Форма государства в наиболее общем виде определяет, на каких принципах построена и как территориально организована государственная власть. Форма государства определяет структу­ру и принципы взаимоотношений основных органов государства (парламента, правительства, главы государства), деление государ­ства на составные части и юридический статус этих частей, а также методы деятельности государства и характер его пря­мых и обратных связей с гражданами.

Изучение формы государства, может вестись под разными углами зрения. Научно-познавательный (гносеологический) под­ход к изучению формы государства позволяет выявить взаимосвя­зи между формой государства и его содержанием, сущностью. Этим занимается главным образом теория государства и права. Инстру­ментальный (практическо-политический) подход предполагает исследование формы государства под углом зрения обеспечения эффективности государственного руководства, действенности уп­равления, стабильности правительства, взаимоотношений прави­тельства с народом и т. п. Этим занимается наука конституционно­го права.

Формы зарубежных государств отличаются большим разно­образием. Они складываются под влиянием комплекса природно-географических, исторических, политических, социально-эконо­мических и культурно-религиозных факторов.

На форму государства могут оказать влияние условия образо­вания государства (федеральная форма территориально-политичес­кого устройства государства в США), исторические традиции (мо­нархия в Великобритании), перипетии внутриполитической борьбы (неоднократные модификации формы ряда государств Африки), господствующая в обществе система нравственно-религиозных цен­ностей (теократическая республика в Иране). Определенным обра­зом может воздействовать и субъективный фактор. Достаточно вспом­нить о том, какое влияние оказал генерал Де Голль на функциони­рование институтов Пятой республики во Франции.

Форма государства является объектом конституционного ре­гулирования. Отдельные главы под названием "Форма государ­ства" имеются лишь в немногих новейших конституциях (напри­мер, Конституция Турции 1982 г., Конституция Эфиопии 1987 г.). Однако в большинстве государств, где такая глава отсутствует, элементы, составляющие понятие "форма государства", закреп­ляются либо в тексте основного закона (например, во Франции, Испании, ФРГ), либо в отдельных конституционных законах (на­пример, в Швеции).

В странах, где отсутствует писаная конституция, форма го­сударства определяется не столько статутом (законом), сколько конвенционными нормами, которые складываются в процессе мно­говековой эволюции государственных институтов (например, пра­вовой статус главы государства — монарха в Великобритании и его взаимоотношения с Правительством).

Если в конституции отсутствует специальная глава о форме государства, то соответствующие нормы обычно помещаются в раздел, закрепляющий основы конституционного строя. Как пра­вило, эти нормы обеспечиваются повышенной правовой защитой (например, запрет на пересмотр республиканской формы правле­ния в Италии). Отдельные положения могут быть включены в раз­делы, устанавливающие территориальную организацию государ­ства и организацию органов государственной власти.

Понятие формы государства, охватывая наиболее существен­ные стороны организации государственной власти, является дос­таточно сложным по своему содержанию. Оно указывает, какие органы представляют государственную власть, каков порядок об­разования (формирования) этих органов, каков срок их полномо­чий, каковы взаимоотношения между органами государства (в том числе центральных и местных), наконец, каковы методы, спосо­бы, приемы осуществления государственной власти.

В зависимости от того, какая сторона организации государ­ственной власти является предметом рассмотрения, различают три элемента формы государства: форму правления, форму государ­ственного (территориально-политического) устройства и поли­тический (государственный) режим. Совокупность всех трех эле­ментов образует форму государства в широком смысле. Так как третий элемент формы государства — политический (государствен­ный) режим затрагивает взаимоотношения государства с обще­ством, его политическими институтами, это в определенном смыс­ле выходит за рамки конституционного права. В более узком смыс­ле к форме государства относят только форму правления и форму государственного  (территориально-политического) устройства.

§  1. Форма правления в зарубежных государствах

Форма правления представляет собой тот элемент формы государства, который раскрывает организацию верховной государ­ственной власти, правовой статус высших органов государства (прежде всего его главы), принципы взаимоотношений между ними, участие граждан в избрании этих органов.

Различают две основные формы правления зарубежных госу­дарств — монархия и республика, притом каждая из этих форм имеет разновидности.

Монархия — это такая форма правления, где глава государ­ства — монарх (именуемый в каждой стране по-разному — император, король, султан и т. п.) обладает особым юридическим ста­тусом: его полномочия носят первичный, непроизводный от ка­кой-либо другой власти в государстве характер, он приобретает свой пост, как правило, по наследству и занимает его пожизненно.

Республика — это такая форма правления, где высшие орга­ны государства (президент, парламент, правительство) являют­ся выборными и сменяемыми, причем только парламент во всех без исключения республиках избирается непосредственно насе­лением.

Та или иная форма правления складывается исторически под влиянием комплекса факторов экономического, социального, по­литического, национально-этнического, культурного и религиоз­ного характера. Оказывают свое влияние и природно-географи-ческие условия. Следует также иметь в виду, что той или иной эпохе развития общества соответствует та или иная форма прав­ления. Так, в эпоху феодализма преобладающей была монархи­ческая форма правления, новому времени более соответствует республика. Необходимо, однако, учитывать, что если раньше различия между монархией и республикой отражали различия в степени демократизации общества, его политического строя, то сегодня сохранение в ряде стран монархии отнюдь не свидетель­ствует об их меньшей демократичности по сравнению с республи­ками. Это всего лишь свидетельство устойчивости политических традиций тех государств, в которых монархия уже давно рас­сматривается как элемент, объединяющий и консолидирующий нацию.

В молодых государствах Азии и Африки, где общество в со­циальном отношении еще находится в процессе трансформации и политические институты только складываются, форма правления весьма нестабильна и может изменяться в ту или иную сторону (например, Центральноафриканская Республика превратилась в империю, а затем снова в республику).

Монархия  и  ее разновидности

Монархия как форма правления сохраняется в значительной части государств либо как дань исторической традиции (что ха­рактерно для развитых стран Запада), либо в силу сохранения в обществе значительных пережитков феодализма и архаичных форм общественной организации (что свойственно, например, монархи­ческим государствам Ближнего Востока).

Имеется несколько разновидностей монархических форм прав­ления.   Различают   абсолютную и   конституционную  монархию.

Абсолютная монархия характеризуется всевластием главы государства. В правовом отношении монарх — источник любой власти, и только он определяет ее пределы в нормативных актах, которые дарует своим подданным. В основе закона лежит воля монарха. Как форма правления абсолютная монархия получила наибольшее распространение в эпоху позднего феодализма. Се­годня она является анахронизмом и сохраняется лишь в некото­рых странах Востока, где преобладают традиционно-патриархаль­ные и феодальных формы общественной жизни (например, в Ома­не, Катаре, Брунее). Есть, однако, страны с довольно высоким уровнем экономического развития и высокоразвитой социальной инфраструктурой, в которых тем не менее абсолютная монархия сохраняется как своеобразная форма консервации традиций ро-доплеменной патриархальной демократии доиндустриальной эпо­хи (Саудовская Аравия).

Абсолютная монархия характеризуется обширными полномо­чиями монарха в законодательной, исполнительной и судебной сферах. Законы издаются от имени монарха, ему подчинен весь административный аппарат государства. Какие-либо выборные органы в абсолютной монархии, как правило, отсутствуют, что не исключает наличия различного рода совещательных учрежде­ний (например, Диван в Саудовской Аравии, где представлены члены многочисленного клана Саудитов — правящей династии этой страны). В виде исключения в некоторых из этих государств могут приниматься акты, именуемые конституциями (например, в Ка­таре в 1970 г.), однако в действительности они имеют мало обще­го с общепринятым понятием конституции.

Конституционная монархия — это такая форма правления, при которой власть монарха осуществляется на основе и в рамках конституции. В зависимости от степени ограничения различают дуалистическую и  парламентарную  монархии.

Дуалистическая монархия, как это видно из ее наименова­ния, характеризуется разделением власти монарха с парламен­том, однако разделением еще зачаточным, несовершенным, где власть монарха явно преобладает. Полномочия монарха ограни­чены только в законодательной сфере, однако и в этой сфере ни один закон, принятый парламентом, не мог вступить в силу без согласия на то монарха. Эта форма правления была довольно ши­роко распространена в XIX и начале XX в. (такая монархия су­ществовала после объединения Германии по конституции 1871 г. и до крушения второй империи в 1918 г.). Сегодня в развитых госу­дарствах Запада эта форма правления не встречается. В то же время она еще сохраняется в ряде стран Ближнего Востока и Магриба (Иордания, Марокко).

При дуалистической монархии существует выборный пред­ставительный орган — парламент (именуемый в каждой стране по-разному, например, меджлис в Иордании). Ему принадлежит право принятия законов и вотирования (одобрения) бюджета. Мо­нарх является главой государства и обладает основными прерога­тивами в сфере исполнительной власти. Он назначает главу пра­вительства, который несет ответственность только перед монар­хом. Института парламентской ответственности правительства в дуалистической монархии нет. Монарх обладает правом роспуска парламента, издания чрезвычайных декретов и введения в стра­не чрезвычайного положения. Он является главнокомандующим армией.

В отличие от дуалистической парламентарная монархия яв­ляется довольно распространенной формой правления. Она суще­ствует сегодня во многих государствах мира (Великобритании, Испании, Японии и др.) Парламентарная монархия характеризу­ется тем, что монарх не обладает реальными полномочиями по управлению государством. Его полномочия носят в основном пред­ставительный характер. Кроме того, он обладает своеобразной функцией государственного нотариуса, скрепляя своей подписью все важнейшие государственные акты.

При этом его полномочия ограничиваются формальной про­веркой правильности оформления акта. Влиять на материальное содержание того или иного документа монарх, как правило, не может. В силу этого, а также исходя из принципа "монарх не ответственен" (монарх не может нести политическую и юридичес­кую ответственность за свои действия), подпись монарха обяза­тельно нуждается в контрасигнации (т. е. должна предварительно скрепляться подписью премьер-министра или ответственного ми­нистра). На практике все акты монарха готовятся правительством. Монарх скрепляет своей подписью и законодательные акты, од­нако правом вето в отношении принятых парламентом законов он, как правило, не обладает. Объем полномочий монарха в стра­нах с парламентарной формой правления неодинаков. Он варьиру­ется от практически полного отстранения монарха от участия в государственной деятельности и сведения его полномочий к функ­циям внешнего представительства (Швеция) до наделения более обширными полномочиями (Испания, где король согласно консти­туции 1978 г. является главнокомандующим испанской армией). Полномочия монарха могут включать в себя и некоторые "резерв­ные", так называемые "спящие" прерогативы на случай возмож­ных политических кризисов (Великобритания, Бельгия, Нидер­ланды).

