§ 1. Конституционно-правовые основы

Понятие и истоки. Местное самоуправление в Российской Фе­дерации — форма осуществления народом своей власти, обеспе­чивающая в пределах, установленных Конституцией и федераль­ными законами, самостоятельное и под свою ответственность ре­шение населением непосредственно и через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интере­сов населения, с учетом исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление не является аналогом коммунистиче­ской идеи общественного самоуправления или проявлением только непосредственного волеизъявления населения, хотя от­дельные элементы непосредственной демократии в нем имеются (например, сельские сходы). Одно то, что на местном уровне со­средоточена немалая муниципальная собственность, требует ус­тановления властных отношений и определенной системы орга­нов управления. Но влияние населения на деятельность этих ор­ганов может быть очень значительным, рождая эффективные организационно-правовые формы решения местных вопросов.

Местное самоуправление — составная часть демократии, в связи с чем Европейская хартия местного самоуправления 1985 г. устанавливает, что оно должно быть закреплено в законодатель­стве или даже конституции каждой страны.

Местное самоуправление начало развиваться в Европе еще в Средние века. В XVIII в. Американская и особенно Французская революции вызвали к жизни организованные и сравнительно единообразные системы местного самоуправления, придав им функцию выражения и охраны прав и свобод человека и гражда­нина. Идеи общинного управления получили развитие в Велико­британии, Бельгии, Германии и других странах. При этом стало осознаваться, что между местными интересами и государством существует определенное противоречие и что местное общест­во — это основная ячейка свободного гражданского общества.

В XIX в. сложились и поныне существуют три основные сис­темы местного самоуправления:

1) англосаксонская, при   которой   исключаются   какие-либо представители центрального правительства на местах, а муници­палитеты самостоятельно осуществляют власть в пределах своих полномочий (выход за эти пределы позволяет вмешиваться пра­вительству);

2)         французская, допускающая   контроль   центральной   власти через специально назначаемых представителей или в других фор­мах;

3)         германская, при которой органы местного самоуправления действуют по поручению государства, а община самостоятельно
и под свою ответственность решает задачи на своем уровне, но в соответствии с законами.

В России развитие местного управления, неоднократно пре­образовывавшегося в XVII—XVIII вв., привело к земской (1864 г.) и городской (1870 г.) реформам, которые создали децен­трализованную систему местного самоуправления. Реформы пре­дусматривали избрание населением земских собраний (губерн­ских, уездных) или городской думы и управы, получавших широ­кие полномочия. Земские и городские органы не подчинялись местной администрации (губернатору), хотя действовали под ее контролем. Таким образом, на местном уровне существовало как самоуправление, так и государственное управление, между кото­рыми нередко возникали разногласия. Социалистическое госу­дарство уничтожило местное самоуправление, установив жесткую централизованную систему управления.

Его возрождение началось с принятием в 1990 г. союзного, в 1991 г. российского законов о местном самоуправлении. В 1993 г. были изданы указы Президента России по этому вопросу, утвер­дившие Положение об основах организации местного самоуправ­ления в Российской Федерации (в редакции от 22 декабря 1993 г.) и Основные положения о выборах в органы местного са­моуправления (29 октября 1993 г.). Эти указы прекращали дея­тельность прежних местных Советов, а их функции временно возлагали на исполнительные органы в системе местного само­управления. 28 августа 1995 г. Президентом был подписан Феде­ральный закон «Об общих принципах организации местного са­моуправления в Российской Федерации», который определил роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного само­управления и государственные гарантии его осуществления, установил общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Однако со временем выявился ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправ­ления, в числе которых нечеткость в определении законом компе­тенции муниципальных образований, несоответствие ресурсов ис­полняемым органами местного самоуправления обязанностям, удаленность органов местного самоуправления от населения и др. В связи с этим с 2003 г. начала проводиться реформа всей систе­мы. Новый Федеральный закон «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации» (ныне действует в редакции от 29 декабря 2006 г.) направлен на изменение принципов территориальной организации местного самоуправле­ния. Устанавливается обязательное формирование муниципальных образований на двух территориальных уровнях — в поселениях и муниципальных районах с разграничением и закреплением за ка­ждым уровнем присущих ему полномочий по решению вопросов местного значения, а также переданных государственных полно­мочий. На территории страны были образованы свыше 25 тыс. му­ниципальных образований четырех видов: сельские и городские поселения, городские округа и сельские районы. Муниципалите­тами стали многие поселения, в которых никогда не было само­управления, а жизнь организовывалась, как правило, районными властями.

Единые принципы организации местного самоуправления для всех субъектов РФ позволят реализовать на местном уровне но­вую систему межбюджетных отношений между субъектами РФ и муниципальными образованиями. Законодательно определяется процедура передачи органам местного самоуправления 27 госу­дарственных полномочий, исключающая возникновение нефи-нансируемых мандатов и предусматривающая необходимые ме­ры, включая ответственность органов местного самоуправления, по эффективному исполнению указанных полномочий.

Федеральным законом от 12 октября 2005 г. установлен пере­ходный период до 1 января 2009 г. В течение этого периода дей­ствует определенный порядок решения вопросов местного значе­ния вновь образованных поселений. Предусматривается порядок распределения региональных фондов финансовой поддержки при формировании бюджетов муниципальных районов, право безвозмездно использовать имущество до регистрации права соб­ственности и др.

Становление органов местного самоуправления проходит с определенными трудностями вследствие недостаточного усвое­ния населением негосударственного характера этих органов и от­сутствия у него навыков общественной самодеятельности. С дру­гой стороны, дело тормозят некоторые органы власти субъек­тов РФ, не согласные с передачей собственности и полномочий по формированию бюджета на места, а также с введением выбор­ности нижнего слоя местного чиновничества, не подчиняющего­ся «верхам». В связи с этим в ряде регионов, особенно в респуб­ликах, приняты законы, извращающие самую суть самоуправле­ния и ставящие его под контроль региональных органов.

