§ 1. Общая характеристика и основные принципы местного самоуправления

В большинстве современных государств управление всеми делами на местах осуществляется специальными органами мест­ного самоуправления, формируемыми на основе всеобщего, рав­ного и прямого избирательного права при тайном голосовании, а также специально назначенными из центра органами местного управления. Местное или муниципальное самоуправление — это такая система управления местными делами, которая осуществ­ляется специальными выборными органами, непосредственно пред­ставляющими население той или иной административно-террито­риальной единицы данной страны. Европейская хартия о местном самоуправлении, принятая Советом Европы 15 октября 1985 года, дает общее определение местного самоуправления, фактически ставшее универсальным и принятое всеми демократическими го­сударствами. Под местным самоуправлением Хартия понимает "пра­во и действительную способность местных сообществ контролиро­вать значительную часть общественных дел, управлять ею в рам­ках закона под свою ответственность и на благо населения".

Концепция местного самоуправления исходит прежде всего из того, что местные сообщества населения представляют собой один из. основных элементов любого демократического режима, а право граждан на участие в управлении общественными делами является составной частью демократических принципов построе­ния большинства современных государств.

Кроме того, принцип местного самоуправления исходит из того, что участие граждан в управлении общественными делами самым непосредственным образом может быть реализовано имен­но на местном уровне. При этом совершенно очевидно, что суще­ствование местных сообществ, облеченных реальными полномо­чиями, делает возможным обеспечить такое управление, которое было бы наиболее эффективным и максимально приближенным к нуждам населения.

Сила и влияние органов местного самоуправления в различ­ных странах отражают степень демократизма существующего по­литического режима. Эти органы возникли и развивались как пря­мой противовес абсолютной власти центра. В силу этого они очень часто оказывались в оппозиции центральному правительству, и их взаимоотношения часто характеризовались откровенным про­тивостоянием по вопросам распределения компетенции, финансово-экономическим вопросам и т. д. Первоначально эти органы фор­мировались на основе ограниченного избирательного права состо­ятельными гражданами общества при наличии серьезных цензо­вых барьеров (грамотности, образования, оседлости, имуществен­ного ценза). Впоследствии система формирования органов местного самоуправления была демократизирована, эти органы преврати­лись в наиболее массовые и наиболее приближенные к населению.

Значение органов местного самоуправления определяется еще и тем, что в повседневной жизни граждане сталкиваются именно с деятельностью этих органов, поскольку они оказывают решаю­щее влияние на создание в соответствующей территориальной единице условий для жизнеобеспечения населения, хотя общее направление социально-экономической и политической деятель­ности определяется центральными органами государственной вла­сти и управления. Большое значение имеет и то обстоятельство, что органы местного самоуправления связаны организационным единством, имеют полномочия обладать и распоряжаться опреде­ленной собственностью, заключать сделки, распоряжаться мест­ным бюджетом и т. д. Поэтому в условиях рыночной экономики необходимость широкого самоуправления на местах, как прави­ло, поддерживается и защищается большинством населения лю­бой страны.

В настоящее время наиболее существенными признаками системы местного самоуправления в зарубежных странах явля­ется их универсальная выборность и значительная самостоя­тельность в решении местных вопросов. Эта самостоятельность опирается на муниципальную собственность, право взимания и распоряжения местными налогами, возможность принятия широ­кого круга нормативных актов по вопросам местного управления, распоряжение местной полицией и т. д.

Коммунальное самоуправление, например, в Германии, ха­рактеризуется следующими принципами, характерными и для многих других развитых демократических государств: самостоя­тельным независимым от других органов осуществлением мест­ных коммунальных функций, собственной ответственностью в ре­шении местных общественных задач, при этом субъекты самоуп­равления являются субъектами публичного права; деятельность служащих в коммунальном представительстве осуществляется на непрофессиональной основе. Органы местного самоуправления на­делены правом выборов органов самоуправления; правом прини­мать собственные нормативные акты; финансовой автономией; независимостью в проведении кадровой политики; независимос­тью в решении организации и функционирования коммуны; неза­висимостью в области коммунального планирования; осуществлени­ем государственного надзора и контроля за деятельностью комму­ны. Такие принципы отражают наиболее характерные особенности системы местного самоуправления и в других европейских стра­нах. Вместе с тем, европейская система местного самоуправления оказала серьезное влияние и на общие принципы формирования и функционирования местного самоуправления в других регионах. Сложившееся, например, в Латинской Америке законодатель­ство о местном управлении было обусловлено рядом факторов, в том числе влиянием испанского колониального законодательства. История возникновения здесь органов местного управления берет начало именно с этого периода. Органам власти на местах предо­ставлялись, с одной стороны, довольно широкие полномочия, а с другой — они находились под жестким контролем со стороны цен­тральных властей. Первые подобные учреждения возникли в Мек­сике еще в 1519 году, и их деятельность регулировалась специ­альными ордонансами, принятыми испанским парламентом — Кор­тесами. Городским муниципалитетам предоставлялось имущество в собственность, право решения местных вопросов, сбора налогов и издания нормативных актов. Однако руководители муниципаль­ных органов — главные алькальды (мэры) или коррехидоры (со­ветники) — считались служащими центральных властей. Так, впер­вые в Латинской Америке была введена система административ­ной автономии, т. е. значительной самостоятельности местных учреждений в рамках закона, но под жестким контролем со сто­роны центральных властей через их представителей на местах. Этот принцип, ставший основополагающим в законодательстве о местном управлении, до настоящего времени применяется в Ла­тинской Америке.

Так, статья 29 Конституции Венесуэлы 1961 г. прямо закреп­ляет автономию муниципалитетов как право выбирать органы своей власти, осуществлять свободную деятельность в пределах своей компетенции, создавать собственные источники доходов и соби­рать денежные поступления.

Бразилия, например, включает свыше 4300 муниципалите­тов, которые имеют право самостоятельного управления во всем, что относится к их интересам. Муниципалитеты имеют политичес­кую, административную и финансовую автономию. Вместе с тем, поскольку Федеративная Республика Бразилия построена на прин­ципах значительной централизации, включающей право централь­ных властей на самое широкое вмешательство в дела субъектов федерации, конституции штатов предусматривают аналогичный институт вмешательства в дела муниципалитетов. Основаниями могут послужить нарушения муниципальной автономии, задолжен­ность по федеральным платежам, невыполнение федеральных законов или судебных решений, нарушение прав человека и т. д. Принцип федерального вмешательства имеет конституционную основу, он закреплен статьями федеральной Конституции и кон­ституциями штатов, в состав которых входят муниципалитеты. Принцип федерального вмешательства рассматривается бразиль­скими исследователями как одна из гарантий сохранения целост­ности государства и обеспечения нормального функционирования конституционных органов власти, демократического режима и системы местного управления.