Монарх не получает заработную плату. Деньги на содержа­ние монарха и его семьи ежегодно выделяются отдельной строкой в государственном бюджете и эта строка именуется "цивильным листом ".

Монарх в Великобритании одновременно является главой го­сударств, входящих в Содружество наций (правда не всех, а в основном тех, которые прежде были так называемыми белыми колониями, а позже доминионами Британской империи). Это — Канада, Австралия, Новая Зеландия. На практике функции мо­нарха осуществляет генерал-губернатор, который назначается британской короной по представлению правительства соответству­ющей страны.

В странах, где сохраняются структуры феодального и тра­диционного общества, существует  выборная монархия (Малайзия, Лесото, Объединенные Арабские Эмираты). Так, глава Фе­дерации Малайзии избирается на свой пост Советом правителей, куда входят главы 11 монархических штатов. В состав ОАЭ входят семь княжеств Персидского залива, главы этих княжеств — эми­ры избирают Президента ОАЭ. Фактически им может стать лишь глава одного из двух богатейших княжеств Залива — Абу-Даби и Дибаи.

Особо следует выделить теократическую монархию, где глава государства — монарх является одновременно главой того или иного религиозного культа, представляющего одну из мировых религий. Так, духовный владыка католиков всего мира Папа яв­ляется одновременно главой государства Ватикан. Элементы теок­ратической монархии присущи и Саудовской Аравии, где глава государства — король не только выполняет религиозные функ­ции хранителя главных святынь мусульманского мира, но и яв­ляется главой ваххабитского направления ислама. Процедуре пе­редачи власти королю предшествует согласие узкой группы выс­ших религиозных авторитетов — улемов, а лишь затем согласие членов королевского Совета, куда входят представители много­численной семьи Саудитов. Формально Великобритания также является теократической монархией, так как со времен Генри­ха VIII король возглавляет англиканскую церковь. Сегодня это во многом дань традиции, поскольку фактическим главой англиканс­кой церкви уже давно является архиепископ Кентерберийский.

В целом можно сделать вывод о том, что несмотря на извес­тную архаичность институт монархии обладает достаточной гиб­костью, чтобы приспособиться к новым историческим условиям постиндустриального общества. Это связано с тем, что монархия в развитых странах Запада давно превратилась в символ преем­ственности исторических традиций, наглядное воплощение идеи национальной государственности, непрерывности ее существова­ния. Следует также учитывать, что монархия представляется по­литически и социально нейтральным институтом, выполняющим важную интегративную функцию в обществе. Наконец, именно монархия может сыграть стабилизирующую роль в случае воз­никновения острого политического кризиса. Таковы некоторые причины, объясняющие сохранение монархической формы прав­ления в современном мире.

Республика  и  ее разновидности

Республиканская форма правления — самая распространен­ная в современном мире. Абсолютное большинство государств, представленных сегодня в такой универсальной международной организации, как ООН, являются республиками.

Известны три основные разновидности республиканской формы правления — президентская республика, парламентская республика,   полупрезидентская   республика.

Президентская республика характеризуется следующими признаками:

1. Глава государства —  президент избирается непосредствен­но населением путем либо прямых (в латиноамериканских стра­нах), либо косвенных выборов (в США, где сначала избираются выборщики от штатов,  а затем последние как особая коллегия избирают Президента страны).

2. Президент обладает обширными полномочиями: он одно­временно является главой государства,  главой исполнительной власти и главнокомандующим вооруженными силами.

3.  В президентской республике правительство формируется внепарламентским путем, члены правительства назначаются на должность и освобождаются от должности президентом (в США при назначении необходимо согласие верхней палаты Конгрес­са — Сената).

Отличительной чертой президентской республики является жесткая система разделения властей. Каждая ветвь власти — за­конодательная, исполнительная и судебная — обладает значитель­ной самостоятельностью по отношению к двум другим. Вместе с тем существует система "сдержек и противовесов". Парламент осу­ществляет законодательную функцию, принимает законы, обяза­тельные для исполнительной власти, однако и исполнительная власть в лице президента наделяется правом отлагательного (сус-пенсивного) вето на законы, принимаемые парламентом, и пользу­ется эт 1М, как показывает практика, довольно часто. Тем самым президент мешает использованию законодательных полномочий парламента для подрыва конституционного механизма управле­ния и стеснения самостоятельности других ветвей власти.

Система "сдержек и противовесов" проявляется в президент­ской республике также в том, что парламент не может отправить правительство в отставку, но и президент не может распустить парламент.

Президентская республика обеспечивает большую стабиль­ность исполнительной власти, чем парламентарная республика, однако в случае возникновения кризисных ситуаций она оказыва­ется менее гибкой (достаточно вспомнить неспособность админис­трации президента Г. Гувера адекватно отреагировать на крах финансовой системы и экономический кризис 1929 г.).

Разновидностями президентской республики являются супер­президентская и монократическая республика. Основное их от­личие от президентской республики заключается в том, что обе они не являются правовыми государствами, хотя в странах, где такие формы правления существуют, формально действует кон­ституция. Но эти конституции обычно носят столь же неправовой характер, как и конституции коммунистических государств.

Суперпрезидентская республика имеет следующие отличи­тельные черты:

1. Обычно она устанавливается вследствие военного переворота (пронунсиаменто в странах Латинской Америки, где такая форма правления в недалеком прошлом была весьма распространенной).

2. Президент получает свои полномочия нелегитимным путем, либо  как предводитель  (каудильо)  переворота, либо  как глава хунты (коллективного органа руководства мятежниками).

3. Президент наделяется обширными полномочиями при весь­ма слабом контроле со стороны законодательной и судебной влас­тей.

4. Президентские полномочия реализуются в условиях пер­манентного чрезвычайного положения, при котором отменяются или существенно ограничиваются конституционные гарантии со­блюдения основных прав и свобод человека и гражданина и осу­ществляются массовые репрессии против оппозиции.

Суперпрезидентские республики в течение длительного вре­мени были неотъемлемым элементом политического ландшафта Латинской Америки. В настоящее время их практически не оста­лось на карте этого континента. В процессе постепенной демокра­тизации политической жизни, укрепления правовых начал госу­дарственности был успешно осуществлен переход к президент­ской форме правления.

Что касается монократической республики, то она харак­терна для "молодых" государств (в основном в странах тропичес­кой Африки), а также для некоторых коммунистических государств. Ее характерными признаками являются:

1. Особый статус главы государства как единоличного носите­ля исполнительной власти, не связанного никаким контролем со стороны законодательной и судебной властей.

2. Совмещение поста президента с лидерством в правящей партии в условиях однопартийного или квазимногопартийного режима.

3. Выборы президента,  если и проводятся, то носят чисто ритуальный характер. Президент занимает свой пост неопреде­ленно длительный срок,  а замена президента происходит в ре­зультате политического кризиса в руководстве правящей партии или военного переворота. В отдельных странах пост президента в конституционном порядке пожизненно закреплялся за определен­ным лицом (Заир, Малави и некоторые другие).

4. Конституционно устанавливается право президента на рос­пуск парламента.

Парламентарная республика характеризуется следующими признаками:

1. Парламент наряду с законодательной деятельностью и во­тированием бюджета обладает учредительными функциями и пра­вом контроля за деятельностью правительства. Главным из учре­дительных функций является формирование правительства на парламентской основе. Формально правительство назначает пре­зидент, однако делает это не по своему усмотрению, а на основе решения парламента о формировании кабинета из числа предста­вителей партии или коалиции партий, располагающих большин­ством мест в парламенте (чаще — в его нижней палате). Обычно президент предлагает парламенту кандидатуру лидера победив­шей на выборах партии (или коалиции партий) в качестве буду­щего главы правительства. Предложенная президентом кандида­тура главы правительства (или правительства в целом) должна получить вотум доверия в парламенте, только после этого прези­дент назначает правительство. Вотум недоверия правительству со стороны парламента влечет за собой либо отставку правительства с последующим формированием нового правительства, либо роспуск парламента и проведение досрочных парламентских выборов.

2. Глава государства — президент занимает в системе госу­дарственных  органов  парламентарной  республики достаточно скромное место. Хотя формально он может быть наделен обшир­ными полномочиями, фактически повсеместно они ограничива­ются в основном представительскими  функциями.  Президент скрепляет своей подписью все важнейшие государственные акты, включая законы; осуществляет дополнительный контроль за пра­вильностью оформления и соблюдения конституционной процеду­ры принятия законодательных и иных актов, направляемых ему на подпись. Президент, однако, не вправе отказаться от подписи вследствие несогласия с содержанием поступившего на подпись документа.  Все поступающие к президенту акты должны быть  контрасигнованы главой правительства или ответственным мини­стром. Легитимность президента в парламентарной республике существенно уже, чем в президентской республике, так как насе­ление не участвует в его выборах. Президент избирается парла­ментом (например, в Италии) или особой избирательной коллеги­ей (как в ФРГ).

3. Вся исполнительная власть в парламентарной республике находится в руках правительства.  Поскольку оно опирается на парламентское большинство, то имеет возможность существенно влиять на деятельность парламента, прежде всего на осуществ­ление законодательных полномочий парламента. Показательно, что большинство законопроектов, которые являются предметом пар­ламентского рассмотрения, исходят именно от правительства (на­ пример, в ФРГ — свыше 80%).

Парламентарными республиками являются сегодня ФРГ, Италия, Греция, Индия и др. Такая форма правления более при­суща развитым странам, так как предполагает довольно высокий уровень развития демократии, наличие развитой партийной сис­темы и высокой политической культуры населения.

