Глава 22. Основы конституционного права Индии Печать
Конституционное право - М.В.Баглай Конституционное право зарубежных стран

 

Индия является крупнейшим в мире демократическим феде­ративным государством, занимающим второе место по численно­сти населения, которое приближается к 1 млрд. чел.1 Страна обла­дает огромными природными и трудовыми ресурсами, колоссаль­ным интеллектуальным и научно-техническим потенциалом и представляет собой один из перспективнейших мировых рынков.

Индия была в числе первых крупных стран, освободившихся после второй мировой войны от колониальной зависимости и со­здавшей свою оригинальную государственность и Конституцию, ставших объектами изучения и в определенной мере примерами для других освобождавшихся вслед за ней стран и народов. Эта "живая лаборатория развивающегося конституционализма" стала своеобразной моделью, воплотившей в себе многие характерные для афро-азиатских конституций черты, проблемы и тенденции. Индийская Конституция за полвека своего развития продемонст­рировала удивительное сочетание типичности и оригинальности, модернизма и традиционности, а главное — умение приспосабли­ваться к меняющимся условиям современного мира и достаточно эффективно обеспечивать развитие этой громадной, многонацио­нальной, поликонфессиональной, разнокастовой и многоликой стра­ны, похожей благодаря этому на нашу. .

 

§ 1. Политические партии

Индия принадлежит к числу стран с самым большим количе­ством политических партий, а ее партийная система по своей структуре и функциям является наиболее развитой и дифферен­цированной по сравнению с другими развивающимися странами Азии и Африки2. "При этом партийная система в Индии оказыва­ется в определенных отношениях более сложной и гибкой, чем партийные системы высокоразвитых стран"3. Особенности партий­ной системы Индии вытекают прежде всего из необычайно пест­рого классового, национального, религиозного, кастового и соци­ального состава населения. Наличие, как партий, признанных в установленном порядке всеиндийскими, так и десятков местных партий в штатах и союзных территориях приводит к необходимости исследовать систему партий в этой стране на двух уровнях — союзном уровне и уровне штатов. Так, во всеобщих выборах уча­ствует около 300 политических партий, среди которых до 10 — всеиндийских.

С момента обретения независимости до середины 60-х годов в индийской партийно-политической системе Индийский нацио­нальный конгресс (ИНК) был единственной партией, способной осуществлять всю полноту государственной власти. С появлением партии Сватантра возникли предпосылки к превращению партий­ной системы в двухпартийную, хотя она оставалась многопартий­ной с одной доминирующей партией. Тенденция к двухпартийнос-ти отчетливо проявилась в 1977 г., когда Джаната парти (ДП) впер­вые победила на парламентских выборах и сформировала свое правительство.

С тех пор Джаната парти и ИНК несколько раз менялись у руля управления страной, но к середине 90-х годов сложилась ситуация, при которой уже ни одна общенациональная партия не может более самостоятельно обеспечить себе стабильное боль­шинство в Парламенте и, следовательно, создать стабильное од­нопартийное правительство. Таким образом, в стране сложилась ситуация, при которой крупная (ДП или ИНК) всеиндийская партия может сформировать правительство, лишь создав коалицию с ря­дом региональных партий.

Многие индийские политологи считают, что Индия вступила в эру нестабильных коалиционных правительств. По нашему мне­нию, партийная система, сложившаяся в современной Индии, не вполне соответствует традиционному для стран Запада понятию двух- или многопартийности. Учитывая особую роль региональных партий, партий отдельных штатов и специфические традиции индийской политической жизни, партийную систему Индии мож­но назвать "полиблоковой", поскольку она представляет собой борь­бу постоянно меняющихся коалиций, состоящих из общенацио­нальных (всеиндийских) партий, не способных самостоятельно сформировать правительство, с региональными партиями в раз­личных комбинациях.

Индийский национальный конгресс (Индиры) [ИНК (И)] яв­ляется одной из наиболее мощных, авторитетных и опытных партий в политической жизни Индии. С января 1978 г. оставшая­ся верной Индире Ганди часть ИНК, продолжившая основную линию прежнего Конгресса, стала называть себя так в честь сво­его  лидера.

С момента создания в 1885 г. либеральными деятелями и пред­ставителями национальной интеллигенции и до обретения Индией независимости ИНК отражал интересы весьма широких слоев ин­дийского общества и был похож скорее на национальное движе­ние, чем на политическую партию.

До выборов 1977 г., несмотря на ряд расколов, нередко приво­дивших к появлению новых партий, ИНК бессменно оставался правящей партией, с деятельностью которой связан целый ряд важ­ных преобразований в социально-экономической жизни страны.

Партия провозгласила собственную концепцию "общества соци­алистического образца" (похожую по идеологии на западное со­циальное государство), которое предполагает мирное сотрудни­чество различных слоев населения при сохранении частной соб­ственности и развитии государственного сектора. Она выступает, в том числе и в предвыборном манифесте 1998 г., за усиление секуляристских (свободных от влияния религии) тенденций, про-.тив религиозно-кастовой и общинной розни, за территориальное единство страны, борьбу с безработицей, бедностью, неграмотно­стью, в поддержку продолжения либеральных экономических ре­форм, за международную политику мира и дружбы между наро­дами.

Бхаратия джаната парти (БДП) является крупной и расту­щей в последнее время партией, возглавившей в марте 1998 года коалиционное правительство, в которое входит еще более 10 ре­гиональных партий. Это правая коммуналистская, т. е. построен­ная на религиозно-общинной основе, партия, возникшая на базе сторонников бывшей религиозно-шовинистической партии Бхара­тия джан сангх. Она выражает, прежде всего, интересы среднего класса, а также мелких предпринимателей и землевладельцев. БДП в предвыборном манифесте 1998 г. провозгласила поддержку кур­са на дальнейшую либерализацию экономики с предоставлением государственной поддержки местным производителям, выступает за возрождение индуистских ценностей и традиций, перестройку государственного устройства по этническому и лингвистическому признакам, реформу системы выборов, ориентацию экономики на удовлетворение социальных нужд населения, стабилизацию цен и обеспечение гарантированного продовольственного снабжения населения, ликвидацию безработицы, улучшение положения жен­щин и детей, ликвидацию неграмотности.

Во внутренней политике партия гарантирует свободу и безо­пасность всем гражданам независимо от вероисповедания, а так­же ставит перед собой цель пресечь в стране террористическую деятельность.

Партия выражает готовность продолжать работу по созда­нию оружия массового уничтожения, способного гарантировать независимость страны.

Можно отметить, что с приближением к государственной власти происходит определенное смягчение, "центрирование" по­зиций этой прежде крайне правой партии.

Партия Джаната дал является центристской и во многом сход­ной с ИНК, откуда вышло большинство ее членов. Эта партия выступает с критикой правительства по таким вопросам внутрен­ней политики, как уровень жизни трудящихся, рост цен, безра­ботица, коррупция и финансовые злоупотребления высших чи­новников. Партия выступает за снижение налогов, списание долгов крестьян, повышение пенсий, увеличение занятости, демок­ратизацию внутренней жизни страны. Подчеркивается стремле­ние к единству, решению национальных, кастовых, религиозных и других проблем.

Индийский национальный конгресс (социалистический) — [ИНК (с)] вышел из ИНК в 1987 г. в результате раскола партии и по своему составу и организационной структуре незначительно отличается от ИНК(И). Раскол произошел в результате борьбы за руководство в ИНК. Партия широко использует социал-демокра­тическую фразеологию, акцентирует внимание на правах и свобо­дах граждан.

Коммунистическое движение в Индии насчитывает около десяти партий, называющих себя коммунистическими, и являет­ся крайне разобщенным. Возникшая в 1925 г. Коммунистическая партия Индии (КПИ) занимает весьма стандартную, в основном ортодоксальную, позицию. КПИ руководит массовыми организа­циями, объединяющими около 6 млн. человек, борется за подня­тие уровня жизни трудящихся, проведение земельных реформ, против безработицы, за единство страны и демократическое раз­решение национальных, религиозных, кастовых, языковых и дру­гих проблем.

