§ 1. Конституционно-правовые основы организации государственной власти субъектов Российской Федерации

Федеративный характер Российского государства предполага­ет, что государственную власть в нем осуществляют как феде­ральные органы, так и органы субъектов Федерации. Между эти­ми уровнями государственной власти существует тесная связь и взаимодействие, обеспечивающие единство государственной вла­сти в Российской Федерации. Вместе с тем, для того чтобы феде­рализм был реальным, а власть демократически децентрализова­на, необходимо предоставить субъектам Федерации возможность осуществлять государственную власть с помощью собственных органов, организация и деятельность которых отвечала бы регио­нальным условиям и общим принципам разграничения властных полномочий между Федерацией и ее субъектами.

Создание механизма власти в субъектах РФ относится к числу вопросов, основы которых требуют закрепления на конституци­онном уровне — как в Конституции РФ, так и в конституциях (уставах) субъектов РФ. Естественно, что наиболее важные, об­щефедеральные принципы организации государственной власти в субъектах РФ закрепляются в Конституции РФ и федеральном законе, а соответствующие им конкретные системы органов вла­сти — в конституциях (уставах) субъектов Федерации.

Общефедеральные основы. Конституция РФ (ч. 2 ст. 11) уста­навливает, что государственную власть в субъектах РФ осуществ­ляют образуемые ими органы государственной власти. Эта норма расположена в главе «Основы конституционного строя», из чего вытекает ее основополагающий и незыблемый характер. Эту нор­му следует рассматривать в неразрывной связи с другими основа­ми федеративного устройства страны, и особенно с теми, кото­рые закреплены в ст. 5 Конституции РФ. Вполне логично, что если субъекты Федерации имеют свои конституции (уставы) и законодательство, то они должны иметь собственные органы го­сударственной власти, которые бы эти конституции (уставы) и законы принимали, исполняли и применяли.

Как бы охраняя самостоятельность субъектов РФ, Конститу­ция РФ не включает перечень конкретных органов власти в субъ­ектах РФ, хотя предыдущая Конституция как раз закрепляла конкретную систему высших органов власти и управления. Такой подход, хотя и способствовал единообразию, по существу сам по себе отрицал самостоятельность субъектов РФ и означал жесткую централизацию власти, которая мало что относила к ведению и полномочиям субъектов Федерации.

Следует обратить внимание на то обстоятельство, что положе­ние об органах государственной власти в субъектах РФ следует в Конституции РФ сразу же после перечисления (в ч. 1 ст. 11) фе­деральных органов государственной власти. Законодатель не ука­зывает субъектам РФ, как должны именоваться образуемые в них органы, поскольку эти органы образуются в субъектах РФ само­стоятельно. Но он дает им ясно понять, что схема основных ор­ганов и их взаимоотношений должна соответствовать федераль­ной, т. е. включать органы, аналогичные Президенту, Федераль­ному Собранию и Правительству на федеральном уровне.

Системный подход к положениям ч. 2 ст. 11 позволяет увидеть и другую ее важную связь, а именно со ст. 10 Конституции РФ, которая закрепляет принцип разделения властей для организации государственной власти «в Российской Федерации». Следова­тельно, государственная власть в субъектах РФ должна строиться на разделении законодательной, исполнительной и судебной вла­сти, а также на основе самостоятельности их органов.

Чтобы система органов государственной власти субъектов РФ находилась в единстве с системой органов государственной вла­сти всей Федерации, она должна отвечать и другим основам кон­ституционного строя, а именно соответствовать республиканской форме правления, принципам демократического, правового, со­циального и светского государства. Следовательно, ни один субъ­ект РФ не вправе создавать систему государственной власти на основе единоличной власти,  каких-либо религиозных догматов, монархической власти и т. п.

На первый взгляд принцип единства государственной власти может показаться как установление прямого подчинения всех ор­ганов власти субъектов РФ соответствующим органам Федера­ции. Но это неверно. На каждом из указанных уровней органы государственной власти действуют в соответствии со своими пол­номочиями, водораздел между которыми позволяет установить ч. 3 ст. II Конституции РФ. Эта статья указывает, что разграни­чение предметов ведения и полномочий осуществляется двумя путями: Конституцией РФ и договорами об этом (см. гл. 19 учеб­ника). Следовательно, объем собственных полномочий — это и есть мера самостоятельности органов государственной власти субъектов РФ, но в том, что не охватывается «мерой», а, вернее, находится за ее пределами, эти органы находятся в подчиненном положении по отношению к федеральным органам.

В 2005 г. Федеральным законом было проведено совершенст­вование разграничения полномочий между Федерацией и субъек­тами РФ, в результате чего полномочия субъектов РФ были рас­ширены. Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. были вне­сены соответствующие изменения в федеральные законы «О занятости населения в Российской Федерации», «Об образо­вании», «О государственном регулировании тарифов на электри­ческую и тепловую энергию в Российской Федерации», «О есте­ственных монополиях», Жилищный и Водный кодексы, Основы законодательства Российской Федерации о культуре, Основы за­конодательства РФ об охране здоровья граждан и др. (всего бо­лее 30). Ныне все эти законы действуют в редакции от 29 декабря 2006 г.

Как бы конкретизируя все требования, вытекающие из прин­ципа единства государственной власти и других основ конститу­ционного строя, Конституция РФ определяет в ч. 1 ст. 77, что система органов государственной власти субъектов РФ устанав­ливается ими самостоятельно, но в соответствии с основами кон­ституционного строя Российской Федерации и общими принци­пами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Здесь, как видим, содержится, по сути, прямое указание на Фе­деральный закон «Об общих принципах организации законода­тельных (представительных) и исполнительных органов государ­ственной   власти   субъектов   Российской   Федерации»,   который был принят только в 1999 г. (ныне действует в редакции от 29 де­кабря 2006 г.), что привело к большому разнобою в правотворче­стве субъектов РФ.

Федеральным законом установлено, что образование, форми­рование и деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия меж­ду собой и с федеральными органами государственной власти ос­новываются на Конституции РФ и регулируются федеральными законами, конституциями, уставами, законами и иными норма­тивными правовыми актами субъектов РФ.

Деятельность органов государственной власти субъекта РФ осуществляется в соответствии со следующими принципами:

1)          государственная и территориальная целостность РФ;

2)    распространение суверенитета Российской  Федерации на всю ее территорию;

3)    верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации;

4)    единство системы государственной власти;

5)    разделение   государственной   власти   на  законодательную, исполнительную  и  судебную  в  целях обеспечения  сбалансиро­ванности полномочий и исключения сосредоточения всех полно­мочий или большей их части в ведении одного органа государст­венной власти либо должностного лица;

6)   разграничение предметов ведения и полномочий между ор­ганами государственной власти Российской Федерации и органа­ми государственной власти субъектов РФ;

7)   самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий;

8)   самостоятельное осуществление своих полномочий органа­ми местного самоуправления.

Систему органов государственной власти субъекта РФ состав­ляют: законодательный (представительный) орган государствен­ной власти субъекта РФ; высший исполнительный орган госу­дарственной власти субъекта РФ; иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.

Конституцией (уставом) субъекта РФ может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ и иные го­сударственные должности.