Органы местного самоуправления опираются обычно на раз­ветвленный чиновничий аппарат, от которого прямо зависит эф­фективность работы этих органов. Органы местного самоуправле­ния непосредственно осуществляют управленческие функции на местах, одновременно выступая в качестве юридически самосто­ятельного элемента механизма власти. В настоящее время орга­ны местного самоуправления и их исполнительный аппарат пред­ставляют собой один из крупнейших по численности элементов управленческой системы.

Юридическая и фактическая самостоятельность органов мес­тного самоуправления в ряде современных государств носит осо­бый специфический характер. Их самостоятельность иная, чем самостоятельность автономных образований, так как органы мес­тного самоуправления не обладают законодательными полномо­чиями, поскольку они могут действовать только на основе и в рамках законодательных актов, изданных центральными зако­нодательными органами всей страны или субъекта федерации, если это федеративное государство. В ФРГ, например, выделяют три уровня правового регулирования местного самоуправления: федеральное законодательство, законодательство отдельных зе­мель и принимаемые самими общинами правовые установления. Нормами федерального законодательства является прежде всего Основной закон ФРГ 1949 г., но ведущее место в правовом регу­лировании местного самоуправления занимает законодательство земель, хотя в различных землях правовое положение коммун имеет свои особенности. Конституции земель, как правило, дубли­руют положения статьи 28 Основного закона ФРГ, а также допол­няют и конкретизируют отдельные ее положения. Большая часть вопросов коммунального самоуправления регулируется законами земель, среди которых основное место занимают уставы о комму­нах. Уставы о коммунах имеют все земли ФРГ. Третьим звеном правового регулирования вопросов местного самоуправления в ФРГ являются правовые акты самих общин. Оци имеют право прини­мать по местным вопросам свои собственные правовые акты. Все земельные уставы о коммунах содержат положения о том, что каждая коммуна имеет возможность принять собственный устав или положение. Эти уставы определяют возможность введения налогов и их взимание, оформление расходов коммуны, осуще­ствление автономии в области планирования, организации комму­нального управления и т. д.

На практике принцип местного самоуправления означает передачу тех или иных административных полномочий, имею­щих чисто местное значение, в ведение органов, избираемых не­посредственно населением данной территориальной единицы. В демократических государствах относительно роли органов мест­ного самоуправления действует доктрина "муниципальная власть — вне политики". Это означает, что органы местного самоуправле­ния не должны решать политические вопросы, поскольку реше­ние политических вопросов затрагивает интересы всего государ­ства, и, следовательно, не может иметь чисто местное значение. Это, конечно, не означает, что органы местного самоуправления не подвержены политическому влиянию, что просто невозмож­но, т. к. они избираются по партийным спискам региональных об­щественных организаций. Смысл концепции "муниципалисты — вне политики" преследует цель более четко разделить компетен­цию региональных и центральных органов, не допустить вмеша­тельства региональных органов в решение общегосударственных вопросов.

§ 2. Системы местного самоуправления

Системы местного самоуправления в современных зарубеж­ных государствах строятся на основе административно-террито­риального деления страны. Само административно-территориаль­ное устройство любой страны представляет собой важнейшую часть государственной организации. Это устройство в большинстве слу­чаев носит сугубо консервативный характер. Оно обычно редко подвергается коренной ломке, не испытывает на себе серьезных изменений даже в условиях принятия новых конституций и кон­ституционных законов, затрагивающих другие аспекты в органи­зации государства.

Административно-территориальное деление страны склады­валось, как правило, под влиянием чисто географических факто­ров с учетом экономической, социальной и демографической ситу­аций. Изменение этих факторов, особенно в условиях научно-тех­нического прогресса, конечно' оказывает влияние на перестройку административно-территориального устройства страны, но каса­ется это больше промышленных регионов. В крупнейших зарубеж­ных государствах (США, ФРГ, Испании, Италии, Швейцарии и других) основы современной системы административно-территори­ального деления сложились еще в XIX веке, а в Великобритании эти основы восходят к эпохе раннего феодализма. Поэтому в систе­ме административно-территориального деления зарубежных стран до сих пор могут сохраняться явно устаревшие территориальные единицы, небольшие по территории, потерявшие экономическую, а иногда демографическую основу для своего существования.

Часто нормативно-правовая база различных территорий от­стает от их возросшего социально-экономического потенциала. По-прежнему сохраняются серьезные различия в размерах террито­рии, численности населения и экономическом потенциале адми­нистративно-территориальных единиц, относящихся к одной и той же категории. Регулирование административно-территориального устройства в унитарных государствах является компетенцией центральных органов власти, а в федеративных государствах — это компетенция субъектов федерации, хотя общие принципы организации административно-территориального деления долж­ны строиться на основе принципов общефедеральной конститу­ции. Детальное регулирование местного административно-терри­ториального деления осуществляется специальными законами.

Основная цель разделения государства на соответствующие административные единицы — помочь найти наиболее удобную и эффективную систему государственного управления, которая в наибольшей степени отвечала бы потребностям населения данного региона.

Система местного самоуправления в современных государ­ствах может включать в себя по вертикали от двух до пяти звень­ев. Двухзвенная структура административно-территориального деления (Дания, Коста-Рика и др.) и трехзвенная (Италия, Ин­дия и др.) являются наиболее распространенными и удобными с точки зрения местного управления. Четырехзвенная и пятизвенная системы административно-территориального деления встре­чаются значительно реже. При этом, естественно, в различных странах существуют серьезные отличия в характере и роли от­дельных видов административно-территориальных единиц.

Органы местного самоуправления различаются и по степени централизации взаимоотношений с вышестоящими органами. Одна система местного самоуправления построена на принципах прямого подчинения нижестоящих органов вышестоящим (Италия, Фран­ция, ФРГ). Наряду с этим ряд стран придерживаются откровенно автономной системы, при которой прямое подчинение по вертикали юридически отсутствует, а если на практике осуществляется, то в очень ограниченной форме (США, Великобритания).