Правовая база местного самоуправления была существенно ук­реплена с принятием в 1996 г. федеральных законов «Об обеспече­нии конституционных прав граждан Российской Федерации изби­рать и быть избранными в органы местного самоуправления», «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». В большинстве субъектов РФ приняты собственные законы.

Основные конституционные положения. Конституция РФ со­держит специальную главу о местном самоуправлении из четырех статей (ст. 130—133). Однако ряд положений входит в число ос­нов конституционного строя (ст. 12), а кроме того, содержится в ст. 8, 9, 15, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46, 68 Основного Закона. С точ­ки зрения организации и принципов местного самоуправления наибольшее значение имеют следующие конституционные поло­жения:

• местное самоуправление в пределах своих полномочий са­мостоятельно;
• органы местного самоуправления не входят в систему орга­нов государственной власти;
• местное самоуправление обеспечивает самостоятельное ре­шение населением вопросов местного значения, владения, поль­зования и распоряжения муниципальной собственностью;
• местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума,   выборов,   других  форм   прямого   волеизъявления,
  через выборные и другие органы местного самоуправления;
• структура  органов   местного   самоуправления   определяется населением самостоятельно;
• изменение  границ территорий,   в  которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом  мнения населе­ния соответствующих территорий.

В Конституции РФ содержатся и другие важные положения, раскрывающие сущность, формы и гарантии местного само­управления. Так, устанавливается, что оно осуществляется с уче­том исторических и иных местных традиций. Раскрывая содер­жание самостоятельности, Конституция указывает на основные предметы ведения органов местного самоуправления:

• управление муниципальной собственностью;
• формирование, утверждение и исполнение местного бюд­жета;
• установление местных налогов и сборов;
• осуществление охраны общественного порядка;
• иные вопросы местного значения.

Конституцией РФ закреплены следующие гарантии местного самоуправления:

• право на судебную защиту;
• право на компенсацию дополнительных расходов, возник­ших в результате решений, принятых органами государственной власти;
• запрет на ограничение прав местного самоуправления.

Ставя органы местного самоуправления вне системы органов государственной власти, Конституция РФ в то же время допуска­ет возможность наделения этих органов отдельными государст­венными полномочиями. В таких случаях им должны быть пере­даны необходимые материальные и финансовые средства, а реа­лизация полномочий — контролироваться государством.

Разделение органов государственной власти и местного само­управления не означает, что государство отказывает местному са­моуправлению в своей поддержке. Закон обязывает федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ создавать необходимые правовые, организацион­ные, материально-финансовые условия для становления и разви­тия местного самоуправления, оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.

Права граждан. Местное самоуправление является одной из форм выражения власти народа. Оно осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских посе­лениях и на иных территориях. По общему правилу население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного само­управления. Только в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства допускается ограничение прав граждан на осуществление местного са­моуправления на отдельных территориях федеральным законом.

Будучи выражением и формой демократии, местное само­управление конкретизирует и расширяет права и свободы граж­дан. Граждане РФ имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также равный доступ к му­ниципальной службе. Они вправе — индивидуально и коллектив­но — обращаться в органы местного самоуправления и к должно­стным лицам местного самоуправления. Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны обеспечить каждому воз­можность ознакомления с документами и материалами, непо­средственно затрагивающими права и свободы человека и граж­данина, а также возможность получения гражданами и другой полной и достоверной информации о деятельности органов мест­ного самоуправления.

Устав муниципального образования. В соответствии с конститу­ционными и законодательными основами муниципальным обра­зованием¹ самостоятельно разрабатывается устав, который при­нимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно. Устав муниципального образо­вания подлежит государственной регистрации в порядке, уста­новленном Федеральным законом от 21 июля 2005 г. Основанием для отказа в государственной регистрации устава муниципально­го образования может быть только противоречие его Конститу­ции РФ, Федеральным законам и законам субъекта РФ, причем отказ в государственной регистрации может быть обжалован гра­жданами и органами местного самоуправления в судебном по­рядке.

Федеральным законом гарантируются права граждан в случае, если устав муниципального образования не принят, не вступил в силу или если данным уставом не установлен срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления. В этом случае соответствующий срок полномочий определяется решени­ем суда на основании нормативных правовых актов, в соответствии с которыми по решению суда будут проводиться выборы. Ес­ли в определенном судом правовом акте срок полномочий депу­татов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления не уста­новлен, то он определяется решением суда и составляет два года. Отсутствие уставов муниципальных образований, выборных ор­ганов местного самоуправления, муниципальной собственности или местного бюджета в муниципальных образованиях на мо­мент рассмотрения дела в суде в случаях, если муниципальные образования были упразднены, объединены или преобразованы в порядке, противоречащем законодательству, не может быть осно­ванием для отказа суда в назначении даты выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в порядке, установ­ленном Федеральным законом.

В особом положении находится местное самоуправление в го­родах федерального значения — Москве и Санкт-Петербурге. В соответствии с Законом города Москвы «Об организации мест­ного самоуправления в городе Москве» (в редакции от 31 мая 2006 г.) местное самоуправление осуществляется в границах внутригородских муниципальных образований, создаваемых на территориях районов города. Такие образования имеют собствен­ность, бюджет и выборные органы самоуправления. К числу ор­ганов относятся муниципальное Собрание, муниципалитет и другие органы. Их взаимодействие с органами государственной власти города Москвы строится на основе Устава и законов горо­да, а также уставов и правовых актов муниципальных образова­ний. Органы государственной власти города осуществляют кон­троль за соблюдением органами и должностными лицами мест­ного самоуправления Устава и законов города. В пределах города созданы территориальные органы государственной власти, обла­дающие определенными полномочиями (префектуры и управы).

В уставе муниципального образования указываются границы и состав территории муниципального образования, вопросы ве­дения, структура и порядок формирования органов местного са­моуправления, срок полномочий депутатов представительных ор­ганов местного самоуправления, членов других выборных орга­нов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления; виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного само­управления. Устав закрепляет порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий вы­борных органов местного самоуправления и выборных должност­ных лиц местного самоуправления, статус и социальные гарантии депутатов, условия и порядок организации муници­пальной службы, общий порядок владения, пользования и распо­ряжения муниципальной собственностью и другие вопросы.