Коммунистическая партия Индии (марксистская) [КПИ (м)] образовалась в 1984 г. в результате раскола коммунистического движения и в первые годы во многом была солидарна с линией руководства компартий Китая того времени. К началу 80-х годов партия отказалась от поддержки левого экстремизма и заняла более реалистические позиции. Особенно сильны позиции КПИ (м) в штатах Западная Бенгалия и Керала.

В политической системе Индии весьма широко представлены организации экономической элиты, проводящие в жизнь свои ин­тересы посредством лоббизма и других методов. Главной организа­цией крупного бизнеса является Федерация индийских торгово-промышленных палат (ФИТПП), в рамках которой вопросами труда и заработной платы ведает Всеиндийская организация ра­ботодателей (ВОР). Другая важная организация крупного бизне­са — Объединенные торгово-промышленные палаты Индии (ОТППИ). Они представляют ассоциации предпринимателей, куда входит как местный, так и иностранный капитал.

Специфика многоукладной экономики страны, в которой все еще широко используется ручной труд и распространено кустар­ное производство, отражена в Федерации ассоциаций мелкой промышленности (ФАМП), насчитывающей 70 тыс. членов. В пос­ледние годы деятельность этой организации несколько расшири­лась.

Основными и наиболее массовыми организациями трудящих­ся в политической системе Индии являются профессиональные союзы. За годы независимости численность профсоюзов в стране выросла в несколько раз и достигла, по официальным данным, 5,4 млн. человек, а по сведениям профсоюзов — 12,5—13 млн. членов. Число зарегистрированных профсоюзов составляет око­ло 36 тыс. При этом отраслевых профсоюзов в Индии почти нет. Обычно создаются профорганизации на уровне фабрик. Такое раздробление сил рабочих и служащих ослабляет их единство. Членами профсоюзов в Индии являются не более 1/4 или 1/3 тру­дящихся.

В настоящее время в Индии имеются пять национальных проф-центров, два из которых наиболее важны. Индийский нацио­нальный конгресс профсоюзов (ИНКП) опирается на реформист­ские концепции ИНК(И) о строительстве "демократического со­циализма" в Индии, держит курс на мирное сотрудничество труда и капитала, основанное на идеологии "ненасилия", выступает с общедемократическими лозунгами. В нем состоит около 4 млн. чле­нов. Всеиндийский конгресс профсоюзов (ВИКП) объединяет свы­ше 3,5 млн. членов. ВИКП ставит своей целью ограничение дея­тельности монополий, развитие государственного сектора, сокра­щение бремени налогов на трудящихся, повышение их заработной платы, усиление единства действий профсоюзов, активно борет­ся за мир. Большое влияние на ВИКП имеет Коммунистическая партия Индии1.

Есть в Индии и объединения трудящихся в сфере сельского хозяйства. Видную роль играют Всеиндийский крестьянский союз и Всеиндийский союз сельскохозяйственных рабочих, в которых также большим авторитетом пользуется КПИ.

Большую роль в Индии играет религия. Различные религиоз­ные организации представляют собой важный компонент полити­ческой жизни страны. Несмотря на то, что подавляющее большин­ство населения страны исповедует индуизм (83%), в Индии можно встретить представителей практически всех религий мира. Среди наиболее распространенных религиозных меньшинств мусульма­не составляют около 11%, христиане — 2,6%, сикхи — 1,9%, буд­дисты — 0,7%, джайны — 0,5%, парсы, евреи и др. — 0,3%.


 

§ 2. Конституция

Принятая Учредительным собранием в 1950 г. Конституция Индии подвела итог борьбы ее народов за независимость и стала в определенной степени примером конституционного строительства для других освобождавшихся вслед за индийским народов. Созда­тели основного закона Индии, с одной стороны, использовали те государственные институты и инструменты, которые уже были знакомы населению  и успешно работали2,  а с другой — смело пошли на рецепцию и приспособление к специфике индийских условий положений многих конституций других стран. Именно поэтому в ней можно выявить статьи, имеющие сходство с анало­гичными положениями из конституций Великобритании, США, Ирландии, Канады, Австралии, СССР, Веймарской Республики, Японии, Бирманского союза и некоторых других высокоразвитых и развивающихся стран. В результате стремления объять по воз­можности большую сферу жизни Конституция оказалась, хотя и продуманной, но одной из самых объемных писаных конституций мира1, местами крайне задетализированной и весьма сложной по структуре.

Эти кажущиеся внешними качества предопределили некото­рые тенденции дальнейшего развития индийского конституцион­ного права: многочисленность принимаемых поправок; стремле­ние "индианизировать" заимствованные иностранные нормы и идеи; желание, легко заменяя детали, сохранить базовый "кар­кас" Конституции (теория неизменяемых "основополагающих черт и структуры Конституции"); переплетенность собственно консти­туционных норм с решениями Верховного суда в порядке консти­туционного контроля, законами, имеющими конституционное зна­чение, обычаями, делегированным законодательством и т. д.

Конституция Индийской Республики состоит из преамбулы, 491 статьи, объединенных в 25 частей, и 13 приложений.

Наиболее важными характерными чертами индийской Кон­ституции являются: юридическое закрепление суверенитета Ин­дийской Республики (преамбула); провозглашение весьма широ­кого (с учетом индийской специфики) круга прав, свобод и обя­занностей граждан (части 3, 4, 4-А), служащего одной из основ либерального политического режима в стране; установление пар­ламентарной республики (ч. 5); утверждение специфической фе­деративной формы территориально-политического устройства, учитывающей национально-языковые особенности населяющих страну народов (ч. 1, 6, 11, Приложение 7); и содействие между­народному миру, справедливости и безопасности (ст. 51).

Конституция Индии осуждает эксплуатацию, угнетение, со­действует проведению в стране индустриализации. В основном законе сделана попытка обеспечить граждан гарантиями, кото­рые заключаются в возможности обращения в Верховный суд в случае нарушения прав и свобод, закрепленных в части 3 "Основ­ные права".

В результате принятия Закона о реорганизации штатов 1956 г. и последующих изменений Конституции федерация в Индии стро­ится в соответствии с языковым принципом и использованием раз­личных форм автономии. Для нее характерны высокая степень централизации и подробно разработанный институт чрезвычайно­го положения.

Конституция Индии закрепляет комбинированную систему принятия поправок, позволяющих довольно оперативно изменять положения основного закона страны. Большая часть поправок при­нимается Парламентом сравнительно простым способом. Проект поправки вносится депутатом в любую палату Парламента. Полу­чив одобрение каждой палаты, он передается президенту, кото­рый обязан подписать этот законопроект (ч. 2, ст. 368). После этого закон о поправке промульгируется, вступает в силу и инкорпори­руется в текст Конституции.

Усложненный порядок принятия поправок Парламентом пре­дусмотрен для изменения статей, признанных наиболее значимы­ми для федерации (ч. 1, ст. 368). В этих случаях, помимо соблюде­ния всех указанных в предыдущем абзаце требований, перед пе­редачей проекта закона о поправке на подпись главе государства необходима ратификация его не менее чем половиной легислатур штатов страны.

Ряд изменений основного закона осуществляется Парламен­том в порядке обычного законодательства.

Представляется, что довольно высокая степень эффективно­сти действия индийской Конституции обеспечивается в опреде­ленной степени благодаря особой гибкости конституционного ре­гулирования с применением комбинированного гибко-жесткого порядка ее изменения. Это касается экономических отношений, сложного правового статуса человека, многообразия федератив­ных связей, межнационально-этнических и языковых проблем, избирательного права, диверсифицированного чрезвычайного конституционного механизма, а также положения наиболее соци­ально незащищенных слоев населения с целью предотвращения возможных социальных потрясений.

