§ 1. Общая характеристика роли исполнительной власти

Роль исполнительной власти в жизни общества. В исполнитель­ной власти заключено то звено государства, которое практически организует жизнь каждого народа. Эта власть включает в себя ос­новную массу государственных органов и наибольшее число госу­дарственных служащих, она обладает широкими полномочиями. Исполнение законов, являющееся по концепции правового госу­дарства главной функцией исполнительной власти, объективно требует осуществления большой распорядительной деятельности, которая неизбежно затрагивает права и интересы граждан — за­щищает их, а порой и нарушает. Отсюда та тщательность, с кото­рой в каждом демократическом государстве подходят к вопросам формирования, организации и ответственности органов исполни­тельной власти.

Исполнительная власть, а конкретнее — ее «силовые» мини­стерства (обороны, внутренних дел, безопасности и др.), олице­творяет принудительную силу государства, а потому является предметом постоянного внимания со стороны политических сил и общественности, стремящихся не допустить чрезмерных огра­ничений свободы. Столь же велика позитивная роль, а вместе с нею и опасность экономических министерств и ведомств, кото­рые, содействуя свободной экономике и росту благосостояния, одновременно могут своим регулированием непомерно ограни­чить право частной собственности и свободу предпринимательст­ва. В социально-культурной сфере от исполнительной власти в немалой степени зависит практическая реализация принципа со­циальной справедливости и государственная поддержка культуры.

Выполняя в целом безусловно полезную и необходимую функцию, исполнительная власть почти во всех странах и на всех уровнях обнаруживает в себе тенденцию к разбуханию государст­венного аппарата, коррупции, чиновничьему произволу. Обилие разного рода министерств и ведомств объективно требует высо­кой координации их деятельности, что, увы, достигается далеко не всегда. Постоянной и повсеместной проблемой является уста­новление деловых бесконфликтных взаимоотношений между ис­полнительной властью и властями законодательной и судебной. Эта проблема становится более острой в федеративных государ­ствах, где вертикаль исполнительной власти постоянно сталкива­ется с трудностями распределения компетенции между центром, субъектами федерации и местным самоуправлением.

И тем не менее роль исполнительной власти во всех государ­ствах весьма велика и характеризуется тенденцией к усилению. К этому побуждают общее усложнение международной жизни и внутренней обстановки во многих странах, потребности эконо­мики и растущие социальные нужды. Исполнительная власть реагирует на предъявляемые ей обществом требования поиска новых путей эффективной деятельности частыми реорганизация­ми внутренней структуры, обновлением методов деятельности.

Роль исполнительной власти особенно важна там, где прово­дятся реформы, совершается переход от тоталитаризма к демо­кратии. Постсоциалистические государства, включая Россию, со­вершают этот переход, провозгласив основные цели правового государства. На исполнительную власть ложится главная тяжесть проведения глубоких хозяйственных преобразований и создания рыночной экономики. Органы этой ветви государственной вла­сти играют решающую роль для претворения в жизнь новых де­мократических законов, охраняющих права и интересы граждан.

Понятие правительства и его положение в конституционно-пра­вовых системах. Исполнительная власть олицетворяется в опре­деленной системе государственных органов, связанных между со­бой по вертикали и горизонтали. На высшей ступеньке этой сис­темы стоит правительство, возглавляемое главой государства или премьер-министром. Правительство может называться по-разно­му (совет министров, кабинет министров, государственный совет и др.), но оно обычно представляет собой коллегиальный орган исполнительной власти, в состав которого входят министры и, в некоторых странах, руководители различных ведомств. В респуб­ликах президентского типа (США и т. д.) правительство как кол­легиальный орган, как правило, отсутствует, а его место занимает совещательный орган при главе государства (администрация).

Положение правительства в системе органов государственной власти определяется формой правления, которая, в свою очередь, отражает особенности партийной системы каждой страны и сло­жившийся баланс законодательной и исполнительной власти. В парламентарных республиках и монархиях правительство фор­мируется парламентом, из чего логически вытекает его ответст­венность перед представительным органом. В этих странах, имеющих развитую и сравнительно устойчивую партийную сис­тему, правительство всегда состоит из представителей политиче­ской партии или коалиции партий, пользующихся поддержкой парламента. Отсюда проистекает ведущая роль правительства в государственной жизни, поскольку оно включает в свой состав лидеров политического большинства. Следовательно, ведущей фигурой выступает не глава государства, а премьер-министр.

По-другому выглядит роль правительства в президентской республике. Здесь выбранный народом президент сам формирует состав правительства (администрации) при ограниченном уча­стии парламента, он сам назначает и смещает министров. Прави­тельство, являясь обычно однопартийным, несет ответственность перед главой государства, который никому не подконтролен. Ду­мать, что тем самым учреждается авторитарная власть, — глубо­кая ошибка. Правительство и вообще вся исполнительная власть не уходят из-под контроля общественности, но получают воз­можность работать без постоянной оглядки на парламент, большинство в котором может принадлежать политическим партиям, оппозиционным по отношению к президенту. Правительство не знает частой смены своего состава вследствие вотумов недове­рия, оно проводит курс президента, одобренный на всенародных выборах.

В полупрезидентской республике в положении правительства можно наблюдать элементы как первой, так и второй из рассмот­ренных форм правления. Правительство здесь формируется пре­зидентом, но оно занимает положение как бы между ним и пар­ламентом. Глава государства формально не входит в исполни­тельную власть, но, по существу, ее возглавляет, так как может председательствовать в совете министров. Правительство здесь обычно однопартийное, хотя может включать и представителей других партий. Преимущество положения правительства при дан­ной форме правления состоит в его стабильности при сохране­нии известной зависимости от парламента. Такая форма правле­ния обычно утверждается в странах с многопартийной системой по причине обилия разнопартийных представителей в парламен­те, постоянно создающих серьезные помехи для стабильности правительства.

§ 2. Правительство Российской Федерации в системе органов государственной власти

Разделение властей и Правительство. Правовое положение. По­ложение и место Правительства РФ в системе органов государст­венной власти вытекают из принципа разделения властей, сфор­мулированного в ст. 10 и 11 Конституции РФ. Правительство осуществляет государственную власть наравне с Президен­том РФ, Федеральным Собранием и судами. В ст. ПО Конститу­ции РФ прямо устанавливается, что исполнительную власть Рос­сийской Федерации осуществляет Правительство РФ.

Соотношение Правительства с Федеральным Собранием и су­дами не порождает каких-либо неясностей. Согласно Конститу­ции РФ органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны, что предполагает невмешательство в дея­тельность каждой власти со стороны двух других. Поскольку в Российской Федерации принята полупрезидентская форма прав­ления и Правительство РФ несет ответственность в основном пе­ред Президентом РФ, члены Правительства РФ, его Председа­тель и  заместители  не  могут быть депутатами  Государственной Думы (естественно, и членами Совета Федерации). Назначение депутата министром или другим членом Правительства влечет немедленное сложение им своих депутатских полномочий. В то же время Правительство РФ взаимодействует с палатами Феде­рального Собрания, и особенно с постоянными комитетами и комиссиями, рассматривая их рекомендации и принимая соот­ветствующие меры. Однако при нынешней форме правления не может быть и речи о какой-либо отчетности Правительства РФ перед Федеральным Собранием, обязанности при всех условиях уйти в отставку в случае вотума недоверия и т. д. Председатель Правительства РФ неоднократно игнорировал «вызовы» в Госу­дарственную Думу. В то же время Федеральный конституцион­ный закон о Правительстве РФ обязывает членов Правительства по приглашению палат присутствовать на их заседаниях и отве­чать на вопросы.

По-иному и в некотором смысле сложнее выглядят взаимоот­ношения Правительства РФ с Президентом РФ, который фор­мально как бы не входит ни в одну из трех властей, а по сущест­ву, имея ряд конституционных полномочий в сфере исполни­тельной власти, в эту власть входит. Более того, Президент РФ назначает (с согласия Государственной Думы) и единолично сме­щает Председателя Правительства, назначает и смещает всех чле­нов Правительства РФ и руководителей других федеральных ор­ганов исполнительной власти, напрямую руководит рядом мини­стерств (обороны, иностранных дел и др.). Президент РФ вправе председательствовать на заседаниях Правительства РФ, его указы по своей юридической силе выше постановлений Правительст­ва РФ. Совершенно очевидно, что Правительство РФ несет от­ветственность перед Президентом РФ, только ему подотчетно и ему подконтрольно. Не признавать этого — значит идти вопреки правовой логике и делать Правительство РФ полностью безответ­ственным, поскольку Конституцией РФ не предусмотрена его от­ветственность перед Федеральным Собранием.

Анализ полномочий Президента РФ и Правительства РФ дает все основания считать главой исполнительной власти Россий­ской Федерации именно Президента РФ, а не Председателя Пра­вительства или Правительство РФ в целом. Поэтому, когда ут­верждают, что Правительство РФ является высшим органом ис­полнительной власти, то необходимо принимать во внимание известную условность такого утверждения. Оно может рассмат­риваться как высший орган исполнительной власти в том смысле, что является единственным коллегиальным органом, имею­щим конституционную компетенцию в сфере исполнительной власти и право руководить всеми органами исполнительной вла­сти. В Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» (в редакции от 30 января 2007 г.) поэто­му говорится, что Правительство РФ возглавляет единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 3 ст. 1). Но следует учитывать, что Правительство РФ функционирует, имея над собой Президента РФ, указания которого для Правительства обязательны, и надо отметить, что в указах Президента весьма часто встречаются положения, означающие прямое руководящее участие в организации и деятельности Правительства РФ.

Такое соотношение между властью Президента РФ и Прави­тельства РФ вовсе не означает, что Правительство РФ обезличе­но и является только тенью Президента РФ. В пределах своей компетенции, установленной Конституцией РФ и законами, оно самостоятельно решает вопросы и несет полную ответственность за свои действия. Правительство РФ возглавляет единую систему органов исполнительной власти и обеспечивает их согласован­ную деятельность. Оно издает свои правовые акты, не испраши­вая разрешения или согласия Президента РФ, самостоятельно строит свои отношения с Федеральным Собранием и судебной властью, с органами государственной власти субъектов РФ.

Конституция РФ не устанавливает критерии, по которым те или иные органы государственной власти относятся к власти ис­полнительной. Но к пониманию этого можно прийти логически, если вычесть из всех федеральных органов государственной вла­сти законодательные и судебные органы, а также рассмотренные выше (см. § 3 гл. 20 учебника) органы с особым статусом. Остав­шиеся органы и составляют систему органов исполнительной власти. К этому следует добавить определенные органы исполни­тельной власти субъектов РФ, поскольку в соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения Российской Федера­ции и полномочий Российской Федерации по предметам совме­стного ведения Российской Федерации и субъектов РФ федераль­ные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Следовательно, в отличие от за­конодательной власти исполнительная власть в Российской Фе­дерации в значительной мере носит единый характер, что, естест­венно, предопределяет объем полномочий Правительства РФ.