Система местного самоуправления выглядит весьма разно­шерстно в конституциях, уставах и законах субъектов РФ. В не­которых республиках на местах создаются одновременно как ме­стные органы государственной власти, так и местное самоуправ­ление. Иногда в крупных административно-территориальных единицах (город, район) создаются местные органы государст­венной власти, т. е. прямо подчиняющиеся «центру», а на не­больших территориях — органы местного самоуправления. В иных случаях администрации городов, районов, поселков и др. являются одновременно и органами государственной власти и местного самоуправления.

По-разному выглядит и порядок формирования исполнитель­ных органов. Иногда глава администрации города, района, по­селка, сельского округа назначается главой вышестоящей адми­нистрации. В других случаях тот же порядок дополняется получе­нием согласия соответствующих представительных органов местного самоуправления.

Естественно, что конституции, уставы и законы субъектов РФ не могут быть абсолютно идентичными. Но они должны соответ­ствовать Конституции РФ и Федеральному закону, т. е. развивать систему местного самоуправления, а не выстраивать жесткие бю­рократические вертикали йласти, подавляя местное самоуправле­ние. Конституционный Суд РФ в постановлении по «удмуртско­му делу» (от 24 января 1997 г.) указал, что преобразование орга­нов местного самоуправления в местные органы государственной власти до истечения их полномочий недопустимо без учета мне­ния населения (наиболее адекватно — через референдум), кон­ституционные права которого тогда нарушаются.

Конституционным Судом РФ рассматривалась и другая ост­рая проблема: о фактической подмене органов местного само­управления местной администрацией государственной власти. В постановлении по проверке конституционности ряда статей Конституции и Закона Республики Коми от 15 января 1998 г. Суд отметил, что в соответствии с Конституцией Республики Ко­ми в республике наряду с местными представительными органами действуют местные администрации как органы исполнитель­ной власти, непосредственно осуществляющие государственное управление, обеспечивающие права и законные интересы граж­дан на соответствующей территории и в то же время входящие в систему исполнительной власти республики. При этом местные администрации практически осуществляют исполнительно-рас­порядительную деятельность по решению вопросов местного значения, отнесенных Конституцией РФ, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Конституцией Республики Коми к компетенции местного самоуправления. Создание государствен­ных органов исполнительной власти для решения таких вопросов противоречит ст. 130 и 132 Конституции РФ. Не соответствуют Конституции РФ положения, согласно которым местные адми­нистрации, осуществляющие в соответствии с законами респуб­лики решение вопросов местного самоуправления, входят в сис­тему исполнительной власти Республики Коми, установлена их подчиненность органам государственной власти и назначаемость глав местных администраций Главой Республики Коми или гла­вами вышестоящих администраций.

Полномочия. Один из самых важных и сложных вопросов ор­ганизации местного самоуправления — распределение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, с одной стороны, и орга­нами местного самоуправления — с другой. Изменение этого распределения в пользу муниципальных образований составляет важный аспект проводимой реформы местного самоуправления.

Согласно Федеральному закону «Об общих принципах органи­зации местного самоуправления в Российской Федерации» к пол­номочиям органов государственной власти Российской Федера­ции в области местного самоуправления относятся наиболее крупные вопросы, и в частности принятие и изменение федераль­ных законов об общих принципах организации местного само­управления, контроль за их соблюдением, обеспечение соответст­вия законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении Конституции РФ и федеральному законодательству, обеспечение гарантий осуществления предусмотренных Конституцией РФ и законами обязанностей государства в области местного само­управления. Только федеральная власть осуществляет регулирова­ние законами порядка передачи объектов федеральной собствен­ности в муниципальную собственность и отношений между федеральным бюджетом и местными бюджетами. Важной частью пол­номочий Федерации является регулирование и защита прав гра­ждан на осуществление местного самоуправления и установле­ние федеральных гарантий избирательных прав граждан при вы­борах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, а также регулирование основ муници­пальной службы. По существу, эти и некоторые другие полномо­чия федеральной власти направлены на создание единообразных основ местного самоуправления и гарантий его самостоятельно­сти.

К полномочиям органов государственной власти субъек­тов РФ в области местного самоуправления относятся вопросы не менее значимые, но более конкретные. Именно они принима­ют законы о местном самоуправлении для своей территории и осуществляют контроль за их соблюдением. Региональная власть регулирует порядок передачи объектов собственности субъек­тов РФ в муниципальную собственность и отношения между бюджетами данного субъекта РФ и местными бюджетами, а так­же обеспечивает гарантии финансовой самостоятельности мест­ного самоуправления. Органы субъектов РФ обеспечивают права граждан на осуществление местного самоуправления, устанавли­вают порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, их границы и наиме­нования. Они вправе регулировать законами особенности орга­низации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций, принимать законодательство о муниципаль­ной службе.

В ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полно­мочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправ­ления. Вопросы местного значения — это вопросы жизнеобес­печения населения, которые могут более эффективно решаться самим населением и под свою ответственность. Тем самым осу­ществляется децентрализация государственного управления и расширяются права граждан в решении самых насущных жиз­ненных проблем. Определяя сферу вопросов местного значения, закон учитывает материально-финансовые возможности местно­го самоуправления и целесообразность решения основных во­просов жизнеобеспечения на уровне Федерации и регионов, т. е.  в общих интересах населения.  Поэтому широта полномочий местного самоуправления сочетается с необходимостью дей­ствовать в рамках федеральных и региональных законов.

К числу вопросов местного значения относятся распоряжение своей собственностью, местные финансы и бюджет, содержание жилищного фонда, организация учреждений образования и здра­воохранения, охрана общественного порядка, планировка и за­стройка территории, жилищное и социально-культурное строи­тельство, контроль за использованием земель, энерго-, тепло- и водоснабжение, дорожное строительство, благоустройство терри­тории, транспорт и связь, учреждения культуры, сохранение па­мятников истории, физическая культура и спорт, противопожар­ная служба и др.