Во втором случае органы местного самоуправления облада­ют довольно большой самостоятельностью по отношению к выше­стоящим органам. В этом случае установлена и достаточно широ­кая система выборности этих органов. В некоторых странах пря­мая система соподчиненности осуществляется путем так называемой "координации" деятельности нижестоящих органов (Япония).

Иногда деятельность органов местного самоуправления по­ставлена под прямой контроль специальных государственных органов. Чаще всего они подконтрольны органам министерства внутренних дел (Великобритания), в других странах может созда­ваться даже специальное подразделение в составе правительства (министерство по делам местного самоуправления).

В ряде стран (Франция, Италия и другие) в административ­но-территориальные единицы назначаются полномочные предста­вители правительства, которые осуществляют административ­ный надзор за деятельностью выборных органов местного самоуп­равления и их исполнительных органов, что ставит эти органы под постоянный контроль со стороны центральных властей.

В большинстве стран Латинской Америки не осуществляется прямого централизованного управления местными органами, а создается система, при которой представитель центра наделяется лишь контрольными функциями и действует наряду с руководите­лем муниципалитета, избираемым населением или советом. Так, в соответствии с Конституцией Эквадора 1980 г. в провинциях изби­раются провинциальные советы во главе с префектами, а цент­ральную администрацию представляет губернатор, в кантонах действуют муниципальные советы, возглавляемые алькальдами, хотя главным административным лицом является так называемый "политический руководитель". Функции назначаемых представи­телей центра официально сводятся к руководству полицией и над­зору за деятельностью выборных учреждений, а фактически рас­пространяются и на повседневный контроль за работой выборных учреждений.

Представители центральных властей, осуществляя админис­тративный надзор в отношении органов местного самоуправле­ния, могут проверить законность актов, принятых этими органа­ми и их соответствие действующему законодательству. Иногда решения органов местного самоуправления не вступают в силу до ознакомления с ними представителя правительства. Если в специ­ально установленный срок от него не поступает принципиальных возражений, решение вступает в законную силу. Отменить реше­ние органа местного самоуправления администратор сам не име­ет права, но может оспорить это решение в судебном порядке.

В свою очередь органы местного самоуправления могут в су­дебном порядке защищать свои права, объем своей компетенции в случае попыток нарушения автономии этих органов не только от представителя правительства, но и в целом от правительства, главы государства,  парламента страны.

В административно-территориальном делении в современных странах наблюдается большое разнообразие, диктуемое во мно­гом историческими традициями и экономической целесообразнос­тью, поэтому и характерной чертой местного самоуправления является чрезвычайное разнообразие организационных форм их построения и прямая зависимость их от местных условий (гео­графических, социально-экономических, производственных, де­мографических и т. д.). В американских штатах, например, основ­ными административно-территориальными подразделениями яв­ляются графства, которых насчитывается свыше трех тысяч. Они различаются по численности населения и размерам территории. В ряде штатов графства делятся на тауны и тауншипы — т. е. свободный тип компактных городских и сельских поселений. Аме­риканские города, как правило, относятся к типу муниципальных корпораций, в которых проживает около 2/3 населения всей страны. Административно-территориальная организация США предпола­гает и особые подразделения в штатах — специальные округа, которые создаются для управления теми направлениями местной жизни, которые исключены из компетенции местных органов са­моуправления. Специальные округа имеют свои органы управле­ния или комиссии, которые или полностью избираются населени­ем, или назначаются штатами или графствами, поэтому они выс­тупают в роли проводников общей политики штата или графства (например, школьные округа). Школьные округа создаются для руководства школами и их финансирования. Кроме того, школь­ные округа создаются с целью вывести школы из сферы влияния политических партий. Специальные округа создаются для выпол­нения самых разнообразных функций: пожарной охраны, жилищ­ного строительства, водоснабжения, транспортных услуг и т. д. Такие округа обычно создаются в условиях, когда органы местно­го самоуправления по тем или иным причинам не в состоянии обеспечить населению определенный вид тех или иных услуг.

В Великобритании территория делится на графства, а граф­ства — на округа, охватывающие как городские, так и сельские поселения. Низовыми территориальными подразделениями в Анг­лии являются приходы, а в Уэльсе и Шотландии — общины.

Во всех административно-территориальных единицах, кро­ме мелких приходов, имеются выборные органы местного управ­ления — советы. В малых приходах функции органов местного управления осуществляют периодически созываемые общие со­брания избирателей данного прихода.

Италия в административно-территориальном отношении де­лится на области, причем Конституцией Италии предусмотрено предоставление широкой автономии итальянским областям. Авто­номные области имеют право принимать собственные законы и обладают другими важными полномочиями. Области делятся на провинции, которые включают в себя городские и сельские ком­муны. Во всех этих единицах органами местного управления яв­ляются соответствующие выборные советы.

В ФРГ система административно-территориального деления устанавливается конституциями земель. В соответствии с консти­туциями земель земли делятся на округа, округа — на районы, а последние делятся на общины. Районы и общины имеют свои вы­борные органы местного управления — соответствующие советы. В небольших по численности общинах наряду с выборными сове­тами периодически созываются собрания местных избирателей для решения вопросов местного управления. В округах выборные орга­ны местного управления отсутствуют.

В Японии территориальное деление включает в себя префек­туры, причем префектуры различаются по численности населе­ния от полумиллиона до двенадцати миллионов. Префектуры вклю­чают в себя города (пункты с населением свыше 50 тысяч жите­лей), поселки и деревни. Крупнейшие города с населением свыше полумиллиона имеют особый правовой статус. Органами местного управления в префектурах, городах, поселках и деревнях явля­ются избираемые населением соответствующие собрания.

В Латинской Америке основой территориального деления, а также политической и административной организации, признается свободная муниципия, управляемая муниципалитетом, понимаемым прежде всего как городской муниципалитет. Однако в некоторых латиноамериканских странах муниципалитетами или муниципаль­ными советами называют коллегиальные органы всех звеньев мес­тной администрации (Сальвадор, Коста-Рика). В Венесуэле и Гон­дурасе это название закреплено лишь за органами, подчиненны­ми районной администрации, а законодательством таких стран, как Боливия, Доминиканская Республика, Гватемала, Гаити, Па­рагвай, статус муниципалитетов признается за органами, созда­ваемыми лишь в низших и средних звеньях административно-тер­риториального деления, где действует система самоуправления. Для провинций или департаментов — наиболее крупных террито­риальных единиц — устанавливается особый правовой режим пря­мого управления, не допускающий административной автономии.