Конституция РФ не закрепляет каких-либо специальных принципов деятельности Правительства РФ. Как орган государ­ственной власти, оно руководствуется Конституцией РФ, закона­ми, нормативными указами Президента РФ, такими основопола­гающими принципами конституционного строя, как обеспечение прав и свобод человека и гражданина, федерализм, разделение властей, единство экономического пространства, народовластие и др. Правительство РФ в пределах своей компетенции организу­ет исполнение принимаемых Федеральным Собранием законов, указов и распоряжений Президента РФ и международных дого­воров, осуществляет регулярный контроль за исполнением всех этих актов органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов, принимает необходимые меры по устранению нару­шений действующего законодательства. Оно также обеспечивает исполнение судебных решений.

В Конституции РФ Правительству РФ уделена специальная глава из восьми статей (ст. 110—117), но ряд полномочий Прави­тельства и норм, регламентирующих его правовое положение, за­креплены в других главах (о Президенте РФ, о Федеральном Соб­рании). Многие полномочия этого органа раскрываются в феде­ральных законах («Об обороне», «О безопасности» и др.), а также в указах Президента РФ. Основные вопросы правового положения Правительства РФ, порядок его формирования и деятельности за­креплены Федеральным конституционным законом «О Правитель­стве Российской Федерации». Законом определяются принципы, состав и порядок формирования Правительства, его полномочия и организация деятельности, а также взаимоотношения с Президен­том РФ, Федеральным Собранием и органами государственной власти субъектов РФ, обеспечение деятельности Правительства.

Правовым актом, регулирующим деятельность Правительст­ва РФ, выступает также Регламент Правительства РФ, утвер­жденный постановлением Правительства РФ (в редакции от 7 июля 2006 г.). Этим актом определяется планирование и орга­низация работы Правительства, порядок внесения в Правитель­ство и рассмотрение проектов решений Правительства и иных актов, подготовки и проведения заседаний Правительства и оформления принятых на заседании решений, взаимодействия Правительства с органами судебной власти.

Система федеральных органов исполнительной власти. Консти­туция РФ содержит термины «система» и «структура» органов ис­полнительной власти. Государственная Дума обращалась в Кон­ституционный Суд РФ с просьбой о толковании соответствующих статей Конституции, с тем чтобы определить, что подлежит установлению федеральным законом, а что — указами Президен­та РФ. Конституционный Суд РФ в постановлении от 27 января 1999 г. указал, что «система» устанавливает виды федеральных органов исполнительной власти (ныне это федеральные мини­стерства, федеральные службы, федеральные агентства), которые подлежат закреплению в федеральном законе, а в его отсутст­вие — в указе Президента РФ. «Структура» представляет собой перечень конкретных органов исполнительной власти, который предлагается Председателем Правительства и утверждается ука­зом Президента РФ (таким же путем в нее вносятся изменения и дополнения в целях реорганизации).

Структура федеральных органов исполнительной власти, утвержденная указами Президента РФ

от 20 мая 2004 г., 13 сентября 2004 г., 18 ноября 2004 г., 1 декабря 2004 г., 22 июля 2005 г., 5 сентября 2005 г., 3 октября 2005 г., 23 декабря 2005 г., 5 февраля 2007 г.

I. Федеральные министерства, федеральные службы и феде­ральные агентства, руководство деятельностью которых осущест­вляет Президент, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам

Министерство внутренних дел

Федеральная миграционная служба

Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий

Министерство иностранных дел

Министерство обороны

Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству

Федеральная служба по оборонному заказу

Федеральная служба по техническому и экспортному контролю

Федеральное агентство специального строительства

Министерство юстиции

Федеральная служба исполнения наказаний

Федеральная регистрационная служба

Федеральная служба судебных приставов

Государственная фельдъегерская служба (федеральная служба)

Служба внешней разведки (федеральная служба)

Федеральная служба безопасности (федеральная служба)

Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков (фе­деральная служба)

Федеральная служба охраны (федеральная служба)

Главное управление  специальных программ  Президента (феде­ральное агентство)

Управление делами Президента (федеральное агентство)

II. Федеральные министерства, руководство которыми осуще­ствляет Правительство, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам

Министерство здравоохранения и социального развития

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потре­бителей и благополучия человека

Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития

Федеральная служба по труду и занятости

Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию

Федеральное медико-биологическое агентство

Федеральное агентство по высокотехнологичной медицинской помощи

Министерство культуры и массовых коммуникаций

Федеральная служба по надзору за соблюдением законода­тельства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия

Федеральное архивное агентство

Федеральное агентство по культуре и кинематографии

Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям

Министерство образования и науки

Федеральная служба по интеллектуальной собственности, па­тентам и товарным знакам

Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки

Федеральное агентство по науке и инновациям

Федеральное агентство по образованию

Министерство природных ресурсов

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования

Федеральное агентство водных ресурсов

Федеральное агентство лесного хозяйства

Федеральное агентство по недропользованию

Министерство промышленности и энергетики

Федеральное агентство по промышленности

Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии

Федеральное агентство по энергетике

Министерство регионального развития

Федеральное агентство по строительству и жилищно-комму­нальному хозяйству

Министерство сельского хозяйства

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору

Федеральное агентство по рыболовству

Министерство транспорта

Федеральная служба по надзору в сфере транспорта

Федеральное агентство воздушного транспорта Федеральное дорожное агентство

Федеральное агентство железнодорожного транспорта

Федеральное агентство морского и речного транспорта

Федеральное агентство геодезии и картографии

Министерство информационных технологий и связи

Федеральная служба по надзору в сфере связи

Федеральное агентство по информационным технологиям Федеральное агентство связи

Министерство финансов

Федеральная налоговая служба

Федеральная служба страхового надзора

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора Федеральная служба по финансовому мониторингу

Федеральное казначейство (федеральная служба)

Министерство экономического развития и торговли

Федеральное агентство по государственным резервам Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости

Федеральное агентство по управлению федеральным имуще­ством

Федеральное агентство по управлению особыми экономиче­скими зонами

III. Федеральные службы и федеральные агентства, руковод­ство которыми осуществляет Правительство

Федеральная антимонопольная служба

Федеральная аэронавигационная служба

Федеральная служба по тарифам

Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окру­жающей среды

Федеральная служба государственной статистики

Федеральная служба по финансовым рынкам

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору

Федеральная таможенная служба

Федеральное агентство по атомной энергии

Федеральное космическое агентство

Федеральное агентство по поставкам вооружения, военной, спе­циальной техники и материальных средств

Федеральное агентство по туризму

Федеральное агентство по физической культуре и спорту

Указом Президента от 9 марта 2004 г. в качестве критериев для разграничения полномочий министерств, служб и агентств введено понятие «функции» органа исполнительной власти. Раз­личаются функции:

• по принятию нормативных правовых актов;
• по контролю и надзору, выдаче разрешений и лицензий, ре­гистрации актов и изданию индивидуальных правовых актов;
• правоприменительные;
• по управлению государственным имуществом;
• по оказанию государственных услуг.

Федеральное министерство ответственно за выработку государ­ственной политики и нормативно-правовое регулирование в уста­новленной сфере деятельности. Этот орган, возглавляемый входя­щим в состав Правительства федеральным министром, осуществ­ляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и агентств, но не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, правоприменительные функции и функции по управлению государственным имуществом.

Федеральная служба осуществляет функции по контролю и надзору в своей сфере деятельности, а также в специальных сфе­рах (оборона, безопасность, борьба с преступностью и др.). Эти органы не вправе осуществлять нормативно-правовое регулиро­вание, они находятся в ведении Президента или Правительства.

Федеральное агентство осуществляет функции по оказанию го­сударственных услуг, по управлению государственным имущест­вом и правоприменительные функции, за исключением контроля и надзора. Оно издает индивидуальные правовые акты, ведет раз­ного рода реестры, но не вправе осуществлять нормативно-пра­вовое регулирование. Статус федерального агентства придан некоторым службам (ФСБ, ФСО, внешней разведки, Управления делами Президента и др.).

Указанные функции и структурные подразделения исполни­тельной власти явились результатом административной рефор­мы, которая сократила число федеральных министерств, укрепив их и повысив самостоятельность в управлении комплексом взаи­мосвязанных вопросов. Порядок взаимоотношений министерств с находящимися в их ведении службами и агентствами, полномо­чия и порядок осуществления функций устанавливаются положе­ниями об этих органах. Идеология административной реформы предполагает, что министерства занимаются правовым регулиро­ванием, определяют общую политику; они должны быть отделе­ны от агентств, которые управляют конкретными предприятиями или оказывают услуги гражданам, а также от служб и надзоров, которые следят за тем, как исполняется законодательство.

§ 3. Состав, формирование и отставка Правительства Российской Федерации

Состав. Правительство в любом государстве не в состоянии включить в свой состав всех руководителей органов исполни­тельной власти, поскольку таких органов очень много. Неизбеж­ным поэтому является установление различных статусов и на­именований органов исполнительной власти, что и определяет вхождение или невхождение их руководителей в состав прави­тельства. В ряде стран в целях недопущения произвольного рос­та числа министерств и других исполнительных органов это чис­ло закреплено законом. В Российской Федерации такого законо­дательного перечня нет. Но для того чтобы не допустить создания недееспособного правительства, Конституция РФ уста­навливает строгий перечень лиц, входящих в Правительство РФ. Согласно ч. 2 ст. ПО Конституции РФ Правительство РФ состо­ит из Председателя, заместителей Председателя и федеральных министров. Статус федерального министра распространяется как на руководителей министерств, так и на руководителей других органов исполнительной власти (федеральных служб и агентств), если этот ранг был им присвоен Президентом РФ, — в этом слу­чае, однако, руководитель органа исполнительной власти не ста­новится членом Правительства РФ с правом голоса на его засе­даниях (обычно речь идет о приравнивании к статусу министра по оплате труда и социальному обслуживанию). Таким образом, практически число членов Правительства РФ определяется Пре­зидентом РФ. Число заместителей Председателя Правительст­ва РФ Конституцией РФ не лимитируется, в это понятие вклю­чаются и возможные первые заместители — общее их число опять же определяется Президентом РФ по своему усмотрению (в ныне действующую структуру введены две должности первого заместителя).

