демократической основе и создание юридических и политических предпосылок про­возглашения независимости двух государств 1 октября 1948 г. (срок, установленный ООН).

Решением ООН была создана Палестинская комиссия, кото­рая по мере вывода английских войск должна была получить пол­ный контроль на территории Палестины. На эту комиссию возла­галась обязанность осуществить необходимые меры по формиро­ванию конституционных основ двух будущих независимых государств. В задачу Палестинской комиссии входила постепенная передача своих полномочий временным органам управления на тер­риториях, отведенных ООН отдельно для еврейского и арабского государств. В свою очередь, эти временные органы должны были на демократической основе провести всеобщие выборы в учреди­тельные собрания. Сформированные таким путем учредительные собрания должны были выработать постоянные конституции двух государств и сформировать временные переходные правительства. В Резолюции ООН № 181 главным условием получения будущими государствами независимости ставилось принятие постоянной кон­ституции: "Независимость даруется каждому государству по его просьбе только после того, как оно примет конституцию... пред­ставит Объединенным Нациям декларацию, содержащую ряд оп­ределенных гарантий, и подпишет договор о создании Палестин­ского экономического союза и учреждении системы сотрудниче­ства между обоими государствами и городом Иерусалимом". В соответствии с резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН Иеруса­лим выделялся в  самостоятельную  административную  единицу.

14 мая 1948 г. за один день до истечения мандата Великобри­тании на территории Палестины так называемое Народное прави­тельство (сформированное из представителей местных израильс­ких кругов и представителей международных сионистских органи­заций) на заседании в Тель-Авивском музее приняло Декларацию независимости Израиля, провозгласив образование самостоятель­ного еврейского государства (Мединат Исраэль — Государство Израиль). Был создан Временный государственный совет — выс­ший законодательный орган еврейского государства. Временный совет отменил британские законы, ограничивавшие иммиграцию евреев в Израиль и продажу арабских земель евреям. Были остав­лены в силе британские законы, действовавшие в Палестине на 14 мая 1948 г., поскольку они не противоречили Декларации неза­висимости, согласовывались с будущими законами и с изменения­ми, вытекающими из факта создания Государства Израиль и его государственных органов, и в условиях, когда еще не были при­няты новые законы, отменявшие прежние.

Декларация независимости по аналогии с декларациями дру­гих демократических государств утверждала основные принци­пы, на которых должно базироваться само государство, права и свободы граждан. Декларация закрепляла положение о том, что Государство Израиль основано на принципах свободы, справедли­вости и мира в их понимании израильскими пророками. Оно обес­печивает полное социальное и политическое равноправие всех граждан, независимо от религиозных, расовых и половых разли­чий. Оно гарантирует свободу вероисповедания, свободу совести и выбора языка, право на образование. Государство принимает на себя обязанность охраны святых мест всех религий, а также со­блюдения принципов Устава ООН. Декларация независимости офи­циально провозгласила, что вновь созданное государство откры­то для репатриации евреев всего мира.

Некоторые израильские юристы предлагали считать Декла­рацию независимости конституцией Израиля, однако такая точка зрения даже в официальных кругах Израиля вызывает сомнения. Принципы Декларации — это в основном идеалы, изложенные в виде политического кредо, которые не имеют силы конституци­онных норм и не оказывают прямого воздействия на другие зако­ны. Израильские суды не считают Декларацию независимости юридическим основанием для предъявления гражданином иска в суд в отношении действий государственных органов, хотя все го­сударственные органы при осуществлении своей деятельности должны руководствоваться принципами, изложенными в Декла­рации независимости Израиля.

Необходимо отметить уникальность конституционной систе­мы Израиля, которая характеризуется отсутствием единой писа­ной конституции в качестве основного закона государства. Хотя термин "основной закон" используется в конституционном праве Израиля, он предполагает совокупность многих законодательных актов, принимаемых парламентом в порядке обычной законода­тельной процедуры. По мнению израильских юристов, в понятие "основной закон" Израиля следует включать законы, касающиеся структуры государственных органов, а также некоторых других вопросов, которые в других демократических государствах под­падают под действие специальных конституционных законов: пар­ламент, правительство, президентские полномочия, армия, мес­торасположение столицы, судопроизводство и финансовая систе­ма. В израильской конституционной системе используется терминология "основных законов" в отличие от законов дополни­тельных или вспомогательных.

Израильский метод разработки конституции уникален и от­личается определенным отсутствием логики. Под действие основ­ных законов подпадают вопросы, связанные с государственной собственностью, в то время как такие основополагающие законы, как Закон о возвращении (1950 г.) и Закон о равноправии женщин (1951 г.) вообще на входят в понятие основных законов. Права граж­дан признаются судебной практикой, хотя юридическая основа их расплывчата и в отличие от других демократических государств не закреплена в каком-либо едином акте. Различные законода­тельные акты так называемых "основных законов" предполагается в дальнейшем объединить в тексте единой конституции. Пока трудно сказать, каким образом в текст будущей писаной консти­туции могут быть инкорпорированы действующие законы еще периода Османской империи, законы, которые основываются на обычаях и нормах английского права, сохранившиеся еще с пери­ода мандатного статуса Палестины, и законы, базирующиеся на догмах религиозного права при сохранении светского характера израильского   государства.