Полупрезидентская республика в отечественной и зарубеж­ной науке конституционного права рассматривалась не как само­стоятельная форма правления, а как переходная либо к прези­дентской, либо к парламентарной республике. Практика функци­онирования полупрезидентской республики в ряде стран, прежде всего во Франции, позволила французскому правоведу, специа­листу в области конституционного права М. Дюверже сделать вы­вод о самостоятельном существовании подобной формы правле­ния. Постепенно этот вывод получил повсеместное признание.

К характерным признакам полупрезидентской республики относятся следующие:

1. Президент избирается непосредственно населением в ходе прямых выборов. Выборы могут проводиться в один (мажоритар­ная система относительного большинства) и в два тура (мажори­тарная система абсолютного большинства).

2. Президент наделяется обширными властными полномочия­ми:  он является главой государства, ему принадлежат основные прерогативы в сфере исполнительной власти, он является вер­ховным главнокомандующим.

3. В полупрезидетской республике существует правительство как самостоятельный орган исполнительной власти, работающий под общим руководством президента. Правительство назначается президентом,  но нуждается в доверии парламента.  Вынесение вотума недоверия может повлечь либо  отставку правительства, либо роспуск парламента президентом.

Полупрезидентской была Веймарская республика в Германии с 1919 по 1933 г. Сегодня таковыми являются Франция, Португа­лия, большинство государств, возникших после распада Совет­ского Союза, — Украина, Казахстан, Грузия и др.

Особая разновидность республиканской формы правления — теократическая республика. Для нее характерно юридическое закрепление участия духовенства не только в политической жиз­ни, но и в непосредственном управлении государством. Так, кон­ституция Исламской Республики Иран 1978 г. предусматривает на­ряду с постом Президента страны пост Факиха — духовного руко­водителя иранского народа, который занимает один из высших религиозных иерархов. Его решения обязательны для светской власти и оказывают решающее влияние на ведение государствен­ных дел.

Своеобразная форма правления существует в Швейцарии, где функции главы государства и исполнительная власть осуществля­ются одним коллегиальным органом — федеральным правитель­ством (оно именуется Федеральным советом). Состав правитель­ства постоянный; оно состоит из семи федеральных советников, которые назначаются федеральным парламентом после очеред­ных парламентских выборов, и отражает партийный состав зако­нодательного органа. Из своего состава Федеральный совет изби­рает Федерального президента, обладающего чисто представи­тельскими полномочиями и совмещающего пост президента и руководителя того или иного департамента (министерства).

Срок полномочий президента — один год. В Швейцарии так­же отсутствует принцип парламентской ответственности прави­тельства.

Несмотря на своеобразие тех или иных форм правления в различных государствах, все они тем не менее поддаются клас­сификации и могут быть сведены к нескольким типовым "моде­лям" организации государственной власти. Не следует только за­бывать, что эти "модели" на практике, в конкретной историчес­кой ситуации никогда не реализуются в чистом виде. Каждому государству свойственны индивидуальные особенности, объясня­емые его историческими традициями, политической культурой, природно-географическими и национальными факторами и т. п., которые придают своеобразные черты той или иной форме прав­ления. Поэтому не существует в мире абсолютно идентичных мо­нархий или республик, каждая отражает в своей организации свое­образие того государства, той страны, в которой она существует.

§ 2. Форма государственного (территориально-политического)    устройства

Под формой государственного (территориально-политичес­кого) устройства понимаются внутренняя организация государ­ственной власти, принцип деления государства на отдельные час­ти, юридический статус этих составных частей, принципы взаи­моотношений между собой центральных и региональных (местных) государственных органов.

Различают две основные формы территориально-политичес­кого устройства государства: унитарную и федеративную.

Унитарное государство — это единое, цельное, слитное го­сударство, составные части которого не обладают какой-либо политической самостоятельностью. Федеративное государство — это союзное государство, состоящее из нескольких государствен­ных образований, имеющих особый политико-правовой статус.

От федерации как формы территориально-политического ус­тройства государства следует отличать конфедерацию как меж­дународно-правовое объединение суверенных государств. Такое объединение может преследовать различные цели: военные, по­литические, экономические и т. п. Со временем конфедерация мо­жет перерасти в федерацию, как это имело место в прошлом в Швейцарии и в настоящее время в Объединенных Арабских Эми­ратах, или распасться, как это произошло с Сенегамбией.

Государства — члены конфедерации сохраняют свой сувере­нитет и продолжают выступать как самостоятельные субъекты во внутренних и внешних делах. Конфедеративные органы обладают императивной властью в отношении государств-членов лишь в тех пределах, которые определены конфедеративным договором. В настоящее время конфедераций в мире нет, однако конфедера­тивные элементы имеются у ряда союзов, например Европейско­го Союза, Британского Содружества, СНГ. В 1997 году образован Союз России и Белоруссии, который предусматривает создание общих органов, решения которых могут иметь обязательную силу для обоих государств.

На форму территориально-политического устройства оказы­вают влияние условия образования государства, его историчес­кие традиции и национальный состав, наличие противоречий меж­ду центром и регионами и. др. В конечном счете форма территори­ально-политического устройства отражает степень централизации или, напротив, децентрализации государственных функций, рас­пределение компетенции между центром и регионами.

В развитых демократиях Запада выбор формы территори­ально-политического устройства, как правило, не связан с наци­ональным составом населения, поэтому как унитарные, так и фе­деративные государства могут быть и однонациональные, и мно­гонациональные. Общей тенденцией, однако, остается растущая децентрализация государственных функций и расширение прав местных территориальных сообществ.

Унитарные    государства и  принципы   их   организации

Унитарная государственность — самая распространенная в настоящее время форма государственного устройства. Унитаризм свойствен подавляющему большинству государств, которые обра­зовались после распада колониальной системы. Однако унитарны­ми могут быть и крупные развитые и среднеразвитые государ­ства (Великобритания, Франция, Италия, Япония, Китай, Еги­пет и др.).

Унитарной форме государственного устройства свойствен­ны две основные черты: во-первых, правовой статус админист­ративно-территориальных образований, составляющих унитар­ное государство, определяется центральной властью. Она же определяет, на какие административно-территориальные едини­цы делится государство, каков круг предметов ведения и компе­тенция этих единиц, сколько ступеней имеет административно-территориальное устройство государства и др. Во-вторых, цент­ральная власть осуществляет прямой или косвенный контроль за деятельностью органов государственной власти на местах. Сегодня сравнительно редко можно встретить унитарное госу­дарство, где отсутствовали бы выборные местные органы госу­дарственной власти.

Кроме того, унитаризм вовсе не означает унификацию мест­ного управления. Очень часто в одном унитарном государстве мож­но встретить достаточно гибкие и разнообразные системы мест­ного управления. К тому же в унитарном государстве, как прави­ло, гарантируются права населения на местное самоуправление. Вместе с тем для унитарной формы государственного устройства характерно закрепленное в законе право на вмешательство цен­тральной власти в дела местного управления.

Все остальные признаки унитарного государства определя­ются приоритетом общегосударственного начала в построении и деятельности этого государства. Унитарное государство имеет единую конституцию и единую правовую систему; единое граж­данство; единую систему высших органов государства (президен­та или монарха, парламент, правительство); единую судебную систему.

С точки зрения организации публичной власти в центре и на местах, а также характера взаимоотношений центральных и мес­тных органов все унитарные государства можно подразделить на централизованные,  относительно децентрализованные и децен­трализованные.

В централизованном унитарном государстве административ­но-территориальные единицы единолично управляются назначен­ными из центра чиновниками, а выборные местные органы, как правило, отсутствуют (Судан, Малави). В Индонезии чиновники, управляющие соответствующими административно-территориаль­ными единицами, либо непосредственно назначаются "сверху", либо утверждаются из числа кандидатур, предложенных местны­ми представительными органами. В некоторых европейских госу­дарствах (Польша, Болгария) областное звено территориального устройства не имеет выборных представительных органов, а ад­министративное управление осуществляют назначенные прави­тельством чиновники (начальники областей — в Болгарии, воево­ды — в Польше).

Относительно децентрализованное унитарное государство характеризуется тем, что наряду с назначенными из центра чи­новниками (например, префектами во Франции) существуют из­бранные населением муниципальные органы (в той же Франции — мэры, советы в департаментах). Права выборных органов на мес­тах существенно ограничены, а правительственные агенты обла­дают не только обширными административными полномочиями, но и правом вмешательства в дела муниципального управления.

В децентрализованном унитарном государстве нет назначен­ных правительством администраторов, а местное управление осу­ществляют выборные органы местных административных единиц (например, советы графств в Англии). Здесь контроль правитель­ства за деятельностью местных органов носит более опосредован­ный характер и может проявляться, например, через бюджетное и финансово-кредитное регулирование. Кроме того, в децентра­лизованном унитарном государстве существует достаточно чет­кое разграничение полномочий между центральной властью и вла­стью местных территориальных сообществ, что сближает эти го­сударства с федерациями.

Территориальная (областная) автономия. В децентрализованных унитарных государствах может существовать территориаль­ная (областная) автономия, под которой понимается конституци­онно закрепленное внутреннее самоуправление части территории государства. В зависимости от объема прав, предоставленных местным органам, различают политическую и административную автономию. Политическая автономия предполагает наличие осо­бого юридического статуса, закрепленного в специальном зако­нодательном акте, а также право издания законов по вопросам местного значения. Органы административной автономии не об­ладают правом издания местных законов, однако их права в уп­равленческой сфере несколько шире, чем в обычных администра­тивных единицах. Кроме того, органы административной автоно­мии могут участвовать в разработке акта, определяющего правовой статус данной формы автономии.

Автономия представляет собой форму децентрализации госу­дарственных функций с учетом географических, исторических, а нередко и национальных особенностей той или иной территории.

Политическая автономия довольно широко распространена в унитарных государствах Европы, Азии и Африки. Так, в составе Великобритании политической автономией обладает Северная Ирландия (Ольстер), которая имеет собственный парламент (стор-монт) и собственное правительство, которые, однако, длительное время не функционировали в связи с введением в 1972 г. прямого правления Лондона. В ходе проведенного в 1997 г. референдума в Шотландии и Уэльсе население этих частей страны высказалось за введение там ограниченной автономии и воссоздание собственных парламентов. Шотландия к тому же имеет собственную правовую и судебную систему, собственную церковь, за шотландскими пред­ставителями зарезервированы места в британском Парламенте.