Общая структура федеральных органов исполнительной вла­сти обычно разрабатывается и принимается при формировании Правительства РФ после выборов Президента РФ, в дальнейшем она только изменяется и дополняется, хотя порой весьма сущест­венно. Эту функцию Президент РФ делит с Председателем Пра­вительства РФ, который согласно Конституции РФ (ч. 1 ст. 112) не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. На него возложена конституционная обязанность предлагать Президенту РФ кандидатуры для назна­чения на должности и освобождение от должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров. Од­нако последнее слово все же остается за Президентом РФ.

Федеральное Собрание не обладает правом создания или лик­видации конкретных министерств и ведомств, поскольку это вхо­дит в компетенцию Президента РФ. Однако оно в известной сте­пени контролирует этот процесс, устанавливая расходы по каждо­му федеральному органу исполнительной власти из федерального бюджета. При принятии федерального бюджета каждому мини­стерству и ведомству, как и каждой государственной программе, устанавливается точная сумма расходов на год.

Председатель Правительства РФ определяет основные направ­ления деятельности Правительства: представляет Президенту РФ предложения по структуре и назначениям, организует работу Правительства и руководит его заседаниями, определяет обязан­ности заместителей Председателя Правительства и представляет Правительство в международных отношениях.

Решения Правительства принимаются коллегиально, однако в неотложных случаях Председатель издает от имени Правительст­ва распоряжения по отдельным вопросам государственного управления, о чем информирует Правительство.

В качестве постоянного органа Правительства для решения оперативных вопросов создается Президиум, который обычно состоит из Председателя Правительства, его заместителей, министра финансов, министра экономического развития, министра иностранных дел, министра обороны, министра внутренних дел и двоих-троих других министров. В работе Президиума принима­ют участие Президент Российской академии наук и Председатель Центрального банка. В состав Президиума в отдельные годы бы­ли введены (без права голосования) президенты и губернаторы, являющиеся руководителями межрегиональных ассоциаций эко­номического сотрудничества субъектов РФ. Президент РФ впра­ве председательствовать на заседаниях Президиума (как и всего П равител ьства).

На заседаниях Президиума могут рассматриваться любые во­просы, относящиеся к сфере деятельности Правительства, и при­нимаются решения, в том числе акты нормативного характера (обязательно с участием министра юстиции).

Решения Президиума Правительства принимаются большин­ством голосов от общего числа его членов, издаются в форме по­становлений и распоряжений Правительства и не должны проти­воречить решениям, принятым на заседаниях Правительства РФ. Правительство вправе отменить любое решение Президиума.

Министры осуществляют общее руководство деятельностью своих министерств на основе единоначалия и несут персональную ответственность за выполнение возложенных на министерство за­дач. По их представлению Правительство назначает заместителей министра, но они самостоятельно распределяют обязанности ме­жду своими заместителями, а также утверждают структуру и штат­ное расписание центрального аппарата министерства в пределах установленной численности работников и выделяемых ассигнова­ний.

В каждом министерстве и ведомстве образуется коллегия в со­ставе министра (председатель коллегии), его заместителей по должности, а также других руководящих работников центрально­го аппарата министерства и иных лиц по представлению минист­ра. Члены коллегии, кроме лиц, входящих в ее состав по должно­сти, утверждаются Правительством РФ. Коллегия на своих регу­лярно проводимых заседаниях рассматривает основные вопросы организации работы по наиболее важным вопросам деятельности министерства и ведомства. Решения коллегии оформляются про­токолами и проводятся в жизнь, как правило, приказами мини­стра. В случае разногласий между министром и коллегией ми­нистр проводит в жизнь свое решение, докладывая о возникших разногласиях Правительству РФ.

Министерство издает в пределах своей компетенции на осно­ве и во исполнение законодательства Российской Федерации приказы и инструкции и дает указания, являющиеся обязатель­ными для исполнения федеральными органами исполнительной власти, а также предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм и подчинен­ности и гражданами, в необходимых случаях другие ведомствен­ные нормативные акты.

Министры Российской Федерации и руководители федераль­ных ведомств могут быть разделены на две статусные группы. Первая включает руководителей тех министерств и ведомств, ко­торые в своей работе напрямую подчиняются Президенту РФ в соответствии с его конституционными полномочиями, федераль­ными законами и указами. Подчинение этих министров Прези­денту РФ не отключает их от работы Правительства РФ. Они принимают участие в заседаниях Правительства и голосуют при принятии решений, выполняют поручения Правительства и не­сут коллективную ответственность за деятельность Правительст­ва РФ. Правительство координирует деятельность этих органов исполнительной власти.

Вторую группу составляют руководители министерств и ве­домств, работающие под непосредственным руководством Пра­вительства РФ.

Порядок формирования. Формирование Правительства РФ на­чинается с назначения его Председателя. Председатель — веду­щая фигура в Правительстве РФ, он определяет основные на­правления деятельности Правительства и организует его работу. Назначение Председателя Правительства РФ происходит с согла­сия Государственной Думы (в отличие от других членов Прави­тельства), и его право предлагать Президенту РФ назначить или освободить любого члена Правительства делает его не «первым среди равных» (так обычно характеризуют премьер-министров по отношению к другим членам правительства в парламентских го­сударствах), а должностным лицом, пользующимся непререкае­мым авторитетом по отношению к любому члену Правительства (кроме тех, которые напрямую подчинены Президенту РФ). Председатель Правительства РФ регулярно встречается с Прези­дентом РФ, получая от него поручения и указания, он признает­ся «вторым лицом» в государстве, временно исполняет обязанно­сти Президента РФ во всех случаях, когда Президент РФ не в со­стоянии их исполнять (ч. 3 ст. 92 Конституции РФ).

Конституция РФ определяет (ст. 113), что Председатель Пра­вительства РФ действует в соответствии с Конституцией РФ, фе­деральными законами и указами Президента РФ, что исключает возможность в иных, кроме законов, формах воздействовать на него (указания, поручения и проч.) со стороны Федерального Собрания. Перечисляя правовые акты, которыми обязан руковод­ствоваться Председатель Правительства РФ, Конституция РФ тем самым предоставляет ему определенные гарантии самостоя­тельности.

Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы. Никто, кроме Президента, не вправе выдвигать кандидатуру Председателя Правительства или вносить в Думу альтернативную кандидатуру. Дума может дать согласие на назначение либо отказать в согласии, но она не мо­жет обсуждать ни одну кандидатуру, кроме внесенной Президен­том РФ. Тем самым достигаются две важные цели: представи­тельный орган участвует в назначении главы Правительства, но не является решающим источником предоставления ему власти, что неизбежно породило бы зависимость и контроль.

Может ли Президент РФ взять на себя функцию Председа­теля Правительства РФ? Известно, что такой случай имел ме­сто в 1992 г., когда в условиях нарастающего противостояния между законодательной и исполнительной властью Президент Б. Н. Ельцин некоторое время выполнял обязанности главы Правительства. Однако Конституция РФ 1993 г. этой возможно­сти не предусматривает, а, скорее всего, ее исключает. Только в связи с исключительными условиями какого-либо острейшего политического кризиса можно было бы представить себе, что Го­сударственная Дума даст согласие на назначение Президента РФ главой Правительства РФ, но это было бы явно в обход Консти­туции РФ.

Правомерно поставить и другой вопрос: может ли Прези­дент РФ предложить Государственной Думе в качестве кандида­туры на пост главы Правительства РФ ее депутата? Конститу­ция РФ не исключает такой возможности, но ясно, что при со­гласии Думы на назначение данного депутата он должен в силу принципа разделения властей немедленно сложить с себя депу­татские полномочия. Таким образом, можно утверждать, что юридически Президент РФ совершенно свободен в подборе кан­дидатуры Председателя Правительства РФ, хотя он, разумеется, связан определенными политическими обстоятельствами.

Конституция РФ обязывает Президента РФ соблюсти опреде­ленные сроки для внесения кандидатуры на пост Председателя Правительства РФ. Это сделано явно с целью, чтобы ни при ка­ких условиях в течение долгого времени страна не оставалась без Правительства или имела только исполняющего обязанности Председателя Правительства. Предусмотрены три основных слу­чая с установлением соответствующих сроков внесения кандида­туры в Государственную Думу:

1)        не позднее двухнедельного срока после вступления в долж­ность вновь избранного Президента (напомним, что избранный Президент вступает в должность на тридцатый день со дня офи­циального   объявления   Центризбиркомом   о   результатах   выбо­ров);

2)        не  позднее двухнедельного срока после отставки   Прави­тельства;

3)        в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государ­ственной Думой.

Однако Государственная Дума тоже связана определенными сроками. Согласно Конституции РФ (ч. 3 ст. 111) она рассматри­вает представленную Президентом РФ кандидатуру Председателя Правительства РФ в течение недели со дня внесения предложе­ния о кандидатуре. Ранее в гл. 23 «Федеральное Собрание Рос­сийской Федерации» учебника мы видели, что Регламент Госу­дарственной Думы устанавливает определенный порядок рас­смотрения этого вопроса (выступление кандидата с программной речью, вопросы к нему и др.). При этом Дума не вправе требо­вать от кандидата оглашения намеченного им состава Правитель­ства РФ, поскольку предлагать Президенту РФ кандидатуры чле­нов Правительства РФ может только назначенный Президен­том РФ (после, естественно, получения согласия Думы) глава Правительства РФ.

По поводу назначения главы Правительства между Президен­том РФ и Государственной Думой могут возникать разногласия. Их преодоление регламентируется Конституцией РФ в весьма жестких формах. После трехкратного отклонения представлен­ных кандидатур Председателя Правительства РФ Государствен­ной Думой Президент РФ назначает Председателя Правительст­ва РФ, распускает Государственную Думу и назначает новые вы­боры. Конституция РФ не указывает, должен ли Президент РФ после отклонения первой кандидатуры вносить во второй раз дру­гую кандидатуру, и в третий раз — третью кандидатуру (т. е. каждый раз новых лиц) или он вправе трижды предлагать одно и то же лицо. Последний подход поддержал в своем толковании ст. 111 Конституции РФ Конституционный Суд РФ в постанов­лении от 11 декабря 1998 г. Это право Президента должно реали-зовываться с учетом конституционных требований о согласован­ном функционировании и взаимодействии участников этого про­цесса, в том числе на основе предусмотренных Конституцией или не противоречащих ей форм взаимодействия, складываю­щихся в процессе реализации полномочий главы государства и в парламентской практике.