За полвека действия Конституция независимой Индии пре­терпела весьма глубокие изменения либо путем внесения фор­мальных поправок, либо посредством судебных толкований или обычного законодательства. Внесенные за это время более 80 по­правок существенно видоизменили структуру, текст и реальное содержание многих положений основного закона Индии. Так, была дополнена преамбула, две части упразднены и четыре добавле­ны, а восемнадцать других многократно изменялись'. Общая струк­тура Конституции приобрела в результате большую стройность и сбалансированность: в результате упразднения деления штатов на неравные по своему положению группы федеративная система была рационально унифицирована и две части Конституции (7 и 9) исключены, а с добавлением части IVa "Основные обязанности" правовое положение граждан в конституционном документе при­обрело несколько более реалистическое отображение. В 13 при­ложений (первоначально их было 8) к Конституции 36 раз вноси­лись  поправки   (в  одно  только девятое  приложение  внесено 284 новых пункта), 355 раз изменялись статьи основного закона. Свыше 100 статей было добавлено, а около 20 упразднено. Всего в Конституцию Индии было внесено более 500 изменений.

В ходе эволюции Конституции усилилось такое ее своеобраз­ное .качество, как "многослойность" конституционного права Ин­дии (по источнику происхождения норм, их значению и простран­ственным пределам, сфере применения, способам защиты и мето­дам изменения). Использование Индией любого позитивного конституционного опыта отразило растущее взаимодействие и вза­имовлияние правовых, социальных систем и культур в современ­ном все более едином мире. Одновременно проявилась общемиро­вая тенденция к унификации и демократизации конституций, тен­денция к институционализации политических партий, к усилению регулирования социально-экономических сторон жизни, к поис­кам правовых инструментов общественного консенсуса, возросла воспитательно-культурная роль конституционного документа.

В Конституции Индийской Республики и ее последующем развитии четко проявились две противоположные тенденции — реакционная и демократическая. Они порождены столкновением и согласованием интересов различных классов, слоев и групп мно­голикого индийского общества и отразились в сложном перепле­тении прогрессивных и реакционных поправок к основному закону страны, которые в процессе последующего судебного толкования или применения исполнительной властью, а также проходя через "фильтры рецепции" своеобразной политической культуры наро­дов этой страны, подчас приобретают различные дополнитель­ные, иногда диаметрально противоположные оттенки.


 

§ 3. Правовой статус индийского гражданина

Правовой статус граждан в Конституции Индии характери­зуется усложненной структурой, которая отличается от аналогич­ных институтов в "классических" западных конституциях и в ос­новных законах ряда освободившихся стран. Положения, опреде­ляющие правовой статус индийских граждан, закреплены в совокупности норм части 3 Конституции "Основные права", час­ти 4 "Руководящие принципы политики государства", части 15 "Выборы", а также преамбулы, приложений и некоторых других разделов Основного закона. При этом разные элементы, из кото­рых складывается институт прав и свобод граждан, обладают не­одинаковой юридической силой, что требует хотя бы краткого по­яснения.

В части 3 Конституция выделяет как наиболее значимые так называемые "основные права", в исчерпывающий перечень кото­рых помещены, прежде всего, политические (ст. 19) и личные права (ст. 20—22), а также отдельные положения о праве соб­ственности. Статья  13 запрещает издавать законы, ограничивающие основные права, а в соответствии со ст. 32 в случае наруше­ния этих прав граждане могут обращаться непосредственно в Вер­ховный суд для их восстановления в принудительном порядке. Это важная, хотя и ограниченная конституционная гарантия основных прав граждан.

Социально-экономические права отделены от "основных прав" и большинство из них помещено в части 4: "Руководящие прин­ципы политики государства". Статья 37 указывает, что руководя­щие принципы "имеют основополагающее значение для управле­ния страной, и государство обязано исходить из этих принципов при издании законов". Однако слабой стороной руководящих прин­ципов является то, что они не подлежат судебной защите и рас­сматриваются скорее как пожелания, лишенные реальной кон­ституционной силы. После 1967 г. имела место судебная практи­ка, согласно которой высший судебный орган страны должен был отдавать приоритет руководящим принципам в случаях, если они вступали в противоречие с основными правами. Эта практика была частично, а затем полностью поддержана и закреплена 25-й и 42-й поправками к Конституции. В 80-е годы, однако, в решении Верховного суда по делу Minerva Mills Ltd. v. Union of India1 был избран противоречивый, компромиссный вариант. Суть его состо­ит в том, что суды, рассматривая дела, в которых основные пра­ва граждан находятся в противоречии с руководящими принципа­ми, не должны отдавать предпочтения ни одной из этих групп. Им предписывается "гармонично" учитывать обе группы прав. Такая формулировка практически отдает решение этого важного вопро­са на усмотрение суда.

На формирование правового статуса граждан в Конституции Индии наибольшее влияние оказал американский Билль о пра­вах, хотя американская идея конституционного закрепления прав и свобод реализовывалась посредством "применения английской системы права в Индии"2 и с учетом английских конвенционных норм. Концепция не обладающих обязательной силой и не защи­щаемых конституционными гарантиями демократических руково­дящих принципов была заимствована из Конституции Ирландс­кой Республики 1937 г.

Определенное влияние на Основной закон Индийской Рес­публики и его развитие оказала Конституция СССР 1936 г. Ее воздействие нашло отражение прежде всего в расширении спис­ка социально-экономических прав, внесении в Конституцию ос­новных обязанностей граждан3, провозглашении ряда прогрессивных положений руководящих принципов, попытке обеспечить права гарантиями, поднять уровень жизни отсталых групп населения, решить национальный вопрос с учетом этнолингвистических осо­бенностей населения страны. Конституция Индии 1950 г. осуждает эксплуатацию, угнетение, содействует проведению в стране про­грессивных социальных преобразований, индустриализации, аг­рарных реформ, преодолению пережитков прошлого.

Для института гражданства в Индии характерно то, что всей полнотой прав и свобод пользуются граждане Индии, в то время как Конституция предусматривает некоторые ограничения дееспо­собности иностранцев. Последние не могут занимать определенные должности, такие, как должность президента, вице-президента, судьи Верховного или Высшего суда штата, генерального аттор­нея, губернатора либо генерального атторнея штата. Они не могут быть избраны членами парламента Союза или легислатур штатов.

Особые ограничения предусмотрены для так называемых "враждебных иностранцев", которые лишены предусмотренных в ч. 1—2 ст. 22 процессуальных гарантий, связанных с арестом и задержанием. К таковым относятся граждане государств, находя­щихся в состоянии войны с Индией, а также индийские гражда­не, добровольно проживающие в таких странах или поддержива­ющие с этими государствами коммерческие отношения.

Закон 1955 г. о гражданстве, имеющий, несомненно, консти­туционное значение, сочетает в себе как элементы признания принципа "права почвы", так и "права крови". В стране предус­мотрено единое индийское гражданство, призванное укрепить территориальную целостность страны.

Для лиц, постоянно проживающих в штате Джамму и Каш­мир, легислатура этого штата может предоставлять особые права и привилегии в отношении найма на работу в органы правитель­ства штата, приобретения в этом штате недвижимого имущества, поселения в этом штате и предоставления стипендий и иных форм помощи от правительства штата. Такое своеобразие объясняется сложным положением в этом пограничном с Пакистаном населен­ном мусульманами штате.

Особенно положительными национально-специфическими ка­чествами обладает в Конституции Индии принцип равенства, со­стоящий в запрещении "неприкасаемости" (ст. 17) и дискримина­ции по мотивам религиозной, расовой, кастовой принадлежнос­ти, пола или места рождения (ст. 15), в одинаковых возможностях устройства в государственные учреждения на работу (ст. 16) и в равной защите со стороны закона (ст. 14). Прогрессивной чертой принципа равенства в индийской Конституции является попытка обеспечить некоторые гарантии и привилегии для признанных го­сударством отсталыми групп населения (ч. 3, 4 ст. 15, ч. 4 ст. 16). Этот принцип для Индийской Республики весьма важен, ибо пред­ставляет собой юридическую основу ликвидации кастовых пред­рассудков в отношении десятков миллионов людей.

Национально-культурные особенности Индии отразились в праве меньшинств на пользование собственным языком, письмен­ностью, культурой (ч. 1 ст. 29), на открытие национальных учеб­ных заведений и управление ими (ст. 30).

В Индии, где традиционно велико влияние религии на все стороны жизни, особое значение приобретает светский характер Конституции, усиленный изменением преамбулы 42-й поправкой 1976 г.