Органы государственной власти субъектов РФ и должностные лица несут ответственность за нарушение требований Конститу­ции РФ, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента и Правительства РФ.

В постановлении от 4 апреля 2002 г. Конституционный Суд РФ, признав положения Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации» об ответственности органов власти субъек­тов РФ не противоречащими Конституции РФ, в то же время указал на наиболее важные элементы порядка применения ответ­ственности, с тем чтобы это не нарушало конституционно-пра­вовой статус субъектов РФ. Суд установил, что процедура реали­зации данной меры федерального воздействия, завершающаяся принятием федерального закона, включает в себя в качестве обя­зательных элементов решение суда о признании нормативного акта субъекта РФ не соответствующим Конституции РФ и феде­ральным законам, а также решение суда, которым подтверждает­ся уклонение от исполнения первоначального судебного акта и признается необходимость федерального воздействия в целях его исполнения; при этом данная мера федерального воздействия не может быть реализована в связи лишь с формальным противоре­чием нормативного акта субъекта РФ федеральному регулирова­нию, поскольку ее применение обусловлено обязательностью подтверждения в судебном порядке того, что неправомерный нормативный акт и его несвоевременное устранение из правовой системы Российской Федерации повлекли массовые и грубые на­рушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству, территориальной целостности, национальной безопасности, обо­роноспособности, единству правового и экономического про­странства Российской Федерации.

В отношении отрешения высшего должностного лица (прези­дентов и губернаторов) процедура применения данной меры фе­дерального воздействия, завершающаяся изданием указа Прези­дента РФ, включает в себя в качестве обязательных элементов ре­шение суда о признании нормативного акта субъекта РФ не соответствующим Конституции РФ и федеральным законам, а также решение суда, которым подтверждаются уклонение от ис­полнения первоначального судебного акта и необходимость феде­рального воздействия в целях обеспечения его исполнения; при этом указанная мера не может быть применена в связи лишь с формальным противоречием нормативного акта высшего долж­ностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнитель­ного органа субъекта РФ) либо исполнительного органа государ­ственной власти субъекта РФ федеральному нормативному акту, так как ее применение обусловливается подтверждением в судеб­ном порядке того, что неправомерный нормативный акт повлек массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражда­нина, угрозу единству, территориальной целостности, националь­ной безопасности, обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации.

Суд также признал не противоречащими Конституции РФ по­ложения о временном отстранении Президентом РФ по мотиви­рованному представлению Генерального прокурора РФ высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного ор­гана государственной власти) субъекта РФ от исполнения обя­занностей в случае предъявления ему обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления. При этом не исключа­ется обжалование указа Президента РФ в Верховный Суд РФ.

Конституция РФ уделяет особое внимание вопросам организа­ции исполнительной власти в субъектах РФ, поскольку организа­ция этой ветви власти наиболее важна для обеспечения конститу­ционного принципа единства государственной власти в масштабе всей страны. Этим вопросам посвящены ч. 2 ст. 77 и ст. 78 Кон­ституции РФ, которые закрепляют следующие положения:

• по определенным полномочиям (в пределах ведения РФ и полномочий  РФ  по  предметам  совместного  ведения   РФ и  ее
  субъектов) федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему
  исполнительной власти в Российской Федерации;
• федеральные органы исполнительной власти для осуществ­ления своих полномочий могут создавать свои территориальные
  органы и назначать соответствующих должностных лиц;
• федеральные  органы  исполнительной  власти  по  соглаше­нию с органами субъектов РФ могут передавать им осуществле­ние части своих полномочий, если это не противоречит Консти­туции РФ и федеральным законам;
• органы исполнительной власти субъектов РФ по соглаше­нию с федеральными органами исполнительной власти могут пе­редавать им осуществление части своих полномочий;
• Президент РФ и Правительство РФ обеспечивают в соответ­ствии с Конституцией РФ осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Фе­дерации.

Этими конституционными нормами закрепляется тесная и в то же время гибкая связь между органами государственной вла­сти Федерации и ее субъектов, особенно в сфере исполнительно-распорядительной деятельности. Отсюда, например, вытекает право Правительства РФ (ст. 115 Конституции РФ) издавать по­становления и распоряжения, которые являются обязательными на всей территории страны, а следовательно, и органов исполни­тельной власти субъектов РФ. Правительство РФ, федеральные министерства и ведомства вправе руководить деятельностью со­ответствующих органов в субъектах РФ, направлять и проверять их работу и т. д.

Органы государственной власти субъектов РФ не могут вос­препятствовать осуществлению на своей территории полномочий федеральной государственной власти — в этом случае Прези­дент РФ и Правительство РФ должны и вправе принять соответ­ствующие меры. Статья 85 Конституции РФ предусматривает право Президента РФ использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, а также между органами госу­дарственной власти субъектов РФ. В случае недостижения согла­сованного решения он может передать разрешение спора на рас­смотрение соответствующего суда. Во второй части этой статьи закреплено и более сильное право Президента РФ: приостанав­ливать действие актов органов исполнительной власти субъек­тов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и фе­деральным законам, международным обязательствам РФ или на­рушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Президентом РФ введен определенный порядок взаимодейст­вия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (Указ от 2 июля 2005 г.). Высшее должно­стное лицо субъекта РФ наделено полномочиями по организации такого взаимодействия и координации. Федеральные министры обязаны согласовывать назначение руководителей своих террито­риальных органов с высшими должностными лицами субъек­тов РФ, но после двух отказов вправе назначить соответствующих лиц самостоятельно.

В целях учета интересов субъектов РФ федеральным законом предусматривается определенный порядок рассмотрения Госу­дарственной Думой законопроектов по предметам совместного ведения. Такие законопроекты согласовываются с законодатель­ными органами государственной власти субъектов РФ и высши­ми исполнительными органами государственной власти субъек­тов РФ; эти проекты после их внесения в Государственную Думу Федерального Собрания направляются в законодательные орга­ны государственной власти субъектов РФ и высшие исполни­тельные органы государственной власти субъектов РФ для пред­ставления в Государственную Думу в 30-дневный срок отзывов на них.

Основы, закрепленные в конституциях и уставах субъектов РФ.

Организация государственной власти составляет обязательный предмет регулирования конституций и уставов субъектов РФ. Ус­тановление общих принципов организации системы органов го­сударственной власти относится к совместному ведению Россий­ской Федерации и ее субъектов (п. «н» ч. 1 ст. 72 Конститу­ции РФ). Субъекты РФ также опираются на другое положение Конституции РФ, согласно которому они образуют свои органы государственной власти самостоятельно (ч. 2 ст.   11).

Как уже отмечалось, отсутствие в течение длительного време­ни федерального закона об общих принципах организации систе­мы органов государственной власти побудило субъекты РФ к созданию таких систем по собственным представлениям. Естест­венно, что они (по крайней мере, большинство) ориентировались на президентскую форму правления. Но были и отдельные ис­ключения или особенности, порожденные инерцией следования традициям предшествующей Конституции РФ.