§ 3. Порядок формирования органов местного самоуправления

Органы местного самоуправления включают в себя выборные муниципальные советы или комиссии и образуемые ими испол­нительные органы. Общий порядок формирования муниципаль­ных советов и исполнительных органов регулируется специальны­ми избирательными законами и законами о муниципалитетах. В федеративных государствах издание законов о выборах в органы местного самоуправления находится в компетенции субъектов федерации. В большинстве демократических стран выборы в орга­ны местного самоуправления осуществляются на основе всеобще­го, равного и прямого избирательного права при тайном голосо­вании. Пассивное избирательное право обычно устанавливается в рамках 18—25 лет. Одновременно устанавливается и целый ряд цензовых требований — ценз оседлости, несовместимость занятия других постов на государственной службе или в выборных орга­нах, в суде и т. д.

В ряде стран Латинской Америки, для того чтобы быть из­бранным алькальдом (мэром) или советником муниципалитета, по закону о муниципалитетах необходимо обладать избирательным правом, быть рожденным в соответствующем муниципалитете или проживать там не менее двух лет, предшествующих выборам, быть внесенным в избирательной регистр граждан или в избира­тельный регистр для иностранцев, не быть осужденным уголов­ным судом.

В Перу алькальд и муниципальные советники избираются на основе всеобщего, прямого избирательного права при тайном и обязательном голосовании сроком на три года и не могут быть переизбраны на второй срок.

Иностранцы обладают теми же правами и обязанностями при выборах муниципальных органов, как и перуанские граждане, при условии, что они умеют читать и писать по-испански и прожива­ют в соответствующем муниципалитете не менее двух лет непре­рывно.

Закон Республики Перу о муниципалитетах гарантирует ав­тономию муниципальных советов, признаваемую конституцией страны, путем запрещения каким-либо публичным властям или любой администрации вмешиваться в процесс выборов муници­пальных советов или в их внутреннюю организацию, за исключе­нием случаев выполнения вступившего в силу судебного реше­ния, а также в осуществление их полномочий, принятие реше­ний и резолюций, распоряжение их имуществом и т. д.

В выборах муниципалитетов в Великобритании могут участво­вать все британские граждане (в том числе пэры), живущие в стране и достигшие 18 лет. Кандидатом в депутаты может выдви­гаться каждый гражданин, достигший 21 года и проживающий на территории данного муниципалитета, работающий там или имею­щий, либо арендующий там не менее года землю, предприятия, дом, квартиру. Не могут быть избраны пэры, священнослужите­ли, кадровые военные, гражданские служащие, умалишенные. На муниципальных выборах могут применяться и некоторые тре­бования морального характера. Еще одна особенность — ряд за­рубежных стран предоставляет право участия в выборах органов местного самоуправления иностранцам, постоянно проживающим на территории данного муниципалитета.

Порядок выдвижения кандидатов в выборные органы местно­го самоуправления предусматривает различные способы реализа­ции этих субъективных прав избирателей — чаще всего путем подачи петиции с подписями установленного законом числа жи­телей данного избирательного округа, обладающих полным объе­мом избирательных прав, в поддержку кандидата на должность члена муниципального совета. Кандидаты в муниципальные орга­ны могут баллотироваться по партийным спискам, опираясь на поддержку определенной политической партии, или выступать как независимые кандидаты. Выборы осуществляются как по од­номандатным, так и по многомандатным округам. Для определе­ния результатов голосования используются как пропорциональ­ная, так и мажоритарная избирательные системы. Мажоритарная система может предполагать и проведение выборов в два тура. На выборах в муниципальные органы запрещено введение импера­тивного мандата. Депутаты муниципальных органов не связаны никакими наказами избирателей и не обязаны отчитываться пе­ред избравшими их гражданами.

Муниципальные советы избираются на различные сроки. В США, например, органы местного самоуправления в зависимости от уровня избираются на 2—4 года, в Великобритании — на 4 года, причем состав муниципалитетов может обновляться по частям или переизбираться полностью. Численный состав органов местного самоуправления также различен, как правило, от нескольких де­путатов до нескольких десятков. В муниципальные советы столиц государств, как правило, избирается более ста советников. Вы­борные муниципальные советы юридически возглавляют муници­пальный аппарат управления, который осуществляет оператив­ную работу по руководству всей деятельностью муниципалитета. Срок полномочий депутатского корпуса органов местного самоуп­равления различен. В ряде кантонов Швейцарии он составляет 3—4 года, в Швеции, Норвегии, Португалии, Испании, Велико­британии, Дании, Голландии, ФРГ (ряд земель) — 4 года, в Ир­ландии, Турции, Италии, на Кипре — 5 лет, в ряде земель ФРГ, Австрии — 5—6 лет, в Бельгии, Франции, Люксембурге — 6 лет.

Законодательством ряда стран предусмотрены особые требо­вания к лицам, намеревающимся занять должности в органах ме­стного самоуправления: годность к военной службе, обязательное проживание или место работы в пределах территории органа ме­стного самоуправления, уплата местных налогов и т. д. В латино­американских странах в соответствии с действующим законода­тельством не могут быть избраны алькальдами и муниципальны­ми советниками члены любых законодательных органов, министры правительства, государственные служащие, служащие в воору­женных силах и полицейских формированиях, служащие муници­палитетов, члены судебной власти, нотариусы и их помощники, члены избирательных комиссий и другие лица. Важно отметить, что в ряде зарубежных стран законодательством предусмотрен порядок досрочного отзыва депутатов местных представитель­ных органов посредством голосования избирателей. А характерной особенностью муниципального самоуправления Мексики, напри­мер, является то, что председатели и советники муниципалите­тов, избранные прямым народным голосованием, не могут быть переизбраны на непосредственно следующий срок. Должностные лица органов местного самоуправления, назначенные на долж­ность независимо от ее наименования, не могут быть избраны непосредственно на следующий срок даже на другую должность в данном муниципалитете.