Органы местного самоуправления участвуют в реализации фе­деральных и региональных программ развития местного само­управления, они не вправе снижать государственные социальные стандарты, но могут обеспечивать их гражданам на более высо­ком уровне. К их ведению относятся обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения, участие в охране окружающей среды.

Одна из важнейших функций органов местного самоуправле­ния — охрана общественного порядка, которая предполагает дея­тельность по обеспечению спокойствия в общественных местах, недопущение и своевременное пресечение хулиганских действий, привлечение к административной ответственности лиц, нару­шающих установленные правила поведения в общественных мес­тах, во время уличных шествий и демонстраций, массовых гуля­ний, спортивных соревнований и т. п. Законодательство предос­тавляет право районным и городским органам местного самоуправления издавать решения о соблюдении общественного порядка и устанавливать административную ответственность за их нарушение (если такие вопросы не урегулированы актами вы­шестоящих государственных органов).

Конкретная работа, обеспечивающая охрану общественного порядка, ложится на милицию общественной безопасности (ме­стную милицию). В районах, городах и районах городов местная милиция создается и функционирует в качестве самостоятельно­го структурного звена в составе отделов (управлений) внутренних дел.

Муниципальные образования вправе принимать к своему рас­смотрению любые вопросы, если они отнесены к вопросам мест­ного значения законами субъектов РФ, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других му­ниципальных образований и органов государственной власти. В тех случаях когда в границах территории муниципального об­разования (за исключением города) имеются другие муниципаль­ные образования, предметы ведения муниципальных образова­ний, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта РФ, а в отношении внутригородских муниципальных образований — ус­тавом города. Подчиненность одного муниципального образова­ния другому не допускается.

Наделение органов местного самоуправления отдельными го­сударственными полномочиями осуществляется только феде­ральными законами, законами субъектов РФ с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Условия и порядок контроля за осуществлением органами мест­ного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются также соответственно федеральными законами и законами субъектов РФ. По своему содержанию передаваемые органам местного самоуправления государственные полномочия включают полномочия по реализации государственных социаль­ных стандартов (например, требования к уровню организации и качеству бесплатной медицинской помощи, к содержанию обра­зования и организации образовательного процесса и др.), по уча­стию в государственном контроле и учете использования земли и других природных ресурсов, а также в охране окружающей сре­ды, по участию в государственном контроле за соблюдением гра­достроительного законодательства и проч.

Территориальные основы. Самостоятельность местного само­управления в существенной мере зависит от гарантий неприкос­новенности территории. В этих целях закон определяет, что тер­ритории муниципальных образований — городов, поселков, ста­ниц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований — устанавливаются в со­ответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций. Эти традиции заключаются в национальном составе населения, культурных традициях, традиционном тяготении к каким-либо центрам, эко­номической взаимосвязи и т. д.

В практике часто возникает необходимость изменения границ муниципального образования, что, однако, не должно происходить произвольно. Законом определено, что установление и из­менение границ муниципального образования не допускается без учета мнения населения соответствующей территории. Учет мне­ния может осуществляться путем социологических опросов, кол­лективных обращений граждан, с помощью различных конфе­ренций и собраний, в наиболее важных случаях — через рефе­рендум.

§ 2. Органы и должностные лица местного самоуправления

Местное самоуправление реализуется через выборные и невы­борные органы, образуемые в соответствии с федеральным и ре­гиональными законами, а также с уставами муниципальных об­разований. Тем самым в местном самоуправлении сочетаются формы непосредственной и представительной демократии. Но в любом муниципальном образовании наличие выборных органов местного самоуправления является обязательным. Не допускает­ся осуществление местного самоуправления государственной властью и государственными должностными лицами.

Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетен­цией в решении вопросов местного значения. Их наименования разнообразны, они устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов РФ с учетом национальных, исторических и иных местных традиций.

Структура определяется населением самостоятельно. Обычно эти структуры в основном исходят из общей схемы федеральных и региональных органов власти, т. е. предусматривают предста­вительный орган и независимого главу муниципального образо­вания, но закон допускает и подконтрольность главы представи­тельному органу, и даже его вхождение в этот орган.

Конституционный принцип самостоятельности органов мест­ного самоуправления означает, что в пределах своей компетен­ции они свободны в проявлении инициативы и в выборе реше­ния. Принятое ими решение не требует какого-либо согласова­ния или последующего утверждения государственным органом и тем более не может быть отменено в административном порядке. Но любой орган местного самоуправления действует на своей территории, которая одновременно является территорией субъек­та Федерации и самой Федерации.

Представительные органы. Представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе все­общего, равного и прямого избирательного права при тайном го­лосовании в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Численный состав такого органа определяется ус­тавом муниципального образования.

Полномочия представительных органов местного самоуправ­ления определяются уставами муниципальных образований. В исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находятся: принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, утвержде­ние местного бюджета и отчета о его исполнении, принятие пла­нов и программ развития, установление местных налогов и сбо­ров, установление порядка управления и распоряжения муници­пальной собственностью, а также контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, если он предусмотрен уставом муниципального образования.

Представительный орган местного самоуправления принимает решения в коллегиальном порядке. В отдельных поселениях ус­тавом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ может быть предусмотрена возможность осуществ­ления полномочий представительных органов местного само­управления собраниями (сходами) граждан.

Глава муниципального образования и иные выборные должност­ные лица. В уставах муниципальных образований обычно преду­сматривается должность выборного главы муниципального обра­зования (главы администрации), который возглавляет деятель­ность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. Он избирается гражданами, про­живающими на территории муниципального образования, на ос­нове всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном фе­деральными законами и законами субъектов РФ.

Наименование главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц местного самоуправления и сроки их полномочий определяются уставом в соответствии с законами субъектов РФ. Глава муниципального образования, как и другие выборные должностные лица местного самоуправления, наделя­ется собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования. Глава муниципального образования и другие выборные должно­стные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования подотчетны населению непосред­ственно и представительному органу местного самоуправления.