Естественно, что в обычных условиях роспуск Государствен­ной Думы и назначение новых выборов не очень желательны для ее депутатов, и это обстоятельство используется Президентом как средство давления на них при решении вопроса о согласии. Но можно представить себе и иные (и весьма вероятные) условия — когда новые выборы будут политически невыгодны Президен­ту РФ, что заставит его искать более компромиссного кандидата на пост Председателя Правительства РФ. Так что соотношение политического риска выглядит здесь в достаточной мере сбалан­сированно. Но если Дума все же проявляет несговорчивость и отклоняет все кандидатуры, предлагаемые Президентом РФ, то он вынуждается назначить Председателя Правительства РФ без ее согласия по единственному соображению: не оставить страну без Правительства.

После назначения Председателя формирование Правительст­ва РФ осуществляется весьма простым способом: Председатель Правительства РФ предлагает Президенту РФ кандидатуры на конкретные должности в Правительстве, а Президент их рассмат­ривает, отбирает и назначает. Поскольку этот процесс не являет­ся публичным, то можно только догадываться о содержании кон­фиденциальных бесед между двумя руководителями страны и степени их взаимной уступчивости при обсуждении конкретных кандидатур. Многое зависит от политического веса каждого уча­стника этого процесса, который может меняться в зависимости от условий.

Политическая система и форма правления в Российской Фе­дерации не лимитируют партийный характер Правительства РФ. Естественно предположить, что Президент РФ будет всегда пред­лагать в премьеры своего политического соратника (сам Прези­дент РФ пока еще никогда не возглавлял какую-либо политиче­скую партию), а премьер, в свою очередь, будет стремиться к политической однородности возглавляемого им Правительства. В то же время Правительство может не носить ярко выраженной пар­тийной окраски; у Президента РФ и Председателя Правительст­ва РФ также нет юридической обязанности создавать его на коа­лиционной основе. К этому могут побудить только определенные политические соображения. Пока же руководители исполнитель­ной власти подчеркивают стремление иметь в составе Правитель­ства РФ лиц исключительно по профессиональным данным, неза­висимо от политических взглядов (несколько министров в разные годы были назначены из депутатов оппозиции в Государственной Думе). Президентская форма правления с неподотчетностью пра­вительства перед парламентом позволяет формировать исполни­тельную власть на такой основе, хотя трудно представить себе стабильным правительство без какого-то минимума политиче­ской однородности его членов.

Членам Правительства не запрещено входить в политические партии, но они не могут занимать никакой другой должности в государственных органах и органах местного самоуправления, общественных объединениях, не имеют права на предпринима­тельскую деятельность, а также любую иную оплачиваемую ра­боту, кроме преподавательской, научной и иной творческой. Для членов Правительства Российской Федерации установлены огра­ничения на занятие оплачиваемой деятельностью, финансируе­мой за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гра­жданства. Им запрещено также состоять в органах управления, попечительских и наблюдательных советах иностранных неком­мерческих неправительственных организаций, а также их струк­турных подразделений, действующих на территории Российской Федерации, если иное не предусмотрено законодательством РФ, международными договорами или взаимными договоренностями федеральных органов государственной власти с государственны­ми органами иностранных государств, международными и ино­странными организациями. Члены Правительства не могут иметь «двойное гражданство», они обязаны ежегодно представ­лять сведения о доходах и имуществе, несут ряд других обязан­ностей, установленных Федеральным конституционным зако­ном.

Срок полномочий и отставка. Конституция РФ не устанавлива­ет срок полномочий Правительства РФ. Но оно обязательно формируется в связи с избранием или переизбранием Президента РФ и слагает свои полномочия перед вновь избранным Прези­дентом РФ. Основная формула, следовательно, такова: новый Президент — новое Правительство, что косвенно устанавливает максимальный срок полномочий состава Правительства в четыре года.

Но при этом встает важный вопрос о легитимности согласия Думы на назначение Председателя Правительства при изменении ее состава. Ведь в середине срока легислатуры Президента РФ могут пройти парламентские выборы, которые сменят состав Го­сударственной Думы. Вернее даже сказать, что такие выборы все­гда будут происходить в период президентской легислатуры, по­скольку даже очередные парламентские выборы обычно не син­хронизированы с датой выборов Президента РФ, тем более это не происходит, если парламентские выборы внеочередные. Одна­ко в полном соответствии с логикой президентской формы прав­ления Конституция РФ не требует нового согласия Думы на на­значение Председателя и переназначения членов действующего Правительства РФ. Решающее значение, следовательно, имеет срок легислатуры Президента РФ, а не срок легислатуры Госу­дарственной Думы. Конституция РФ, как уже отмечалось, преду­сматривает возможность досрочного прекращения Президентом исполнения своих обязанностей. Имеется в виду отставка, стой­кая неспособность по состоянию здоровья осуществлять принад­лежащие ему полномочия или отрешение от должности (ч. 2 ст. 92). Во всех этих случаях Председатель Правительства РФ принимает на себя обязанности Президента, а Правительство, естественно, продолжает действовать. Исполняющий обязанно­сти Президента ограничен в своих правах (не может распускать Государственную Думу, назначать референдум и вносить предло­жения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ). Не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения ис­полнения Президентом РФ своих полномочий должны состоять­ся выборы Президента РФ. Надо полагать, что эти положения распространяются и на случай кончины Президента РФ.

Положение Конституции РФ (ст. 116) о том, что Правительст­во РФ слагает свои полномочия перед вновь избранным Прези­дентом РФ, не означает, что это происходит в день объявления о результатах президентских выборов или что оно немедленно пре­кращает свою деятельность. Президент вправе принять отставку Правительства только тогда, когда он уже вступил в должность, при этом ему ничего не остается делать, как поручить Правительству и его Председателю продолжать действовать до сформирова­ния нового Правительства.

В мировой конституционно-правовой практике известны по­нятия коллективной ответственности правительства и индиви­дуальной ответственности каждого члена правительства. В пер­вом случае правительство, допустившее в своей деятельности крупный провал какого-либо принципиального вопроса, уходит в отставку в полном составе. Наряду с такой коллективной от­ветственностью каждый министр индивидуально отвечает за по­ложение дел в своем ведомстве и в случае «прокола» должен уйти в отставку. Как правило, при уходе в отставку премьер-министра вместе с ним покидают правительство и другие его члены.

В Конституции РФ этих понятий нет, но Федеральным кон­ституционным законом «О Правительстве Российской Федера­ции» установлено, что Правительство РФ является коллегиаль­ным органом. Следовательно, все решения Правительства прини­маются коллегиально, из чего вытекает вывод о существовании коллективной ответственности Правительства за свой политиче­ский курс. Но эту ответственность оно несет только перед Прези­дентом РФ, который вправе, хотя и только по предложению Председателя Правительства, освободить от должности любого члена Правительства, а также освободить и самого Председателя по своему усмотрению, оставив на своих постах всех остальных. Поэтому положение Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», согласно которому отставка Председателя Правительства автоматически влечет за со­бой отставку Правительства в полном составе, вносит своеобраз­ную поправку в конституционные взаимоотношения Президента и Правительства. Оно кажется более логичным для парламент­ской формы правления, но трудно воспринимаемо для прези­дентской формы. Каждый член Правительства несет индивиду­альную ответственность за свою деятельность и положение дел в ведомстве, что дает основание Президенту РФ своей властью ос­вобождать министров, если у них имеются серьезные недостатки в работе, что он довольно часто и делал. Отставка отдельного ми­нистра не может в решающей степени повлиять на деятельность всего Правительства РФ, хотя и в состоянии причинить ему поли­тические неприятности.

Закрепляя право Государственной Думы давать согласие (или отказывать  в  нем)   на  назначение   Председателя   Правительства РФ, Конституция РФ в то же время не предусматривает такого права в отношении освобождения от должности главы Прави­тельства. Из этого умолчания вытекает безусловное право Прези­дента РФ освобождать Председателя Правительства, не обраща­ясь за согласием на это в Государственную Думу, но немедленно уведомляя об этом палаты. Логическое объяснение такого поло­жения следует искать в том, что Президент РФ несет ответствен­ность перед народом за деятельность исполнительной власти и потому должен иметь возможность оперативно принять решение об освобождении от должности такого руководителя Правитель­ства, действия которого не соответствуют политическому курсу Президента РФ. Роль Государственной Думы в назначении пре­мьера этим не ущемляется, поскольку новая кандидатура Предсе­дателя вскорости неминуемо будет представлена для получения ее согласия. Если же представить себе, что Председателя Прави­тельства нельзя освободить без согласия Государственной Думы, то в таком случае он получил бы серьезную страховку для дейст­вий вразрез с Президентом. Вопросы отставки Правительства РФ регулируются ст. 117 Конституции РФ. Правительство может по собственному решению, принимаемому коллегиально, подать в отставку. Согласия Государственной Думы для отставки, естест­венно, не требуется (по прежнему закону «О Совете Минист­ров — Правительстве Российской Федерации» оно предусматри­валось). Президент РФ единолично решает, принять или откло­нить просьбу Правительства. Если он принимает отставку или может уговорить Правительство взять просьбу обратно, то даль­нейшие действия Президента и Правительства понятны. Но что должно последовать, если Президент не примет отставку, а Пра­вительство на этом настаивает? Конституционного ответа на этот вопрос нет, здесь возможно только политическое урегулирова­ние, но Правительство должно продолжать свою деятельность в силу ранее принятых на себя обязанностей.

Положение Президента РФ более предпочтительно. Он вправе по собственному усмотрению, ни с кем не согласовывая, принять решение об отставке Правительства РФ. Это положение Консти­туции РФ корреспондирует с его функцией определять основные направления внутренней и внешней политики и обеспечивать со­гласованное функционирование и взаимодействие органов госу­дарственной власти (ч. 2 и 3 ст. 80 Конституции РФ). Ясно, что в случае   принципиальных   расхождений   между   Президентом   и Правительством предпочтение в интересах стабильности государ­ственной власти должно быть отдано Президенту РФ.

Более чувствительный «нерв» — отношения Правительст­ва РФ с Государственной Думой, поскольку, не имея конститу­ционных средств воздействия на политику Президента РФ, оппо­зиция в Думе систематически направляет острие своей критики на Правительство РФ. Согласно Конституции РФ Дума может выразить недоверие Правительству, что, однако, не влечет авто­матически его отставки: Президент РФ вправе сам решать во­прос, отправить ли Правительство в отставку или не согласиться с решением Государственной Думы, т. е. позволить Правительст­ву продолжать свою деятельность без каких-либо помех.