Отсутствие в Израиле единой писаной конституции израильс­кие юристы объясняют несколькими причинами. В первые годы ста­новления нового государства принять надлежащим образом оформ­ленную конституцию было невозможно в силу общего нечеткого характера политической системы и общих целей государства, нахо­дящегося в состоянии непрекращающейся войны с арабскими стра­нами, являвшегося объектом массовой международной иммиграции еврейского населения, не имевшего четко установленной террито­рии и границ, так как сам Израиль воздерживался от определения своих границ. Поскольку соседние арабские государства не призна­вали территорию Израиля, израильское законодательство опреде­ляло эту территорию как "районы действия" его законодательства. Границы Израиля стали результатом арабо-израильских войн. Гра­ница с Египтом, например, была официально установлена после заключения египетско-израильского мирного договора. Кроме того, на отсутствие упоминания государственной территории в ряде офи­циальных документов оказывают влияние и концепции некоторых израильских юристов, доказывающих, что территория не являет­ся необходимым элементом понятия государства.

Определенное воздействие на израильское законодательство оказала практика конституционного права Великобритании, в которой также отсутствует единая писаная конституция. И, нако­нец, особое значение в решении вопроса о постоянной конститу­ции имело негативное мнение ортодоксальных религиозных кру­гов, опасавшихся снижения своего влияния на общественную и государственную жизнь страны.

К настоящему времени в качестве Основных законов, приня­тых израильским парламентом и составляющих основу конститу­ции, действуют следующие акты: Закон о Кнессете (1958 г.), За­кон о землях Израиля (1960 г.), Закон о президенте государства (1964 г.), Закон о правительстве (1968 г.), Закон о государствен­ной экономике (1975 г.), Закон об армии (1976 г.), Закон об Иеру­салиме, столице Израиля (1980 г.), Закон о гражданских судах (1984 г.) и ряд других.

Правовое  положение   граждан

В силу специфики образования Государства Израиль, а так­же таких факторов, как отсутствие единой писаной конституции, постоянный приток иммигрантов из различных регионов мира, влияние религиозных кругов, пестрый этнический состав населе­ния страны, нестабильность общего законодательства и т. д., со­здается особый правовой статус граждан. Основополагающим фак­тором при этом является наличие израильского гражданства. При­обретение израильского гражданства регулируется Законом об израильском гражданстве от 14 июля 1952 г., согласно которому право на израильское гражданство признается в силу репатриа­ции в Израиль либо проживания в Израиле, по рождению, нату­рализации или в результате дарования. На основании ст. 2 Закона о гражданстве любой иммигрант (оле) автоматически приобретает израильское гражданство, если только не является уже изра­ильским гражданином по рождению. Следует отметить, что в со­ответствии с положениями Закона о возвращении иммиграция в Израиль открыта только для евреев. В соответствии с этим зако­ном каждый еврей имеет право прибыть в Израиль в качестве иммигранта, и виза иммигранта должна быть предоставлена лю­бому еврею, выразившему желание поселиться в Израиле, если только ходатайствующий не занимался в прошлом или не зани­мается в настоящее время деятельностью, направленной против еврейского народа, или если его приезд в Израиль не угрожает безопасности страны, общественному порядку или здоровью насе­ления. Каждый еврей, прибывший в Израиль до б июля 1950 г., также рассматривается как прибывший в страну в качестве им­мигранта. В соответствии с Законом о возвращении еврей опреде­ляется как лицо, рожденное от матери-еврейки и не перешедшее в другое вероисповедание, либо лицо, принявшее иудаизм. Пра­ва еврея по Закону о возвращении и права иммигранта по Закону об израильском гражданстве распространяются на нееврея супру­га, детей и их супругов и внуков иммигрантов. Согласно поправке к Закону о возвращении 1971 г. любой еврей, находящийся вне пределов Израиля, может по своему желанию получить израиль­ское гражданство, стать израильтянином. В данном случае поня­тие "израильтянин" в значении "гражданин" следует отличать от понятия ''национальность" (еврей, араб, друз и т. д.). Следователь­но, термин "национальность " не используется в значении "граж­данин", как это обычно принято в англоговорящих странах.

В силу проживания в Израиле израильским гражданством обладают лица, бывшие гражданами подмандатной Палестины непосредственно перед образованием Государства Израиль и ос­тавшиеся жителями Израиля на 14 июля 1952 г., но не обладав­шие правом на гражданство по Закону о возвращении и согласно ст. 2 Закона об израильском гражданстве. По рождению израильс­ким гражданством обладает лицо, если хотя бы один из родителей является израильским гражданином. Израильское гражданство по натурализации предоставляется, если ходатайствующий удовлет­воряет следующим требованиям: находится в момент подачи про­шения в Израиле; проживал в Израиле три из пяти лет, непос­редственно предшествовавших подаче прошения;  имеет разрешение на постоянное жительство в Израиле; поселился или на­меревается поселиться в Израиле; обладает хотя бы элементар­ным знанием иврита; отказался от своего прежнего гражданства либо намерен отказаться от такового при получении израильско­го  гражданства.