Областная политическая автономия существует и в Италии, где она отражает, с одной стороны, исторические различия в тра­диционном укладе жизни отдельных регионов (Сицилия, Сарди­ния), а с другой — национальный состав территорий (Трентино-Альто-Адидже,  Венеция-Фриулия-Джулия).

Конституция Испании 1978 г. провозгласила право на созда­ние автономий по национально-территориальному принципу. В соответствии с этим конституционным положением в стране были созданы четыре "национальные провинции": Страна басков, Ка­талония, Андалусия и Галисия. Правовой статус этих автономных сообществ определяется органическими законами (отдельно для каждой провинции), которые принимаются центральным парла­ментом на основе проектов, разработанных провинциальными ас­самблеями (парламентами). "Национальные провинции" наделяются большими правами, чем 13 "исторических" территориальных об­ластей этой страны.

Образование автономии может быть обусловлено и географи­ческим положением территории, ее сравнительной удаленностью от основной части страны. Именно эти факторы сыграли немало­важную роль в предоставлении автономии Фарерским островам (автономный статус с 1948 г.) и Гренландии (автономный статус с 1979 г.) в составе Датского королевства и Аландским островам в составе Финляндии. В предоставлении автономии Гренландии оп­ределенную роль сыграл и национальный фактор (большинство населения Гренландии составляют иннуиты-эскимосы).

Ряд автономных образований в виде политической автоно­мии имеют унитарные государства в Азии и Африке. Так, в Мьян-ме предусмотрена автономия для шанов и каренов и созданы со­ответствующие автономные образования. В Южно-Африканской Республике существуют автономные образования по националь­но-территориальному (племенному территориальному) принципу, которые обладают внутренним самоуправлением (например, бан-тустан Транскей).

В ряде случаев предоставление политической автономии пре­следует цель — снять напряженность в межнациональных отно­шениях. Это, в частности, лежало в основе предоставления поли­тической автономии курдам на севере Ирака, которая, впрочем, неоднократно нарушалась иракскими властями.

Возможность образования политической автономии предусмат­ривается, как правило, в конституции и находит детальное регу­лирование либо в отдельном общегосударственном законе (Дания, Финляндия), либо в особом статуте (законе), который разрабаты­вается законодательным органом автономной единицы и принима­ется парламентом страны (Италия, Испания). В каждом автоном­ном образовании имеется свой законодательный орган (например, лигтинг на Фарерских островах, ландстинг в Гренландии, ассамб­лея в Каталонии и т. п.) и свой исполнительный орган (например, джунты в автономных областях Италии). Последний имеет двой­ное подчинение: местному представительному органу и централь­ному правительству. Иногда центральная власть может иметь в автономном образовании своего представителя (губернатора — в Гренландии и на Аландских островах), однако он обладает в ос­новном контрольными функциями.

Объем компетенции, предоставленной автономным образова­ниям либо в конституции, либо в отдельном статуте, по некото­рым вопросам может быть шире, чем у иных членов федерации (например, у земель в Австрии). Гренландия и Фарерские острова, пользуясь своими автономными правами, провели на своей терри­тории референдум о пребывании в "Общем рынке'" и по его ре­зультатам объявили в 1982 г. о выходе из Европейского Сообще­ства. Однако более типичной является компетенция, охватываю­щая лишь вопросы местного значения. При этом за центральной властью сохраняется право вмешательства в деятельность органов государственной власти автономных образований. Так, по Консти­туции Испании Правительство с согласия Сената может принудить автономные сообщества "к исполнению своих обязанностей". В Ита­лии возможен роспуск областного совета в случае нарушения им Конституции и по соображениям национальной безопасности.

В отличие от политической административная автономия рас­пространена не столь широко. Наибольшее число административных автономных образований (свыше сотни) имеется в Китае. Ад­министративная автономия не обладает правом принятия собствен­ных законов, не имеет собственного парламента, хотя ее жители избирают местный представительный орган, обладающий правом принятия нормативных актов по несколько более широкому кру­гу вопросов, чем обычные административные единицы. Админис­трация и суды наряду с официальным языком государства могут использовать местный язык, на котором также может осуществ­ляться преподавание в школе и вещание в средствах массовой информации. В Китае, например, автономные образования впра­ве также самостоятельно вступать во внешнеэкономические от­ношения в соответствии с законами государства.

Обычно административная автономия отражает специфику национального состава соответствующей административной еди­ницы. В Никарагуа предоставление административной автономии двум округам на Атлантическом побережье страны было связано с тем, что там проживали индейские англоговорящие племена. В Молдове имеются два административных округа, где проживают гагаузы.

Административная автономия может создаваться в субъек­тах федеративных государств (например, в индийском штате Ас­сам предоставлена автономия тем районам, где проживают пле­мена нага и мизо. Для этих автономных образований предусматри­ваются изъятия в пользу местных обычаев из федеральных и штатских законов по вопросам сельского и лесного хозяйства, рыболовства и т. п.).

В настоящее время четко обозначилась тенденция роста чис­ла автономных образований в мире, ширится многообразие форм автономии. Это отражает процесс дальнейшей демократизации власти и ее сближения с населением.

Федеративные государства, их признаки и разновидности

Федеративное государство — более сложное государство, чем унитарное. Составные части этого государства, именуемые субъектами федерации, обладают известной политической са­мостоятельностью. Им присущи определенные признаки госу­дарства. Территориальная организация власти в федеративном государстве закрепляет децентрализацию государственных фун­кций. Сложность взаимоотношений федерации со своими субъек­тами предопределила меньшую по сравнению с унитарной рас­пространенность федеративной формы государственного устрой­ства. Тем не менее в мире существует значительное число федераций, которое не только не уменьшается, но, напротив, постепенно возрастает. Наряду с существующими уже ни одно столетие "классическими" федерациями (как США, Канада, Мексика, Аргентина,  Швейцария и другие)  появились новые федерации в странах Европы (Бельгия), Азии (Индия, Пакис­тан) и Африки (Нигерия).

Часто вместо термина "федеративное государство" употреб­ляется термин "союзное государство". Именно так по официаль­ной терминологии именуется "Союзная Республика Югославии". Федеративная Республика Германии — в буквальном переводе звучит как Союзная Республика Германии, а названия ее феде­ральных органов также буквально переводятся как президент Союза, союзное собрание, союзный совет.

Федеративное государство по своей природе является более демократичным, чем унитарное, поэтому федерации в основном имеют республиканскую форму правления. Есть, однако, и ис­ключения. К федерациям с монархической формой правления от­носятся такие страны, как Бельгия, Малайзия, Канада, Австра­лия (последние две по чисто формальным основаниям). В Бель­гии, Канаде и Австралии субъекты федерации организуются по республиканскому типу, а в Малайзии часть субъектов имеет рес­публиканскую форму правления, часть — монархическую.

Федеративное государство образуется: 1) в результате дого­вора между независимыми субъектами о создании нового госу­дарственного объединения с превращением участников договора в субъектов федерации (так, тринадцать североамериканских шта­тов, отстаивающих независимость от британской короны, догово­рились о создании нового государства — Соединенных Штатов Америки); 2) путем присоединения к государству новых террито­рий и наделения их правами субъекта федерации (так, к США в результате завоевания был присоединен Техас, путем покупки — Луизиана, в ходе освоения новых территорий — штаты на западе от реки Миссисипи) или образования новых субъектов федерации на части территории прежде существовавшего государства (обра­зование земли Северный Рейн—Вестфалия из части прежних тер­риторий Пруссии, а также пяти новых земель на территории пре­жней ГДР); 3) в результате повышения статуса прежних регио­нальных образований и превращения их в субъекты федерации (так, согласно поправкам к Конституции Бельгии 1831 г., приня­тым в 1988 г., Фландрия, Валлония и Брюссель становятся субъек­тами Бельгийской федерации); 4) путем эволюции конфедерации в федеративное государство с превращением прежде независи­мых государств в субъектов федерации (Швейцария после граж­данской войны 1847—1849 гг., в нашем веке — Объединенные Арабские Эмираты, первоначально представлявшие собой кон­федеративную форму объединения семи княжеств Персидского залива).

Федерация как форма государственного устройства обладает рядом специфических признаков:

1. Федерацию составляют государственные образования (штаты в США, Мексике, Индии, Австралии, земли в ФРГ и Австрии, провинции в Канаде, кантоны в Швейцарии), которые имеют статус субъектов федерации с собственным административно-терри­ториальным устройством и собственной организацией власти. Эти образования обладают собственной компетенцией. Созданы субъекты федерации, как правило, не по национально-территориальному (хотя таковые также имеются, например, Союзная Республика Югославия), а по естественно-географическому (США, Австра­лия) или историческому (ФРГ, Австрия, Швейцария) признаку, хотя в случае с ФРГ определенную роль сыграли и политические соображения. Иногда территориальный фактор применяется в со­четании с национально-лингвистическим, как это имело место при формировании штатов в Индии.

2.  В отличие от унитарного государства территория федера­тивного государства не представляет собой единого целого.  Она состоит, как правило, из территорий субъектов федерации. Одна­ко в некоторых федерациях в ее состав могут входить территори­альные единицы, не являющиеся субъектами  федерации (так, например, в США самостоятельными территориальными едини­цами являются федеральный округ Колумбия, на территории ко­торого  размещаются  все   федеральные  учреждения,   свободно присоединившееся государство Пуэрто-Рико и некоторые другие территории; территория Бразилии состоит из штатов — субъек­тов федерации, федерального округа и двух особых территорий; в Индии наряду с 25 штатами — субъектами федерации имеется 7 союзных территорий).

Субъекты федерации не обладают правом сецессии, т. е. пра­вом выхода из союза. Попытки сецессии могут иметь место и обыч­но ведут к внутреннему конфликту и даже вооруженному проти­востоянию. Обычно попытки сецессии оканчивались неудачей. До­статочно вспомнить стремление южных штатов к образованию самостоятельного государства, что привело к гражданской войне 1861—1865 гг. в США, или намерение католических кантонов выйти из Швейцарской конфедерации, что вылилось в вооруженное про­тивостояние 1847—1849 гг. В конце 60-х гг. нашего столетия по­пытка юго-восточных штатов Нигерии, населенных в основном народностью ибо, выйти из состава Нигерии и образовать само­стоятельное государство — республику Биафру после ожесточен­ного почти трехлетнего вооруженного конфликта закончилась неудачей.