Уставом муниципального образования могут предусматри­ваться различные органы местного самоуправления: советы или комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, поселков, улиц, кварталов, домов и др. Их правовой статус (компетенция, подотчетность и проч.) определяется в соответствии с законами субъектов РФ, а иногда — положениями, принимаемыми муни­ципальными образованиями.

Образование органов местного самоуправления, назначение глав и других должностных лиц местного самоуправления орга­нами государственной власти и государственными должностны­ми лицами не допускаются. Назначение даты выборов глав адми­нистраций и представительных органов — компетенция субъек­тов РФ или представительных органов местного самоуправления, действующих в соответствии с уставом соответствующего муни­ципального образования.

Конституционный Суд РФ рассматривал запрос Президента РФ и Главы Республики Коми в связи с установлением Федеральным за­коном «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сроков проведения выборов представи­тельных органов и глав администраций (глав местного самоуправле­ния). Конституционный Суд в решении от 30 мая 1996 г. отметил, что оспариваемый Закон был рассчитан только на переходный пери­од становления системы местного самоуправления, чтобы не допус­тить затягивания создания выборных органов местного самоуправле­ния. Однако после завершения формирования органов местного са­моуправления путем проведения первых выборов федеральные органы уже не вправе своим решением устанавливать временные рамки проведения последующих выборов, поскольку это нарушило бы конституционное положение о самостоятельности и независимо­сти местного самоуправления. Суд подтвердил право органов госу­дарственной власти субъектов РФ и местного самоуправления назна­чать конкретную дату выборов органов местного самоуправления.

Законодательные основы контроля органов власти Федерации и субъектов РФ за деятельностью органов местного самоуправления, нарушающей Конституцию и законы. Федеральный закон «Об об­щих принципах организации местного самоуправления в Россииской Федерации» предусматривает контроль органов государст­венной власти Федерации и субъектов РФ за деятельностью орга­нов местного самоуправления. Целью этой меры является укрепление единого конституционного и правового поля в Рос­сийской Федерации, создание правовых форм воздействия на ор­ганы местного самоуправления, нарушающие Конституцию РФ, федеральные законы и законы субъектов РФ.

Представительный орган местного самоуправления и глава муниципального образования, принявший (издавший) норматив­ный правовой акт, который признан судом противоречащим Конституции РФ, федеральному конституционному закону, фе­деральному закону, конституции, уставу, закону субъекта РФ, ус­таву муниципального образования, обязаны в установленный ре­шением суда срок отменить данный нормативный правовой акт или отдельные его положения, а также опубликовать информа­цию о решении суда в течение 10 дней со дня вступления реше­ния суда в силу. В случае если представительным органом или главой муниципального образования такой акт не отменен, что повлекло признанные судом нарушение (умаление) прав и сво­бод человека и гражданина или наступление иного вреда, то представительный орган местного самоуправления может быть распущен, а полномочия главы муниципального образования досрочно прекращены путем отрешения его от должности.

В случае если представительным органом или главой муници­пального образования не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения в соответствии с решением суда, вступившим в силу, то законодательный (представительный) ор­ган государственной власти субъекта РФ по собственной инициа­тиве или по обращению высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа) письменно пре­дупреждает представительный орган местного самоуправления, а высшее должностное лицо субъекта РФ письменно предупрежда­ет главу муниципального образования о возможности принятия мер в соответствии с Федеральным законом.

В случае если представительный орган местного самоуправле­ния или глава муниципального образования в течение месяца со дня вынесения (объявления) письменного предупреждения не приняли меры по исполнению решения суда, то представитель­ный орган может быть распущен, а глава муниципального обра­зования может быть отрешен от должности не позднее шести ме­сяцев со дня вступления в силу решения суда.

Представительный орган местного самоуправления распуска­ется законом субъекта РФ либо федеральным законом, а глава муниципального образования отрешается от должности указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта РФ, за исключением глав муниципальных образований — столиц и ад­министративных центров субъектов РФ, либо указом Президен­та РФ.

Если же меры воздействия со стороны органов власти субъек­та РФ не принимаются, то в дело вступают федеральные органы власти. Предусмотрено, что в случае, если в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда представительным орга­ном местного самоуправления или главой муниципального обра­зования не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения, а законодательным органом или высшим долж­ностным лицом субъекта РФ не приняты предусмотренные зако­ном меры, то Президент РФ вправе внести в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске представительного органа местного самоуправления и отрешить главу муниципаль­ного образования от должности.

Одновременно с роспуском представительного органа местно­го самоуправления законом субъекта РФ либо федеральным зако­ном назначаются новые выборы. Отрешение главы муниципаль­ного образования от должности и одновременное назначение но­вых выборов (если он избирался населением муниципального образования) осуществляются указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта РФ либо указом Президента РФ. В случае отрешения главы муниципального образования от долж­ности высшее должностное лицо субъекта РФ либо Прези­дент РФ назначает временно исполняющего обязанности главы муниципального образования на период до вступления в долж­ность вновь избранного главы муниципального образования. Предложения об отрешении Президентом РФ главы муниципаль­ного образования от должности могут быть внесены законода­тельным органом субъекта РФ, высшим должностным лицом субъекта РФ, Правительством РФ, Генеральным прокурором РФ.

Граждане, права и законные интересы которых нарушены в связи с роспуском представительного органа местного само­управления, отрешением главы муниципального образования от должности, вправе обжаловать роспуск представительного органа местного самоуправления, отрешение главы муниципального об­разования от должности в суд.

Статус депутатов и глав местного самоуправления. Депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления гарантируются ус­ловия для беспрепятственного и эффективного осуществления полномочий, защита прав, чести и достоинства. Срок полномо­чий этих лиц не может быть меньше двух лет, а установленный срок полномочий не может быть изменен в течение текущего срока полномочий. Выборное должностное лицо не может одно­временно исполнять полномочия депутата представительного ор­гана муниципального образования, за исключением случаев, ус­тановленных законом.