В то же время нельзя не признать, что социально-экономи­ческое, кастовое неравенство, а также конфронтации на религиоз­но-общинной почве имеют место в Индии. Вспышки последних не­редко приобретают угрожающие для единства страны масштабы.


 

§ 4. Основы избирательного права

Основы избирательного права Индии закреплены в Консти­туции 1950 г., весьма подробно регламентирующей выборы прези­дента и вице-президента. Вопросы о выборах в обе палаты Парла­мента, а также в легислатуры штатов и местные органы власти в основном законе детально не рассмотрены. Они подлежат конкре­тизации в текущем законодательстве Союза (ст. 327) или штатов (ст. 328).

Избирательное законодательство независимой Индии отме­нило имущественный и образовательный цензы, предоставило женщинам равные избирательные права с мужчинами, частично упразднило унаследованную от англичан куриальную систему. Тем не менее в интересах правящих классов все еще сохраняются некоторые ограничения избирательных прав граждан.

Конституция страны определяет лишь основные принципы избирательного права. Статья 326 указывает, что выборы в На­родную палату Парламента и Законодательные собрания штатов производятся на основе всеобщего избирательного права совер­шеннолетними гражданами, которые отвечают соответствующим цензам, предусмотренным Конституцией и законодательством о выборах. Активным избирательным правом (после 61 поправки 1988 г.) пользуются индийские граждане, достигшие возраста 18 лет и проживающие в избирательном округе не менее 6 месяцев в течение  года,  предшествующего  выборам.

Основной закон запрещает исключать из списков избирате­лей на основании религиозной, расовой, кастовой принадлежнос­ти, а также по признаку пола (ст. 325). Как и в других странах, не имеют права голоса душевнобольные, лица, совершившие уго­ловные преступления или незаконные деяния в период выборов, и некоторые другие категории лиц.

Для Индии характерно не только использование прямых и косвенных выборов, но и сочетание их с принципами назначения и резервирования мест в выборных органах для женщин и недостаточно развитых групп населения. Внимание к этому принципу уси­лилось в последние годы (например 72-я, 73-я, 76-я, 77-я поправ­ки к Конституции), в том числе и в деятельности пришедшего к власти в 1998 году коалиционного правительства Джаната парти.

Подготовку выборов в Парламент страны и легислатуры шта­тов, а также президента и вице-президента, руководство и конт­роль за проведением всех выборов осуществляет назначаемая пре­зидентом Избирательная комиссия (ст. 324).

В Индии применяется система обязательной регистрации из­бирателей, при которой регистратор в каждом избирательном ок­руге в соответствии с законом обязан сам внести в списки избира­телей всех граждан, удовлетворяющих избирательным цензам. Списки избирателей регулярно обновляются. Большинство изби­рательных округов в Индии одномандатные. В силу различий в численности населения штаты очень по-разному представлены в Народной палате.

Выборы в Индии осуществляются по мажоритарной системе относительного большинства.

Пассивным избирательным правом, т. е. правом быть избран­ным в депутаты Народной палаты, обладают граждане, достиг­шие 25 лет, за исключением: а) лиц, состоящих на платной госу­дарственной службе; б) осужденных на срок не менее 2 лет; в) объявленных судом умалишенными либо дисквалифицирован­ных в соответствии с каким-либо иным законом. Кандидат в депу­таты должен проживать в избирательном округе, по которому он баллотируется.

Для выдвижения кандидата в депутаты достаточно одному избирателю предложить его кандидатуру, а другому поддержать ее, что выглядит весьма демократично. Однако независимым кан­дидатам очень трудно добиться успеха на выборах без поддержки влиятельной политической партии. Кандидат в депутаты обязан внести избирательный залог в размере 500 рупий. Если же канди­дат наберет менее 1/8 голосов в своем округе, залог не возвраща­ется, что создает большие сложности для кандидатов от партий, финансовые ресурсы которых ограничены. По признанию А. С. На-ранга, "ни одна политическая партия не может удержаться у власти в Индии без поддержки крупных монополий. Избирательные расхо­ды достигли в стране невероятных размеров"1. Например, на внеоче­редные парламентские выборы 1998 года государство израсходова­ло более 8 млрд. рупий. Кроме того, несмотря на принципы, декла­рированные Конституцией, в политике и выборах большое значение имеет кастовая принадлежность кандидата в депутаты2.

Закон предусматривает тайное голосование, но, как и в Ве­ликобритании, производится нумерация бюллетеней, позволяю­щая установить, за кого голосовал избиратель.

Выборы в Совет штатов косвенные. Возрастной ценз для кан­дидатов в депутаты этой палаты — 30 лет. 238 из 250 членов Сове­та штатов избираются на 6 лет выборными членами законодатель­ных собраний штатов и союзных территорий. Остальные 12 депу­татов назначаются президентом из числа лиц, имеющих особые заслуги в области литературы, науки, искусства или обществен­ной деятельности (ст. 80).

Совет штатов обновляется на 1/3 каждые два года. Члены этой палаты избираются по так называемой системе "единствен­ного передаваемого голоса". Выборные места в Совете штатов распределяются не поровну, но и не строго пропорционально численности населения штатов. Некоторые преимущества предос­тавляются штатам с наиболее малочисленным населением, что весьма справедливо, поскольку при соблюдении строгой пропор­циональности они вообще не были бы представлены в верхней палате  Парламента.

Избирательные цензы для активного и пассивного избира­тельного права по выборам в палаты легислатур штатов, соот­ветственно, такие лее, как по выборам в нижнюю и верхнюю па­латы центрального Парламента.

Нижние палаты — законодательные собрания штатов — могут иметь численность от 60 до 500 депутатов (ст. 170). Они из­бираются прямым голосованием населением штата сроком на 5 лет. Определенное число мест резервируется в соответствии со ст. 332 Конституции за представителями отсталых в социально-экономи­ческом отношении каст и племен с тем, чтобы обеспечить их пред­ставительство в законодательных собраниях.

Верхние палаты — законодательные советы штатов — из­бираются сроком на 6 лет из граждан старше 30 лет по системе "единственного передаваемого голоса" в соответствии со следую­щим сложным принципом: 1/3 всех членов совета избирается за­конодательным собранием штата; 1/3 — муниципальными органа­ми; 1/12 — выпускниками университетов, более 3 лет назад за­вершившими обучение; 1/12 — преподавателями высшей и средней школы с не менее чем трехлетним стажем работы, а также 1/6 — назначается губернатором из числа лиц, имеющих особые заслуги в области науки, литературы, искусства, кооперативного движе­ния или общественной деятельности. Общее число членов законо­дательного совета штата, как правило, должно быть не менее 40 человек, но не более 1/4 числа членов законодательного со­брания этого штата. Каждые 2 года состав законодательного со­брания обновляется на 1/3, что обеспечивает определенную пре­емственность и постоянство работы этого менее демократическо­го по способу формирования, составу и характеру деятельности органа.

В настоящее время дискутируется вопрос о переходе в Ин­дии к пропорциональной избирательной системе.


§ 5. Государственные органы Федерации

 

Парламент

Индийский Парламент, подобно британскому, состоит из трех частей: президента, Совета штатов и Народной палаты (ст. 79). Предполагается, что Народная (нижняя) палата выражает инте­ресы Федерации в целом, а Совет штатов (верхняя палата) пред­ставляет в Парламенте субъекты Федерации.

Обе палаты индийского Парламента состоят, прежде всего, из сравнительно богатых, образованных людей, обычно принад­лежащих к высшим кастам. Общее число депутатов Народной па­латы не должно превышать 525 представителей от штатов плюс 20 представителей союзных территорий (ст. 81) и 2 представителей англо-индийской общины, назначаемых президентом (ст. 331). При­чем из этого числа за наиболее отсталыми слоями населения, из­вестными в Индии как списочные, или зарегистрированные пле­мена и касты, резервируются, соответственно, 38 и 78 мест. Это говорит о стремлении представить упомянутые группы населения в высших органах законодательной власти, что, несомненно, весьма прогрессивно. Председательствует на заседаниях Народной пала­ты спикер, избираемый депутатами этой палаты из ее состава.