Конституции и уставы закрепляют в качестве основ конститу­ционного строя системы органов государственной власти, в число которых входят президент республики (глава государства, глава республики) или губернатор других субъектов РФ (в некоторых республиках единоличного главы государства нет), законодатель­ный (представительный) орган (с разными названиями), прави­тельство (кабинет, администрация). В систему органов государст­венной власти иногда отдельно включается конституционный суд. И хотя в целом эта схема за некоторыми исключениями по­вторяет федеральную, по форме системы органов власти субъек­тов РФ все же очень разнятся. Это объясняется тем, что субъек­ты РФ, и особенно республики, стремятся внести в системы органов власти региональную (национальную) специфику или просто уйти от однообразия.

Определяя порядок разграничения предметов ведения и пол­номочий органов субъекта РФ и федеральных органов, конститу­ции и уставы чаще всего прямо исходят из принципов, установ­ленных Конституцией РФ. Это в полной мере соответствует ст. 73 Конституции РФ, согласно которой вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и субъектов РФ субъ­екты РФ обладают всей полнотой государственной власти.

При решении вопросов организации государственной власти подавляющее большинство субъектов РФ закрепляют в конститу­циях и уставах принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, а также само­стоятельность каждой власти в пределах своей компетенции.

Однако закрепление в конституции или уставе принципа разде­ления властей не привело повсюду к последовательному решению важного и сложного вопроса о взаимоотношениях между законода­тельной и исполнительной властями. Здесь часто проявлялась тен­денция к установлению определенных форм подотчетности ис­полнительной власти по отношению к законодательной. В ряде субъектов РФ (Алтайский край, Читинская область, Тамбовская область и др.) в уставы были включены положения, по существу, нарушавшие принцип разделения властей и делавшие явный крен в пользу приоритета представительных органов государст­венной власти, что проявлялось в предоставлении этим органам ряда несвойственных им прав. В Республиках Татарстан и Уд­муртия парламент (Государственный Совет) рассматривался в Конституции как высший представительный, законодательный и контрольный орган, вследствие чего кабинет министров нес пе­ред ним ответственность.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 18 января 1996 г. о проверке конституционности ряда положений Устава Алтайского края отметил, что конституционный принцип единства государствен­ной власти требует, чтобы субъекты РФ в основном исходили из фе­деральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодатель­ной власти. Поскольку, согласно Конституции РФ, законодательная и исполнительная ветви власти являются самостоятельными, недо­пустимо, выходя за пределы, предусмотренные Конституцией РФ, закреплять в Уставе нормы, ставящие исполнительную власть в под­чиненное  по  отношению  к представительному органу положение.

Это противоречило бы и ст. 77 (ч. 2) Конституции РФ, так как созда­вало бы препятствия для реализации ее положения о том, что по оп­ределенным полномочиям федеральные органы исполнительной вла­сти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти. Поскольку федеративное устройство Российской Федерации основано на единстве системы государствен­ной власти, органы государственной власти в субъектах РФ форми­руются на тех же принципах, что и федеральные.

После принятия этого постановления положение в целом вы­правилось.

Нормами конституций и уставов субъектов РФ закрепляются основы и третьей ветви государственной власти — судебной. По­давляющее большинство субъектов РФ закрепляют положения о судебной власти как о составной части государственной власти на своей территории наряду с законодательной и исполнитель­ной. Эти положения, однако, не относятся к находящимся на территории субъектов РФ федеральным судебным органам.

Конституции и уставы ряда субъектов РФ закрепляют созда­ние конституционных или уставных судов как своих органов го­сударственной власти, т. е. вне какой-либо связи с Конституци­онным Судом РФ, что соответствует Конституции РФ и Феде­ральному конституционному закону.

§ 2. Органы исполнительной власти

Исполнительная власть в субъектах РФ занимает ведущее ме­сто в системе органов государственной власти, она наделяется широкими полномочиями и регламентируется более подробно, чем федеральная исполнительная власть в Конституции РФ. И хотя в конституциях и уставах субъектов РФ главы об этой вет­ви власти иногда следуют после глав о законодательной власти, исполнительная власть, неразрывно связанная с полномочиями главы государства, далеко не ограничивается отведенной ей ро­лью только исполнителя законов и по своему политическому ве­су превосходит законодательную власть.

Формирование системы органов исполнительной власти рес­публики, края, области и других субъектов РФ происходит в соот­ветствии с конституционными положениями, федеральным зако­ном, а также нормативными актами, определяющими правовой статус республики, края, области как субъектов РФ, правовой статус и организацию взаимодействия органов власти. Такими актами являются конституции, уставы краев и областей, схема управления, законы, а также положения об отдельных органах ис­полнительной власти республик, краев, областей, утверждаемые главой исполнительной власти субъекта РФ.

Как отмечалось, конституционный принцип равноправия субъектов РФ не исключает разнообразия форм организации го­сударственной власти. Это особенно характерно для органов ис­полнительной власти, организационные формы которой различа­ются в каждом регионе.

Федеральные законодательные принципы. До 2005 г. высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного ор­гана государственной власти субъекта) избиралось гражданами, проживающими на территории субъекта РФ и обладающими ак­тивным избирательным правом, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Однако в конце 2004 г. положение претерпело существенные изменения. Принятый 11 декабря 2004 г. Федеральный закон о внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принци­пах организации законодательных (представительных) и испол­нительных органов государственной власти субъектов Россий­ской Федерации» установил следующее. Гражданин РФ наделя­ется полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) по представлению Президента РФ законодательным (представительным) органом государственной власти субъек­та РФ в порядке, предусмотренном данным Федеральным зако­ном и конституцией (уставом) субъекта РФ.

В случае, если конституцией (уставом) субъекта РФ преду­смотрен двухпалатный законодательный орган государственной власти, решение о наделении гражданина полномочиями высше­го должностного лица субъекта РФ принимается на совместном заседании палат.

Законом установлено, что предложение о кандидатуре высше­го должностного лица субъекта РФ вносится Президентом в за­конодательный орган государственной власти субъекта РФ не позднее чем за 35 дней до истечения срока полномочий высшего должностного лица. Кандидатура должна быть рассмотрена в те­чение 14 дней.

Право инициировать рассмотрение законодательным органом субъекта РФ предложение Президенту РФ о кандидатуре высше­го должностного лица предоставлено также политическим партиям. Но речь идет о тех партиях, которые по результатам выборов в законодательный орган субъекта РФ получили по итогам рас­пределения наибольшее количество депутатских мандатов (Феде­ральный закон «О политических партиях»).

В случае отклонения представленной кандидатуры Президен­том не позднее семи дней повторно вносится предложение о кан­дидатуре. При двукратном отклонении представленной кандида­туры Президент назначает временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ, но не более чем на шесть месяцев. Временно исполняющий обязанности высшего должностного лица не имеет права распускать законодательный орган субъекта РФ, вносить предложения об изменении консти­туции (устава).

Законом допускается отрешение высшего должностного лица от должности Президентом РФ в связи с утратой доверия Прези­дента, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, в связи с выраженным этому лицу недоверием законодательным органом субъекта РФ.