Получение израильского гражданства в силу натурализации должно быть подтверждено декларацией ходатайствующего о его намерении быть лояльным гражданином Израиля. Процесс нату­рализации облегчается для лиц, которые состояли на израильс­кой военной службе после 29 ноября 1947 г. (дата Резолюции ООН № 181) или которые потеряли сына или дочь на израильской воен­ной службе.

Совершеннолетний израильский гражданин, не проживаю­щий в Израиле или официально заявивший о своем намерении покинуть Израиль, может подать письменное заявление об отка­зе от израильского гражданства в Министерство внутренних дел. Вопрос решает министр внутренних дел, и податель заявления перестает быть гражданином Израиля с даты, устанавливаемой министром. Министр внутренних дел правомочен также лишать гражданства лицо, совершившее акт нелояльности по отношению к Государству Израиль или получившее израильское граждан­ство незаконным способом.

Наличие израильского гражданства позволяет лицу получить право участвовать в выборах и быть избранным в Кнессет, состо­ять в политических партиях и общественных организациях, уча­ствовать другими способами в политической жизни страны, полу­чать защиту со стороны государства, находясь за границей. Толь­ко граждане Израиля могут получать посты на государственной службе. Наличие израильского гражданства влечет за собой бо­лее суровую уголовную ответственность за совершение государ­ственных преступлений, поскольку неотъемлемой частью право­вого статуса израильского гражданина является выполнение его долга перед своим отечеством.

Иностранцы, как и граждане Израиля, пользуются равными правами, включая право на неприкосновенность личности, соб­ственности, жилища и другие личные права, а также всеми кон­ституционными свободами и их юридическими гарантиями. Иност­ранцам предоставлено право участвовать в выборах в органы ме­стного самоуправления.

В силу отсутствия единой писаной конституции или свода за­конов о правах и свободах личности права человека и гражданина юридически закрепляются действием различных законодатель­ных актов, решений правительства, постановлений Верховного суда страны, судебной практикой, способами разрешения вопро­сов, связанных со статусом личности в различных этническо-религиозных общинах. В последнем случае способы разрешения споров могут разительно отличаться друг от друга и от действую­щих законодательных норм.

В соответствии с постановлением Верховного суда Израиля любая дискриминация на почве расовых, половых, религиозных, политических и идеологических различий запрещена законом, и это правило лежит в основе конституционной системы Израиля, поскольку суды, в случае сомнения, должны отдавать предпочте­ние такому решению вопроса, которое учитывает принцип всеоб­щего равенства перед законом. Различными законами деклариро­вано равенство мужчин и женщин, принцип равной оплаты за равный труд, отменены привилегии мужа в вопросах собственно­сти. Работодатели не имеют права отказывать в найме на работу на основании половой принадлежности, семейного статуса и на­личия детей.

В законодательстве Израиля с учетом действия международ­но-правовых актов по правам человека закреплены такие осново­полагающие права, как неприкосновенность личности, свобода вероисповедания, неприкосновенность брака, частной жизни, жилища, имущества и т. д. Это относится и к праву на справедли­вый суд, к свободе выбора местожительства, включая право на эмиграцию, к свободе слова и к свободе создания профессиональ­ных, культурных и политических ассоциаций, право на подачу жалоб, петиций и т. д. Верховный суд Израиля так определяет свою задачу по защите прав и свобод граждан: "В нашем государ­стве, где основные права граждан не защищены конституцией, наш суд, как Высокий суд, призван защищать эти права и оказы­вать гражданам требуемую помощь, когда эти права и свободы нарушаются действиями властей".

Особое место в перечне прав и свобод занимает свобода веро­исповедания, причем в условиях Израиля эта свобода подразуме­вает два аспекта: с одной стороны — это свобода жить в соответ­ствии с обычаями и заповедями своей веры, с другой — не испо­ведовать никакую религию. По закону свобода отправления культа не предусматривает каких-либо ограничений, за исключением слу­чаев, когда это влечет за собой нарушение общественного поряд­ка. Принцип свободы вероисповедания в ряде случаев нарушается наличием системы раввинатских судов, которые в противоречии с законом защищают иудаизм. Имеются положения, противореча­щие свободе вероисповедания и в Уголовном кодексе Израиля. В частности, предусмотрена уголовная ответственность за пере­ход из одной религии в другую. Если одно лицо искушает другое перейти в другую религию, предлагая какие-либо материальные блага, такое действие рассматривается как уголовное преступле­ние, и оба лица несут уголовную ответственность. Принцип свобо­ды вероисповедания запрещает человеку оскорблять религиоз­ные чувства окружающих. Этот запрет является прямым след­ствием, вытекающим из обязанности относиться с терпимостью к гражданам, исповедующим другие религии. Считается даже, что принцип свободы слова также должен быть подчинен этому тре­бованию.