Но Государственная Дума вправе повторно в течение трех ме­сяцев выразить недоверие Правительству РФ (если срок в три месяца превышен, то выражение недоверия не может быть при­знано «повторным»). И тогда Президент РФ обязан выбрать одно из двух: объявить об отставке Правительства РФ либо распустить Государственную Думу. Следует признать, что содержащаяся здесь угроза роспуска не может не оказывать влияния на депута­тов Думы, во всяком случае пока она воздерживалась от повтор­ного выражения недоверия Правительству РФ, хотя некоторые депутаты к этому призывали.

Председатель Правительства РФ по собственной инициативе может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству. Такое право, очевидно, предоставлено для того, чтобы в момент острого противостояния Правительство могло убедиться в доверии большинства депутатов Думы и сбить остро­ту критики в свой адрес. Если же Дума в ответ на инициативу Председателя выразит недоверие Правительству, то реакция Пре­зидента РФ опять же может быть двоякой: в течение семи дней принять решение об отставке Правительства или о роспуске Го­сударственной Думы и назначении новых выборов. Трудно себе представить, чтобы Председатель Правительства РФ предпринял такую акцию без согласия Президента РФ (хотя юридически это возможно, да и практически не так уж невероятно), но тогда яс­но и то, что она исходит из договоренности о принятии Прези­дентом в случае вынесения Думой недоверия именно второго ре­шения: роспуска Думы и назначения новых выборов. Дума, ко­нечно, должна понимать, что постановка вопроса о доверии Председателем Правительства РФ (понятно, что он к этому при­бегает в условиях выгодной для себя политической конъюнктуры), по существу, не оставляет для нее выбора: она должна выра­зить доверие, если не хочет своего роспуска.

Следует заметить, что согласно Конституции (ч. 4 ст. 117) право постановки вопроса о доверии принадлежит не Правитель­ству РФ, а его Председателю. Это закономерно рождает предпо­ложение, что Председатель вправе совершить эту акцию без кол­легиального решения Правительства. Но тогда затруднительно ответить на вопрос, каковы должны быть его действия, если Пра­вительство большинством голосов примет обратное решение. Поэтому представляется более верным понимать данное право Председателя как полномочие, основанное на коллегиально при­нятом решении Правительства РФ, тем более что при выражен­ном недоверии Президент принимает решение об отставке всего Правительства.

Но все же недобровольная отставка Правительства РФ — по инициативе ли Председателя Правительства или Президента, а также в связи с недоверием со стороны Государственной Думы — возможна. Во всех этих случаях, как и при сложении полномо­чий в связи с истечением срока, Правительство РФ по поруче­нию Президента РФ продолжает действовать до сформирования нового Правительства РФ. Этим закрепляется объективная необ­ходимость непрерывности деятельности Правительства РФ при всех условиях.

Следует учитывать, что практическая применимость рассмот­ренных конституционных положений в существенной степени зависит от расклада политических сил в Думе. Положение Пра­вительства более прочно, когда большинство в палате принадле­жит партии, поддерживающей Президента РФ.

§ 4. Компетенция Правительства Российской Федерации

Правительство в любом государстве осуществляет широкую деятельность, охватывающую государственным управлением практически все сферы жизни. Поэтому конституционно закре­пить предметную компетенцию этого органа государственной власти в конституциях с исчерпывающей полнотой весьма за­труднительно, вследствие чего она всегда устанавливается только в общей форме.

Таково положение и в Российской Федерации. В ст. 114 Кон­ституции РФ закреплен перечень вопросов, относящихся к компетенции Правительства РФ, но в заключение говорится, что оно осуществляет и «иные полномочия», возложенные на него Кон­ституцией РФ, федеральными законами, указами Президен­та РФ. Следовательно, конституционный перечень не является исчерпывающим, да и сами вопросы, которые включены в него, выглядят скорее как самое общее обозначение основных обязан­ностей  государства.

Однако нельзя забывать, что предметная компетенция Прави­тельства РФ прямо вытекает из вопросов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 71 и 72 Конституции РФ). Разумеется, Прави­тельство РФ решает эти вопросы не единолично, а совместно с другими федеральными органами государственной власти (Пре­зидентом РФ, Федеральным Собранием) своими специфически­ми средствами и методами.

Компетенция Правительства РФ, установленная в ст. 114 Конституции РФ, конкретизирована в Федеральном конституци­онном законе «О Правительстве Российской Федерации».

Общие полномочия. Правительство РФ в пределах своих пол­номочий организует реализацию внутренней и внешней полити­ки РФ, осуществляет регулирование в социально-экономической сфере, обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность ее органов, формирует федеральные целевые программы и обес­печивает их реализацию, реализует предоставленное ему право законодательной инициативы.

Правительство по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и законам. Оно осуществляет полномочия, переданные ему органа­ми исполнительной власти субъектов РФ на основании соответ­ствующих соглашений.

Полномочия в сфере экономики. Правительство осуществляет регулирование экономических процессов, обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятель­ности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, прогнозирует социально-экономическое развитие Рос­сийской Федерации, разрабатывает и осуществляет программы развития приоритетных отраслей экономики, вырабатывает госу­дарственную структурную и инвестиционную политику и прини­мает меры по ее реализации.  Правительство также осуществляет управление федеральной собственностью, разрабатывает и реали­зует государственную политику в сфере международного эконо­мического, финансового, инвестиционного сотрудничества, осу­ществляет общее руководство таможенным делом, принимает ме­ры по защите интересов отечественных производителей товаров, исполнителей работ и услуг, формирует мобилизационный план экономики, обеспечивает функционирование оборонного произ­водства Российской Федерации.

Бюджет и финансы. Правительство РФ — соучастник бюджет­ного процесса, т. е. регламентированной законом деятельности органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов. Правительство разрабатывает и представ­ляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение. Оно также представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета. Порядок разработки Правительством РФ проекта федерального бюджета регулируется Бюджетным кодексом. Правительству РФ вменено ежегодно до 15 августа вносить в Государственную Думу проект федерального бюджета одновременно с рядом документов и материалов (пред­варительные итоги, прогноз социально-экономического разви­тия, основные направления бюджетной и налоговой политики и др.). Оно вносит также проекты законов о бюджетах государст­венных внебюджетных фондов (пенсионный, социального стра­хования и проч.). Отчет об исполнении федерального бюджета за прошедший финансовый год вносится в Государственную Думу одновременно с проектом федерального бюджета на следующий финансовый год. Правительство в установленные сроки предос­тавляет необходимую информацию в Счетную палату РФ при осуществлении ею контроля за исполнением федерального бюд­жета.

Работа над составлением проекта федерального закона о бюд­жете и его исполнении очень сложна и многообразна, в ней участ­вуют все ведущие министерства и ведомства (финансов, экономи­ки и др.). С этой работой тесно связан контроль за формировани­ем государственных доходов и рациональным их использованием в Российской Федерации. Государственный финансовый кон­троль включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, орга­низацией денежного обращения, использованием кредитных ре­сурсов,   состоянием   государственного   внутреннего   и   внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ.

Государственный финансовый контроль в соответствии с уста­новленным законодательством Российской Федерации разграни­чением функций и полномочий возлагается на различные по сво­ему статусу органы: Счетную палату РФ, Центральный банк РФ, Министерство финансов РФ, а также иные органы, осуществляю­щие контроль за поступлением и расходованием средств феде­рального бюджета и федеральных внебюджетных фондов.

Эти органы осуществляют контроль за полным и своевремен­ным поступлением всех видов государственных доходов, страхо­вых взносов в Пенсионный фонд РФ и иные федеральные вне­бюджетные фонды, а также кредитных и заемных средств, направ­ляемых на финансирование дефицита федерального бюджета, а также контроль за своевременным финансированием расходов на социальную сферу по объемам, структуре и целевому назначению, в том числе на оплату труда, выплату пенсий, стипендий, пособий и другие социальные выплаты.

В соответствии с Конституцией Правительство РФ обеспечи­вает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики. Это также весьма сложное на­правление деятельности Правительства, тесно связанное с регули­рованием экономических процессов. В пределах своих полномо­чий Правительство осуществляет управление экономическими процессами, создает условия для свободного предпринимательст­ва на основе рационального сочетания всех форм собственности, реализации правового механизма рыночной экономики. Оно раз­рабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен. В условиях рыночной экономики Правительство, естествен­но, прямо не управляет предприятиями частнопредприниматель­ского сектора, но осуществляет широкие меры по финансовой стабилизации страны, государственным ценным бумагам, внеш­неэкономическим связям, валютным отношениям, таможенному делу, инвестированию и т. д. В то же время в сфере полномочий Правительства остаются государственные (акционированные) предприятия, государственный заказ и конверсия в оборонной промышленности и др.

Социальная сфера. Правительство РФ обеспечивает проведе­ние в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, соци­ального обеспечения, экологии.  Практически в каждой из этих областей действуют федеральные законы, устанавливающие кон­кретные полномочия Правительства РФ. Через Правительство осуществляется контроль за реализацией государственных про­грамм поддержки культуры, науки и образования, осуществляют­ся меры по социальной защищенности граждан, охране окру­жающей среды, по ликвидации последствий крупных аварий и катастроф, стихийных бедствий. Важная обязанность Правитель­ства состоит в обеспечении гарантий законодательно установлен­ных размера оплаты труда и уровня социального обеспечения. Оно также обеспечивает поддержку наименее социально защи­щенных групп населения, реализацию социальных гарантий гра­ждан, разрабатывает направления государственной социальной политики и принимает меры к обеспечению социальной и право­вой защищенности граждан, их права на труд, совершенствует систему социального обеспечения. Через Правительство опреде­ляются основные направления развития и совершенствования здравоохранения, народного образования, культуры, реализуются приоритетные национальные проекты. Данным многогранным аспектом своей деятельности Правительство РФ вносит значи­тельный вклад в реализацию конституционного принципа соци­ального  государства.

Управление федеральной собственностью. Правительство РФ осуществляет общее управление федеральной собственностью, решает вопросы приватизации, рационального использования федеральных предприятий.

Оборона, безопасность, внешняя политика. Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государст­венной безопасности, реализации внешней политики Россий­ской Федерации. Руководители ведущих министерств и ведомств, осуществляющих управление в этих областях, подчиняются Пре­зиденту РФ, но в то же время значительные полномочия и ответ­ственность возложены на Правительство РФ. Правительство РФ организует оснащение вооружением и военной техникой, обеспе­чение материальными средствами, ресурсами и услугами Воору­женных Сил РФ, других войск и воинских формирований, обес­печивает выполнение государственных целевых программ и пла­нов развития вооружения, а также программ подготовки граждан по военно-учетным специальностям. Согласно закону Прави­тельство обеспечивает социальные гарантии для военнослужащих и иных лиц, привлекаемых в соответствии с федеральными зако­нами к обороне или обеспечению государственной безопасности Российской Федерации; принимает меры по охране Государст­венной границы Российской Федерации; руководит гражданской обороной.