Высшим должностным лицом может стать гражданин Россий­ской Федерации, обладающий пассивным избирательным пра­вом, в возрасте не менее 30 лет. Это лицо не может быть одно­временно депутатом законодательного органа, депутатом пред­ставительного органа местного самоуправления, не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме препода­вательской, научной и иной творческой деятельности. Высшее должностное лицо обретает полномочия на срок не более пяти лет и не может занимать указанную должность более двух сроков подряд.

Высшее должностное лицо:

• представляет субъект РФ в отношениях с федеральными ор­ганами государственной власти,  органами государственной вла­сти субъектов РФ, органами местного самоуправления и при осу­ществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе под­писывать договоры и соглашения от имени субъекта РФ;
• обнародует  законы,   удостоверяя   их  обнародование  путем подписания законов или издания специальных актов, либо откло­няет законы, принятые законодательным органом с последующим возвратом их на новое рассмотрение с мотивированным обоснова­нием или с предложением об изменениях и дополнениях;
• формирует высший исполнительный орган государственной власти в соответствии с законодательством субъекта РФ;
• вправе участвовать в работе законодательного органа с пра­вом совещательного голоса;
• обеспечивает координацию деятельности органов исполни­тельной власти субъекта РФ с иными органами государственной
  власти субъекта РФ и в соответствии с законодательством  РФ может организовывать взаимодействие органов исполнительной
  власти субъекта РФ с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного са­моуправления и общественными объединениями.

При ненадлежащем исполнении своих обязанностей полно­мочия высшего должностного лица могут быть прекращены дос­рочно. Решение об этом принимается законодательным органом субъекта РФ по представлению Президента РФ. В случае вынесе­ния законодательным органом недоверия высшему должностно­му лицу решение об этом направляется на рассмотрение Прези­дента РФ для решения вопроса об отрешении высшего должно­стного лица от должности. Однако в определенных случаях решение о досрочном прекращении полномочий высшего долж­ностного лица принимается Президентом РФ самостоятельно (Федеральный закон от 31 декабря 2005 г.).

Высший исполнительный орган государственной власти субъ­екта РФ разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития, участвует в проведении единой государственной политики в области финан­сов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспе­чения и экологии. Он осуществляет в пределах своих полномо­чий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью, разрабатывает проект бюджета субъекта РФ, а также обеспечивает исполнение бюджета и др.

Этот орган вправе предложить органу местного самоуправле­ния, выборному или иному должностному лицу местного само­управления привести в соответствие с законодательством Рос­сийской Федерации изданные ими правовые акты в случае, если указанные акты противоречат Конституции РФ, федеральным за­конам и иным нормативным правовым актам Российской Феде­рации, конституции (уставу), законам и иным нормативным пра­вовым актам субъекта РФ, а также вправе обратиться в суд.

Высшее должностное лицо субъекта РФ издает указы (поста­новления) и распоряжения, которые обязательны к исполнению в субъекте РФ.

В соответствии с конституционным принципом разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную законодательный орган и высший исполнительный ор­ган государственной власти субъекта РФ осуществляют свои пол­номочия самостоятельно. Они взаимодействуют в целях эффек­тивного управления процессами экономического и социального развития субъекта РФ и в интересах его населения.

Законодательный орган может принимать участие в формиро­вании отдельных исполнительных органов, в утверждении или согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц, а при определенных условиях также в согласовании назна­чения на должность руководителей территориальных органов фе­деральных органов исполнительной власти.

Споры между законодательным органом и высшим исполни­тельным органом государственной власти субъекта РФ по вопро­сам осуществления их полномочий разрешаются в соответствии с согласительными процедурами, предусмотренными Конституци­ей РФ, конституцией (уставом) и законом субъекта РФ, либо в судебном порядке. Правовые акты органов исполнительной вла­сти субъекта РФ, противоречащие Конституции РФ, федераль­ным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, под­лежат опротестованию соответствующим прокурором или его за­местителем в установленном законом порядке.

Президент РФ вправе приостановить действие акта высшего должностного лица, а также действие акта органа исполнитель­ной власти в случае противоречия этого акта Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам Россий­ской Федерации или нарушения прав и свобод человека и граж­данина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Президент РФ выносит предупреждение высшему должност­ному лицу субъекта РФ в случае издания этим лицом норматив­ного правового акта, противоречащего Конституции РФ, феде­ральным конституционным законам и федеральным законам, ес­ли такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступ­ления в силу решения суда либо в течение иного предусмотрен­ного решением суда срока не приняло в пределах своих полно­мочий мер по исполнению решения суда. Предупреждение также выносится в случае уклонения высшего должностного лица в те­чение двух месяцев со дня издания указа Президента РФ о при­остановлении действия  нормативного  правового  акта высшего должностного лица либо органа исполнительной власти субъек­та РФ от издания акта, предусматривающего отмену приостанов­ленного акта, или от внесения в указанный акт изменений, если в течение этого срока высшее должностное лицо не обратилось в соответствующий суд для разрешения спора.

В порядке, установленном уголовно-процессуальным законо­дательством, Президент вправе по мотивированному представле­нию Генерального прокурора РФ временно отстранить высшее должностное лицо от исполнения обязанностей в случае предъ­явления указанному лицу обвинения в совершении преступле­ния.

Решение об отрешении от должности либо о временном от­странении от исполнения обязанностей высшего должностного лица доводится до сведения законодательного органа. При этом высшее должностное лицо вправе обжаловать в Верховный Суд РФ соответствующий указ Президента в течение 10 дней со дня его официального опубликования.

Законом специально оговаривается, что высшие должностные лица субъектов РФ, избранные до вступления в силу нового фе­дерального закона, осуществляют свои полномочия до истечения срока полномочий, установленного конституцией (уставом) субъ­екта РФ в соответствии с федеральным законом. Но они могут поставить перед Президентом РФ вопрос о доверии и досрочном сложении своих полномочий. Президент в течение семи дней принимает решение о доверии и внесении кандидатуры в законо­дательный орган.

Президентом РФ установлен порядок рассмотрения кандида­тур на должность высшего должностного лица субъекта РФ (Указ в редакции от 11 февраля 2006 г.). Кандидатуры представляются руководителем Администрации Президента РФ, а ему — полпре­дом Президента в соответствующем федеральному округе. Учи­тываются авторитет и деловая репутация, а также результаты консультаций с общественными объединениями; вносится не ме­нее двух кандидатур. К предложению прилагается копия деклара­ции о доходах и имуществе, обязательство лица прекратить дея­тельность, не совместимую со статусом этой должности, др.

Республики. Поскольку Конституция РФ рассматривает рес­публики как государства, конституции республик учреждают пост главы государства, именуемого президентом или главой рес­публики. Пост президента учрежден в Адыгее, Башкортостане, Бурятии,  Калмыкии, Кабардино-Балкарии, Ингушетии,  Марий Эл, Саха (Якутия), Северной Осетии — Алании, Татарстане, Ты­ве, Чувашии.

В Коми функции главы государства выполняет лицо, именуе­мое Главой Республики, а в Карелии и Хакасии — Председатель правительства. В Мордовии после острой конфронтации между исполнительной и законодательной властью пост президента был упразднен, а его функции поделены между Главой Республики и Председателем правительства. В Удмуртии форма правления больше напоминает парламентскую республику, но в 2000 г. был введен пост Президента. В 2003 г. была принята новая Конститу­ция Республики Дагестан, в соответствии с которой учрежден пост Президента республики.