Глава муниципального образования, депутат, член выборного органа местного самоуправления, другие выборные должностные лица в соответствии с уставом муниципального образования мо­гут осуществлять свои полномочия на постоянной основе. Уста­вами может быть предусмотрена возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, вы­борного должностного лица местного самоуправления.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 2 апреля 2002 г. признал не противоречащими Конституции РФ положения Зако­на Красноярского края «О порядке отзыва депутата представи­тельного органа местного самоуправления», поскольку они пред­полагают в качестве гарантии права на возражение против отзыва обязательное уведомление лица, в отношении которого осуществ­ляется процедура отзыва, проведение собраний (заседаний) груп­пы избирателей, комиссии по рассмотрению предложений о на­значении голосования об отзыве, проведение заседания (сессии) представительного органа по данному вопросу.

В то же время, в частности, признаны неконституционными положения Закона, поскольку:

они допускают применение отзыва вне связи с конкретными решениями или действием (бездействием), которые могут быть подтверждены или опровергнуты в судебном порядке;

они допускают, что отзыв выборного должностного лица ме­стного самоуправления может быть осуществлен меньшим чис­лом голосов, чем то, которым это лицо было избрано.

Депутаты и выборные должностные лица на территории му­ниципального образования не могут быть задержаны (за исклю­чением случаев задержания на месте преступления), подвергнуты обыску по месту жительства или работы, арестованы,  привлечены к уголовной ответственности без согласия прокурора субъек­та РФ.

Органы местного самоуправления и должностные лица мест­ного самоуправления по вопросам своего ведения принимают правовые акты. Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ.

Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» введено понятие муниципальной служ­бы. Под муниципальной службой понимается профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых пу­тем заключения трудового договора (контракта). На них, следо­вательно, распространяются нормы трудового законодательства. Этим они отличаются от государственных гражданских служа­щих, которые замещают должности на основе служебного кон­тракта в соответствии с Федеральным законом. Лица, занимаю­щие муниципальные должности, не являются муниципальными служащими. К числу таких должностей относятся должности де­путатов, членов выборного органа местного самоуправления, вы­борных должностных лиц местного самоуправления и членов му­ниципальных органов. Правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муници­пального служащего, условия и порядок прохождения муници­пальной службы, управление службой, определяется уставом му­ниципального образования в соответствии с законами субъек­тов РФ и федеральным законом. Законом субъекта РФ могут быть предусмотрены классные чины муниципальных служащих и установлен порядок их присвоения, а также порядок их сохране­ния при переводе муниципальных служащих на иные должности муниципальной службы и при увольнении с муниципальной службы.

Права и обязанности муниципального служащего устанавли­ваются уставом муниципального образования или нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответст­вии с Федеральным законом, иными федеральными законами, за­конами субъекта РФ. Муниципальный служащий не вправе зани­маться другой  оплачиваемой деятельностью,   кроме  педагогической, научной и иной творческой деятельности, быть депутатом Государственной Думы Федерального Собрания РФ, депутатом законодательного органа субъекта РФ, депутатом представитель­ного органа местного самоуправления, членом иных выборных органов местного самоуправления, выборным должностным ли­цом местного самоуправления, заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, получать от фи­зических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с ис­полнением им должностных обязанностей, принимать участие в забастовках и др.

Муниципальные служащие не вправе образовывать в органах местного самоуправления структуры политических партий, рели­гиозных и других общественных объединений, за исключением профессиональных союзов. Они обязаны передавать в довери­тельное управление под гарантию муниципального образования на время прохождения муниципальной службы находящиеся в их собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммер­ческих организаций в порядке, установленном уставом муници­пального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ. Есть и другие ограничения.

Муниципальный служащий ежегодно в соответствии с феде­ральным законом, а также гражданин при поступлении на муни­ципальную службу обязаны представлять в органы государствен­ной налоговой службы сведения о полученных ими доходах и об имуществе, принадлежащем им на праве собственности, которые являются объектами налогообложения.

§ 3. Формы прямого волеизъявления граждан

Местный референдум. По вопросам местного значения может проводиться местный референдум, который по своей юридиче­ской силе выше актов органов местного самоуправления. Рефе­рендум необходим по крайней мере в двух случаях, предусмот­ренных Федеральным конституционным законом: при измене­нии границ территории и при определении структуры органов местного самоуправления. Он используется при определении судьбы собственности и по другим вопросам. Решение о прове­дении   местного   референдума   принимается   представительным органом местного самоуправления по собственной инициативе или по требованию населения в соответствии с уставом муници­пального образования. В местном референдуме имеют право участвовать все граждане, проживающие на территории муници­пального образования, обладающие избирательным правом. Гра­ждане участвуют в местном референдуме непосредственно и на добровольной основе. Голосование на местном референдуме осуществляется тайно, контроль за волеизъявлением граждан не допускается.

Решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, го­сударственными должностными лицами или органами местного самоуправления. Если для его реализации требуется издание нор­мативного правового акта, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять такой акт. Принятое на местном референдуме решение и итоги голосо­вания подлежат официальному опубликованию (обнародова­нию). Порядок назначения и проведения местного референдума, принятия и изменения решений местного референдума устанав­ливается уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ.

Муниципальные выборы. Выборы депутатов, членов иных вы­борных органов, выборных должностных лиц местного само­управления — самая распространенная форма народного воле­изъявления. Они осуществляются на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании при обеспечении установленных законом избирательных прав граж­дан. Выборами формируются как представительные органы, так и органы, осуществляющие исполнительно-распорядительные функции.

Порядок проведения муниципальных выборов определяется законами субъектов РФ. Федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ обязаны гарантировать проведение муниципальных выборов¹.

Собрание (сход) граждан. В муниципальном образовании для решения вопросов местного значения могут созываться собрания (сходы) граждан. Порядок их созыва и проведения, принятия и изменения решений, пределы компетенции устанавливаются ус­тавом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ.