В отличие от Народной палаты Совет штатов не может быть досрочно распущен. Его реальное значение в политической жизни страны невелико. Пользуясь правом отлагательного вето, Совет шта­тов может задержать законопроекты, принятые Народной палатой (кроме финансовых) на срок до 6 месяцев. Он может также вносить в законопроекты поправки и возвращать их в нижнюю палату.

В зависимости от партийной принадлежности депутаты обеих палат группируются по партийным фракциям. Каждая из них имеет своего лидера и "кнутов", т. е. партийных организаторов, обеспечи­вающих партийную дисциплину, явку на заседания палат, в кото­рых фракция заинтересована, и единообразное голосование. Кво­рум в каждой из палат составляет 1/10 всего состава палаты.

Законопроект проходит в каждой из палат три стадии обсуж­дения, которые называются чтениями, после чего он направля­ется президенту для одобрения.

Если же во второй палате законопроект подвергается изме­нениям, то он снова возвращается в палату, принявшую его пер­вой. В случае ее согласия с предложенными поправками билль считается принятым обеими палатами и передается на подпись президенту.

В случае несогласия с предложенными поправками палаты пытаются прийти к соглашению посредством переговоров, а при их неуспехе — по решению президента — совместным голосова­нием депутатов обеих палат. Последняя процедура, правда, явно выгоднее для Народной палаты, численность которой более чем в два раза превышает число членов Совета штатов.

Для прохождения в Парламенте финансового законодатель­ства предусмотрен особый порядок. Принятый Народной палатой финансовый законопроект направляется в Совет штатов. Верхняя палата обязана в течение 14 дней возвратить его со своими реко­мендациями, которые не носят обязательного характера.

Парламент, а точнее Народная палата, осуществляет конт­роль над правительством, которое несет перед ним коллективную ответственность. Эта функция может осуществляться ею посред­ством использования депутатами Народной палаты права запро­са, права обсуждения политики правительства, а также возмож­ности вынести правительству вотум недоверия.

 

Президент

Президент Индии избирается сроком на 5 лет по системе "единственного передаваемого голоса" особой избирательной кол­легией, состоящей из выборных членов обеих палат Парламента и избираемых депутатов легислатур штатов. 70-й поправкой 1992 года в эту коллегию были включены избираемые депутаты легислатур Национальной столичной территории Дели и союзной территории Пондичерри. Количество голосов всех выборщиков — членов центрального Парламента равно числу голосов, которое имеют выборщики от штатов. Такой порядок как бы уравнивает влияние, которое может быть оказано на выборы главы государ­ства центральным Парламентом и законодательными органами всех штатов.

Президентом может быть избран гражданин Индии, достиг­ший 35-летнего возраста и отвечающий требованиям, предъявля­емым к депутатам Народной палаты (ст. 58). Президент не должен занимать платную должность в правительстве Федерации или штата или в подконтрольных им органах, а также быть членом Парламента или легислатуры штата. Он может переизбираться неоднократно (ст. 57).

Президент Индии является главой государства и формально наделен большой исполнительной властью (ст. 58). Однако в соот­ветствии с 42-й и 44-й поправками к Конституции он обязан сле­довать советам правительства (ст. 74). В результате практически все основные полномочия президента осуществляются от его име­ни Советом министров, а точнее — премьер-министром.

Президент назначает правительство, созывает и распускает сессии Парламента, собирает обе палаты для разрешения разно­гласий между ними, может досрочно распускать Народную палату.

Он имеет большие законодательные полномочия. Так, ст. 111 предоставляет главе государства право как выборочного, так и отлагательного вето, когда он может потребовать от Парламента вторичного рассмотрения законопроекта. Некоторые законы могут вноситься в Парламент или легислатуру штата только с согласия президента. Глава государства промульгирует законы. Указы президента имеют силу закона (ч. 2 ст. 123). Если в течение б недель с начала ближайшей сессии Парламента эти указы не будут утвер­ждены, они теряют силу.

Глава государства обладает правом объявления чрезвычай­ного положения (ст. 352), введения президентского правления в штатах (ст. 356) и объявления чрезвычайного положения в области финансов (ст. 360).

В соответствии с Конституцией президент формально явля­ется главой исполнительной власти (ст. 53), главнокомандующим вооруженными силами, неотъемлемой составной частью Парла­мента. Он назначает губернаторов штатов, главного судью и дру­гих членов Верховного суда и Высших судов штатов, генерально­го прокурора, генерального аудитора и многих высших государ­ственных служащих. Он обладает правом помилования. Во внешнеполитических отношениях президент осуществляет пред­ставительские функции. В отличие от Великобритании, акты гла­вы государства в Индии не требуют контрасигнатуры в качестве необходимого условия их действительности.

За нарушения Конституции президент может быть подверг­нут процедуре импичмента (ст. 61).

Вице-президент избирается сроком на 5 лет тайным голосо­ванием специальной коллегией выборщиков, состоящей из членов обеих палат Парламента, созванных на совместное заседание, в соответствии с системой пропорционального представительства на основе "единственного передаваемого голоса" (ч. 1 ст. 66). Вице-президент не может занимать платную должность в органах пра­вительства Федерации или штата. Вице-президентом может стать гражданин старше 35 лет, обладающий квалификацией, необхо­димой для избрания в качестве члена Совета штатов (ст. 66), по­скольку он выступает, прежде всего, в качестве председателя этой палаты Парламента.

Вице-президент по должности является председателем Сове­та штатов Парламента и замещает президента в периоды его от­сутствия, болезни или в случае вакантности места президента до избрания нового главы государства.   .

 

Правительство

Ведущую роль в практическом осуществлении государствен­ной власти в Индии играет Совет министров — коллективный орган исполнительной власти, состоящий из премьер-министра и министров, назначаемых президентом страны. В соответствии с конституционным обычаем президент обязан назначить премьер-министром лидера партии, победившей на выборах в Народную палату. Премьер-министр формирует правительство из руково­дящих деятелей фракции большинства в нижней палате Парла­мента. Он распределяет министерские портфели и определяет функции и полномочия министров (ч. 1 ст. 75). Формируя правительство, премьер-министр стремится к тому, чтобы в нем были представлены основные национальности, религиозные общины, касты, крупнейшие штаты и т. д. В случае необходимости форми­рования коалиционного правительства необходимо учитывать спе­цифику партнеров ведущей партии по коалиции. Несмотря на ка­жущуюся пестроту состава правительства, большинство его чле­нов являются представителями имущих классов и принадлежат к высшим кастам индийского общества.

Премьер-министр может с одобрения президента изменять состав правительства и увольнять министров.

В годы независимости имела место концентрация власти в руках премьер-министра, пиком которой стали 42-я и 44-я по­правки, приведшие к конституционному закреплению увеличения роли премьер-министра по сравнению с президентом и институ-ционализации кабинета. В результате фактически сложилось и конституционно оформилось явление, которое по аналогии с тер­мином "президенциализм" можно назвать "премьер-министеризм" (или, как метко отметил профессор X. Радж, "премьер-министер­ская форма правления"1), с тем лишь отличием, что вместо кон­центрации власти в руках главы государства суперпрезидентской республики она оказалась в руках главы правительства парламен­тарной республики. Правда, расстановка сил, сложившаяся после выборов 1989 г., привела к некоторому ослаблению реальной вла­сти премьер-министра коалиционного правительства меньшинства В. П. Сингха, а впоследствии Нарасимхи Рао, о чем говорит даже появление должности заместителя премьер-министра. Приход в 1998 году к власти коалиционного правительства, возглавляемого премьер-министром Аталом Бихари Вадшпаи от БДП, лишь про,г должил эту тенденцию и усилил зависимость ведущей партии ко­алиции от ее союзников.

Министр должен быть депутатом любой из палат Парламен­та или стать им в течение 6 месяцев с момента назначения (ч. 5 ст. 75). Совет министров ответствен перед Народной палатой и в случае выражения последней вотума недоверия правительству мо­жет быть распущен президентом. Однако президент по совету премьер-министра может в этом случае досрочно распустить ниж­нюю палату.