В соответствии с Конституцией законодательные органы мек­сиканских штатов большинством в две трети голосов своих членов могут приостановить деятельность муниципалитетов, объявить об их ликвидации и приостановить либо аннулировать мандат любо­го их члена по одному из предусмотренных законами штатов се­рьезных оснований в любое время и при условии, что указанные члены муниципалитета имели достаточные возможности для пред­ставления доказательств и привлечения защитников, если это, по их мнению, необходимо. В случае объявления о ликвидации му­ниципалитета или в силу отставки либо абсолютной неспособности большинства его членов выполнять свои обязанности и невозмож­ности назначить новые выборы,  законодательный орган штата назначает из жителей данной местности членов муниципального совета на оставшийся срок. В случае прекращения выполнения обязанностей каким-либо членом муниципального совета его мес­то занимает заместитель, избранный одновременно с членом му­ниципального совета, а дополнительные выборы не проводятся. Если заместители выполняют возложенные на них обязанности даже в течение только оставшегося срока, они по закону не мо­гут быть избраны на непосредственно следующий срок в качестве членов муниципального совета.

По-разному регулируется вопрос о совмещении депутатских мандатов: от разрешения совмещать сразу несколько мандатов (в Дании — на местном, региональном и парламентском уровне), а также системы двойного мандата на местном и региональном уров­не (Норвегия, Швеция, Дания, Великобритания, Ирландия, Гол­ландия, ФРГ), до одного депутатского мандата (Австрия, Бель­гия, Франция). Австрия в виде исключения допускает совмещение мандата самого нижнего уровня с самым верхним (парламентс­ким). В Италии не допускается совмещение мандатов на одном уровне (региональном, провинциальном или муниципальном), а также с мандатом члена парламента. В Люксембурге член местно­го органа самоуправления может одновременно быть членом на­ционального парламента и Европарламента и т. д.

Очень часто численный состав органов местного самоуправ­ления может определяться в минимальном и максимальном исчис­лении, а постоянный состав определяется численностью населе­ния данного района. В Республике Перу, например, прямо уста­новлено, что в муниципалитетах с численностью жителей до 500 человек избирается алькальд и 5 муниципальных советников, от 500 до 1000 человек избирается алькальд и 8 советников и т.д. Такая регламентация численного состава местных представитель­ных органов предохраняет от чрезмерного увеличения их состава, и, следовательно, увеличения расходов на выборы.

На выборах в органы местного самоуправления обычно до­вольно высок процент абсентеистов, т. е. не участвующих в голо­совании (в США, например, до 1/3 всех зарегистрированных из­бирателей). В странах, где введен обязательный вотум, этот про­цент,  разумеется, достаточно высок.

По структуре органы местного самоуправления, как прави­ло, однопалатные. Двухпалатное построение этих органов чрез­вычайно редко (муниципальный совет Нью-Йорка, например). Структура муниципального органа, как и его численный состав, определяется размерами территории и численностью населения. Основной формой деятельности органов местного самоуправления являются сессии, проведение которых регулируется местным за­конодательством. В низовых территориальных подразделениях эти сессии проводятся довольно часто (в США — один-два раза в месяц, в Великобритании — ежемесячно). Сессии вышестоящих органов проводятся 1 раз в квартал или полугодие. Могут проводиться и внеочередные или чрезвычайные сессии по требованию определенного числа членов представительного органа или по тре­бованию местных исполнительных органов (мэр, исполнительный совет и т. д.). Обычно чрезвычайные сессии собираются для реше­ния только строго определенных вопросов и решение других воп­росов не должно иметь юридической силы.

В пределах своей компетенции органы местного самоуправ­ления принимают решения, дают заключения, высказывают по­желания и рекомендации. Общий принцип заключается в том, что местные сообщества и выражающие их волю избираемые населе­нием органы местного самоуправления обладают в рамках закона полной свободой действий при осуществлении своей деятельности по любым вопросам, которые не исключены из их компетенции или не переданы в установленном порядке какому-либо другому органу власти. Сами полномочия могут быть поставлены под со­мнение или ограничены другим органом власти, центральным или региональным, только в рамках закона.

Конституция Испании 1978 года, например, в специальной главе "О местной администрации" гарантирует автономию муни­ципалитетов, которые обладают всей полнотой прав юридическо­го лица. По конституции руководство и управление муниципали­тетами осуществляется соответствующими муниципальными со­ветами, которые состоят из алькальдов и советников. Советники избираются жителями муниципалитета путем всеобщего равного, свободного и тайного голосования в соответствии со специальным законом.

Алькальд (председатель совета) избирается или советниками или непосредственно самими жителями муниципалитета.

Решения органов местного самоуправления могут быть оспо­рены в судебном порядке. Законодательством ряда стран (напри­мер, Италии) предусмотрена возможность роспуска местных вы­борных органов в случае совершения ими действий, противореча­щих конституции, а также серьезных нарушений действующих законов, отказа выполнять постановление центрального прави­тельства и т. д. Законодательством предусмотрена возможность рос­пуска исполнительного органа местного самоуправления и отправка в отставку его председателя, совершившего незаконные действия.

Роспуск органа местного самоуправления может быть осуще­ствлен в случае массовых отставок депутатов или полной неэф­фективности работы органа местного самоуправления вследствие отсутствия устойчивого большинства, а также по соображениям национальной безопасности. В Италии, например, такое решение принимается мотивированным декретом президента Республики после заслушивания доклада специальной комиссии центрального парламента, которая образуется специально для этого. Декретом о роспуске областного совета президентом страны назначается временная комиссия в составе трех человек, обладающих полным объемом избирательных прав. Комиссия назначает выборы нового областного совета в трехмесячный срок и занимается обычной ад­министративной деятельностью, входящей в компетенцию испол­нительного органа (джунты). Комиссия принимает решения, кото­рые не могут быть отменены никаким другим органом и которые должны быть впоследствии представлены на утверждение вновь избранного областного совета.