Народная правотворческая инициатива. Население в соответст­вии с уставом муниципального образования имеет право на пра­вотворческую инициативу в вопросах местного значения. Проек­ты правовых актов по вопросам местного значения, внесенные населением в органы местного самоуправления, подлежат обяза­тельному рассмотрению на открытом заседании с участием пред­ставителей населения, а результаты рассмотрения — официаль­ному опубликованию (обнародованию).

Обращения граждан в органы местного самоуправления. Гражда­не имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам мест­ного самоуправления. Соответствующие органы и должностные лица обязаны дать ответ по существу обращений граждан в тече­ние одного месяца. Законами устанавливается административная ответственность за нарушение сроков и порядка ответов на обра­щения граждан в органы и к должностным лицам местного само­управления.

Территориальное общественное самоуправление. Под террито­риальным общественным самоуправлением понимается самоор­ганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (территориях поселений, не являю­щихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварта­лов, улиц, дворов и других территориях) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициа­тив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального обществен­ного самоуправления. Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта РФ и нормативными правовыми актами органов мест­ного самоуправления.

Гражданам предоставлено право участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих Конституции РФ, федеральным законам и законам субъек­тов РФ.

§ 4. Финансово-экономическая основа местного самоуправления

Экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также иная соб­ственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.

Муниципальная собственность. В состав муниципальной собст­венности входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные формы, имущество органов местного самоуправ­ления, а также муниципальные земли и другие природные ресур­сы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципаль­ные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения обра­зования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество. Права собственника в отношении иму­щества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы мест­ного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами и уставами, население непосредственно.

Органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридиче­ским лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном поряд­ке, а также совершать с имуществом, находящимся в муници­пальной собственности, иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или пере­даваемых в пользование объектов. В интересах населения уста­навливаются условия использования земель, находящихся в гра­ницах муниципального образования.

Порядок и условия приватизации муниципальной собствен­ности определяются населением непосредственно или представи­тельными органами местного самоуправления самостоятельно. Доходы от приватизации поступают в полном объеме в местный бюджет. Муниципальная собственность признается и защищает­ся государством равным образом с государственной, частной и иными формами собственности.

Органы местного самоуправления вправе в соответствии с за­коном создавать предприятия, учреждения и организации для осу­ществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их ре­организации и ликвидации. Они сами определяют цели, условия и порядок деятельности предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности, осуществляют ре­гулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги), утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей данных пред­приятий, учреждений и организаций, заслушивают отчеты об их деятельности. Отношения между органами местного самоуправле­ния и руководителями предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности, строятся на кон­трактной основе в соответствии с трудовым законодательством.

По-другому определяются отношения органов местного само­управления с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности. По вопросам, не входящим в компетенцию органов местного самоуправления, их отношения с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, а также с фи­зическими лицами строятся на основе договоров. Однако органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе коор­динировать участие предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования. В то же время они не вправе уста­навливать ограничения хозяйственной деятельности предпри­ятий, за исключением случаев, предусмотренных законами.

Органы местного самоуправления вправе выступать заказчи­ком (муниципальный заказ) на выполнение работ по благоуст­ройству территории муниципального образования, коммунально­му обслуживанию населения, строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры, производству продукции, оказанию услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностей населения соответствующей террито­рии, на выполнение других работ с использованием предусмот­ренных для этого собственных материальных и финансовых средств.

Органы местного самоуправления в интересах населения в ус­тановленном законом порядке вправе осуществлять внешнеэко­номическую деятельность.

Местные бюджеты. Бюджетные и финансовые вопросы регу­лируются Федеральным законом «О финансовых основах мест­ного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции от 28 декабря 2004 г.).

Местные финансы включают средства местного бюджета, го­сударственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежа­щие органам местного самоуправления, и другие финансовые средства. Формирование и использование местных финансов ос­новываются на принципах самостоятельности, государственной финансовой поддержки и гласности. Права собственника в отно­шении местных финансов осуществляются от имени населения муниципального образования органами местного самоуправле­ния или непосредственно населением муниципального образова­ния в соответствии с уставом муниципального образования.

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюд­жет и право на получение в процессе осуществления бюджетного регулирования средств из федерального бюджета и средств из бюджета субъекта РФ. Формирование и исполнение местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления са­мостоятельно в соответствии с уставом муниципатьного образо­вания. Органы государственной власти гарантируют право пред­ставительных органов местного самоуправления самостоятельно определять направления использования средств местных бюдже­тов, распоряжаться свободными остатками средств местных бюд­жетов, образовавшимися в конце финансового года в результате увеличения поступления доходов или уменьшения расходов. Го­сударство также гарантирует компенсацию увеличения расходов или уменьшения доходов местных бюджетов, возникших вследст­вие принятия федеральных законов и законов субъектов РФ, а также иных решений органов государственной власти.

Доходная часть местных бюджетов состоит из собственных доходов и поступлений от регулирующих доходов, она также мо­жет включать финансовую помощь в различных формах (дота­ции, субвенции, средства фонда финансовой поддержки муници­пальных образований), средства по взаимным расчетам. К собст­венным доходам относятся местные налоги и сборы, другие собственные доходы, доли федеральных налогов и доли налогов субъектов РФ, закрепленные за местными бюджетами на посто­янной основе. Эти налоги и сборы перечисляются налогопла­тельщиками в местные бюджеты.

К собственным доходам местных бюджетов также относятся доходы от приватизации и реализации муниципального имущест­ва, не менее 10% доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального обра­зования, проводимой в соответствии с государственной програм­мой приватизации, доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений, и муниципаль­ных земель; платежи за пользование недрами и природными ре­сурсами, установленные в соответствии с законодательством Рос­сийской Федерации; не менее 50% налога на имущество пред­приятий (организаций); подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образо­вания юридического лица, и др.

К собственным доходам местных бюджетов относятся также доли федеральных налогов, распределенные между бюджетами разных уровней и закрепленные за муниципальными образова­ниями на постоянной основе. Среди них часть подоходного на­лога с физических лиц, часть налога на прибыль организаций, часть налога на добавленную стоимость по товарам отечествен­ного производства, часть акцизов на спирт, водку и ликероводоч-ные изделия и ряд других товаров.