Совет министров насчитывает 50—60 членов. В Индии Совет министров очень редко собирается в полном составе. Все вопросы руководства страной решаются Кабинетом — узким составом пра­вительства, в который входят 15—20 руководителей наиболее важ­ных отраслей управления. Как Совет министров, так и Кабинет возглавляются премьер-министром, который созывает на заседа­ния эти органы и руководит их работой. Обычно решения прини­маются с общего согласия без формального голосования. Большая часть работы Кабинета осуществляется через создаваемые внут­ри него специализированные комитеты: по политическим вопро­сам, обороне, бюджету, законодательству, экономической поли­тике и интеграции, занятости, парламентским делам, новым на­значениям и т. д.

Весьма существенную роль в деятельности правительства иг­рает секретариат, т. е. аппарат советников и помощников при гла­ве правительства.

Руководители менее важных ведомств, не являющиеся чле­нами Кабинета, имеют ранг государственных министров. Мини­стры, не имеющие закрепленных за ними министерств и выпол­няющие отдельные важные поручения, называются министрами без портфеля. Они могут быть членами Кабинета. В Совет мини­стров входят также заместители министров. Министерства кон­тактируют с Парламентом через министров-парламентариев или парламентских секретарей.

Конституция не определяет конкретные функции и полномо­чия правительства, но из обязанности президента следовать сове­там последнего (ч. 1 ст. 74) вытекает, что почти все полномочия президента, кроме чисто представительских, осуществляются Советом министров. Следовательно, исполнительная власть, фор­мально закрепленная за президентом, на деле осуществляется правительством. Почти всеми основными полномочиями президен­та на практике пользуется Кабинет. Будучи сравнительно узким, оперативным и постоянно работающим органом, Кабинет во гла­ве с премьер-министром на деле осуществляет управление стра­ной. Правительство Индии, таким образом, превратилось в глав­ный источник законодательной инициативы и оказывает опреде­ляющее влияние на весь законодательный процесс.

 

Судебная система и конституционный контроль

В Индии, в отличие от других федеративных государств, существует единая, строго централизованная судебная система, призванная служить укреплению единства страны и единообраз­ному применению законодательства на всей ее территории. Низ­шей ступенью судебной иерархии являются суды панчаятов, рас­сматривающие менее значительные гражданские и уголовные дела. Далее, по мере принятия к своему рассмотрению более сложных категорий дел, идут суды мунсифов, "судьи-индусы", дополни­тельные и окружные судьи.

Высшей судебной инстанцией штата является Высший суд штата, выступающий как в качестве суда первой инстанции, так и в качестве апелляционного суда. Свой высший суд могут иметь и союзные территории.

Высшим органом единой централизованной судебной системы Индии (что не характерно для федеративной системы) является Верховный суд, который состоит из обычно старшего по возрасту главного судьи и 17 членов. Члены Верховного суда назначают­ся президентом из числа виднейших юристов страны по консуль­тации с главным судьей и министрами Кабинета (ст. 124). По дос­тижении 65-летнего возраста они обязаны уходить в отставку, а также могут быть досрочно уволены за недостойное поведение или смещены приказом президента по причине профессиональ­ной непригодности. Приказ президента о смещении члена Верхов­ного суда должен быть поддержан решением 2/3 присутствующих членов обеих палат Парламента.

Верховный суд полномочен рассматривать в качестве суда первой инстанции споры между правительством Союза и штата­ми, а также споры между штатами (ст. 131). Он является высшей апелляционной инстанцией по уголовным и гражданским делам. В пределах существующего законодательства он издает предписа­ния по вопросам судопроизводства, а по просьбе президента мо­жет давать различные заключения по ряду вопросов. Наиболее важна роль Верховного суда Индии и Высших судов штатов в качестве органов конституционного контроля.

При рассмотрении любого дела Верховный суд может давать толкования конституционных положений (ч. 3 ст. 132), а формули­руемое им право обязательно для всех судов страны (ст. 141). Вер­ховный суд может объявить неконституционным любой закон, про­тиворечащий основному закону Индии. Чаще всего это касается законодательных актов, нарушающих основные права граждан.

Право Верховного суда и высших судов штатов на осуществ­ление конституционного контроля неоднократно пыталась исполь­зовать оппозиция против ряда решений правительства, связан­ных с осуществлением земельных реформ, отменой пенсий и осо­бых привилегий бывших правителей княжеств в 50-е годы, национализацией 14 банков в 1970 г. и т. д. В то же время практи­ка знает немало прогрессивных решений Верховного суда и Выс­ших судов штатов, принятых в порядке конституционного конт­роля, которые расширили право на свободу слова и печати, на забастовки, минимальную заработную плату, на юридическую защиту граждан, выступали в защиту интересов отсталых слоев населения, национальных, кастовых или религиозных меньшинств.

В федеральной судебной системе также действуют апелля­ционные суды и низшие суды: суды сессий и суды магистратов.

Тенденция к некоторому усилению судебной власти, наблю­дающаяся в течение последней четверти века, говорит о том, что находящиеся у власти в Индии круги, видимо, предпочитают со­хранить и даже несколько усилить "вес судебного балансира" в системе разделения властей в качестве необходимого противове­са как обладающему почти диктаторскими полномочиями прави­тельству, так и на случай возможного выхода Парламента из-под контроля правительства. Не лишено смысла и идеологическое вли­яние такой деятельности судов на народные массы в условиях высокого уровня социальной напряженности в стране. Поэтому процесс некоторой общей демократизации форм и содержания де­ятельности Верховного суда и относительного усиления судебной власти в целом находится вполне в русле естественной логики движения страны к более широкому использованию демократи­ческих институтов вместе с ускоряющимся развитием рыночной экономики современной Индии.


 

§ 6. Основы политико-территориального устройства

Первоначально Конституция Индии 1950 г. закрепила феде­ративное устройство государства в форме союза трех различных по своему положению в Федерации групп штатов, которые не учитывали национальный состав населяющих их народов.

Принципиальные изменения в структуре федеративного уст­ройства Индии были вызваны Законом о реорганизации штатов 1956 г., который в целом стал важнейшим актом конституционного значения, начавшим коренную перестройку Федерации по нацио­нальному признаку. Вместо 28 старых многоязычных штатов было создано 14 новых, из которых 10 было сформировано по монолин­гвистическому принципу, а в 4 остальных применялся принцип би­лингвизма (использование двух языков). Шесть территориальных подразделений получили статус союзных территорий. Было ликви­дировано деление штатов на юридически неравноправные группы. Территориальное деление пришло в большее соответствие с наци­ональными, социально-экономическими и культурными потребнос­тями населения страны. Перестройка Федерации осуществлялась на основе следующих принципов: сохранение и укрепление един­ства и безопасности страны, создание однородных в языковом и культурном отношении штатов с учетом финансовой и администра­тивной целесообразности, а также возможность разработки обще­национального плана. Реорганизация штатов 1956 г. явилась реша­ющим событием в объединении страны на национальной основе. Она покончила с существованием княжеств, ликвидировала институт правителей штатов из феодальных князей — раджпрамукхов — и ряд других пережитков, дала новый стимул развитию производи­тельных сил как отдельных штатов, так и страны в целом.

Помимо штатов, в индийскую Федерацию входит еще такая специфическая форма значительно ограниченной автономии, как союзная территория. Семь существующих в настоящее время союзных территорий имеют набор органов управления, аналогич­ный штатам, хотя их автономия уже.

В сфере законодательства компетенция распределяется меж­ду Союзом и штатами в соответствии с тремя перечнями вопросов, данными в приложении VII к Конституции. В "союзном перечне" определены вопросы, относящиеся к сфере исключительной ком­петенции законодательства Федерации. Сюда относятся такие важ­нейшие вопросы, как оборона страны, внешнеполитические, внешнеторговые связи, банковское дело, денежное обращение, же­лезнодорожные, воздушные и водные сообщения, торговля меж­ду штатами и др. Всего в этом перечне насчитывается 100 пунк­тов. Согласно ст. 248 Конституции, к сфере исключительного за­конодательства Союза относятся также и все вопросы, которые не вошли ни в один из перечней упомянутого приложения.