Конституционный статус главы государства (президента, гла­вы республики) устанавливается по-разному. В некоторых рес­публиках глава государства, подобно Президенту РФ, как бы вы­водится за пределы трех ветвей власти или рассматривается как участник осуществления полномочий каждой из них. Только не­которые республики объявляют главу государства главой испол­нительной власти, он иногда объявляется высшим должностным лицом республики. Обычно предусматривается, что он выступает гарантом Конституции республики, прав и свобод человека, представляет республику в отношениях с Российской Федераци­ей и др. Главе государства всегда предоставляются право подпи­сывать и обнародовать законы республики, а также право зако­нодательной инициативы. В решении вопроса об отношениях с правительством существуют большие различия.

1. Правительство является органом исполнительной власти, под­отчетным президенту республики (главе республики), хотя ответ­ственно и перед парламентом. В Татарстане Президент возглавля­ет систему органов государственного управления и обеспечивает их взаимодействие с Государственным Советом (парламентом). Он представляет Государственному Совету на утверждение кан­дидатуру на пост Премьер-министра и по согласованию с Госу­дарственным Советом формирует Кабинет Министров с правом освобождать от должности Премьер-министра и членов Кабинета. По представлению Президента Государственный Совет образует и упраздняет министерства и государственные комитеты.

В Башкортостане Президент является высшим должностным лицом, он назначает премьер-министра с согласия Государствен­ного Собрания (парламента) и руководит деятельностью Кабине­та Министров. Кабинет Министров проводит выработанную Государственным Собранием и Президентом политику Республики. В Кабардино-Балкарии Президент является главой государства и исполнительной власти, высшим должностным лицом. Кабинет Министров подотчетен Президенту, является исполнительным органом государственной власти. Его структура закреплена Конституцией. Схожее положение существует в Северной Осе­тии — Алании, Карачаево-Черкесии, Ингушетии. В Чувашской Республике Кабинет Министров — Правительство является орга­ном исполнительной власти и осуществляет свою деятельность под руководством Президента, которому и подотчетен. Кабинет министров ответствен перед Президентом, который сам принима­ет решение об отставке Кабинета, одновременно формируя новый состав Кабинета. Выражение недоверия Президенту и его отставка влекут за собой отставку всех членов Кабинета Министров.

В Республике Саха (Якутия) Президент с предварительного со­гласия Палаты Республики назначает Председателя Правительст­ва, его заместителей и ведущих министров, а с согласия другой палаты парламента — Палаты представителей назначает и освобо­ждает от должности других министров и руководителей государ­ственных комитетов. Президент принимает отставку Правитель­ства, возглавляет систему органов государственного управления, обеспечивая взаимодействие с высшими органами государствен­ной власти республики. Но работой Правительства руководит его Председатель. Правительство разрабатывает и осуществляет соци­ально-экономическую политику и несет за ее реализацию всю полноту ответственности.

В Калмыкии Президент является главой исполнительной вла­сти, он устанавливает структуру органов исполнительной власти, а создание Правительства или Кабинета Министров не преду­смотрено.

В данной группе республик правительство фактически работа­ет под непосредственным руководством главы государства.

2. Глава государства возглавляет систему исполнительной власти и является председателем Правительства. В Республике Коми Гла­ва республики является главой государства и Правительства, воз­главляет систему государственного управления и обеспечивает взаимодействие с республиканскими и федеральными органами государственной власти. Он представляет Государственному Со­вету ежегодные доклады о положении в республике и программу деятельности исполнительной власти на предстоящий период, с согласия  Государственного Совета формирует структуру органов государственного управления, формирует Правительство, на­значая и особождая от должности министров, иных руководи­телей и др.

В Республике Бурятия Президент является главой республики и ее исполнительной власти, Председателем Правительства. Он назначает членов Правительства с согласия Народного Хурала, представляет ему предложения об образовании и упразднении министерств и государственных комитетов, Правительство пред­ставляет Народному Хуралу программу предстоящей деятельно­сти. Схожее положение закреплено Конституцией Республики Тыва. В Карелии главой исполнительной власти и высшим долж­ностным лицом республики является избираемый населением Председатель Правительства. Он представляет на утверждение Законодательного Собрания структуру исполнительной власти, назначает и освобождает министров и руководителей других ве­домств (некоторые из них назначаются с согласия Палаты Рес­публики Законодательного Собрания), формирует Правительство и др.

В этой группе республик имеет место прямое слияние функ­ций главы государства и главы правительства в одном лице.

Конституцией Республики Дагестан закреплено, что государст­венную власть в Республике осуществляют Президент Республи­ки, Народное Собрание, Правительство Республики, суды; систе­ма органов государственной власти в Республике устанавливается в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, установленными федеральным законом; Президент Республики является высшим должностным лицом Республики Дагестан, возглавляет исполнительную власть Респуб­лики.

Края, области и другие субъекты РФ. Как и республики, края, области и другие субъекты РФ самостоятельно формируют систе­му органов исполнительной власти на своей территории. Право­вой базой для этого выступает устав, а также законы, принимае­мые собственными представительными органами, и правовые ак­ты глав администраций.

В отличие от республик, многие края и области руководству­ются не только уставами, но и так называемой схемой управле­ния, которая призвана обеспечить комплексное управление субъ­ектом РФ по всем важнейшим вопросам. Схема включает в себя перечень субъектов и объектов управления, характеристику функций органов исполнительной власти и порядок их взаимоот­ношений, процедуру принятия решений и т. д. Такой документ предопределяет систему органов исполнительной власти и в оп­ределенной степени связывает главу администрации в его дейст­виях по перестройке аппарата исполнительной власти.

Функции исполнительной власти на территории субъекта РФ осуществляет система органов исполнительной власти, возглав­ляемая соответствующей администрацией.

Систему органов исполнительной власти образуют три основ­ные группы органов:

1)      органы, составляющие аппарат главы администрации;

2)      управления, комитеты, отделы и прочие службы админист­рации,   находящиеся  в двойном  подчинении  с  преобладанием
подчинения главе администрации;

3)      территориальные органы федеральных министерств и ве­домств,   входящие   в   систему  органов   исполнительной   власти субъекта РФ, но имеющие ярко выраженную вертикальную под­чиненность.   Кроме того,  в субъектах РФ действуют различные коммерческие предприятия, созданные на базе бывших подразде­лений краевых, областных органов, и подведомственные админи­страции, а также различные общественные советы при соответст­вующих администрациях и их главах.

Администрация состоит из главы администрации, часто име­нуемого губернатором, а в Москве — мэром, и его заместителей, руководителей многочисленных управленческих структур.

Следует отметить, что в ряде областей (Ленинградская, Курган­ская), в краях (Ставропольский), городе федерального значения Москве термин «администрация» заменен на термин «правитель­ство», что отражает стремление этих субъектов РФ к уравниванию своих государственно-правовых форм с республиканскими.