Законодательство Израиля защищает свободу выражать и распространять свои мысли любым способом как в устной, так и в письменной форме. Особое значение придается свободе печати, свободному доступу ко всем средствам массовой информации. При­чем свобода печати рассматривается как особая форма свободы слова, которая имеет непосредственную связь с процессом демок­ратизации страны. Свобода получения информации означает пра­во любого гражданина "знать, что происходит вокруг него, внут­ри и за пределами государства".

Израильские граждане обладают правом создания ассоциа­ций и политических партий, а также свободы собраний и демонст­раций. В стране действует разрешительный режим проведения собраний, митингов, шествий и демонстраций. Организаторы этих акций в общественных местах должны предварительно получить разрешение на их проведение в местном полицейском управле­нии. Основанием для отказа в проведении этих акций может быть только возможность возникновения угрозы общественному спокой­ствию и безопасности. При этом представление доказательств при­чин отказа лежит на полиции.

Партийная система

Израиль относится к странам с многопартийной системой без доминирующей партии. Одной из основных гражданских свобод в стране признается свобода создавать ассоциации и политические партии, что подтверждает демократическую основу израильско­го государства. В соответствии с действующим законодательством ни при каких условиях политическая партия не может быть при­знана незаконной по причине того, что ее цель состоит в измене­нии существующего режима, который "возможно нуждается в изменениях по той или иной причине". Партия может быть объяв­лена вне закона только в том случае, если она ставит своей целью насильственное свержение существующего строя и отмену его конституционных основ, что влечет за собой применение судеб­ных санкций.

Важной чертой партийной системы Израиля является госу­дарственное финансирование политических партий, представлен­ных в Кнессете. Закон, принятый Кнессетом в 1973 г., предусмат­ривает финансирование избирательной кампании и текущей дея­тельности партий из расчета 600 тысяч шекелей на каждого депутата Кнессета предыдущего состава. Сумма государственных ассигнований несколько раз увеличивалась в связи с инфляцией.

Политические партии играют решающую роль в формирова­нии всех органов власти, от муниципальных советов до высших законодательного и исполнительного органа (Кнессета и Совета министров). Списки кандидатов на выборные должности обычно готовятся руководством политических партий. В результате, как правило, в выборные органы в подавляющем большинстве попадают представители верхушки партийного руководства, партий­ные бюрократы, представители крупнейших общественных и эт­нокультурных групп, в том числе высших слоев арабской общи­ны, в поддержке которых заинтересована та или иная партия.

Множественность политических партий Израиля объясняется целым рядом факторов. В первую очередь, это своеобразная по­литическая традиция, в соответствии с которой многие полити­ческие партии возникли еще в подмандатной Палестине как по­литические организации различных еврейских общин, ставящих задачу образования самостоятельного еврейского государства. Причем еврейские общины значительно отличались политически­ми и религиозными установками, что и обусловило появление различных политических партий. На становление партийной сис­темы оказывает большое воздействие интенсивность иммиграци­онных потоков в Израиль, разнообразие их социального состава, различная степень участия иммигрантов в политической жизни страны, политическая конъюнктура и т. д. Для партийной системы Израиля характерно и такое явление, как "партии-минутки", которые обычно возникают перед очередными парламентскими выборами и, проведя избирательную кампанию и не набрав дос­таточного количества голосов для получения депутатских манда­тов, распадаются, прекращают свою политическую деятельность и навсегда исчезают с политической арены.

Наиболее стабильными являются два основных партийных блока: Рабочий (Левоцентристский) во главе со старейшей изра­ильской Партией труда и Национал-либеральный, включающий в себя ряд центристских и националистических партий во главе с движением Ликуд. С этой точки зрения израильскую партийную систему можно охарактеризовать как двухблоковую. Когда один блок формирует правительство, другой находится в оппозиции этому правительству.

Партии, входящие в эти два блока, представляют различ­ные идеологические и религиозные убеждения, отражающие ин­тересы определенных групп населения. Внутри блоков частым яв­лением становятся расколы и создание новых коалиций, главным образом на политической и идеологической основе. Предвыборные программы партий часто носят конъюнктурный характер, опре­деляются конкретной политической обстановкой и расстановкой различных политических сил. Многое зависит от международного положения Израиля, внешнеполитического и внутриполитическо­го курса конкретного израильского правительства, нестабильнос­ти самой партийной системы.

Система   государственных  органов

Глава Государства Израиль — президент. Способ избрания, срок полномочий, правовое положение и полномочия президента определяются Основным законом о Президенте государства 1964 г.