Представительные органы местного самоуправления вправе устанавливать местные налоги и сборы и предоставлять льготы по их уплате в соответствии с федеральными законами; в соответст­вии с законодательством принимать решения об установлении или отмене местного налога и сбора, о внесении изменений в по­рядок его уплаты. Органы местного самоуправления вправе полу­чать в местный бюджет предусмотренные законами налоги с фи­лиалов и представительств, головные предприятия которых рас­положены вне территории данного муниципального образования. Население муниципального образования может непосредственно принимать решения о разовых добровольных сборах средств гра­ждан в соответствии с уставом муниципального образования. Со­бранные в соответствии с указанными решениями средства само­обложения используются исключительно по целевому назначе­нию. Органы местного самоуправления информируют население муниципального образования об использовании средств самооб­ложения.

Самостоятельность не препятствует контролю за органами ме­стного самоуправления со стороны органов власти субъекта РФ.

Так, при решении вопроса об оказании финансовой помощи му­ниципальным образованиям органы государственной власти субъекта РФ вправе осуществлять проверку обоснованности пре­доставления финансовой помощи, а после принятия положи­тельного решения проверять достаточность мер по увеличению доходов местных бюджетов, соблюдению законодательства по расходованию средств местных бюджетов, включая их целевое использование. Органы государственной власти РФ и органы го­сударственной власти субъектов РФ вправе осуществлять кон­троль за расходованием средств, выделенных ими муниципаль­ным образованиям на выполнение федеральных целевых и ре­гиональных программ, а также в форме субвенций.

Представительные органы местного самоуправления само­стоятельно разрабатывают положение о бюджетном процессе в данном муниципальном образовании в соответствии с общими принципами бюджетного процесса, установленными федераль­ными законами и законами субъекта РФ. Составление проектов бюджетов, их утверждение и исполнение осуществляются в соот­ветствии с бюджетной классификацией Российской Федерации и бюджетной классификацией субъекта РФ. Контроль за исполне­нием местных бюджетов осуществляется представительными ор­ганами местного самоуправления.

Органы местного самоуправления выполняют функции по ор­ганизации местных финансов во взаимодействии с финансово-кредитными организациями, действующими как на территории соответствующего муниципального образования, так и за ее пре­делами. Они содействуют развитию рынка местных финансов, местных финансово-кредитных организаций.

Представительный орган местного самоуправления вправе за счет средств местного бюджета создавать муниципальную нало­говую службу для сбора местных налогов. Но эта служба обязана предоставлять Федеральной налоговой службе всю необходимую информацию. Органы местного самоуправления взаимодейству­ют с территориальными органами Федерального казначейства на основе соблюдения государственных интересов и взаимного пре­доставления информации. Они также вправе заключать соглаше­ния с территориальными органами Федерального казначейства об обслуживании исполнения местных бюджетов. В то же время представительный орган местного самоуправления вправе созда­вать муниципальное казначейство за счет средств местного бюджета. Муниципальное образование вправе делать займы путем выпуска облигаций, обеспечиваемых муниципальным имущест­вом и средствами местного бюджета.

§ 5. Гарантии местного самоуправления

Самой общей гарантией выступает закрепленный Законом за­прет на ограничение прав местного самоуправления. Закреплено также, что решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения органов и должностных лиц местного само­управления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муници­пального образования предприятиями, учреждениями и органи­зациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами. Эти ре­шения могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по реше­нию суда. Неисполнение или ненадлежащее исполнение реше­ний, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов и должностных лиц местного самоуправления влечет от­ветственность в соответствии с законами. Предприятия, учрежде­ния, организации, общественные объединения, а также их долж­ностные лица и граждане возмещают ущерб, причиненный их действиями или бездействием интересам населения на соответст­вующей территории, несут иную юридическую ответственность. Органы местного самоуправления вправе вносить представления в соответствующие органы о привлечении к дисциплинарной от­ветственности должностных лиц, виновных в невыполнении тре­бований актов органов местного самоуправления.

Обращения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления подлежат обязательному рассмот­рению органами государственной власти, государственными должностными лицами, предприятиями, учреждениями и орга­низациями, к которым эти обращения направлены. Представи­тельные органы местного самоуправления обладают правом зако­нодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта РФ.

Граждане, проживающие на территории муниципального об­разования, органы местного самоуправления и должностные ли­ца местного самоуправления вправе предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений.

§ 6. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления

Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответ­ствии с законом. Их ответственность перед населением наступает в результате утраты доверия населения. Порядок и условия ответ­ственности в этих случаях определяются уставами муниципаль­ных образований.

Что касается ответственности перед государством, то она на­ступает в случае нарушения Конституции РФ, конституции, ус­тава субъекта РФ, федерачьных законов, законов субъекта РФ, устава муниципального образования. В случае установления су­дом таких нарушений органами и выборными должностными ли­цами местного самоуправления законодательный (представитель­ный) орган государственной власти субъекта РФ может обратить­ся в соответствующий суд (Верховный Суд республики, краевой, областной или городской (города федерального значения) суд, суд автономной области, суд автономного округа) за заключени­ем о признании несоответствия деятельности органа местного са­моуправления указанным правовым актам.

Заключение суда о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления Конституции РФ, конституции, уставу субъекта РФ, федеральным законам, законам субъекта РФ, уста­ву муниципального образования является основанием для рас­смотрения законодательным (представительным) органом госу­дарственной власти субъекта РФ вопроса о прекращении полно­мочий соответствующего органа или выборного должностного лица местного самоуправления. Прекращение полномочий и од­новременное назначение новых выборов осуществляются зако­ном субъекта РФ.

Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность также перед физическими и юридическими ли­цами. Эта ответственность наступает в порядке, установленном законами и уставами муниципальных образований. Прокурату­ра РФ осуществляет надзор за исполнением федеральных зако­нов, законов субъектов РФ и уставов муниципальных образова­ний органами и должностными лицами местного самоуправле­ния. Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или ар­битражный суд в установленном законом порядке.