§ 4. Компетенция органов местного самоуправления

Основной объем полномочий органов местного самоуправле­ния определяется национальным законодательством и может раз­личаться даже в рамках одной страны. Общее правило, касающе­еся полномочий местных сообществ, заключается в том, что эти полномочия должны быть целостными и всеобъемлющими во всем, что касается местных дел. Фактически они обладают полномочия­ми решать только местные дела. Например, Конституция Бава­рии относит к вопросам, имеющим местное значение и входящим в компетенцию общины, следующее: управление собственностью общины и муниципальными предприятиями, местный обществен­ный транспорт, местное дорожное строительство, обеспечение населения водой, газом, светом, питанием; местное планирова­ние; строительство жилья и надзора за его эксплуатацией, мест­ная полиция, пожарная охрана; развитие культуры и поддержа­ние учреждений культуры; медицина, семейные консультации и защита материнства; школьная гигиена и забота о молодежи; об­щественные бассейны, погребение умерших; сохранение местных памятников и строений.

По Конституции Мексики 1917 г. муниципалитеты вправе решать такие вопросы, как снабжение населения питьевой во­дой, медицинская служба, ведение статистики, организация куль­турно-спортивных мероприятий, поддержание чистоты и уборка мусора, развитие местного хозяйства, местное строительство, содержание парков и садов, пожарная служба, полиция, муници­пальные тюрьмы и т. д. Поэтому мексиканские муниципии с согла­сия штатов и в соответствии с законами штатов могут иметь в своем ведении такие службы, как: служба питьевой воды и кана­лизации, уличного освещения, очистки от мусора, рынков и цен­тров снабжения, кладбищ, розыска, улиц, парков и садов, обще­ственной безопасности и транспорта. Закон может предусмотреть создание и других служб с учетом территориальных и социально-экономических условий муниципий, а также их административ­ных и финансовых возможностей. При этом для более эффектив­ной деятельности своих служб муниципии одного штата могут по предварительной договоренности между советами достаточно тес­но координировать свою деятельность по всем основным направ­лениям. Американские и крупные города и небольшие поселки осуществляют законодательные и исполнительные функции, объем которых довольно широк и разнообразен но, как правило, вклю­чает обеспечение жителей полицейской и пожарной охраной, сле­дит за нормальным функционированием канализационных и водо­проводных систем, уборкой мусора, осуществляет программы в области здравоохранения, охраны окружающей среды и т. д. Чем больше город или поселок, тем больше услуг предоставляется органами самоуправления его гражданам. В больших городах органы самоуправления обеспечивают граждан солидными библиотеками, музеями, парками, бассейнами и т. д.

Американская структура городского самоуправления опреде­ляется специальной хартией, принимаемой законодательным ор­ганом штата. Хартия обычно устанавливает границы муниципали­тетов, их функции, организационную структуру, методы финан­сирования, систему назначения и выборов должностных лиц городских органов местного самоуправления. Городские хартии зак­репляют право граждан на проведение референдумов по наибо­лее важным проблемам жизнедеятельности населения, в том чис­ле по налогообложению, изменению самой хартии и т. д. Решение о проведении референдума может быть инициировано требуемым по закону числом граждан путем подачи петиции в муниципаль­ный совет. Как правило, органы местного самоуправления не мо­гут принимать решения или совершать действия, носящие чисто политический характер и затрагивающие политические интересы страны в целом. Однако на практике можно отметить факт при­нятия именно таких решений. В частности, несколько муниципа­литетов Японии принимали решения об объявлении своей терри­тории безъядерными зонами и протестовали против американских военных баз на территории своих муниципалитетов.

Компетенция органов местного самоуправления распространя­ется прежде всего на руководство и развитие коммунального хо­зяйства, охрану окружающей среды, планирование размещения и строительства населенных пунктов, общий надзор за градострои­тельством, развитие системы местного транспорта и установление порядка регулирования его движения, местное дорожное строи­тельство, канализацию, водо- и газоснабжение, энергообеспече­ние, очистку улиц, борьбу с загрязнением водоемов и т. д.

Значительны полномочия органов местного самоуправления в социальной сфере. Это полномочия по оказанию социальной помо­щи малоимущим за счет муниципальных доходов. Они включают в себя строительство и содержание домов для престарелых, ночле­жек, строительство дешевого жилья, муниципальных школ, боль­ниц, родильных домов и т. д.

Органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью. Они осуществляют деятельность в сфере местно­го хозяйства (выдача разрешений на право открытия магазинов, зрелищных предприятий, установление правил застройки горо­дов и т. д.).

Мексиканские муниципии, например, в пределах, установ­ленных федеральными законами и законами соответствующих штатов, имеют право разрабатывать, утверждать и реализовы-вать систему районирования и планы развития городского муни­ципального хозяйства; участвовать в создании своих территори­альных резервов и управлять ими; контролировать использова­ние находящейся в их ведении земли и осуществлять надзор за ней; регулировать порядок владения городской землей; выдавать лицензии и разрешения на строительство; участвовать в создании зон экономического резерва и управлять ими.

Полномочия в области охраны общественного порядка, защи­ты прав и свобод граждан включают в себя установление правил поведения в общественных местах, дачу разрешений или наложе­ние запрета на проведение митингов, собраний, шествий, демон­страций, пикетов и других форм общественно-политической дея­тельности населения данного муниципального образования, издание предписаний по осуществлению санитарного надзора, медицинс­кого обслуживания населения и т. д.

В ряде стран (США, Канада, Франция и другие) в ведении органов местного самоуправления находятся местные полицейс­кие силы, на которые возлагается несение патрульной и охран­ной службы и другие виды полицейской деятельности.

Важнейшие полномочия органов местного самоуправления представлены в бюджетно-финансовой сфере. В соответствии с Европейской Хартией о местном самоуправлении местные сооб­щества имеют право в рамках экономической политики государ­ства на собственные достаточные ресурсы, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий. При этом финансовые ресурсы местных сообществ должны быть со­размерны полномочиям, предусмотренным конституцией или спе­циальным законодательством.

Конституция Испании, например, прямо закрепляет поло­жение о том, что местные финансы должны быть достаточными для выполнения функций, возлагаемых законом на соответствую­щие органы самоуправления, для чего используются преимуще­ственно местные налоги, а также участие в налоговых сборах государства и региональных автономных объединений.

При определении финансовых взаимоотношений центрально­го правительства и органов местного самоуправления в большин­стве стран принят принцип финансовой автономии местных само­управляющихся единиц. Это означает, что муниципальные обра­зования являются независимыми в финансовом отношении, но они не могут расходовать больше средств, чем это позволяет местный бюджет. При определенных условиях, когда муниципальное обра­зование оказывается не в состоянии управлять своими финанса­ми, государство обычно предоставляет ему дополнительные суб­сидии, гарантирующие платежеспособность муниципального об­разования.