В соответствии с этим Законом президент избирается сроком на 5 лет (по еврейскому календарю) на специальном заседании Кнес-сета путем тайного голосования абсолютным большинством депу­татов (по форме правления Израиль — парламентская республи­ка). Президент может быть переизбран только на один срок. Кан­дидат на пост президента может быть выдвинут группой депутатов Кнессета в количестве не менее 10 человек. Выборы проводятся на альтернативной основе, но ни один член Кнессета не может голосовать более чем за одного кандидата. Поста вице-президента не существует. Кандидатом на пост главы государства может быть выдвинут любой гражданин Израиля, постоянно проживающий на территории страны. Президент наделен абсолютным судебным иммунитетом и освобожден от несения каких-либо повинностей. Функции президента во многом чисто представительские. По за­кону он обладает правом утверждения законопроектов, одобрен­ных Кнессетом, однако их утверждение зависит от указаний пра­вительства. Этим правом он обладает в отношении всех законопро­ектов, кроме тех, которые затрагивают полномочия самого президента. Кроме того, по Закону о Президенте глава государ­ства должен способствовать формированию правительства. Это оз­начает, что он поручает одному из членов Кнессета сформировать правительство, но по сложившейся традиции этим правом обла­дает лидер блока, получившего большинство мандатов на всеоб­щих парламентских выборах. В случае невозможности сформи­ровать правительство большинства или коалиционное правитель­ство президент может отказаться продлить срок формирования правительства, что приводит к роспуску Кнессета и досрочным парламентским выборам (здесь наблюдается определенная парал­лель с английской системой). В функции президента входит при­нятие отставки правительства в случае получения вотума недове­рия со стороны парламента.

Президент назначает государственных и религиозных судей, государственного контролера после утверждения его парламен­том, по представлению правительства ряд должностных лиц граж­данской и военной администрации; он принимает верительные грамоты иностранных представителей в Израиле, назначает выс­ших дипломатических представителей и представителей Израиля в международных организациях, подписывает международные договоры Израиля после ратификации их парламентом; присуж­дает от имени государства награды и почетные звания.

Президент обладает правом помилования, которым он пользу­ется по своему усмотрению. Это право подразумевает возмож­ность отменить, смягчить или заменить наказание за уголовные преступления. Решения президента не подлежат обжалованию в судах. Право на помилование имеет широкое толкование. Оно вклю­чает не только помилование лиц, приговор в отношении которых уже вынесен, но и в отношении обвиняемых, что позволяет пре­зиденту приостановить рассмотрение уголовного дела на любом его этапе. Этим правом президент пользуется в исключительных случаях в интересах безопасности государства или общества.

Президент может подать в отставку, направив соответствую­щее заявление на имя председателя парламента. В случае, если президент государства по какой-либо иной причине (состояние здоровья, несоответствие занимаемой должности, порочащие дей­ствия и т. д.) не может далее исполнять свои обязанности, Кнессет квалифицированным большинством в 2/3 депутатов принимает решение о досрочном освобождении президента от должности и назначении новых выборов. В этом случае, как и в случае осво­бождения должности президента в результате его смерти или временного прекращения президентом своих полномочий, эти пол­номочия временно возлагаются на председателя парламента.

В соответствии с Основным законом о Кнессете 1958 г. выс­шим законодательным органом государства является однопалат­ный Кнессет (по названию законодательного учреждения в древ­ней Иудее "Кнессет ха-гдола" — Великий собор), состоящий из 120 депутатов, избираемых на четырехлетний срок путем всеоб­щего, равного и прямого избирательного права при тайном голо­совании. Основной Закон о Кнессете, как и сам порядок голосова­ния, может быть изменен лишь квалифицированным большинством в 2/3 голосов членов самого Кнессета. Активным избирательным правом пользуются все израильские граждане, достигшие 18-лет­него возраста, а пассивным — достигшие 21 года при условии, если и те и другие не лишены этого права по решению суда на основе соответствующего закона.

Выборы в Кнессет регулируются соответствующим Законом о выборах 1969 г. и Законом о финансировании политических партий 1973 г. При выборах в Кнессет используется пропорцио­нальная избирательная система, когда количество мандатов опре­деляется числом голосов избирателей, поданных за данную партию, причем вся страна представляет собой единый избирательный ок­руг. Избиратель голосует за список, представленный политичес­кой партией. Список кандидатов обычно составляется руководством партии, и мандаты получают те, кто стоит в начале списка. Рядо­вые избиратели полностью отстранены от обсуждения конкрет­ных кандидатур и голосуют обычно за программу партии и ее лидера. Избирательным законодательством введен 1-процентный барьер, в соответствии с которым партия, набравшая менее 1% голосов всех избирателей, не допускается к распределению пар­ламентских мандатов. Пропорциональная избирательная система подвергается в Израиле серьезной критике, многие требуют за­мены ее мажоритарной избирательной системой. По действующей избирательной системе партия должна представить список своих кандидатов избирательной комиссии Кнессета, специально фор­мируемой с этой целью. После своего избрания члены Кнессета получают фактически полную свободу в проведении той или иной политической линии.