Некоторые конкретные полномочия сформулированы в феде­ральных законах. Так, Федеральный закон «Об обороне» закреп­ляет полномочия Правительства в области обороны в 27 пунктах ст. 6. Установлено, что Правительство осуществляет меры по обеспечению обороны и несет в пределах своих полномочий от­ветственность за состояние и обеспечение Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов. Оно вносит в Государственную Думу предложения по расходам на оборону, ор­ганизует оснащение войск вооружением и военной техникой по их заказам. Среди других полномочий: разработка мобилизаци­онных планов, контроль за выполнением оборонного заказа, ор­ганизация системы военного образования, организация воинско­го учета и призыва на военную службу, контроль за экспортом вооружений и др.

Согласно Федеральному закону «О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению ме­ждународного мира и безопасности» Правительство РФ прини­мает решение о направлении в этих целях гражданского персона­ла на добровольной основе, а также организует направление и обеспечение военного персонала, определяет район действий на основании решения Президента РФ и постановления Совета Фе­дерации Федерального Собрания.

Значительны полномочия Правительства РФ в области безопасно­сти. В общей форме они определены в Законе РФ «О безопасности». Правительство руководит органами обеспечения безопасности, организует и контролирует разработку и реализацию мероприятий по обеспечению безопасности органами исполнительной власти федерации и ее субъектов. В соответствии с Положением о Феде­ральной службе безопасности РФ, утвержденным Указом Прези­дента РФ (в редакции от 1 декабря 2005 г.), оно координирует дея­тельность ФСБ в части взаимодействия с другими органами ис­полнительной власти.

Правительство РФ не осуществляет руководство внешней по­литикой, поскольку это конституционная функция Президен­та РФ. Однако оно способствует ее реализации, принимая меры к выполнению международных договоров, решая вопросы мате­риального обеспечения дипломатической деятельности.   Правительство обеспечивает представительство Российской Федерации в иностранных государствах и в международных организациях, заключает межправительственные соглашения, осуществляет ре­гулирование и государственный контроль в сфере внешнеэконо­мической деятельности, международного научно-технического и культурного   сотрудничества.

Обеспечение прав и свобод граждан. В сферу полномочий Пра­вительства РФ входит осуществление мер по обеспечению закон­ности, прав и свобод граждан, охране собственности и общест­венного порядка, борьбе с преступностью. На правительственном уровне решаются вопросы, связанные с финансированием и ук­реплением материально-технической базы правоохранительных органов, обеспечением деятельности органов судебной власти, проводится анализ состояния законности в стране и эффектив­ности борьбы с преступностью.

Необходимо еще раз подчеркнуть, что конституционная ком­петенция Правительства РФ носит самый общий характер. При­нято много федеральных законов и указов Президента РФ, допол­няющих, уточняющих и конкретизирующих эту компетенцию. Ряд полномочий Правительства сформулирован в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федера­ции». Полномочия Правительства РФ тесно переплетаются со многими полномочиями Президента РФ, текстуально они нико­гда не могут быть доведены до абсолютной точности и конкретно­сти. Даже беглый взгляд на структуру и наименования исполни­тельных органов дает представление о сложности и многообразии вопросов, входящих в компетенцию Правительства РФ. Кроме то­го, следует принимать во внимание, что государственное управле­ние неизбежно требует многих оперативных и непредвиденных мер, которые, принципиально не выходя за пределы компетенции Правительства, часто не укладываются в общие законодатель­ные формулировки обязанностей федеральной исполнительной власти.

§ 5. Порядок деятельности Правительства Российской Федерации

Деятельность Правительства РФ осуществляется в соответст­вии с Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации», с Регламентом, утвержденным поста­новлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. Этим же постановлением   утверждено   Положение   об  Аппарате   Правительст­ва РФ.

Организация заседаний Правительства. На заседаниях Прави­тельства решаются наиболее важные вопросы государственного управления, хозяйственной и социально-культурной жизни. Ис­ключительно на его заседаниях согласно названному Закону рас­сматриваются: вопросы подготовки и исполнения федерального бюджета, а также внебюджетных фондов, проекты программ эко­номического и социального развития, предложения об объеме выпуска государственных ценных бумаг, рассматриваются проек­ты приватизации федеральной государственной собственности, предложения об установлении и изменении ставок налогообло­жения, а также принимаются решения о подготовке предложе­ний об образовании, реорганизации и ликвидации министерств и государственных комитетов РФ и положений о них, о подписа­нии международных договоров и др.

Рассмотрение в Правительстве вопросов, относящихся к его полномочиям, проводится на заседаниях Правительства, Прези­диума Правительства Председателем Правительства и его замес­тителями (в соответствии с распределением обязанностей), на за­седаниях образуемых Правительством координационных и сове­щательных органов с участием представителей заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, иных органов и организаций.

Заседания Правительства проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц. Заседание Правительства счита­ется правомочным, если на нем присутствует не менее половины членов Правительства. Заседания проходят под руководством Председателя Правительства. При его отсутствии заседания про­водит заместитель Председателя Правительства. На заседаниях Правительства, согласно Конституции РФ, может председатель­ствовать Президент РФ. Решения Правительства принимаются, как правило, общим согласием; по решению председательствую­щего может быть проведено голосование, в этом случае решение принимается большинством голосов присутствующих.

Деятельность Правительства осуществляется на основе теку­щих и перспективных программ и планов. Правительство плани­рует проведение своих заседаний, законопроектную деятельность и осуществление контроля за исполнением федеральными орга­нами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов  РФ требований федерального законодательства.   Перспективное планирование осуществляется путем принятия про­граммы действия Правительства на определенный период, ком­плексного плана по ее реализации, федеральных целевых про­грамм и иных актов Правительства. Работа Правительства, а также членов Правительства организуется в соответствии с пла­нами на определенный период. Плановые мероприятия прово­дятся, как правило, в установленные дни недели. Заседания Пра­вительства планируются, как правило, поквартально.

Подготовительная работа к заседаниям строго упорядочена. Так, материалы по вопросам, включенным в план заседаний Правительства, представляются не позднее чем за 15 дней до даты, определенной планом. Руководители федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъек­тов РФ, других государственных органов и организаций, на ко­торых возложена подготовка соответствующих материалов, несут персональную ответственность за их качество и своевременность представления. Проект повестки дня заседания Правительства формируется руководителем Аппарата Правительства по согла­сованию с заместителями Председателя Правительства и пред­ставляется Председателю Правительства. Одобренный им проект повестки дня заседания и соответствующие материалы не позд­нее чем за пять дней до даты заседания рассылаются его участ­никам.

В заседаниях Правительства участвуют как члены Правитель­ства, так и лица, приглашенные на заседание для участия в рас­смотрении соответствующих вопросов. По каждому из рассмат­риваемых на заседании Правительства вопросов приглашаются лица, имеющие непосредственное отношение к соответствующе­му вопросу.

По вопросам, рассмотренным на заседании Правительства, оформляются протокольные решения, принимаются и издаются в установленном порядке постановления и распоряжения Прави­тельства. Протокол подписывается председательствовавшим на заседании.

Контроль за исполнением поручений, данных на заседаниях Правительства, осуществляет Аппарат Правительства. Аппарат Правительства образуется в соответствии с Федеральным консти­туционным законом для обеспечения деятельности Правительст­ва и организации контроля за выполнением органами исполни­тельной власти решений, принятых Правительством РФ. Аппарат Правительства   взаимодействует   с   Администрацией   Президента РФ и аппаратами палат Федерального Собрания. Его возглав­ляет Руководитель Аппарата Правительства (в разные периоды ему присваивался статус заместителя Председателя Правительст­ва РФ или федерального министра). Положение об Аппарате Правительства утверждается Правительством РФ. Широкие пра­ва Аппарата позволяют ему оказывать серьезное влияние на дея­тельность Правительства. В структуре Аппарата созданы Секрета­риаты Председателя и его заместителей; департаменты: админи­стративный, по взаимодействию с Государственной Думой, международного сотрудничества и др.

Порядок внесения проектов решений. Поскольку Правительст­во принимает большое количество решений, внесение их проек­тов должно быть строго упорядочено. С этой целью установлено, что проекты решений (постановлений и распоряжений) Прави­тельства и иных актов вносятся в Правительство его членами, федеральными органами исполнительной власти и иными орга­нами государственной власти. Поступающие в Правительство предложения граждан, предприятий, организаций и учреждений о принятии решений Правительства направляются для предвари­тельного рассмотрения органам исполнительной власти. До их внесения в Правительство проекты решений подлежат обязатель­ному согласованию с заинтересованными органами государст­венной власти, с государственными, а при необходимости и дру­гими организациями. Если проекты решений имеют норматив­ный характер, то они подлежат согласованию с Министерством юстиции РФ после их согласования с заинтересованными орга­нами и организациями.

Правительство рассматривает проекты актов Президента РФ и проекты федеральных законов, которые вносятся Правительст­вом Президенту РФ или в Государственную Думу. Проект феде­рального бюджета и другие документы, подлежащие внесению одновременно с ним в Государственную Думу в соответствии с бюджетным законодательством, представляются в Правительст­во, как правило, за 30 дней до установленного федеральным за­коном срока внесения проекта в Государственную Думу.

Законопроектная деятельность Правительства. Правительство рассматривает и вносит в Государственную Думу проекты феде­ральных конституционных законов и федеральных законов. Именно от Правительства РФ, как и в других странах, исходит основной поток законопроектов, рассматриваемых Федеральным Собранием.   Подготовка законопроектов и представление их на рассмотрение Правительства осуществляются федеральными ор­ганами исполнительной власти. Правительство информирует Президента РФ о законопроектной деятельности Правительства, а также о ходе исполнения Правительством поручений Прези­дента РФ по подготовке законопроектов.

Законопроектная деятельность Правительства осуществляется в соответствии с принимаемыми им программами и планами. Эти программы и планы формируются на основании предложений федеральных органов исполнительной власти, органов исполни­тельной власти субъектов РФ, общественных и иных организаций Российской Федерации. Вносимые в Правительство проекты пла­нов законопроектной деятельности проходят правовую эксперти­зу, которую осуществляет Министерство юстиции совместно с участием Института законодательства и сравнительного правове­дения при Правительстве Российской Федерации. Решение о вне­сении законопроекта в Государственную Думу принимается ис­ключительно на заседаниях Правительства. Законопроект вносит­ся Правительством в Государственную Думу с приложением документов, предусмотренных Регламентом Государственной Ду­мы, а также соответствующего решения Правительства. Офици­альные представители Правительства, назначаемые распоряже­ниями Правительства, представляют в Федеральном Собрании позицию Правительства, обосновывают необходимость принятия законов, доработки или отклонения законопроектов, разъясняют положения внесенных законопроектов, участвуют в рассмотрении Советом Федерации федеральных законов, принятых Государст­венной Думой.