Перечень совпадающего законодательства содержит вопро­сы, по которым могут осуществлять законодательную деятель­ность как Федерация, так и ее субъекты (при отсутствии соответ­ствующего закона Федерации или в случае одобрения президен­том). В этот перечень входит 48 вопросов, в числе которых уголовное, гражданское, трудовое, семейное, социальное, проф­союзное законодательства и т. д.

Третий перечень относится к исключительной компетенции штатов. Он состоит из 62 вопросов, таких, как: охрана обществен­ного порядка, полиция, тюрьмы, некоторые стороны организа­ции судов, местное самоуправление, здравоохранение и санитария, помощь инвалидам и безработным, культура, образование и т. д. Хотя формально законодательствовать в этих сферах призваны штаты, федеральный парламент, по решению Совета штатов, при­нятому квалифицированным большинством в 2/3, может законо­дательствовать по любому из вопросов, входящих в исключитель­ную компетенцию штатов, рассматривая их как относящиеся к национальным интересам всей страны. Следовательно, несмотря на наличие этих трех перечней, центральные власти могут на практике издавать законы по любым вопросам независимо от того, к компетенции каких органов они формально отнесены.

Все штаты, кроме Джамму и Кашмира, обладающего соб­ственной конституцией и гражданством, имеют единый право­вой статус в Союзе, определяемый приложением VII, ст. 370 и другими положениями Конституции Индии. Установлено единое федеральное  гражданство.

Судебные и административные органы всех штатов и Феде­рации составляют единую систему. Правительство Индийского Союза может давать правительствам штатов любые указания, касающиеся исполнения федеральных законов. Территории шта­тов, кроме Джамму и Кашмира, где необходимо согласие их выс­ших законодательных органов, могут быть изменены без согласия штатов. Кроме того, с согласия центрального правительства гу­бернатор вправе передавать Союзу любые функции или полномо­чия, принадлежащие штату.

Наиболее ярким выражением возрастающего господства цен­тра над штатами является подробно разработанный институт чрезвычайного положения. Введение такого положения существен­но ограничивает права штатов, а практическое его осуществле­ние нередко приводит к массовым и серьезным нарушениям прав и свобод граждан. Из пяти десятилетий независимого развития почти 12 лет Индия провела в состоянии чрезвычайного положения. То, что даже в этой ситуации Индийский Союз сохранил федеративную структуру, доказывает ее жизнеспособность.

Еще одной формой института чрезвычайного положения в мас­штабах штата является президентское правление (ст. 356), с объяв­лением которого основные функции по управлению тем или иным штатом переходят к центральным органам государства. Президент­ское правление в штатах применялось в Индии около 100 раз1.

Детализация и регламентация процедуры применения норм чрезвычайного характера предусматривают определенную степень контроля Парламента за осуществлением чрезвычайных полномо­чий и как бы позволяют организационно и процессуально "укла­дывать" эти авторитарные по своей природе положения в рамки либерального политического режима.

Стремление к унитаризму и централизации в Индии неотде­лимо от стремления к регионализму и децентрализации, которое находит свое выражение в создании новых штатов и союзных тер­риторий, в учащающихся требованиях предоставить штатам боль­ший объем автономии.

В последнее время сохраняются сепаратистские тенденции в различных районах страны, особенно в штатах Джамму и Каш­мир, Гуджарат, Пенджаб и Тамилнад.


 

§ 7. Публичная власть в штатах и союзных территориях

В каждом из 25 штатов страны высшими органами власти являются: губернатор, легислатура штата, совет министров и высший суд штата.

Высшим должностным лицом штата является губернатор. Он назначается президентом Республики сроком на 5 лет с возможнос­тью повторных назначений в последующем. Губернатор должен быть гражданином Индии не моложе 35 лет, не занимать какой-либо иной оплачиваемой должности и не являться депутатом Парламен­та страны или легислатуры штата. "Предполагается, что он не за­висит от каких-либо политических партий"2, хотя на практике он защищает интересы партии, находящейся у власти в центре.

В качестве представителя Союза губернатор осуществляет контроль за управлением и законодательством штата; он назнача­ет главного министра и по его предложению министров штата; он вправе в любое время сместить их (ст. 164); губернатор является составной частью легислатуры штата; созывает и распускает за­конодательное собрание штата; направляет ему послания (ст. 175); он утверждает законопроекты (ст. 200) и т. д. Губернатор обладает правом как абсолютного, так и отлагательного вето в отношении законопроектов, принятых легислатурой штата. Выражая интере­сы Союза, в соответствии со ст. 201 губернатор вправе направить любой законопроект на одобрение президентом страны. Губерна­тор назначает окружных судей. Важно отметить то, что губерна­тор является гарантом интересов Федерации в штате.

Высшим законодательным органом штата является легисла­тура, которая может состоять из двух палат: законодательного собрания и законодательного совета, а также губернатора. Кон­ституция прямо не предусматривает обязательного наличия вер­хней палаты в каждом штате. Законодательные собрания имеются во всех штатах, в то время как законодательные советы — лишь в половине из них. В рамках предписанной им компетенции легис­латуры штатов издают законы по вопросам, отнесенным VII при­ложением к Конституции к сфере исключительной компетенции штатов или совместной компетенции Союза и штатов. На заседа­ниях палат председательствуют избираемые их составами, соот­ветственно, спикер законодательного собрания или председатель законодательного совета. Законодательный совет легислатуры штата обладает правом отлагательного вето и может задержать принятие любого нефинансового законопроекта на 4 месяца, а финансового — на 14 дней.

Губернатор обязан назначить лидера партии, заручившейся поддержкой большинства в законодательном собрании штата, глав­ным министром, а по представлению последнего — остальных чле­нов правительства штата. Число министров в штатах Конституцией не определено. На практике оно колеблется от б до 14 человек.

Согласно прочно установившемуся обычаю, губернатор дол­жен действовать в соответствии с "советами" министров прави­тельства штата. Поэтому, как и на федеральном уровне, именно правительство является главным органом, фактически осуществ­ляющим государственную власть в штате.

Систему органов союзной территории возглавляет назначае­мый президентом и действующий от его имени управляющий. Ре­шением центрального Парламента для союзных территорий могут создаваться свои легислатуры, советы министров и высшие суды. Несмотря на то, что советы министров и легислатуры союзных территорий могут давать советы управляющим, последние оста­ются полностью подчиненными президенту (фактически — пре­мьер-министру Союза), который вправе издавать обязательные для исполнения правила по вопросам управления союзными тер­риториями. Высшую законодательную власть в союзных террито­риях осуществляет федеральный Парламент, а высший суд союз­ной территории является лишь подчиненным Верховному суду средним звеном единой судебной системы страны.

В соответствии с 69-й поправкой 1991 года к Конституции Союзная территория Дели получила особый статус "территории национальной столицы", которая имеет свое собственное законодательное собрание и совет министров, а роль губернатора вы­полняет назначаемый президентом лейтенант-губернатор. В слу­чае возникновения разногласий между Советом министров и лей­тенант-губернатором последний вправе передать вопрос на рас­смотрение президенту страны (ст. 239-АА).


 

§ 8. Местное самоуправление и управление

Каждый штат делится на округа. Губернатор по указанию правительства штата, для управления несколькими округами (обыч­но 7—8) назначает комиссара, который считается высшим долж­ностным лицом округа и подчиняется правительству штата. Заме­ститель комиссара осуществляет сбор налогов, набор в армию, предоставляет ссуды и распределяет помощь между нуждающи­мися, надзирает за тюрьмами, осуществляет некоторые судеб­ные полномочия и т. д.

Территории округов подразделяются на талуки и тексилы. Лишь в некоторых штатах в округах имеются выборные советы.

72 крупных города выделены из окружного подчинения, и в них образованы муниципальные корпорации — старейшие, наи­более представительные и автономные органы самоуправления в Индии. Население этих городов избирает на срок 3—5 лет Гене­ральный совет, члены которого из своего состава выбирают мэра города и его заместителей сроком, как правило, на один год. Глав­ным управляющим корпорации, в руках которого сосредоточена исполнительная власть, является назначаемый правительством штата комиссар корпорации. В каждой муниципальной корпора­ции имеются комиссии по важнейшим направлениям ее деятель­ности: по вопросам образования, здравоохранения, финансам, санитарии, текущим вопросам и т. д.