В парламенте Израиля широко практикуется не только пе­регруппировка сил парламентских партий, но и переход парла­ментариев из одной фракции в другую. Но во фракциях обычно поддерживается строгая дисциплина при голосовании законопро­ектов. Депутаты должны голосовать, придерживаясь указаний ру­ководства фракции.

Главной функцией Кнессета является законодательная функ­ция, парламент не ограничен в своем праве принимать законы по любым вопросам. Законодательная инициатива в основном сосре­доточена в руках правительства, которое является основным инициатором законопроектов. Большая часть законопроектов гото­вится Министерством юстиции и вносится от имени правитель­ства. Правительственные законопроекты имеют приоритет перед законопроектами, вносимыми рядовыми депутатами. Законодатель­ная деятельность Кнессета осуществляется в соответствии с уста­новленной процедурой. Законопроект проходит три чтения. После первого чтения он передается на соответствующую доработку в постоянную комиссию, которая готовит его ко второму чтению. При третьем чтении окончательная редакция закона ставится на голосование. Основные законы должны приниматься и изменяться квалифицированным большинством голосов (80 депутатов), а обыч­ные законы — абсолютным большинством (61 депутат) от общего количества (120 депутатов) списочного состава Кнессета.

Текущая работа Кнессета осуществляется на открытых пле­нарных заседаниях (если Кнессет не примет решение проводить закрытое заседание) ив 10 постоянных комиссиях: по парла­ментским вопросам; по иностранным делам и обороне; по финан­сам; по вопросам экономики; по внутренним делам и окружаю­щей среде; по труду и социальному обеспечению; по вопросам конституции, права и судопроизводства; по государственному кон­тролю; по вопросам просвещения и культуры; по репатриации и абсорбции.

Одной из важнейших функций Кнессета является контроль за деятельностью правительства. По закону правительство мо­жет существовать только с одобрения Кнессета. Парламент имеет право выразить правительству вотум недоверия, что автомати­чески ведет к отставке последнего. Кроме того, Кнессет обладает полномочиями принимать государственный бюджет, осуществлять контроль за его исполнением, а также рассматривать и утверж­дать любые государственные расходы и налоговые поступления.

Парламент Израиля обладает полномочиями, дающими ему право досрочно освобождать от должности президента, государ­ственного контролера, а также лишать парламентария иммуни­тета. Если Кнессет абсолютным большинством голосов сочтет, что один из его членов совершил правонарушение, не связанное с выполнением обязанностей депутата, он может лишить его судеб­ного иммунитета применительно только к данному правонаруше­нию. Кнессет может также временно приостановить мандат депутата или окончательно лишить депутатского мандата граждани­на, по тем или иным причинам неспособного выполнить депутат­ские обязанности или осужденного уголовным судом за соверше­ние преступления. Место выбывшего по различным причинам (от­ставка, временное приостановление членства, продолжительная болезнь, смерть и т. д.) члена Кнессета занимает временно или постоянно кандидат, числившийся в списке соответствующей партии непосредственно за последним из кандидатов, уже из­бранных в Кнессет.

Все заседания израильского Кнессета ведутся на иврите, но депутаты-арабы могут выступать на родном языке, и в этом слу­чае обязателен синхронный перевод их выступления на иврит. Официальный стенографический отчет о заседаниях Кнессета пе­чатается правительственной типографией и немедленно издается в виде отдельной брошюры. Обнародование протокола закрытого заседания Кнессета по закону запрещено. Все принятые Кнессетом и подписанные президентом законы подлежат опубликованию в го­сударственном вестнике "Решумот" ("Официальные ведомости").

Конституционная система Израиля предусматривает инсти­тут государственного контролера, он же уполномоченный по жалобам граждан. Закон о государственном контролере 1958 г. предусматривает назначение государственного контролера пре­зидентом по рекомендации Кнессета сроком на пять лет. При осу­ществлении своих функций государственный контролер незави­сим от правительства и несет ответственность только перед Кнес­сетом. Согласно закону, проверке со стороны контролера подлежат правительственные учреждения, лица, ведающие государствен­ной собственностью, органы местного самоуправления, а также любые учреждения, фонды или общества, подлежащие проверке на основании закона, решения Кнессета или соглашения с прави­тельством. Результаты проверки публикуются в ежегодных отче­тах. Если выявленные нарушения носят серьезный характер, пар­ламентская комиссия Государственного контроля может принять решение о создании следственной комиссии, назначаемой пред­седателем Верховного суда. Если в результате проверки возникло подозрение в совершении уголовного преступления, генеральный контролер обязан поставить в известность генерального прокуро­ра страны.