Для рассмотрения в Правительство представляется законопро­ект с необходимыми материалами, в том числе с пояснительной запиской, содержащей изложение предмета законодательного ре­гулирования и концепции законопроекта; финансово-экономиче­ским обоснованием принимаемых решений; перечнем актов фе­дерального законодательства, подлежащих в связи с данным зако­нопроектом признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию; проектом распоряжения Правительства о внесении законопроекта в Государственную Ду­му и назначении официального представителя Правительства при рассмотрении законопроекта палатами Федерального Собрания; заключением Министерства юстиции по результатам экспертизы законопроекта.

В случае если законопроектом предусматривается возложение на Правительство регулирования правоотношений, к законопро­екту прилагается изложение предполагаемых норм, содержание которых также охватывается заключением Министерства юсти­ции. Председатель Правительства может согласиться с предложе­нием о совместном внесении в Государственную Думу законо­проекта, в разработке которого вместе с Правительством участво­вали другие субъекты права законодательной инициативы, либо о внесении совместно разработанного законопроекта этими субъ­ектами права законодательной инициативы без участия Прави­тельства.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ Правительство координирует с органами исполни­тельной власти субъектов РФ работу по формированию и выпол­нению программ и планов законопроектной деятельности Пра­вительства, взаимодействует с органами исполнительной власти субъектов РФ при разработке законопроектов. Правительство на­правляет органам исполнительной власти субъектов РФ програм­мы и планы своей законопроектной деятельности.

В соответствии с программами и планами законопроектной дея­тельности Правительство дает поручения федеральным органам ис­полнительной власти по разработке законопроектов и назначает федеральный орган исполнительной власти — головного исполни­теля. Для организации разработки законопроектов, имеющих комплексный межотраслевой характер, которая требует привле­чения большого количества заинтересованных организаций, по предложению головного исполнителя создаются комиссии, со­став которых утверждается  Правительством.

Участие Правительства в законопроектной деятельности Феде­рального Собрания. Взаимодействие Правительства с Федераль­ным Собранием осуществляется в соответствии с Регламентами палат Федерального Собрания и собственным Регламентом и организуется полномочным представительством Правительст­ва РФ в Федеральном Собрании. Представительство действует в соответствии с Положением о нем, утвержденным Правительст­вом (в редакции от 13 августа 2005 г.). Это представительство включает полномочных представителей в каждой палате, ответ­ственного секретаря, статс-секретарей — заместителей (первых заместителей) министров и руководителей ведомств и иных лиц. Они вправе участвовать без специального разрешения Прави­тельства в заседаниях палат,   комитетов и комиссий,  представлять позицию Правительства по законопроектам и др. Прави­тельство дает заключения по законопроектам, которые вносятся в Государственную Думу другими субъектами права законода­тельной инициативы и в соответствии с Конституцией РФ не могут быть внесены без заключения Правительства, в том числе по законопроектам, вносимым Президентом РФ. В число во­просов, по которым обязательно дается заключение Правитель­ства, входят отмена налогов, освобождение от их уплаты, о вы­пуске государственных займов, об изменении финансовых обя­зательств государства и другие расходы, покрываемые за счет бюджета.

Законопроект, поступивший в Правительство с финансово-экономическим обоснованием и иными необходимыми материа­лами, после предварительной проработки в Аппарате Правитель­ства направляется для подготовки заключения соответствующим федеральным органам исполнительной власти, в том числе в обязательном порядке Министерству экономического развития и торговли, Министерству финансов и Министерству юстиции. Руководство федерального органа исполнительной власти, ука­занного первым, обеспечивает в течение 15 календарных дней подготовку проекта заключения и представление его в Прави­тельство.

Однако указание Конституции РФ (ч. 3 ст. 104) на обязатель­ность заключения Правительства РФ по законопроектам фи­нансово-бюджетного характера не означает права Аппарата Правительства РФ возвращать законопроект субъекту законода­тельной инициативы (например, законодательному собранию субъекта РФ) с указанием о невозможности представить заклю­чение без финансово-экономического обоснования. Конститу­ционный Суд РФ в постановлении от 29 ноября 2006 г. признал соответствующее положение Регламента Правительства РФ, даю­щего такое право Аппарату, неконституционным, поскольку в та­ком случае заключению Правительства «придается характер обя­зательной оценки финансово-экономической целесообразности законопроекта». «Следовательно, внесение в Государственную Думу законопроекта, — говорится далее в постановлении, — ста­вится в зависимость не от воли субъекта законодательной ини­циативы, а от одностороннего усмотрения Правительства или да­же его Аппарата. При этом Государственная Дума, по существу, лишается возможности принимать к рассмотрению законопроек­та, подготовленные к внесению, и тем самым — конституционной самостоятельности в осуществлении полномочий, принадле­жащих ей как палате Федерального Собрания при реализации за­конодательной функции». Конституционный Суд РФ, таким образом, обязал Правительство РФ в обязательном порядке да­вать заключение, даже отрицательное, с тем, чтобы не лишать Государственную Думу прерогативы принятия или отклонения законопроекта.

По законопроектам, рассматриваемым палатами Федерально­го Собрания, могут готовиться поправки или официальные отзы­вы, направляемые в палаты Федерального Собрания. Правитель­ство получает запросы от палат Федерального Собрания, на ко­торые оно поручает подготовить проект ответа соответствующим министрам. Ответ дается в палате в устной форме Председателем или заместителем Председателя, а иногда в письменной форме. К членам Правительства также обращаются комитеты и комис­сии палат Федерального Собрания.

Члены Правительства, согласно Федеральному конституци­онному закону, обязаны по приглашению палат Федерального Собрания присутствовать на их заседаниях и отвечать на вопро­сы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Ду­мы в порядке, определенном Регламентами палат. Приглашение палаты с указанием интересующих членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы вопросов направляется члену Правительства не менее чем за пять дней до проведения заседа­ния палаты. В случае невозможности присутствия на заседании палаты соответствующий член Правительства заблаговременно уведомляет об этом палату Федерального Собрания с указани­ем причины отсутствия и указанием должностного лица, кото­рое может прибыть на заседание и ответить на поставленные вопросы.

Принятые Государственной Думой в первом чтении законо­проекты, поступившие в Правительство, направляются федераль­ным органам исполнительной власти для подготовки поправок или иных предложений. Федеральный орган исполнительной власти — головной исполнитель — обеспечивает подготовку, со­гласование и представление в Правительство в установленный срок проекта поправок или официального отзыва. Заключения, поправки и официальные отзывы Правительства подписываются Председателем Правительства или его заместителем (в соответст­вии с распределением обязанностей). Заключение направляется субъекту права законодательной инициативы, вносящему законопроект, и в Государственную Думу, а поправки и отзывы — в со­ответствующие палаты Федерального Собрания.

Взаимоотношения  Правительства с органами судебной власти.

В соответствии с Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» (в редакции от 5 апреля 2005 г.). Правительство разрабатывает проект федераль­ного бюджета в части финансирования судов во взаимодействии с председателями Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, генеральным директором Судебно­го департамента при Верховном Суде РФ и с Советом судей РФ. Предложения о финансировании в очередном финансовом году судов, мировых судей и квалификационных коллегий судей, со­гласованные с Советом судей, представляются в Правительство Конституционным Судом, Высшим Арбитражным Судом, Судеб­ным департаментом при Верховном Суде за 60 дней до установ­ленного федеральным законом срока внесения проекта феде­рального бюджета в Государственную Думу.

Представители указанных судебных органов участвуют в обсу­ждении проекта федерального бюджета в части финансирования судов с целью устранения разногласий. При наличии неустранен-ных разногласий Правительство прилагает к проекту федерально­го бюджета предложения соответствующих судов, Судебного де­партамента при Верховном Суде, Совета судей со своим заключе­нием.

В случае признания Конституционным Судом РФ федераль­ных законов или их отдельных положений неконституционными Правительство в пределах своих полномочий принимает меры по обеспечению должного правового регулирования общественных отношений, которые затрагиваются решением Конституционно­го Суда РФ.

В случае признания соответствующими судами актов Прави­тельства или их отдельных положений не соответствующими Конституции РФ, федеральным конституционным законам, фе­деральным законам и указам Президента РФ Правительство при­нимает решения о приведении указанных актов в соответствие с федеральным законодательством. Решения судов незамедлитель­но доводятся Правительством до сведения всех органов и органи­заций, которым рассылались соответствующие акты Правитель­ства.

В случае обращения Правительства в суд для разрешения воз­никшего спора, а также в случае предъявления в суд исковых или иных требований к Правительству распоряжением Правительства либо поручением Председателя Правительства или его Замести­теля соответствующим федеральным органам исполнительной власти (в зависимости от характера заявленных требований) по­ручается представительство интересов Правительства в суде. При удовлетворении судом исковых или иных требований, предъяв­ленных к Правительству, руководитель соответствующего феде­рального органа исполнительной власти в установленном поряд­ке незамедлительно докладывает о принятом решении, вносит предложения об обжаловании решения суда, а по вступлении су­дебного решения в силу — о мерах по его выполнению.

В соответствии с Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации» представите­лями Правительства в Конституционном Суде могут быть Пред­седатель Правительства, а также лица, назначаемые решениями Правительства или поручениями Председателя Правительства из числа адвокатов или лиц, имеющих ученую степень по юридиче­ской специальности. Эти лица согласовывают позицию с Предсе­дателем Правительства или по его поручению — с одним из его заместителей, а при необходимости — с Министерством юсти­ции РФ. Представители Правительства при необходимости коор­динируют свои действия с полномочным представителем Прези­дента РФ в Конституционном Суде.

Важнейшей функцией Правительства РФ, установленной Фе­деральным конституционным законом, является обеспечение ис­полнения судебных решений.

Координационные и совещательные органы, создаваемые Прави­тельством. Координационные органы создаются Правительством для обеспечения согласованных действий заинтересованных орга­нов исполнительной власти в решении определенного круга задач, они именуются комиссиями. Совещательные органы, создавае­мые Правительством для предварительного рассмотрения вопро­сов и подготовки по ним предложений, носящих рекомендатель­ный характер, именуются советами. Комиссии и советы, создавае­мые Правительством, могут иметь статус правительственных или межведомственных. Создание, реорганизация и ликвидация ука­занных комиссий и советов, назначение руководителей, утвержде­ние персонального состава и определение компетенции осуществ­ляются Правительством.