Впрочем XX век дал примеры успешного осуществления се­цессии как мирным путем (выход Сингапура из федерации Ма­лайзии), так и путем вооруженной борьбы (отделение Бангладеш от Пакистана).

3.  Субъекты федерации не являются государствами в собствен­ном смысле слова, они не обладают суверенитетом, хотя он фор­мально провозглашается в некоторых федерациях. Субъекты фе­дерации, как правило, либо полностью лишены права участия в международных отношениях (Австрия), либо их внешнеполити­ческая компетенция сильно ограничена и осуществляется под контролем федерации (США, Канада, ФРГ, Швейцария). Как прави­ло, она касается вопросов, отнесенных к компетенции субъектов федерации и не затрагивает сферу политических отношений. Мож­но привести в качестве примера культурные соглашения между канадской провинцией Квебек и Францией, соглашение между гер­манской землей Нижняя Саксония и Нидерландами о совместных мерах по охране морского побережья, соглашение германской зем­ли Бавария со швейцарскими кантонами об охране природной среды в Альпах и др. Известны отдельные случаи участия членов некоторых федераций в международных конференциях. Так, про­винция Квебек участвует в различных конференциях франкоязыч­ных государств. Однако немногочисленные случаи выступления членов тех или иных федераций на международной арене по отдельным второстепенным вопросам не означают, что эти госу­дарственные образования являются субъектами международно­го права.

Федеративный характер государственного устройства нередко используется для отказа от участия в международных соглашени­ях. Например, США и Канада не ратифицировали международ­ные пакты о правах человека и ряд конвенций МОТ, ссылаясь на особенности законодательства субъектов федерации и нежелание последних приводить его в соответствие с указанными соглаше­ниями.

4. В большинстве зарубежных федераций наряду с общефе­деральной конституцией и общефедеральными законами действу­ют конституции и законы субъектов федерации (США, ФРГ, Ка­нада, Австрия, Швейцария и др.). При этом обеспечивается вер­ховенство федеральной конституции и федеральных законов. В тоже время не во всех федеративных государствах субъекты феде­рации имеют собственные конституции. Отсутствуют конституции у субъектов федерации ряда афро-азиатских стран (Индия, Па­кистан, Малайзия, Нигерия). В некоторых федеративных государ­ствах в целях единообразного регулирования однотипных обще­ственных отношений предпринимаются организационно-правовые меры по унификации законодательства субъектов федерации. Так, в США этим занимается созданная еще в 1892 г. Национальная конференция уполномоченных по унификации законов штатов. В ФРГ этими вопросами занимается конференция министров юсти­ции германских земель, которая работает под руководством феде­рального министра юстиции. Аналогичные институты созданы и в
других зарубежных федерациях.

5. В большинстве зарубежных федераций наряду с федераль­ным гражданством существует и гражданство субъектов федера­ции. Следует, однако, иметь в виду, что речь идет не о наличии двойного гражданства, а о двух уровнях гражданства одного го­сударства. Предпосылкой получения гражданства субъекта феде­рации является наличие общефедерального гражданства.  Нали­чие гражданства субъекта федерации влияет на содержание правового статуса гражданина внутри страны, но в международно-правовом плане все граждане федеративного государства имеют единый статус. Субъекты ряда зарубежных федераций не имеют собственного гражданства (Индия, Малайзия и др.).

6.  Отличительным признаком федеративного государственно­го устройства является двухпалатная  структура парламента.  В прошлом имели место однопалатные парламенты при федератив­ном государственном устройстве (например, в Пакистане по Кон­ституции 1962 г.).

В настоящее время бикамерализм (двухпалатная внутренняя структура парламента) принят практически во всех федератив­ных государствах (исключение — Федеративная Республика Ко­морские острова, где существует однопалатный парламент). При этом нижняя палата повсеместно — орган общенационального представительства и формируется путем выборов по территори­альным избирательным округам. Верхняя палата, напротив, мо­жет быть выборной или невыборной, она обеспечивает представи­тельство субъектов федерации. При этом в одних странах (США, Австралии, Бразилии, Мексике, Швейцарии и др.) устанавлива­ется равное представительство субъектов федерации в верхней палате, в других (ФРГ, Канаде, Индии, Австрии) представитель­ство субъектов федерации в верхней палате определяется в зави­симости от численности населения в том или ином субъекте союз­ного  государства.

7.  В федеративном государстве наряду с федеральной систе­мой законодательной, исполнительной и судебной власти суще­ствуют системы законодательной, исполнительной и судебной вла­сти субъектов федерации. Порядок их организации и компетен­цию определяют, как правило, конституции субъектов федерации. Если законодательные органы субъектов  федерации действуют строго в рамках компетенции этого субъекта, то исполнитель­ная власть обладает более широкой компетенцией. Она организу­ет исполнение не только местного законодательства, но и феде­ральных законов на территории соответствующего субъекта. Ана­логично  решается  вопрос  и  в   отношении  судебной  власти субъектов федерации. Основная масса гражданских и уголовных дел рассматривается судами субъекта федерации, которые при­меняют не только местное,  но и общефедеральное материаль­ное и процессуальное право. Со своей стороны федеральная ис­полнительная власть в ряде федераций имеет право федераль­ной интервенции, если субъект федерации неудовлетворительно исполняет свои обязанности в отношении федерации (ФРГ, Ин­дия, Аргентина).

Одним из наиболее сложных вопросов при федеративной фор­ме государственного устройства является разграничение компе­тенции между союзом и его членами. Компетенция как совокуп­ность законодательно зафиксированных полномочий в отношении определенных предметов ведения  в  зарубежных федеративных государствах может подразделяться на четыре основных вида: 1) исключительную компетенцию союза; 2) исключительную ком­петенцию субъекта федерации; 3) совместную (конкурирующую) компетенцию союза и его членов; 4) остаточную компетенцию.

Исключительная компетенция федерации означает, что только органы союза обладают властными полномочиями в отно­шении перечисленных в конституции предметов ведения. К ис­ключительной компетенции федерации обычно относятся важней­шие вопросы государственной жизни, касающиеся всего государ­ства как целого: оборона страны, руководство вооруженными силами, внешние сношения, денежное обращение, сбор важней­ших налогов и сборов, организация федеральных государствен­ных органов, регулирование отношений федерации со своими субъектами и др.

Исключительная компетенция субъектов федерации указы­вает на те вопросы государственного управления, которые орга­ны субъекта федерации вправе решать самостоятельно и под свою ответственность. К их числу относятся, например, формирование и исполнение местного бюджета, охрана общественного порядка, руководство культурой, образованием, организация местного са­моуправления и т. п. В рамках своей компетенции представитель­ные органы субъекта федерации могут принимать местные законы. Какие именно законодательные акты вправе принимать легисла­туры субъекта федерации, определяет федеральная конституция. Так, например, если в США штаты вправе иметь собственные гражданские и уголовные законы, то в ФРГ, Австрии и Швейца­рии действуют единые общефедеральные гражданский и уголов­ный кодексы. В конечном счете это зависит от распределения ком­петенции между союзом и его членами.

Совместная (конкурирующая) компетенция федерации и ее субъектов означает, что властные полномочия в отношении отне­сенных к этой компетенции предметов ведения принадлежат и федеральным органам, и органам субъектов федерации. При этом совместная компетенция предполагает издание рамочного закона союзом и последующее детальное правовое регулирование со сто­роны субъекта федерации. Конкурирующая компетенция означа­ет, что свои полномочия в сфере совместной компетенции субъект федерации осуществляет тогда и постольку, когда и поскольку союз не воспользовался своими правами в этой сфере.

Наконец, остаточная компетенция — это компетенция по воп­росам, не относящимся к первым трем видам компетенции и не нашедшая отражения в конституции.

В конституционном законодательстве зарубежных федераций вопросы компетенции закрепляются различными способами. Ус­ловно все зарубежные федерации с точки зрения конституцион­ного регулирования вопросов компетенции можно разделить на четыре   группы.

К первой группе следует отнести те федерации, конституции которых закрепляют лишь перечень вопросов, отнесенных к ис­ключительной компетенции федерации. Все остальные вопросы, не включенные в этот перечень, изначально считались предме­том исключительной компетенции субъектов федерации. Подобная система разграничения полномочий существует в США, Мексике, Бразилии, Швейцарии, Австралии и некоторых других странах. Лишь в процессе применения конституции в этих государствах постепенно сложилась сфера совместной компетенции, нашедшая правовое основание в толковании основного закона, даваемом органами, осуществляющими конституционный надзор. В некото­рых федерациях (например, в США) эта схема дополняется прин­ципом "подразумеваемых полномочий", суть которых сводится к тому, что все вновь возникающие предметы правового регулиро­вания относятся только к компетенции союза. Кроме того, Кон­ституция США содержит предписание, запрещающее союзу и штатам совершение определенных действий совместно, а также по отдельности.

Во вторую группу можно объединить те федерации, кон­ституции которых содержат детальную регламентацию вопросов, относящихся к двум сферам компетенции. Первый перечень, при­мерно одинаковый, — это вопросы, входящие в исключитель­ную компетенцию федерации. Второй сферой компетенции, зак­репленной в федеральной конституции, может быть либо исклю­чительная компетенция субъектов федерации (Канада), либо конкурирующая компетенция союза и его членов (ФРГ). Канад­ская конституция содержит наименования предметов ведения субъектов федерации, причем перечень вопросов, относящихся к исключительной компетенции канадских провинций, считается окончательным, а компетенция союза может дополняться и рас­ширяться за счет включения в соответствующий перечень новых пунктов. В ФРГ не упомянутая в конституции остаточная компе­тенция в принципе принадлежит субъектам федерации. Однако осуществление полномочий в этой сфере не является исключи­тельным правом земель, так как конституция может установить или допустить иное регулирование. Кроме того, в Основном зако­не ФРГ сформулирован принцип: федеральное право имеет пре­имущество перед правом земель. Отсутствие указания на то, что этот принцип действует лишь в сфере конкурирующей компетен­ции, открывает возможность федерального вторжения в компе­тенцию земельного законодателя.