В обязанности генерального контролера входит также выра­ботка предложений по любому вопросу в рамках своей компетен­ции в ответ на запрос правительства или Кнессета. В соответствии с дополнением 1971 г. к Закону о государственном контролере в его компетенцию включено рассмотрение жалоб граждан, и с этого периода он выступает как уполномоченный по жалобам граждан. Любое лицо может подать уполномоченному жалобу на лица или общества, подлежащие проверке со стороны государственного контролера. Жалоба может быть подана на действия, прямо зат­рагивающие подателя жалобы или лишающие  его  каких-либо прав, если эти действия противоречат закону или совершены без законного основания, не соответствуют действующим админист­ративным нормам, чрезмерно строги или явно несправедливы. Уполномоченный может издать любое распоряжение, которое он сочтет правильным, включая распоряжение о защите подателя жалобы, восстановление его в должности и т. д. Нарушение тако­го распоряжения является дисциплинарным правонарушением. Если при расследовании жалобы возникает подозрение в совер­шении уголовного преступления, уполномоченный обязан довести это до сведения генерального прокурора. Уполномоченный по жалобам граждан должен ежегодно представлять отчет о своей деятельности Кнессету, который выносит на основании этого от­чета свое заключение и предложения. Аналогичные жалобы воен­нослужащих подлежат рассмотрению уполномоченным по разбо­ру жалоб военнослужащих, назначаемым министром обороны пос­ле консультации с министром юстиции и с одобрения комиссии Кнессета по иностранным делам и обороне. Уполномоченный по разбору жалоб служащих полиции и уполномоченный по разбору жалоб служащих тюремной охраны назначаются министром по­лиции с одобрения комиссии Кнессета по внутренним делам и ок­ружающей среде.

Согласно Основному закону о правительстве 1968 г. Совет министров является исполнительным органом власти. Мандат на формирование правительства президент страны предлагает члену Кнессета, пользующемуся поддержкой большинства депутатов. В соответствии с поправками, внесенными в Основной закон о правительстве, глава правительства — премьер-министр избира­ется на всеобщих выборах путем прямого и тайного голосования израильских граждан сроком на 4 года. В настоящее время Изра­иль — единственное в мире государство, где глава правительства занимает свой пост таким образом.

Правительство формируется премьер-министром и присту­пает к исполнению своих обязанностей после получения вотума доверия в Кнессете. По закону премьер-министр должен быть обязательно членом Кнессета. Это условие не распространяется на министров, но на практике члены кабинета министров, как правило, являются членами парламента.

Закон не регламентирует ни количество министерств, на ко­личество членов правительства, хотя существование отдельных министерств и их полномочия обусловлены действующим законо­дательством. Глава правительства сам определяет структуру пра­вительства и подбирает его состав. Министр обычно возглавляет министерство, но в составе кабинета могут быть и министры без портфеля. Вместе с тем премьер-министр может поручить отдель­ным министрам возглавлять сразу несколько министерств или са­мому возглавлять отдельные министерства. Один или два мини­стра могут быть назначены премьер-министром его заместителя­ми. Член кабинета,  возглавляющий министерство,  может по согласованию с премьер-министром назначить себе из членов Кнес-сета одного или двух заместителей. Заместитель министра дей­ствует в Кнессете и в министерстве от имени министра, назна­чившего его, и в рамках обязанностей, переданных в его ведение. Любой министр может быть отстранен от должности премьер-ми­нистром или сам уйти в отставку, оставаясь при этом членом Кнес-сета. Министры, являющиеся членами Кнессета, и их заместите­ли выступают одновременно как представители законодательной и исполнительной власти. Они принимают участие в обсуждении и голосовании любого предложения, включая собственные, и даже в голосовании о вотуме доверия правительству. Круг обязаннос­тей правительства законом не установлен, однако кабинет мини­стров правомочен в рамках действующих законов предпринять любые действия, осуществление которых не возлагается на ка­кой-либо другой орган власти, и поручить от имени правитель­ства осуществление соответствующих полномочий любому члену кабинета. Как орган исполнительной власти правительство имеет эксклюзивное право подписывать международные договоры и со­глашения от имени государства, ратификация которых Кнессетом не является необходимым условием, за исключением случаев, когда положение международного договора требует внесения измене­ний в действующее законодательство Израиля.

Все члены правительства несут коллективную ответственность перед Кнессетом за управление государственными делами. Вотум недоверия может быть вынесен всему правительству в целом, а не конкретному его члену. Если правительство решает подать в отставку, премьер-министр должен направить президенту пись­мо о собственной отставке, так как отставка премьер-министра автоматически влечет за собой отставку всего кабинета. В случае смерти премьер-министра правительство считается ушедшим в отставку со дня его смерти. Если Кнессет выражает правитель­ству вотум недоверия, председатель Кнессета должен официаль­но уведомить об этом президента, но отставка правительства не влечет за собой возможного досрочного роспуска парламента. В случае выхода в отставку одного или нескольких министров пре­мьер-министр до назначения новых членов кабинета может осу­ществлять руководство этими министерствами. При осуществле­нии правительством Израиля своих полномочий ведущую роль играет премьер-министр, который является ключевой фигурой всего государственного механизма страны, принимает основные правительственные решения и определяет внешнюю и внутрен­нюю политику государства.