§ 3. Органы законодательной власти субъектов Российской Федерации

Законодательные (представительные) органы в субъектах РФ олицетворяют народное представительство и осуществляют глав­ным образом законодательные функции. Их положение в системе органов государственной власти определяется принципом разде­ления властей, который закреплен во всех конституциях и уста­вах. Однако в вопросах компетенции и особенно во взаимоотношениях с исполнительной властью законодательные (представи­тельные) органы различных субъектов РФ неодинаковы. Различия касаются и форм организации законодательного про­цесса, процедуры рассмотрения вопросов.

В некоторых регионах периодически возникают конфронта-ционные отношения между законодательной и исполнительной властью, и тогда законодательный орган, всячески препятствуя деятельности администрации, как бы выходит на авансцену по­литической борьбы, подчеркивает свою самостоятельность. Но в спокойной обстановке роль этих органов кажется менее замет­ной, поскольку самые принципиальные вопросы государствен­ной жизни регулируются федеральным законодательством, а в решении насущных проблем региона доминирующую роль играет исполнительная власть. Однако сказанное не ослабляет фунда­ментального значения органов народного представительства для демократической организации государственной власти.

Федеральные законодательные принципы. Эти принципы закре­плены в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В За­коне установлено, что законодательный орган государственной власти является постоянно действующим высшим и единствен­ным органом законодательной власти субъекта РФ. Его наимено­вание и структура устанавливаются конституцией (уставом) субъ­екта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ. Число депутатов законодательного органа также ус­танавливается конституцией (уставом) субъекта РФ.

Федеральным законом установлено, что не менее 50% депута­тов законодательного органа государственной власти субъек­та РФ (в двухпалатном законодательном органе государственной власти субъекта РФ не менее 50% депутатов одной из палат) должны избираться по единому избирательному округу пропор­ционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в де­путаты, выдвинутых избирательными объединениями в соответ­ствии с законодательством о выборах.

Срок полномочий депутатов одного созыва устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ и не может превышать пять лет. Число депутатов, работающих на профессиональной посто­янной основе, устанавливается законодательным органом само­стоятельно. Законодательный орган государственной власти субъекта РФ является  правомочным,  если  в состав указанного органа избрано не менее двух третей от установленного числа де­путатов.

Право законодательной инициативы в законодательном орга­не субъекта РФ принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного ор­гана), представительным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта РФ право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, общест­венным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта РФ.

В случае отклонения высшим должностным лицом закона указанный закон может быть одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Закон, одобренный в ранее принятой редакции, не может быть повторно отклонен высшим должностным лицом и подлежит обнародованию в срок, установленный конституцией (уставом) и законом субъекта РФ.

Полномочия законодательного (представительного) органа го­сударственной власти субъекта могут быть прекращены досрочно в случае роспуска указанного органа высшим должностным ли­цом или вступления в силу решения соответствующего суда.

Высшее должностное лицо вправе принять решение о досроч­ном прекращении полномочий законодательного органа в случае принятия данным органом конституции (устава) и закона, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а за­конодательный орган не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения.

Законодательный орган принимает конституцию (устав) и по­правки к ней, законы субъекта РФ, осуществляет законодатель­ное регулирование по предметам ведения субъекта РФ и предме­там совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в пределах полномочий субъекта РФ. По представлению Прези­дента РФ он принимает решение о наделении гражданина РФ полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ. При отклонении кандидатур Президент проводит консультации с за­конодательным органом власти, но при третьем отклонении он вправе распустить данный орган. В этом случае не позднее чем через 120 дней назначаются внеочередные выборы.

Законом субъекта РФ утверждается бюджет и бюджеты вне­бюджетных фондов и отчеты об их исполнении, представленные высшим должностным лицом или руководителем высшего ис­полнительного органа государственной власти, устанавливаются порядок проведения выборов в органы местного самоуправления, налоги и сборы, установление которых отнесено федеральным законом к ведению субъекта РФ, а также порядок их взимания, порядок управления и распоряжения собственностью субъек­та РФ, порядок проведения выборов в законодательный орган субъекта РФ, утверждается структура исполнительных органов и др.

Если законодательный орган в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного преду­смотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда и после истече­ния данного срока судом установлено, что в результате были соз­даны препятствия для реализации полномочий федеральных ор­ганов государственной власти, органов местного самоуправле­ния, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц, Президент РФ выносит предупреждение законодательному органу субъекта РФ.

Если же в течение трех месяцев после этого законодательный орган не принял в пределах своих полномочий меры по исполне­нию решений суда, Президент РФ вправе распустить этот орган власти. Полномочия прекращаются со дня вступления в силу ре­шения Президента. Срок, в течение которого Президент вправе вынести предупреждение законодательному органу или принять решение о роспуске указанного органа, не может превышать од­ного года со дня вступления в силу решения суда.

Депутаты избираются гражданами РФ, проживающими на территории субъекта РФ и обладающими в соответствии с феде­ральным законом активным избирательным правом. Депутатом может быть избран гражданин РФ, обладающий в соответствии с федеральным законом, конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ пассивным избирательным правом.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 22 января 2002 г. признал неконституционным положение Конституции Татарстана, согласно которому пассивным избирательным пра­вом на выборах в Госсовет Республики по административно-тер­риториальным избирательным округам обладают лишь постоян­но проживающие или работающие на территории округа лица.

Решение Суда носит общеобязательный характер для всех анало­гичных норм в других субъектах РФ.

Выборы проводятся на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

В течение срока своих полномочий депутат не может быть де­путатом Государственной Думы или членом Совета Федерации Федерального Собрания, судьей, занимать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности федеральной государственной службы, иные государственные должности субъекта РФ или государственные должности государ­ственной службы субъекта РФ, а также выборные муниципаль­ные должности и муниципальные должности муниципальной службы. В случае если деятельность депутата осуществляется на профессиональной постоянной основе, указанный депутат не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

Гарантии депутатской деятельности устанавливаются консти­туцией (уставом) и законом субъекта РФ. В случае привлечения депутата к уголовной или административной ответственности, его задержания, ареста, обыска, допроса, совершения иных уголовно-процессуальных или административно-процессуальных действий, проведения оперативно-розыскных мероприятий в отношении депутата, его багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых им средств связи и принадлежащих ему документов, а также при проведении оперативно-розыскных ме­роприятий в занимаемых им жилом и служебном помещениях применяется особый порядок производства по уголовным или ад­министративным делам, установленный федеральными законами.

Депутат не может быть привлечен к уголовной или админист­ративной ответственности за высказанное мнение, позицию, вы­раженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока его полномо­чий. Данное положение не распространяется на случаи, когда де­путатом были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена фе­деральным законом.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 12 апреля 2002 г. подтвердил свою прежнюю правовую позицию, согласно которой законодатель субъекта РФ, регулируя в пределах своей компетенции вопросы статуса депутата, не может предусматри­вать освобождение его от уголовной и административной ответственности, установленной федеральным законом, поскольку это было бы вторжением в сферу ведения и полномочий Российской Федерации.