К третьей группе можно отнести те федерации, конститу­ции которых содержат трехзвенную систему разграничения ком­петенции между союзом и его членами (Индия, Малайзия). В этих государствах первую группу полномочий составляют вопросы, от­несенные к исключительной компетенции федерации. Во вторую входит перечень предметов ведения членов союза. Однако вопро­сы,  входящие в этот перечень,  не  составляют исключительной компетенции субъекта федерации. При определенных обстоятель­ствах (например, в случае издания президентом Индии прокла­мации о введении на территории штата чрезвычайного положе­ния) эти полномочия переходят к союзу, парламент которого вправе принимать законы по любому вопросу, отнесенному конституцией к компетенции субъекта федерации. Третью группу полномочий, закрепленных в конституции, составляют вопросы совместной ком­петенции федерации и ее субъектов. По этим вопросам могут за­конодательствовать как союзный парламент, так и легислатуры государственных образований, входящих в федерацию, однако союзный закон во всех случаях имеет приоритет.

Вопросы, не нашедшие отражения в конституции и не вхо­дящие ни в одну из вышеуказанных сфер компетенции, либо от­носятся к компетенции союза (Индия), либо остаются за государ­ствами — членами федерации (Малайзия).

Наконец, четвертый, наиболее сложный, тип разграниче­ния компетенции наиболее полно закреплен в конституции Авст­рии, а потому именуется австрийской моделью. Австрийский Фе­деральный конституционный закон устанавливает четыре вари­анта распределения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами.

Первый перечень содержит предметы ведения, законодатель­ная и исполнительная деятельность по которым является исклю­чительной компетенцией федерации. Это относится, например, к таким предметам ведения, как внешние сношения, юрисдикция по конституционным вопросам, денежное обращение, почта, те­леграф и некоторые другие.

Вторая модель распределения компетенции, согласно кото­рой законодательство отнесено к ведению Федерации, а исполни­тельная деятельность — к ведению земель, применяется к таким предметам ведения, как гражданство и членство в общине, жи­лищное обеспечение, дорожная полиция и др.

Третий вариант распределения полномочий действует, напри­мер, в отношении установления санитарных требований к курор­там, земельной реформы, трудового права и др. В этих сферах Федерация устанавливает общие принципы законодательства, а земли издают конкретизирующие законы и осуществляют испол­нительную деятельность.

Наконец, четвертый вариант — это установление исключи­тельной компетенции земель в сфере законодательства и исполне­ния законов. Однако поскольку конституция закрепляет общую презумпцию компетенции земель, специальных норм, определяю­щих их исключительную компетенцию, в конституции содержится мало. К исключительному ведению земель отнесена, например, организация детских садов и детских домов.

Вышеприведенные модели демонстрируют основные вариан­ты распределения предметов ведения и компетенции между феде­рацией и ее субъектами в конституциях зарубежных государств, не исчерпывая, разумеется, всего существующего многообразия. Регулированию этих вопросов в конституционном законодатель­стве отдельных стран присущи свои детали- и особенности.

Субъекты федерации реализуют свою компетенцию через соб­ственные органы власти и управления. Система органов власти и управления субъектов федерации регулируется либо союзными конституциями (Индия, кроме штатов Джамму и Кашмир и Сик­ким), либо чаще конституциями этих государственных образова­ний (США, Мексика, Аргентина, ФРГ, Швейцария). Австрийская конституция устанавливает основы системы власти и управления в землях, а конституции земель содержат нормы, подробно регу­лирующие их организацию и деятельность.

Форма правления субъектов федерации, как правило, иден­тична той, что существует в центре. Например, если США явля­ются президентской республикой, то и штаты, составляющие федерацию, также организованы по модели президентской рес­публики. Другой пример — ФРГ, которая является парламентар­ной республикой. Соответственно, государственная власть в ее землях организована по тому же принципу. Однако из этого пра­вила есть исключения. Так, в федеративных государствах — мо­нархиях (Канада, Бельгия, Австралия) субъекты федерации име­ют республиканскую форму правления, а в странах, где субъек­ты федерации являются монархиями, организация центральной власти имеет республиканские признаки (Малайзия, ОАЭ).

Все государственные образования (штаты, провинции, зем­ли, кантоны), являющиеся членами союза, как правило, имеют собственные выборные законодательные органы. Эти законодатель­ные органы могут быть как однопалатными, так и двухпалатными. В ряде стран (Мексика, Венесуэла, Австрия, Швейцария) зако­нодательные органы всех субъектов федерации являются однопа­латными. В ФРГ все земельные парламенты — ландтаги, кроме Баварии, являются однопалатными.

Аналогичная картина и в Канаде, где двухпалатную струк­туру имеет парламент франкоязычной провинции Квебек, а пар­ламенты остальных провинций страны являются однопалатными. В США и Австралии, напротив, во всех штатах (кроме Небраски в США и Квинсленда в Австралии) образованы двухпалатные за­конодательные собрания. В Аргентине двухпалатная структура действует в 10 провинциях из 22, а в Индии — в 5 штатах из 22.

Обычно однопалатные законодательные органы и нижняя палата двухпалатного парламента избираются тем же способом, что и федеральный парламент. Но в некоторых федерациях (на­пример, в США, Канаде, ФРГ) государственные образования — члены федерации сами устанавливают нормы местного избира­тельного права, которое в одних странах может быть более де­мократичным (например, с более низким возрастным цензом для пассивного избирательного права), а в других — менее демократичным (например, благодаря введению ценза оседлости), чем при выборах федеральных органов.

Компетенция, внутренняя организация и процедура деятель­ности парламентов субъектов федерации в целом аналогична той, что имеет место в федеральных представительных органах. У ме­стных законодательных органов обычно есть собственные наиме­нования, так, например, в США и в Индии они именуются легис­латурами, в ФРГ и Австрии — ландтагами, в Швейцарии — кантональными собраниями и т. п. Кроме того, в Швейцарии в небольших кантонах законодательная власть осуществляется со­бираемыми ежегодно общими собраниями граждан кантона. Они именуются ландесгемайнде (нем. — земельная, краевая община). В этом случае выборный представительный орган кантона лишь под­готавливает проекты решения для этого собрания.

Органы управления субъектов федерации образуются в соот­ветствии с теми правилами, которые присущи президентским и парламентарным формам правления. В президентских республи­ках (США, Мексике, Аргентине и др.) исполнительный орган фор­мируется внепарламентским путем и не несет ответственности перед представительным органом субъекта федерации за свою деятельность. Так, в США администрацию штата возглавляет из­бираемый прямыми выборами губернатор (только в штате Мис­сисипи он избирается выборщиками), отношения которого с ле­гислатурой штата в принципе такие же, как и отношения Прези­дента с конгрессом США.

В кантонах Швейцарии правительство не несет парламент­ской ответственности перед кантональным собранием, его право­вой статус и взаимоотношения с выборным законодательным орга­ном аналогичны статусу и взаимоотношениям федерального пра­вительства с парламентом страны.

В федерациях с парламентарной формой правления (Канада, ФРГ, Австрия, Индия) исполнительный орган земли, провинции, штата формируется парламентским путем и несет перед законо­дательным органом ответственность за свою деятельность. Субъекты некоторых таких федераций имеют высшее должностное лицо, выполняющее функции главы этого государственного образова­ния (губернатор — в штатах Индии, за исключением штата Джамму и Кашмир, где он именуется президентом, лейтенант-губернатор в провинциях Канады, губернатор — в Австралии). Там же, где такое должностное лицо не предусмотрено местными конститу­циями, его функции возложены на главу правительства субъекта федерации (например, на премьер-министра в землях ФРГ).

Конституции некоторых федеративных государств предусмат­ривают возможность заключения соглашений (в Швейцарии они именуются конкордатами) между федерацией и ее субъектами по вопросам, отнесенным к их компетенции. Так, согласно конститу­ции Австрии заключение соглашений между федерацией и земля­ми возложено в зависимости от их предмета на федеральное правительство или на федеральные министерства. При этом соглаше­ния, обязательные для федеральной законодательной власти, тре­буют согласия парламента и соблюдения процедуры, установлен­ной для принятия федеральных конституционных законов. Основ­ной закон ФРГ предусматривает договорное сотрудничество федерации и земель лишь в области образования и науки. В Бра­зилии для установления сотрудничества между союзом и его чле­нами необходимо издание дополнительного закона.

Следует иметь в виду, что путем заключения взаимных дого­воров и соглашений конституционное распределение компетенции между федерацией и ее субъектами изменяться не может.

§ 3. Государственный режим

Конституционное право зарубежных стран содержит регла­ментацию третьего элемента формы государства — государствен­ного режима, хотя и в меньшем объеме, чем это имеет место в отношении первых двух элементов формы правления и формы территориально-политического устройства. Государственный ре­жим характеризует порядок деятельности государства, который складывается в результате использования различных форм, спо­собов, приемов и методов осуществления государственной власти. Знание этого элемента формы государства позволяет ответить на вопрос об источниках государственной власти, выявить действи­тельное значение тех или иных государственных институтов, оп­ределить соотношение организационно-дозволительных и прину­дительных методов в деятельности государства.

Понятие "государственный режим" появилось в науке кон­ституционного права сравнительно недавно, поэтому оно недо­статочно разработано в содержательном плане. В течение дли­тельного времени третьим элементом формы государства призна­вался политический режим. В тоталитарном государстве, где плюрализм политических интересов не признается и гражданское общество по существу отсутствует, различие между государствен­ным и политическим режимом стирается. Однако в демократичес­ком обществе с его развитой политической системой понятие "го­сударственный режим" отличается от понятия "политический ре­жим". Последнее является более емким по содержанию и отражает практику функционирования всех политических институтов, включая наряду с государством также политические партии, мас­совые общественные организации и движения и др. Изучением политических режимов занимается специальная наука — поли­тология. В этом контексте понятие "государственный режим" при­обретает самостоятельное значение. Оно изучается государство-ведческими науками и используется для характеристики форм, способов, приемов и методов деятельности самого государства, что позволяет дать функциональную характеристику государства, рассматривая его в динамике, в процессе осуществления государ­ственной власти.