Местное самоуправление Израиля

Исторически в Израиле создание органов местного самоуп­равления преследовало чисто административные цели. Их полно­мочия всегда ограничивались рамками, установленными правительством. Автономия этих органов явилась следствием распреде­ления власти между центральными и местными органами управ­ления. Административное деление Израиля регулируется действу­ющим законодательством. Органами самоуправления в Израиле являются 40 муниципалитетов (ириот) в городах, 54 районных совета (мо'ауот эзориот), объединяющие группы населенных пун­ктов, и 137 местных советов (мо'ауот мекомиот) в поселках город­ского типа и крупных деревнях. В основе существующей системы лежит принцип территориального деления, введенный еще бри­танской администрацией подмандатного периода, который в свою очередь восходит к системе, существовавшей в эпоху Османской империи. Система местного самоуправления в Израиле предус­матривает принцип государственного контроля за деятельнос­тью муниципальных, региональных и местных советов. Прави­тельство может вмешиваться в дела местных советов, если счита­ет, что этого требует сложившаяся обстановка. Непосредственно местные органы подчинены министру внутренних дел, который имеет полномочия присваивать статус города населенному пункту или нескольким населенным пунктам, менять границы муници­пальных образований и даже отменять полномочия отдельных местных советов. Министерство внутренних дел санкционирует размер и формы местных налогов и местного бюджета, определя­ет дотации на нужды местных советов. Ассигнования в местные бюджеты еще больше увеличивают зависимость органов местного самоуправления от центрального правительства. В случае если местный орган не может успешно функционировать (нарушение рамок существующего бюджета, конфликты в местном совете, препятствующие его нормальной деятельности, нарушение су­ществующего законодательства и т. п.), министр внутренних дел имеет право распустить местный совет, назначить новые выборы и временно передать управление в данной территориальной еди­нице специально уполномоченному им лицу.

Все органы местного самоуправления в Израиле выборные. Правом голоса обладает любое лицо, достигшее к дате выборов 18 лет, которое является постоянным жителем данной местности, в том числе и те, кто не имеет израильского гражданства. Канди­датом на местных выборах может быть любое лицо, достигшее 21 года, являющееся постоянным жителем данной местности и офи­циально внесенное в список кандидатов к моменту подачи этих списков. Выборы в органы местного самоуправления проводятся в один день одновременно по всей стране, срок их полномочий 4 года. Выборы в местные советы, в которых во времена британского мандата участвовало только мужское население, сейчас осуще­ствляются на основе всеобщего, равного и прямого избирательно­го права при тайном голосовании. В ходе этих выборов избирают­ся депутаты местных советов и, начиная с 1975 г. (как показатель дальнейшей демократизации израильской политической системы) , мэры и председатели местных советов по непартийным спискам (как независимые кандидаты), что ставит их в независимое поло­жение от партийных интересов членов местных советов. На выбо­рах в орган местного самоуправления обычно имеют место те же списки, что и на выборах в Кнессет.

Полномочия органов местного самоуправления довольно об­ширны. В их обязанности входит обеспечение соблюдения закон­ности и правопорядка, безопасности населения, повышение эко­номического, социального и культурного развития данной терри­ториальной единицы. Кроме того, они занимаются обеспечением населения системой коммунальных услуг (водоснабжение, ремонт и благоустройство дорог, вывоз мусора и т. д.), благоустройством и развитием данного населенного пункта, контролем за использо­ванием водных ресурсов, экологической безопасностью, охраной природы и т. д. В ведение местных органов самоуправления пере­дано также выполнение ряда функций центральных государствен­ных органов: в первую очередь, школьное образование, социаль­ное обслуживание, принятие мер по развитию туризма и др. Орга­ны местного самоуправления могут принимать любые решения по всем вопросам своей компетенции, если они не противоречат дей­ствующему законодательству и инструкциям министра внутрен­них дел. Органы местного самоуправления наделены правом при­нимать на своей территории так называемые "вспомогательные законы", действующие на территории данной территориальной единицы, которые вступают в силу после утверждения их мини­стром внутренних дел и публикации в официальном государствен­ном вестнике "Решумот". Со своей стороны министр внутренних дел уполномочен рекомендовать органам местного самоуправле­ния принятие вспомогательных (местных) законов посредством публикации в "Решумот" типовой модели закона, которая с изме­нениями или без таковых может быть принята соответствующим постановлением органа местного самоуправления.

Главный источник доходов органов местного самоуправления — поступления от налогов на недвижимость, доходов от муниципаль­ной собственности и т. д. По этим вопросам органы местного само­управления правомочны издавать собственные постановления, но в рамках действующего общегосударственного законодательства, в соответствии с которым все дела, находящиеся в ведении муни­ципалитетов, региональных и местных советов, подпадают под юрисдикцию муниципальных судов, решения которых обязатель­ны для органов местного самоуправления.

Система местного самоуправления в Израиле находится в состоянии постоянного развития и изменения и, как система уп­равления местными делами, наиболее приближенная к широким слоям населения страны, способствует дальнейшей демократиза­ции израильского общества.