В то же время Суд указал на необходимость специальных га­рантий беспрепятственного осуществления парламентариями своих полномочий, к числу которых относится публично-право­вой институт парламентской неприкосновенности, призванной оградить депутата от неправомерного вмешательства в его дея­тельность, от попыток оказать на него давление путем привлече­ния или угрозы привлечения к уголовной или административной ответственности. Конституционный Суд указал на общепризнан­ный в правовом государстве принцип, согласно которому депутат не несет ответственности за действия по осуществлению мандата, в том числе по истечении сроков полномочий. Депутат не может быть привлечен к уголовной или административной ответствен­ности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голо­совании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока его полномочий. Но запрет на привлечение депутата к уголовной или административной ответ­ственности, налагаемой в судебном порядке, и на осуществление обусловленных этим мер уголовно- и административно-процес­суального характера без согласия законодательного органа субъ­екта РФ не соответствует Конституции РФ.

Федеральный судебный контроль. Принципиальный и важный вопрос связан с возможностью федеральных судов, находящихся на территории того или иного субъекта РФ, отменять законы, принятые законодательным органом этого субъекта РФ в случае их противоречия федеральному закону. Длительное время суды по протесту прокуроров объявляли такие законы недействитель­ными, т. е. утрачивающими силу с самого момента их принятия. Конституционный Суд РФ рассматривал запрос по этому вопро­су и установил в постановлении от 11 апреля 2000 г., что суды не вправе объявлять законы субъектов РФ недействительными (это, в частности, нарушает принцип разделения властей, ибо означает вторжение судебной власти в прерогативы парламента). В то же время было признано конституционным объявлять закон субъек­та РФ, противоречащий федеральному закону, недействующим, т. е. не подлежащим применению, что влечет необходимость его приведения в соответствие с федеральным законом законода­тельным органом субъекта РФ. При этом, естественно, сохраня­ется конституционное право соответствующих органов и лиц обращаться в Конституционный Суд РФ с требованием о проверке конституционности федерального закона или закона субъек­та РФ.

Республики. Наиболее распространенными, общеупотреби­тельными наименованиями представительных органов республик являются: Государственный Совет, Государственное Собрание, Народное Собрание, Законодательное Собрание, Парламент. Не­которые республики именуют свои представительные органы с учетом национальной терминологии (Народный Хурал в Бурятии и Калмыкии, Верховный Хурал — парламент в Тыве, Народное Собрание — Халньа Гулам — парламент в Ингушетии и др.). Кон­ституции закрепляют их как высшие законодательные и предста­вительные органы государственной власти.

Представительные органы в республиках избираются на осно­ве всеобщего, равного и прямого избирательного права при тай­ном голосовании. Депутатом, как правило, может быть избран гражданин республики, достигший 21 года, имеющий право уча­ствовать в выборах и проживающий в республике. Сроки полно­мочий парламентов колеблются в пределах четырех-пяти лет.

Порядок избрания в законодательный орган иногда отклонял­ся от положений, установленных федеральными законами, что приводило к нарушению важнейшего принципа представитель­ной демократии: равенства голосов избирателей. Так, в Башкор­тостане Законом «О выборах депутатов Государственного Собра­ния» от 13 октября 1994 г. было предусмотрено, что для регистра­ции в избирательном округе кандидата в депутаты требуется собрать в его поддержку подписи не менее 5% от общего числа избирателей округа, хотя по Федеральному закону максимальное число подписей не может превышать 2%. Этим же Законом Баш­кортостана была введена обязанность предоставления в окруж­ную избирательную комиссию списка из не менее 100 человек, проголосовавших за выдвижение в кандидаты в депутаты, хотя Федеральный закон этого не предусматривал.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 21 июня 1996 г. по делу о проверке положений Закона Республики Башкортостан на­помнил, что субъект РФ вправе наряду с основными гарантиями из­бирательных прав граждан, закрепленными Федеральным законом, установить в своем законе дополнительные гарантии этих прав, ука­зал, что, завысив требования, республиканский закон поставил граж­дан Башкортостана в неравные условия с гражданами других субъектов  РФ.   На этом  основании упомянутые  положения закона были признаны не соответствующими Конституции РФ.

Нарушение равного участия граждан в избрании представи­тельного органа стало предметом рассмотрения Конституцион­ным Судом РФ дела о проверке конституционности Закона Чу­вашской Республики от 26 августа 1994 г. о выборах депутатов Государственного Совета.

Выборы в Государственный Совет Чувашской Республики прово­дились в марте, мае и июне  1994 г. на основе Закона от 24 ноября 1993      г.  «О  выборах депутатов  Государственного  Совета Чувашской Республики» в редакции от 20 января  1994 г. При этом из установ­ленного  Конституцией Чувашской   Республики общего численного состава Государственного Совета, равного 47 депутатам, были избра­ны 44 депутата.  Для  завершения  формирования   Государственного Совета на 27 ноября 1994 г. был назначен еще один тур выборов. Од­новременно вновь избранный состав Государственного Совета 26 ав­густа 1994 г. принял Закон «О внесении изменений и дополнений в
Закон   "О   выборах депутатов   Государственного   Совета  Чувашской Республики"». Этим Законом, в частности, было исключено положе­ние о том, что избранным по большинству голосов считается канди­дат в депутаты,  получивший при повторном голосовании не менее
25%  от числа голосов граждан,   внесенных в списки  избирателей. 4 декабря 1994 г. в результате проведения последнего этапа повторного голосования на основе Закона в новой редакции были доизбраны все остальные члены Государственного Совета Чувашской Республики.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 10 июля 1995 г. отметил, что Государственный Совет Чувашской Республики был не вправе распространять действие новых норм на регулирование отно­шений по выборам в представительный орган государственной вла­сти Чувашской Республики, который начал формироваться в марте 1994  г. в соответствии с прежним порядком. Новые положения Зако­на изменили правила подсчета голосов в процессе проведения выбо­ров, т. е. когда формирование Государственного Совета еще не за­вершилось. В результате для кандидатов, баллотировавшихся в Госу­дарственный Совет до внесения изменений в Закон, действовали при
повторном голосовании одни условия, а для кандидатов, участвовав­ших в следующем туре повторного голосования на основе новой ре­дакции Закона, — другие. Изменением правил подсчета голосов при повторном голосовании в процессе уже начатых выборов был нару­шен принцип равного избирательного права, соблюдение которого является необходимым условием свободных выборов.

Указанные изменения в процедуре выборов в Государственный Совет привели к неравенству граждан при осуществлении ими пас­сивного и активного избирательного права в ходе одних и тех же выборов. На их первом этапе к кандидатам в депутаты предъявлялись более высокие требования, что было обусловлено более жесткими нормами прежней редакции Закона относительно числа голосов, не­обходимых для избрания в Государственный Совет. В результате и избиратели не смогли в ряде случаев на равных основаниях реализо­вать свое право на представительство в законодательном органе Чу­вашской Республики. Таким образом, был нарушен принцип равен­ства граждан, закрепленный в ст. 19 Конституции РФ, который оп­ределяет равный правовой статус граждан при осуществлении ими любых прав, в том числе предусмотренного ст. 32 Конституции РФ права избирать и быть избранным в органы государственной власти. Нарушение принципа равенства избирательных прав при формиро­вании законодательного органа является отступлением от общих принципов организации представительных органов власти субъек­тов РФ (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ) и, следовательно, может поста­вить под сомнение легитимность принимаемых ими решений.