Понятие    государственного   режима

Можно дать следующее определение государственного ре­жима как элемента формы государства. Государственный ре­жим — это определенный, основанный на нормах права поря­док деятельности (функционирования) государства, который складывается как результат использования разнообразных при­емов, способов, форм и методов осуществления государственной власти.

Государственный режим — наиболее изменчивый, наиболее подвижный элемент формы государства. Тем не менее выбор тех или иных форм, методов, способов и приемов осуществления го­сударственной власти не является произвольным.- Он определяет­ся как совокупностью внешних по отношению к государству фак­торов (экономических, социальных, идеологических и других), так и внутренних факторов организации самого государства (его фор­мы правления, территориально-политического устройства, осо­бенностей построения государственного механизма и пр.).

Государственный режим отражает практику государственной деятельности, повседневного осуществления государственной вла­сти. Этот элемент формы государства наиболее чутко реагирует на изменения политической обстановки в обществе, чем объясня­ется его сравнительно слабая правовая регламентация. Тем не менее наиболее важные стороны государственного режима зак­реплены в конституциях и иных нормативных актах (источники государственной власти, принципы построения и деятельности государственного аппарата, уровень политической свободы в об­ществе). Если деятельность государства, используемые им формы и методы, избираемые приемы и способы имеют правовое обосно­вание, такой государственный режим признается легальным; он легитимен, т. е. законен в глазах граждан данного государства. Напротив, нелегитимный государственный режим одновременно является и нелегальным, поскольку он формируется и функцио­нирует вопреки действующим правовым установлениям. Нелеги­тимный государственный режим основывается не на праве, а на силе, опорой его является насилие, обосновываемое не правовы­ми, а иными доводами (политическими, идеологическими, рели­гиозными и т. п.). Нелегитимным следует признать и такой госу­дарственный режим, при котором деятельность государства про­тиворечит или выходит за рамки установленных в конституции или в иных нормативных актах положений. Легитимный государ­ственный режим — это всегда правовой режим, поскольку госу­дарство при этом режиме может осуществлять свои полномочия в очерченных законом рамках юридической процедуры и избирать дозволенные нормами права формы и методы своей деятельности.

Поэтому легитимный государственный режим предполагает нали­чие правовой государственности.

Нелегитимный государственный режим — это прежде всего неправовой режим. На практике это означает ничем не стеснен­ный произвол государства и его агентов. Нелегитимный государ­ственный режим часто является узурпаторским, что подразуме­вает как противозаконный захват власти (путем заговора, восста­ния, мятежа, военного переворота и т. п.), так и противозаконное ее осуществление (диктаторские режимы в любой форме). Леги­тимный государственный режим может трансформироваться в не­легитимный, если имеет место незаконное присвоение властных полномочий высшими должностными лицами (органами) или пре­вышение этих полномочий. Известны случаи, в том числе и в но­вейшей политической истории, когда глава государства, будучи легитимно избран на свой пост в ходе всеобщих выборов, в даль­нейшем нарушал конституционные установления и превращался в диктатора. Гитлер пришел к власти вполне легальным путем, после чего он ликвидировал демократический режим Веймарской республики.

Уровень легитимности государственного режима определяет­ся степенью народной поддержки. Поэтому решающим для харак­теристики того или иного государственного режима является оп­ределение источника (основы) власти, принадлежит ли государ­ственная власть народу (юридически и фактически), определенному социальному слою (классу) или одному лицу (монарху, диктатору и т. п.). Современное конституционное право исходит из того, что наибольшей легитимностью обладает тот государственный режим, в котором наиболее полно реализован принцип народного сувере­нитета. В зависимости от того, насколько полно реализован этот принцип, все государственные режимы подразделяются на де­мократические и авторитарные. Первый характеризуется высо­ким уровнем политической свободы в обществе, политическим плюрализмом, идеологическим многообразием, уважением основ­ных прав и свобод человека и гражданина, второй — ограничени­ем или полной ликвидацией политических (а нередко и всех иных) прав и свобод, утверждением господства одной партии и одной идеологии, широким применением карательных мер против ина­комыслящих.

Демократический государственный режим

Главная особенность демократического государственного ре­жима состоит в том, что формирование политической воли, лежа­щей в основе деятельности государства, идет "снизу вверх", т. е. от индивидов и гражданского общества к государственным институ­там, принимающим политические решения. Таким образом, демок­ратический государственный режим предполагает широкое и не­пременное участие народа в управлении делами государства.

Конституции абсолютного большинства зарубежных государств закрепляют принадлежность государственной власти народу: только народ признается ее носителем и обладателем. Так, в ст. 3 Конституции Франции 1958 г. говорится о том, что "национальный суверенитет принадлежит народу". Аналогичная формулировка содержится в ст. 1 Конституции Италии. Основной закон ФРГ под­черкивает, что "вся государственная власть исходит от народа" (ч. 2 ст. 20). Это означает, что любая власть должна иметь своим источником волю народа; противозаконным, антиконституционным является любая попытка узурпации власти — независимо от того, исходит ли она от определенного слоя (класса, группы) или от отдельной личности, — равно как и ее незаконное удержание.

Действия любого государственного органа, любого должнос­тного лица должно быть основано на ясно выраженной воле на­рода. Эта воля может проявляться непосредственно (прямо) на референдуме или через голосование на выборах. Она может про­являться и опосредованно — через контроль исполнительной вла­сти представительными учреждениями. Наличие демократической легитимации — обязательное условие наделения того или иного органа государства или должностного лица властными полномо­чиями. Этим объясняется, в частности, то, почему такие полномо­чия отсутствуют или сильно ограничены у глав государств в пар­ламентарных республиках и парламентарных монархиях: причи­ну следует искать в недостаточной демократической легитимации.

Идейным фундаментом демократического государственного режима является доктрина политической свободы. Она лежит в основе современной трактовки общественного и государственного договора. Отдельно взятый и суверенный индивид существует пер­вично, независимо от социальных и политических связей, а госу­дарство возникает и функционирует в результате волеизъявле­ния этих индивидов, которые вправе самостоятельно распоря­жаться своей изначальной свободой и добровольно соглашаться на ее ограничение. Демократический государственный режим уста­навливается именно теми, кто ему потом подчиняется. Задача го­сударственной власти при таком режиме состоит в том, чтобы согласовать принцип индивидуальной свободы со свободой всего народа, выступающего в лице государства в качестве единого коллектива.

В правовом плане свобода понимается и реализуется как не­зависимость личности в ее убеждениях и действиях от давления извне. Здесь следует иметь в виду, что в данном случае речь идет о конкретных носителях такого давления (государственных орга­нах, должностных лицах), а не об общих обстоятельствах (тяже­лое экономическое положение, отсутствие работы и т. п.). Граж­данин в демократическом обществе самостоятельно формулирует мотивы своего поведения, а не получает предписания или указа­ния от внешней власти, будь то власть государства, партии или иной организации.

Принцип индивидуальной свободы материализуется в праве и свободе участия гражданина в определении общественного и государственного строя. Для того чтобы сделать такое участие реальным, государство устанавливает, обеспечивает и гаранти­рует основные права и свободы граждан, в том числе избиратель­ное право, право доступа к государственным должностям, свобо­ду мнений и убеждений (включая свободу печати и информации), свободу собраний и объединений.

Содержание демократической общей воли, которая форми­руется путем свободного участия граждан, не является постоян­ным и отражает поиск верных решений на государственном уров­не. Нахождение таких решений невозможно без участия полити­ческих партий, которые выступают посредниками между властью и народом, способствуя формированию его политической воли. Поэтому важнейшим признаком демократического государствен­ного режима является многопартийность, наличие партий, при­держивающихся различной политической и идеологической ори­ентации, однако имеющих равные права в борьбе за участие в управлении делами государства.

К числу других признаков демократического государственно­го режима можно отнести следующие: построение государствен­ного механизма и его функционирование на основе принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и су­дебную: существенную роль представительных учреждений, фор­мируемых на основе всеобщих выборов и наделенных реальны­ми полномочиями в осуществлении государственной власти, при­знание и последовательное проведение в работе государственного аппарата принципов конституционности и законности при со­блюдении верховенства конституции.

Демократический государственный режим может сочетаться с различными формами правления: президентской или парламен­тарной республикой, а также с парламентарной монархией. Так, несмотря на различие форм правления в ФРГ и в Италии (парла­ментарные республики), в Мексике и Аргентине (президентские республики), в Испании и Японии (парламентарные монархии), в этих странах существует демократический государственный ре­жим. Вместе с тем такой режим мало совместим с дуалистической монархией, не говоря уже об абсолютной. Следует, правда, иметь в виду, что наличие республиканской формы правления само по себе еще не является гарантией существования демократическо­го государственного режима. Коммунистические государства (КНДР, Куба) являются республиками, однако существующие там режимы никак нельзя назвать демократическими. Отсутствует этот режим и в тех республиках, которые основываются на жестких религиозных принципах (Иран).

Что касается форм государственного устройства, то пред­почтительной с точки зрения демократической организации влас­ти является федеративная форма государственного устройства.

Она присуща, например, таким демократическим государствам, как США, Швейцария, ФРГ. В то же время демократический режим может существовать и в унитарных государствах (Фран­ция). Но показательно, что процесс демократизации государствен­ного управления ведет одни государства к преобразованию из уни­тарных в федеративные (Бельгия), а другие — к формированию региональной структуры, основанной на широкой автономии вхо­дящих в это государство территориальных образований (Италия, Испания).

Исторически сложились две разновидности демократическо­го государственного режима: режим либеральной демократии и режим социальной демократии. Различия между ними кроются в характере взаимоотношений государства с обществом. Либераль­ный государственный режим сформировался в ходе буржуазных революций в ряде стран Западной Европы и Северной Америки. Для него характерно ограничение роли государства администра­тивно-полицейскими функциями, невмешательство в экономичес­кую и социальную жизнь общества. Лишенная поддержки со сто­роны государства, основная масса населения пребывала в состоя­нии экономической нужды и культурной отсталости, что не позволяло ей реально участвовать в осуществлении государствен­ной власти. Поэтому либеральный государственный режим опи­рался только на имущие слои населения, составлявшие меньшин­ство общества. Вследствие этого демократические права и свобо­ды, провозглашенные в конституции, приобретали формальный характер, что вызывало растущее отчуждение между властью и народом. Под влиянием бурных перемен в общественно-полити­ческой жизни либеральный государственный режим уступил мес­то режиму социальной демократии, что нашло отражение в кон­ституциях ряда государств, принятых после второй мировой вой­ны (Италия, ФРГ, Португалия и др.). Государственный режим социальной демократии означает, что государство в своей дея­тельности руководствуется интересами всего общества, стремит­ся повлиять на распределение экономических благ в духе принци­пов справедливости, обеспечив каждому достойное человека су­ществование. Социально ориентированное государство пользуется поддержкой со стороны общества. Растущее благосостояние ос­новной массы населения увеличивает потребность в социальной и политической стабильности, на достижение которой и направле­ны усилия государства.