В состав комиссий и советов в зависимости от вопросов, вхо­дящих в их компетенцию и находящихся в ведении Российской Федерации, субъектов РФ или в их совместном ведении, включа­ются представители соответствующих органов исполнительной власти: В состав комиссий и советов могут включаться также (по согласованию) представители иных органов государственной вла­сти, предпринимательских структур, общественных организаций, ученые, специалисты и общественные деятели. Сфера деятельно­сти и полномочия комиссий и советов определяются в решениях об их создании или в положениях о них. Решения комиссий и советов обычно оформляются в виде протоколов их заседаний, а при необходимости — в виде проектов постановлений и распоря­жений Правительства, которые вносятся в Правительство в уста­новленном порядке.

Для выполнения конкретного задания в ограниченный срок могут создаваться временные комиссии, имеющие название «го­сударственная» или «рабочая», с предоставлением им на этот срок соответствующих полномочий. Для оперативной и качественной подготовки материалов и проектов решений комиссии и советы могут создавать рабочие группы, состоящие из специалистов по вопросам, входящим в компетенцию комиссии или совета.

Правительственные комиссии и правительственные советы создаются по проблемам, имеющим общегосударственное значе­ние, и возглавляются Председателем Правительства или его за­местителями. В их состав, как правило, входят руководители или заместители руководителей федеральных органов исполнитель­ной власти.

Межведомственные комиссии и межведомственные советы создаются по проблемам, имеющим межотраслевое, межведомст­венное или межтерриториальное значения. Совместное предло­жение заинтересованных федеральных органов исполнительной власти об их создании вносится в Правительство. Они возглавля­ются одним из входящих в их состав федеральных министров или двумя-тремя руководителями иных федеральных органов испол­нительной власти в порядке сопредседательства. Решения, при­нимаемые межведомственными комиссиями в соответствии с их компетенцией, являются обязательными для всех органов исполни­тельной власти, представленных в комиссии, а также для предпри­ятий и организаций, действующих в сфере ведения этих органов. По вопросам, требующим решения Правительства, межведомствен­ные комиссии и межведомственные советы вносят соответствую­щие предложения.

Численность разного рода комиссий, советов и групп имеет тенденцию к постоянному возрастанию, вследствие чего перио­дически проводится их упразднение или слияние.

§ 6. Акты, издаваемые Правительством Российской Федерации

Общие положения, определяющие статус актов, издаваемых Правительством РФ, закреплены в ст. 115 Конституции РФ, а также в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации».

Конституционно-правовая природа. Конституция РФ устанав­ливает, что на основании и во исполнение Конституции РФ, фе­деральных законов, нормативных указов Президента РФ Прави­тельство РФ издает постановления и распоряжения, обеспечива­ет их исполнение. Этим определяется подзаконный характер актов, издаваемых Правительством, обязательность их соответст­вия Конституции, законам и нормативным указам Президен­та РФ. На основании Конституции РФ — это значит и то, что в пределах своей компетенции Правительство РФ вправе издавать нормативные правовые акты.

Наиболее значительные акты Правительства, имеющие нор­мативный характер, принимаются в форме постановлений. Выше был освещен порядок принятия этих актов, отличающийся строгими требованиями. Постановления регулируют основные вопросы, входящие в компетенцию Правительства РФ. Распоря­жениями обычно оформляются решения по оперативным и те­кущим вопросам: распоряжения, имеющие нормативное значе­ние, встречаются сравнительно редко, хотя порядок их принятия не отличается от порядка принятия постановлений. Как поста­новления, так и распоряжения Правительства часто принимают­ся на заседании Президиума Правительства РФ и только в неко­торых случаях — единолично Председателем Правительства. Как постановления, так и распоряжения подписываются Председате­лем Правительства РФ.

Устанавливая правовые формы актов, издаваемых Правитель­ством РФ, Конституция РФ в то же время возлагает на Прави­тельство обязанность обеспечивать их исполнение. Это помогает их оперативному и точному практическому внедрению, посколь­ку чаще всего тяжесть исполнения падает на те же органы исполнительной власти, которые подготавливают соответствующие акты.

Обязательный характер. Постановления и распоряжения Пра­вительства РФ обязательны к исполнению в Российской Федера­ции, т. е. на всей ее территории и всеми субъектами РФ и орга­нами местного самоуправления. Обязательность распространяет­ся на всех граждан и должностных лиц, на все общественные объединения, государственные и частные предприятия. Такой конституционный статус актов Правительства ставит эти акты по их обязательности в один ряд с законами и указами Президен­та РФ. Но по юридической силе они все же стоят на ступень ни­же, поскольку принимаются на основании и во исполнение вы­шестоящих актов.

Конституция РФ не дает прямого ответа на вопрос, могут ли акты Правительства РФ отменять или приостанавливать акты ис­полнительной власти субъектов РФ. Однако для утвердительного ответа на этот вопрос все же можно увидеть конституционное ос­нование. Оно заключено в положении ч. 2 ст. 77, согласно кото­рому в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Рос­сийской Федерации и субъектов РФ федеральные органы испол­нительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Кроме того, из установленного Конституцией РФ обязательного характера актов Правительства РФ следует вывод о том, что в случае расхождения этих актов с актами исполнитель­ной власти субъектов РФ приоритет отдается постановлению или распоряжению Правительства РФ.

Данная проблема получила нормативное разрешение в Феде­ральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации», в котором говорится, что в целях обеспечения соче­тания интересов Российской Федерации и субъектов РФ Прави­тельство Российской Федерации по предметам совместного веде­ния в сфере осуществления исполнительной власти координиру­ет деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В срок не более одного месяца оно рас­сматривает внесенные в Правительство предложения законода­тельных (представительных) или исполнительных органов госу­дарственной власти субъектов РФ по предметам ведения Россий­ской Федерации и по предметам совместного ведения и сообщает указанным органам о результатах рассмотрения внесенных предложений. Правительство направляет в законодательные (предста­вительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ проекты своих решений по предметам совместного ведения. Предложения органов государственной власти субъек­тов РФ по таким проектам подлежат обязательному рассмотре­нию в Правительстве РФ. Более того, Правительство РФ в преде­лах своих полномочий осуществляет контроль за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ. Оно обеспечивает соблюдение федеральными органами исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов РФ, способствует взаимодействию указанных органов. В пределах своих полномо­чий Правительство разрешает споры и устраняет разногласия ме­жду федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. Для разрешения споров и устранения разногласий создаются согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон. Правительство РФ вносит предложения Президенту РФ о приостановлении дейст­вия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституцион­ным законам, федеральным законам, международным обязатель­ствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод че­ловека и гражданина.

Возможность отмены. Постановления и распоряжения Прави­тельства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, феде­ральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ. Такое правило выглядит совершенно естест­венным, учитывая, что Президент РФ, во-первых, является га­рантом Конституции РФ, а во-вторых, по существу возглавляет исполнительную власть.

Хотя инициатива отмены неконституционного и незаконного акта Правительства находится в руках у главы государства, ясно, что и без его решения любой акт Правительства, противореча­щий Конституции РФ и федеральным законам, юридически ни­чтожен с самого начала. Если, например, такой акт нарушает за­конные права и свободы того или иного гражданина, и гражда­нин обратится за защитой своих прав в суд, то согласно ст. 120 Конституции РФ суд, установив при рассмотрении дела несоот­ветствие акта закону, примет решение в соответствии с законом. Кроме того, нормативные акты Правительства РФ могут быть проверены Конституционным Судом РФ с точки зрения их соот­ветствия Конституции РФ.  Федеральным конституционным законом установлено,  что акты  Правительства могут быть обжало­ваны в суд.

Здесь, однако, необходимо правильно понимать пределы компе­тенции судов. Конституционный Суд РФ в постановлении от 27 ян­варя 2004 г. отметил, что Верховный Суд РФ рассматривает дела об оспаривании нормативных правовых актов Правительства РФ, лишь если при этом не затрагивается вопрос об их конституционности или о конституционности федерального закона, на котором они ос­нованы.

В случаях, когда проверка соответствия нормативного акта Пра­вительства РФ федеральному закону невозможна без установления соответствия этих актов Конституции РФ, Верховный Суд РФ не вправе разрешить дело об оспаривании нормативного акта Прави­тельства. Иное фактически означало бы оценку нормативного акта судом общей юрисдикции и на предмет его соответствия Конститу­ции РФ, а не только федеральному закону, что недопустимо.

Если нормативный акт Правительства РФ принят во исполнение полномочия, возложенного на него непосредственно федеральным законом, по вопросу, не получившему содержательной регламента­ции в этом законе, и именно на основании такого уполномочия Пра­вительство непосредственно осуществляет правовое регулирование соответствующих общественных отношений (так называемое делеги­рованное регулирование), судебная проверка нормативного акта Правительства невозможна без установления соответствия такого ак­та и (или) самого федерального закона Конституции РФ с точки зре­ния установленных ею разделения властей и разграничения компе­тенции между федеральными органами законодательной и исполни­тельной власти. Поскольку в данном случае возникает вопрос не просто о законности нормативного акта Правительства, а именно о его конституционности, судебная проверка данного акта может быть осуществлена только в порядке конституционного судопроизводства, т. е. Конституционным Судом РФ.

Федеральным конституционным законом «О Правительст­ве Российской Федерации» установлено, что постановления и распоряжения Правительства РФ подлежат обязательному офи­циальному опубликованию, кроме актов или отдельных их поло­жений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Эти акты подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации» не позднее 15 дней со дня их подписания. При необходимости немедленного широкого обнародования постановления доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации.

Акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их опубликования. Иные постановления вступают в силу со дня их подписания, если самими постановлениями не преду­смотрен иной порядок их вступления в силу. Распоряжения Пра­вительства РФ вступают в силу со дня их подписания.

Правительство РФ вправе принимать обращения, заявления и иные акты, не имеющие правового характера.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполни­тельной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус орга­низаций или имеющие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, со­ставляющие государственную тайну, или сведения конфиденци­ального характера.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполни­тельной власти подлежат официальному опубликованию в газете «Российские вести», а также в «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» издательства «Юридическая литература». Нормативные правовые акты феде­ральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдель­ных их положений, содержащих сведения, составляющие госу­дарственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегист­рированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должност­ным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при раз­решении споров. Контроль за правильностью и своевременно­стью опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти осуществляет Министерство юс­тиции РФ.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполни­тельной власти вступают в силу одновременно на всей террито­рии Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими актами не уста­новлен другой порядок вступления их в силу.