В городах с населением более 10 тыс. человек жители избира­ют муниципальные советы, компетенция которых значительно уже. В стране насчитывается около 1500 муниципальных советов.

В руководящих принципах политики государства Конститу­ция Индии (ст. 40) предусматривает создание деревенских панча-ятов — традиционных органов местного самоуправления — и на­деление этих органов властью, необходимой для их функциониро­вания в качестве единиц управления. Эти органы рассматриваются некоторыми индийскими юристами в качестве "конституционного положения, доводящего демократию до уровня простого народа"1. Полномочия панчаятов охватывают некоторые вопросы сельского хозяйства, здравоохранения, санитарии, благоустройства и от­дельные сугубо местные проблемы жизни общины.

В настоящее время панчаятами охвачено более 95% всего сельского населения. В большинстве штатов панчаятская система состоит из трех уровней: низшего — деревенские панчаяты (кото­рых насчитывается 225 832), среднего — панчаят самити (т. е. панчаят на уровне такого административного района, как талук, — их в стране 4414) и высшего — зила паришад (панчаят на уровне крупного административно-территориального подразделения — округа, которых в Индии 274)1.

Наиболее распространенный элемент системы панчаятов — деревенский панчаят — организационно состоит из трех основных органов: общего собрания деревни, исполнительного комитета панчаята и судебного панчаята, шли сельского суда. Повседнев­ная работа панчаята обычно осуществляется председателем и комитетами, которые состоят из специалистов и проводят боль­шую общественно полезную работу. Панчаяты всех уровней нахо­дятся под весьма строгим административным надзором и финан­совым контролем вышестоящих правительственных чиновников.

В начале 90-х годов началась широкомасштабная конститу­ционная реформа системы панчаятов и муниципалитетов. 73-я и 74-я поправки к Конституции Индии 1992 г. внесли в основной за­кон 34 новые статьи и два приложения (XI и XII), направленных на унификацию прежде слишком пестрой и сложной схемы мест­ного самоуправления и его более оптимальное включение в меха­низмы, осуществляющие реформы в экономике, сельском хозяй­стве и структуре управления современной Индией.

В соответствии с п. D ст. 243 в редакции 73-й поправки к Кон­ституции панчаят представляет собой институт самоуправления для сельской местности. Обновленная конституционная схема пан­чаятов предусмотрела три уровня панчаятов, действующих в каж­дом штате и союзной территории: низшего, — как и ранее, пан­чаята на уровне деревни — грам сабха; среднего — на промежу­точном уровне (ранее панчаят самити) и высшего — на уровне сельского района (ранее зила паришад) (ст. 243-В).

Вопросы организации выборов, требования к депутатам и функции панчаятов и муниципалитетов в значительной степени унифицированы в ходе реформы местных органов 1992 г.

С целью координации работы панчаятов (муниципалитетов) разных уровней Конституцией предусмотрено представительство председателей панчаятов нижестоящего уровня в панчаятах выше­стоящего уровня. Члены палат союзного парламента и легислатур штатов имеют право представительствовать в панчаятах, на терри­тории которых они проживают (кроме деревенского панчаята).

За представителями "зарегистрированных" (наиболее соци­ально отсталых) каст и племен в панчаятах резервируется число мест, соответствующее их доле в населении данного панчаята, а для женщин предусмотрено резервирование 1/3 всех мест и дол­жностей председателей панчаятов. Легислатура штата может так­же законом штата по своему усмотрению резервировать места и посты в панчаятах для иных представителей социально отсталых слоев населения.

Председатель деревенского панчаята избирается в соответ­ствии с законом, принятым легислатурой штата, а председатели промежуточных и районных панчаятов избираются членами соот­ветствующего  панчаята.

Панчаяты избираются сроком на 5 лет прямым голосованием граж­дан, достигших 18 лет и проживающих на территории панчаята.

Право быть избранным в панчаяты предоставляется жите­лям, достигшим 21 года и проживающим на территории соответ­ствующего панчаята. К кандидатам в члены панчаята предъяв­ляются те же требования, что и к кандидатам в легислатуры штатов.

Избирательная комиссия штата организует и контролирует деятельность по выборам в панчаяты и муниципалитеты.

В соответствии со статьей 243-G легислатуры штатов могут своими законами наделять панчаяты полномочиями, необходимы­ми для их функционирования в качестве институтов самоуправ­ления для подготовки планов экономического развития и обеспе­чения социальной справедливости, а также по широкому переч­ню вопросов, включенных в XI приложение к Конституции. В их число входят: сельское хозяйство; проведение земельных реформ; совершенствование методов землепользования; местная иррига­ция; животноводство; птицеводство; рыбный промысел; лесное хозяйство; малое предпринимательство; сельская транспортная инфраструктура; производство и распределение электроэнергии в сельских районах; реализация программ ликвидации бедности; обеспечение благосостояния социально отсталых каст и племен; развитие системы общественного распределения; начальное и профессиональное обучение; библиотеки; культурная деятельность; содействие укреплению семьи и т. д.

Аналогичным образом в соответствии со ст. 243-W муниципа­литетам предоставляются полномочия в сферах, перечисленных в приложении XII. К ним относятся: городское планирование; стро­ительство; использование земли; дороги и мосты; водоснабжение; здравоохранение и санитария; борьба с пожарами; экология; озе­ленение; вопросы культуры, образования, эстетического воспи­тания; защиты животных; регистрация актов гражданского со­стояния; инфраструктура и благоустройство городов и т. д.

Легислатуры штатов могут предоставлять панчаятам право сбора налогов, финансовую помощь, а также возможность созда­ния специальных фондов.

В то же время создаваемая губернатором штата финансовая комиссия вправе контролировать финансовую деятельность пан­чаятов и муниципалитетов и давать им соответствующие рекомендации по распределению доходов от налогов, средств, фондов и дотаций между штатом и панчаятами.

Для координации, консолидации и реализации планов разви­тия панчаятов легислатурами штатов создаются районные плано­вые комиссии. В федеральных районах создаются аналогичные федеральные комиссии.

В городских и индустриально развитых районах в каждом штате  и  союзной территории  создаются муниципалитеты.

Также в Индии создаются поселки городского типа называе­мые "нагар панчаят" (или иначе — в соответствии с местными языками и обычаями). Для меньших городских территорий форми­руются муниципальные советы. На более крупных городских тер­риториях    организуются   муниципальные   корпорации.

Размеры территорий и их соответствие тому или иному типу муниципалитета определяются решением губернатора штата, ис­ходя из оценки количества жителей, плотности населения, уров­ня и перспектив промышленного развития и т. д.

В случае неподпадения местности по каким-либо парамет­рам под понятие муниципалитета того или иного уровня губерна­тор может предоставить ей статус промышленного района (industrial township).

Для выборов членов муниципалитетов территория последних делится на административные районы.

Законами штатов может быть предусмотрено представитель­ство в муниципалитетах лиц, обладающих специальными знания­ми и опытом в сфере местного управления, членов палат союзно­го парламента или легислатур штатов, представляющих населе­ние муниципалитета и председателей попечительских советов муниципалитетов.

В муниципалитетах, на территории которых проживает бо­лее 300 тыс. человек, создаются попечительские советы. Кроме того, легислатуры штатов вправе создавать в муниципалитетах различные комитеты.

Ранее действовавшие законы штатов, регламентирующие деятельность панчаятов и муниципалитетов, остаются в силе до тех пор, пока их не сменят новые законы, которые должны быть приняты легислатурами штатов на основе упомянутых выше 73-й и 74-й поправок к Конституции. Таким образом, законодательная база и реально действующая система панчаятов и муниципалите­тов находятся в процессе интенсивной перестройки. Эта перестройка представляет собой весьма сложный процесс, так как, по офици­альным данным, 23% сельского населения до сих пор не имеют возможности на демократической основе избирать органы местно­го самоуправления1.