Мексиканские муниципии, например, самостоятельно рас­поряжаются своими доходами, полученными от принадлежащего им имущества, а также от налогов и других поступлений, кото­рые устанавливаются в их пользу законодательным органом шта­та. В обязательном порядке они получают налоги, включая допол­нительные сборы, установленные штатами на недвижимое иму­щество в связи с его дроблением, разделом и т. д., а также налоги, которые устанавливаются при изменении цен на недвижимость, а также федеральные поступления, которые предоставляет муни­ципиям федерация в размерах и в сроки, ежегодно устанавлива­емые законодательными органами штатов, и поступления, полу­ченные от находящихся в их ведении общественных служб.

В свою очередь, законодательные органы мексиканских шта­тов имеют право в соответствии со специальным законом о доходах муниципий проверять их годовые финансовые отчеты, обращая особое внимание на соответствие расходов муниципии находящимся в ее распоряжении доходам. В федеративных государствах, где структура, функции, территориальные границы, порядок финан­сирования и пр. органов местного самоуправления определяется правительствами субъектов федерации и их законодательными органами, единой системы местного самоуправления не существу­ет, и она имеет существенные отличия, равно как и сами субъек­ты федераций.

В США, например, органами управления графства (основной территориальной единицы местного самоуправления) являются избираемые населением советы, функции и порядок формирова­ния которых определяется конституциями и законами штатов. Со­вет определяет виды налогов графства и контролирует их поступ­ление, утверждает ассигнования различным ведомствам графства и контролирует их расходование, покупает и продает земли на территории графства, несет ответственность за содержание соб­ственности графства, выдает лицензии на организацию торговых предприятий, баров и т. д. Совет контролирует их деятельность и в случае нарушений законодательства может лишить их лицен­зии. Кроме того, совет графства осуществляет контроль за состо­янием дорог и программами их строительства, содержанием боль­ниц, приютов, мест заключения и т. д. Совет несет ответствен­ность за организацию и проведение всех избирательных кампаний на территории графства. Специфика американской системы в том, что предусмотрено несколько форм организации управления со­ветом графства. Первая форма, когда в графстве отсутствует еди­ное должностное лицо, руководящее советом графства. При этой форме совет графства не может централизованно руководить выборными должностными лицами графства: шерифом, прокуро­ром, казначеем, клерком, интендантом школ и т. д., хотя опреде­ляет ассигнования на их деятельность. Другая форма — совет-администратор, когда сам совет назначает должностное лицо для руководства административным аппаратом графства.  Администратор проводит в жизнь решение совета, назначает руководите­лей исполнительных органов и различных служб графства, и кон­тролирует их деятельность. Эта форма позволяет осуществлять управление графством через специалиста-управляющего. Следу­ющая форма — совет графства — избираемый руководитель. Это обычно председатель совета графства, имеющий формальный ста­тус главы графства. В этом качестве он имеет право накладывать вето на все решения совета, составлять проект бюджета граф­ства, нанимать руководителей служб административного аппара­та, контролировать проведение в жизнь решений совета.

Муниципальные образования для стабилизации своего фи­нансового положения обычно стараются привлечь средства част­ных кредиторов. Финансовые вложения в строительство и ремонт местных дорог и возведение социального жилья являются для муниципальных образований достаточно легким источником полу­чения финансовых средств, потому что это приносит значитель­ную прибыль вкладчикам капитала. Самой большой угрозой для финансовой деятельности муниципальных образований является необходимость выплатить из собственного бюджета значительные суммы на социальные нужды, особенно в связи с растущим уров­нем безработицы, увеличением числа бездомных, больных, инва­лидов и т. д.

Составление и утверждение бюджета является прерогати­вой местного представительного органа, который, таким образом, реализует свои полномочия в финансовой сфере и может опреде­лить общую финансово-экономическую политику. Проект бюджета обычно готовит исполнительный орган муниципалитета с учетом возможного роста затрат на непредвиденные расходы. Помимо ежегодного бюджета обычно готовится и долгосрочный бюджет, рассчитанный на несколько лет, и несколько дополнений к нему, содержащих информацию о расходах на содержание кадров, ка­питальные затраты, ссуды, субсидии и т. д.

Действующими законами о муниципалитетах обычно предус­мотрен перечень обязательных расходов, которые должно понес­ти муниципальное образование и которые поэтому должны вклю­чаться в расходную часть местного бюджета. В этот перечень обыч­но входят расходы на образование, жалованье представителям исполнительной власти (мэру, местному правительству и т. д.), расходы на эксплуатацию дорог, расходы на содержание пожар­ной, полицейской, медицинской и других служб, проценты и вып­латы по ссудам, эпизодические расходы. Исходным ориентиром при составлении ежегодного и перспективного бюджетов являет­ся текущая политика и экономическое положение как страны в целом, так и конкретного муниципального сообщества. При этом должен учитываться возможный рост цен и повышение заработ­ной платы, а также рост или сокращение числа населения. Лю­бые другие непредвиденные расходы проходят, как правило, по статье эпизодических расходов.  Основная цель ежегодного бюджета — показать соотношение доходов и расходов данного муни­ципального сообщества. Но бюджет имеет и другое важное пред­назначение. Ежегодный бюджет является основным предписанием для исполнительной муниципальной власти, определяющим рас­ходы по каждой статье. При расходовании средств исполнитель­ная власть должна строго придерживаться установленных бюд­жетом сумм и не выходить за рамки утвержденных расходов по каждой статье бюджета. В ежегодном бюджете должно быть про­думано соотношение различных статей доходной и расходной ча­стей, учтены возможные и ожидаемые доходы и расходы (напри­мер, увеличение налогов, рост безработицы и т. д.). Через год еже­годный бюджет используется для отчетности и для сравнения его с бюджетами других муниципалитетов, что дает основание улуч­шить проект нового ежегодного бюджета.