Авторитарный    государственный   режим

Авторитарный государственный режим характеризуется прежде всего ликвидацией или резким ограничением прав и сво­бод граждан, в том числе связанных с их участием в делах госу­дарства, отказом от демократических принципов и процедур деятельности государства, опорой на силовые методы решения задач государственного управления. Формирование политической воли, лежащей в основе государственных решений, идет "сверху вниз", что практически исключает учет мнения народа.

При авторитарном государственном режиме ограничивается либо полностью запрещается всякая оппозиция, что исключает нормальный диалог между властью и народом и превращает про­возглашенный принцип "народного суверенитета" в чистую фор­мальность. Нередко законодательно закрепляется монопольное положение одной партии, которая не только является правящей, но и по существу превращается в составную часть механизма го­сударственной власти.

К признакам авторитарного государственного режима мож­но также отнести следующие: ликвидацию центральных и мест­ных представительных органов или превращение их в марионе­точные учреждения: отказ от принципа "разделения властей", резкое усиление роли исполнительной власти, сосредоточение полномочий по управлению государством в руках формально легитимного главы государства или правительства, или нелеги­тимного органа (хунты, военного комитета и т. п.) и его главы, или вовсе не занимающего никаких государственных должнос­тей главы правящей партии; отказ от принципов конституцион­ности и законности (формально действующая конституция при­обретает при этом чисто декоративный характер); широкое при­менение карательных мер (в том числе и вне судебной процедуры) против всякого не совпадающего с официальной точкой зрения инакомыслия, что предполагает резкое возрастание репрессив­ного аппарата.

Авторитарный государственный режим может устанавливаться как при монархической, так и при республиканской форме прав­ления, однако, будучи отрицанием принципов парламентаризма, он не согласуется ни с парламентарной монархией, ни с парла­ментарной республикой. Вследствие отрицания принципа "разде­ления властей" этот режим несоединим с классическим вариантом президентской республики. Чаще всего авторитарные государ­ственные режимы претендуют на конструирование своей само­бытной формы правления (например, Республики Советов в СССР).

Авторитарные государственные режимы не согласуются и с подлинно федеративным территориально-политическим устрой­ством, хотя номинально федерация может сохраняться (СССР, ЧССР, СФРЮ). Ослабление жесткого административно-полицей­ского контроля обычно приводит подобные псевдофедерации к краху.

Авторитарные режимы характеризуются милитаризацией государственного аппарата, усилением влияния гипертрофиро­ванного военно-промышленного комплекса на формирование и проведение внутренней и внешней политики государства, что объясняется природой этого режима, условием выживания кото­рого является миф о враждебном внешнем окружении. Крайней формой авторитарного режима являются тоталитарные режимы фашистского или коммунистического толка. Тоталитарный го­сударственный режим означает: полное запрещение любых оп­позиционных существующему режиму партий и организаций; пре­вращение правящей партии по существу в составную часть го­сударственного механизма власти, сращивание партийного и государственного аппаратов; общую негарантированность формаль­но провозглашенных прав и свобод; широкое применение полити­ческого террора против инакомыслящих; приниженное положе­ние суда в государственном механизме.

Тоталитарный государственный режим ведет к установлению контроля за всеми сторонами общественной жизни и фактической ликвидации гражданского общества. Государство берет на себя руководство экономикой, подвергает жесточайшей регламентации духовно-нравственную жизнь общества, вмешивается в частную жизнь граждан. Ликвидация института частной собственности ста­вит индивида в полную зависимость от государства, а точнее от политической воли тех, в чьих руках находится государственная власть.

Другой разновидностью авторитарного государственного ре­жима является военно-диктаторский режим, который опирается на армию. В прошлом военно-диктаторские режимы были весьма распространенным явлением в странах Латинской Америки. В на­стоящее время они существуют во многих странах Африканского континента (Нигерия, Мали, Либерия). В Нигерии законно избран­ный президент страны умер в тюрьме, где он оказался после во­енного переворота.

Военно-диктаторские режимы характеризуются отменой или приостановлением действия конституции и конституционных га­рантий (включая политические права и свободы). Как правило, запрещается деятельность политических партий, вводится жест­кая цензура и ограничения на все виды информации. При военно-диктаторских режимах гражданская бюрократия сохраняет свои позиции. Более того, часто она выступает как союзник захватив­ших власть военных, причем в военно-бюрократической коалиции постепенно усиливаются позиции верхнего эшелона бюрократии, могут создаваться и военно-гражданские правительства, которые являются переходной формой к другим видам авторитарных ре­жимов. Так, с принятием пиночетовской конституции Чили эволю­ционировала в сторону конституционно-авторитарного режима.

В ряде стран Азии и Африки получил распространение монократический режим. Он характеризуется наличием конститу­ции, носящей в основном декоративный характер, формальным провозглашением определенного минимума конституционных прав и свобод при их постоянном и безнаказанном нарушении, явным превалированием исполнительной власти над законодательной, огромной ролью бюрократии, а также неограниченной по суще­ству властью  политического лидера,   объединяющего  функции партийного и государственного руководителя и главного идеолога режима. Очень часто такой режим отмечен также интеграцией правящей партии в государственный механизм и образованием партийно-государственной структуры (как, например, в Гвинее во времена президента Секу Туре). Такого рода режимы установ­лены или ранее существовали в ряде африканских стран (Габон, Камерун, Малави).

Конституционно-авторитарный режим может сосуществовать как с однопартийной, так и с квазимногопартийной системой, фак­тически исключая, однако, легальную возможность для оппози­ции подорвать положение правящей верхушки. Здесь весьма по­казателен пример Индонезии, где перемены в политическом ру­ководстве страны смогли произойти в результате широких массовых народных волнений, а не путем выборов в рамках де­мократической процедуры.

Разновидностью авторитарного режима является также кле­рикальный режим, обеспечивающий фактическое господство ре­лигиозной части населения, ее решающее влияние на полити­ческую жизнь в стране. Весьма отчетливо черты этого режима проявляются в современном Иране, где не президент, а так на­зываемый руководитель нации — факих— является первым ли­цом в государстве, соединяя в своих руках верховную государ­ственную и религиозную власть. Факих избирается пожизненно из числа высших религиозных иерархов. Сложившийся в Иране го­сударственный режим обеспечил сосредоточение реальных рыча­гов власти в руках шиитского духовенства. Занимая ключевые посты в государственном аппарате, большинство мест в иранском парламенте — меджлисе, его представители оказывают решаю­щее влияние на формирование и проведение внутренней и внеш­ней политики государства. Соблюдение мусульманского кодекса поведения обеспечивают так называемые стражи исламской рево­люции (на практике это представляет собой тотальный контроль за поведением граждан). Естественно, что это ведет к многочис­ленным нарушениям прав и свобод граждан. Особенно страдают женщины, которые подвергаются политической, экономической и бытовой дискриминации.

Сильным влиянием мусульманского духовенства характери­зуются самодержавные режимы в ряде монархических государств Арабского Востока (Саудовская Аравия, Оман, Бахрейн). В то же время в ряде дуалистических монархий (Иордания, Марокко) ус­тановился конституционно-авторитарный государственный режим со сложившейся практикой регулирования парламентской деятель­ности и ограниченной ролью оппозиции.

Политическое развитие новейшего времени обнаруживает тенденцию постепенной смены авторитарных режимов демократи­ческими. На Европейском континенте, за исключением государств — членов СНГ, практически не осталось государств с авторитарным режимом. Аналогичная тенденция проявляется и в странах Латинской Америки. В ряде стран Азии (Индонезия, Пакистан) суще­ствующий конституционно-авторитарный режим сталкивается со все возрастающим давлением со стороны народных масс, требую­щих перехода к демократическим формам правления. После краха тоталитарного режима в СССР на его территории возникли госу­дарства с конституционно-авторитарными государственными ре­жимами (за исключением стран Балтии). Такой этап развития пред­ставляется неизбежным, так как объективное состояние обще­ства в этих государствах, уровень политической и духовной культуры не позволял сразу перейти от тоталитаризма к демок­ратическим методам управления.

Пока настоящим "заповедником" авторитарных государствен­ных режимов остается Африканский континент. Демократия с тру­дом укореняется в государствах этого континента, что объясняет­ся экономической отсталостью, неразвитостью социальной струк­туры, крайне низким уровнем политического и культурного сознания подавляющего большинства населения. Авторитарные го­сударственные режимы существуют здесь как в монархических, так и в республиканских, как в унитарных, так и в федеративных государствах. Определенной спецификой обладает авторитарный режим личной власти (Ливия). Последний утверждается в резуль­тате безграничного расширения полномочий главы государства, приобретающих гипертрофированный характер и не знающих никаких ограничений. Однако и на этом континенте происходят позитивные перемены. Прекратил существование расистский ре­жим в ЮАР, при котором в основе организации деятельности государства лежала доктрина апартеида (доктрина расового пре­восходства белого меньшинства над коренным африканским насе­лением). Весь государственный аппарат (прежде всего его кара­тельные органы) был нацелен на реализацию расистского законо­дательства, устанавливающего дискриминацию черного населения по расовому признаку. Под давлением международной обществен­ности и в результате упорной борьбы африканского народа за свои права режим апартеида рухнул. Сегодня в ЮАР осуществляется постепенный переход к демократическому государственному ре­жиму.

В настоящее время становится очевидной все большая изо­ляция авторитарных режимов на международной арене. Это все­ляет надежду на позитивные перемены в тех странах, где такие режимы еще существуют.