Нормативные положения постановлений Конституционного Суда РФ сохраняют силу и значение, хотя субъекты внесли изме­нения в свои правовые акты. Представительные органы респуб­лик являются однопалатными. Смысл разделения парламента на две палаты в некоторых республиках (Башкортостан, Кабардино-Балкария, Карелия, Якутия) сводится к распределению полномо­чий между ними по принципу «сенат — нижняя палата», причем «верхняя» палата работает на непостоянной основе, а вторая — на постоянной. Палаты двухпалатного органа обычно заседают раз­дельно, а на совместные заседания собираются для заслушивания посланий и докладов высшего должностного лица субъекта, по­сланий конституционного суда, докладов правительства и других вопросов, предусмотренных конституцией субъекта.

Структура отдельных парламентов отличается необычностью. Так, в Республике Тыва представительная система состоит из Верховного Хурала и Великого Хурала, причем первый выполня­ет обычные парламентские функции, а второй обладает исклю­чительным правом вносить изменения и дополнения в Конститу­цию Республики.

Численный состав парламентов определяется Конституциями и законами республик, а следовательно, определяется на основе норм представительства, соответствующих размеру территории и численности населения каждой республики. Работа парламентов строится в соответствии с регламентами, на основе проведения сессий, число которых обусловливается необходимостью, но обычно не реже двух раз в год.

Руководящие органы представительных органов республик включают председателя и его заместителей, избираемых парла­ментом или палатой, и некоторых других лиц (в Саха (Якутия), например, избирается постоянный Секретарь палаты). В некото­рых республиках избирается президиум парламента, который включает Председателя, его заместителей и председателей коми­тетов парламента. Из числа депутатов образуются постоянные комитеты (комиссии), которые рассматривают законопроекты, осуществляют контроль за исполнением законов и других реше­ний парламента. Депутаты входят также в разного рода ревизион­ные, мандатные и иные специальные комиссии. В Дагестане пар­ламентом образуется счетная палата, функцией которой является контроль за исполнением бюджета.

Деятельность парламентских учреждений в существенной сте­пени зависит от взаимодействия или борьбы партийных фракций и групп. В регламентах определяются критерии и порядок созда­ния таких политических образований, их участие в руководящих органах и влияние на организацию работы.

В конституциях республик подробно регламентируется зако­нодательный процесс. Право законодательной инициативы, как правило, принадлежит депутатам, главе государства, правительст­ву, прокурору, высшим судебным органам и конституционному суду республики, органам местного самоуправления. Это право также предоставляется профсоюзам в лице республиканского Со­вета профсоюзов (Мордовия, Карачаево-Черкесия, Татарстан), партиям и общественным объединениям (Кабардино-Балкария), общественным организациям (Карелия), съезду и народу (Коми). Есть и другие особенности.

Законы проходят несколько стадий обсуждения, включая ко­митеты и комиссии, и принимаются парламентом простым боль­шинством голосов. Затем в установленный срок они направляют­ся главе республики (президенту) для подписания и опубликова­ния. При этом глава республики обладает правом отлагательного вето, которое может быть преодолено двумя третями голосов де­путатов парламента. Но и здесь есть некоторые особенности.

Края, области идругие субъекты РФ. Представительная систе­ма этих субъектов Федерации принципиально ничем не отлича­ется от республиканской. Аналогичны или схожи роль законода­тельных органов в системе органов государственной власти, их взаимоотношения   с   главой   администрации    (исполнительной власти), порядок образования и работы. Но есть и некоторые от­личия.

Все основные вопросы организации и деятельности законода­тельных органов субъектов РФ регламентированы в уставах и за­конах. Наименования законодательных органов различны (Госу­дарственная Дума, Дума, Областная Дума, Собрание депутатов, городская Дума (г. Москва), Законодательное Собрание и др.). Все эти парламенты однопалатные и избираются на основе все­общего, равного и прямого избирательного права при тайном го­лосовании. Обычный срок — четыре года.

Порядок образования представительных органов в краях и об­ластях, имеющих в своем составе национальные округа, отлича­ется некоторыми особенностями.

Большинство законодательных органов рассматриваемых субъектов РФ являются однопалатными. Однако есть и двухпа­латные (Свердловская область), причем выборы в одну палату проводятся на основе пропорционального представительства, а в другую — на основе мажоритарной системы относительного большинства.

Компетенция законодательных органов довольно широка, она включает вопросы организации государственной власти и мест­ного самоуправления, экономического и социального развития и др.

Внутренняя организация и порядок работы законодательных органов края, области и других субъектов РФ практически не от­личаются от республиканских. Они также формируют постоян­ные комитеты и комиссии, избирают председателя и заместите­лей и т. д. Их законодательные акты обязательны для исполне­ния всеми гражданами, должностными лицами, организациями, предприятиями, учреждениями, находящимися на территории данного субъекта РФ.

§ 4. Органы судебной власти

В соответствии с положениями Федерального конституцион­ного закона «О судебной системе Российской Федерации» феде­ральные суды, а также конституционные (уставные) суды и ми­ровые судьи субъектов РФ составляют единую судебную систему Российской Федерации.

К федеральным судам, действующим на территории субъек­тов РФ, относятся верховные суды республик, краевые и облаcтные суды, суды городов федерального значения, суды автоном­ной области и автономных округов; районные суды, федеральные арбитражные суды округов, арбитражные суды субъектов РФ.

К судам субъектов РФ относятся конституционные (уставные) суды субъектов РФ, мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции.

Конституционные и уставные суды создаются в качестве выс­шего органа судебной власти по защите конституционного строя республики. Они проверяют конституционность законов и нор­мативных правовых актов республики, решают вопросы о кон­ституционности политических партий, дают заключения о дейст­виях главы государства, разрешают споры о компетенции, дают толкования республиканских конституций, рассматривают жало­бы граждан на нарушение конституционных прав и др. Хотя в различных республиках объем полномочий конституционных су­дов неодинаков, в целом их компетенция напоминает компетен­цию Конституционного Суда РФ. В отличие от судов комитеты конституционного надзора не выносят окончательных решений о неконституционности законов, считая, что это позволяет парла­менту самому решить соответствующий вопрос.

Состав конституционных судов и комитетов колеблется от трех (Бурятия) до семи человек (Кабардино-Балкария), их назна­чают или избирают законодательные органы республик.

Конституции устанавливают порядок назначения судей, воз­растные критерии и т. д., причем часто закрепляемые условия от­личаются от тех, которые закреплены в федеральных законах.

В других субъектах РФ (края, области и др.) судебные органы и требования к судьям закрепляются в соответствии с федераль­ным конституционным регулированием. Эти субъекты РФ, как и республики, стали проявлять интерес к созданию судов, имею­щих функции конституционного контроля. Такие суды, прове­ряющие соответствие законов уставу данного субъекта РФ, на­зывают уставными. Конституционные и уставные суды не полу­чили пока широкого распространения, их число составляет только 15.

В конституциях и уставах субъектов РФ закрепляется право­вой статус органов прокуратуры, адвокатуры и нотариата. При этом иногда проявляется тенденция вывести прокуроров из еди­ной централизованной системы Российской Федерации, что про­тиворечит Конституции РФ.