Долгосрочный бюджет, как правило, имеет основной целью создание запасов денежных средств для развития различных сто­рон последующей деятельности муниципального сообщества. Этот бюджет позволяет предусмотреть возможности экономии финан­совых средств для осуществления новых видов деятельности. Дол­госрочный бюджет выступает в роли документа перспективного планирования, определения приоритетных сфер деятельности муниципального образования, позволяя отделить настоящее фи­нансово-экономическое положение муниципалитета от его буду­щего положения. Долгосрочный бюджет опирается на такие пока­затели, как количественный рост населения, рост жилищного стро­ительства, изменение индекса цен и рост процентной ставки, изменение расходов на содержание персонала, различные эксп­луатационные расходы, смету налогов и расходов, увеличение новых видов деятельности в соответствии с избирательными про­граммами депутатов муниципальных представительных органов.

Для муниципальных образований существуют, как правило, два вида источников доходов. Первый — это местные источни­ки: налоги, компенсации и пошлины, штрафные санкции и при­были от муниципальных предприятий. Второй — центральные ис­точники: субсидии из муниципальных фондов, выделяемые цент­ральным правительством или его структурами (министерствами), как общие субсидии, идущие на поддержку муниципалитетов, так и специальные, имеющие целевым назначением образование, социальное благосостояние, жилищное строительство.

Муниципальные власти имеют право устанавливать свои соб­ственные налоги на недвижимость, доходы с капитала, строитель­ство, туристическую деятельность, рекламную деятельность, на владельцев собак и т. д. Большинство местных налогов установле­но в соответствии с законами о муниципалитетах. Норма этих за­конов запрещает муниципалитетам вводить не предусмотренные законом налоги. Наиболее важным среди перечисленных налогов является налог на недвижимую собственность, плательщиками которого являются пользователи недвижимой собственности, как физические, так и юридические лица. Основой для начисления налога на недвижимую собственность является ее рыночная сто­имость. Налог на прибыль взимается с физических и юридических лиц, получающих прибыль благодаря муниципалитету.

Большое значение имеют для доходов муниципалитетов мес­тные источники доходов, такие, как компенсации за предостав­ленные услуги муниципалитетам. Сюда входят плата за водоснаб­жение и канализацию, рыночные пошлины, плата за парковку машин, выдачу дорожных документов и т. д. К числу местных му­ниципальных доходов относятся пошлины за пользование спортив­ными сооружениями, плата за право пользования музеями, плата за предоставленный сервис и т. д.

Исполнительная власть (мэр и его правительство) несут от­ветственность за поступление доходов, а также за расходование бюджетных средств. Иногда это входит в понятие "политическая ответственность" местного правительства, так как оно проводит финансово-экономическую политику, разработанную и утвержден­ную местным представительным органом и заложенную в ежегод­ном бюджете. В конце бюджетного года мэр должен представить отчет представительному органу об исполнении ежегодного бюд­жета. Как при осуществлении финансово-экономической полити­ки, так и при подготовке отчета мэр обычно получает помощь от центральных органов управления, в частности, от департамента финансов.

Законы о муниципалитетах закрепляют обычно основные полномочия мэра не только в финансово-экономической области, но и в других областях. Вот, например, какими полномочиями обладают алькальды в соответствии с действующим законом в ла­тиноамериканских странах: они руководят различными службами и администрацией муниципалитета, являясь их официальными и законными представителями; промульгируют и организуют вы­полнение решения муниципального представительного органа; контролируют муниципальные доходы и расходы; представляют в муниципальную Ассамблею проекты решений по различным сфе­рам деятельности муниципалитета; представляют на рассмотре­ние Ассамблеи проект бюджета на следующий год; издают соб­ственные декреты и распоряжения; осуществляют необходимые действия для защиты прав муниципалитета; подписывают кон­тракты и после их одобрения Ассамблеей организовывают их вы­полнение; назначают, перемещают и освобождают от должности в соответствии с законом различных служащих муниципалитета; выдают и отзывают лицензии и осуществляют другие полномочия.

В органах местного самоуправления ряда зарубежных стран избираются или назначаются специальные категории должност­ных лиц со своей четко определенной компетенцией.

В американских графствах, например, существует большое число выборных должностных лиц, таких, как казначей, инспек­тор, асессор, регистратор, клерк, прокурор, шериф и др., полномочия которых определяются законодательством соответствующе­го штата и которые входят в структуру местного самоуправления. Казначей организует сбор налогов, хранение средств графства, выдачу средств, ассигнованных на различные местные нужды, контролирует расходование этих средств. Инспектор или инже­нер графства несет ответственность за проектирование дорог, мостов, установление границ, землеустройство и т. д. Асессор за­нимается выявлением и оценкой всех видов собственности, подле­жащей налогообложению. Регистратор занимается регистрацией покупок, продаж, разделов, закладов и иных действий в отноше­нии имущества, а также завещаний, свидетельств о браке, раз­воде и т. д. Клерк отвечает за надлежащее сохранение и оформ­ление документов графства, организацию регистрации избирате­лей, проведение голосования и подсчет поданных голосов. Шериф возглавляет полицию графства, управляет тюрьмой графства, осу­ществляет аресты. Прокурор преследует в судебном порядке лиц, обвиненных в совершении преступлений, представляет графство в суде, консультирует совет графства и должностных лиц по юри­дическим вопросам.

Неотъемлемой частью структуры органов местного самоуп­равления являются различные отделы и организации, аккуму­лирующие в себе различные сферы деятельности. Наиболее рас­пространены — отделы здравоохранения, полиции, финансов, пожарной охраны, общественных работ, социальных служб, ра­бочей силы, транспорта, коммунальных услуг, отдыха населения, по делам потребителей и т. д. Обычно вопросами трудоустройства и занятости населения ведает отдел рабочей силы и отдел обще­ственных работ, которые занимаются подбором и предоставлени­ем постоянного места работы, оценкой трудоспособности граждан, их профессиональной подготовки и т. д. Отдел социальных служб занимается оказанием финансовой и продовольственной помощи семьям с низкими доходами, бездомным. Отдел по делам потреби­телей расследует жалобы на качество товаров и услуг, разраба­тывает систему местных правил по защите прав потребителей, инспектирует применение торговыми предприятиями измеритель­ных приборов, следит за качеством упаковки товаров, выдает ли­цензии на мелкую розничную торговлю, на эксплуатацию такси, регулирует деятельность сети кабельного телевидения на терри­тории округа и т. д. Отдел здравоохранения расследует случаи ин­фекционных заболеваний, осуществляет программы медицинской помощи школам, проверяет санитарное состояние окружающей среды.