Глава 23. Федеральное Собрание Российской Федерации § 7. Компетенция Федерального Собрания

§ 7. Компетенция Федерального Собрания

Понятие компетенции парламента. Компетенция парламента — это объем полномочий, через которые раскрываются основные функции данного органа государственной власти. Компетенция устанавливается Конституцией РФ исходя из принципа разделе­ния властей. Полномочия парламента не дублируют полномочия исполнительной и судебной властей, они отражают его основное назначение как представительного и законодательного органа.

Парламентам свойственны три классические основные функ­ции, на которых, собственно, и выросла представительная сис­тема:

1)      принятие законов;

2)      утверждение государственного бюджета;

3)      в определенных формах контроль за исполнительной вла­стью.

Две первые функции практически нигде и никогда не подвер­гались сомнению, в то время как третья породила различные подходы. При парламентарных формах правления контроль за исполнительной властью носит многосторонний характер, а глав­ное — включает право парламента принимать вотум недоверия правительству и тем самым отправлять его в отставку. В прези­дентской республике такого права у парламента нет, но парла­мент в разных формах участвует в формировании исполнитель­ных органов государственной власти и имеет определенные воз­можности влиять на исполнительную власть.

Эти классические функции парламента, сложившиеся еще в XVII в., с разными модификациями определяют компетенцию парламентов и в настоящее время. Считается, что именно через эти функции выражается суверенная воля народа, а следователь­но, обеспечивается демократическое правление.

Однако признанием основных функций парламента дело не исчерпывается. Важно также определить его предметную законо­дательную компетенцию, которая составляет главную часть об­щей компетенции любого парламента. Предметная компетенция призвана обозначить круг вопросов, по которым парламент вправе принимать законы. При различных подходах такая предметная компетенция может оказаться абсолютной или ограниченной. В Великобритании, например, для парламента не существует ни­каких ограничений, он вправе принимать любые законы, чем оп­ределяется его безусловное верховенство в системе органов госу­дарства. Формально на аналогичных позициях стояли конституци­онные системы тоталитарных государств. Пример ограниченной компетенции демонстрирует Франция, в Конституции которой закреплен точный перечень вопросов, по которым (и только по которым) парламент вправе принимать законы (за пределами пе­речня — прерогатива правительства). Более того, в этой стране правительство вправе с разрешения парламента издавать ордо­нансы, обычно относимые к сфере законов. Установление в кон­ституциях ряда стран точного перечня вопросов, по которым парламент вправе принимать законы, часто предназначено не для создания препятствий парламенту в рассмотрении других вопро­сов, а для ясного указания на то, что никакой другой орган вла­сти не вправе решать эти вопросы. Иногда парламенту прямо за­прещается вмешиваться в прерогативы исполнительной власти (Колумбия). Но это практика унитарных государств.

В федеративных государствах определение предметной компе­тенции — дело более сложное, поскольку власть разделена не только по горизонтали, но и по вертикали, т. е. между федераци­ей и ее субъектами. Поэтому требуется иметь четкий водораздел между предметами ведения всех законодательных органов. В США, например, Конституция в этих целях исчерпывающе за­крепляет предметную компетенцию Конгресса, оставляя все дру­гие вопросы в ведении штатов. Основной закон ФРГ решает про­блему по-другому: он не только делит вопросы законодательной компетенции между федерацией и ее субъектами (землями), но и предусматривает их совместную компетенцию, т. е. круг вопро­сов, по которым по определенным правилам законодательствуют как федерация, так и земли.

В Российской Федерации предметная законодательная компе­тенция Федерального Собрания конституционно в полном объеме и системно не установлена. Главные ориентиры для определения этой компетенции содержатся в ст. 71 и 72 Конституции РФ, в ко­торых перечисляются вопросы ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Од­нако круг вопросов, составляющих понятия «ведение Российской Федерации» и «совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов», шире предметной компетенции Федерального Собра­ния, поскольку по предметам ведения и совместного ведения пра­вовое регулирование осуществляют не только Федеральное Собра­ние, но и другие федеральные органы государственной власти (Президент РФ, Правительство РФ, другие федеральные исполни­тельные органы). Федеральное Собрание не вправе принимать за­коны по вопросам, входящим, согласно Конституции РФ, в ком­петенцию Президента РФ (например, по определению основных направлений внутренней и внешней политики, как это установлено вч. 3 ст. 80 Конституции РФ). Следовательно, Федеральное Собра­ние принимает законы по любым вопросам, входящим в веде­ние РФ и совместное ведение РФ и ее субъектов, если эти вопросы не входят в компетенцию других органов государственной власти и не вторгаются в сферу ведения субъектов Российской Федерации.

Предметная компетенция указана в Конституции РФ и в дру­гой форме. О ней говорят те статьи Основного Закона, в которых Федеральному Собранию прямо предписывается принять феде­ральный конституционный закон или федеральный закон по конкретному вопросу. Например, федеральные конституционные законы принимаются по определению режима военного положе­ния, порядка введения чрезвычайного положения, по установле­нию судебной системы РФ и др. Федеральные законы определя­ют порядок выпуска государственных займов, порядок несения военной службы и др. Тем самым во всех таких статьях Консти­туции РФ закрепляется соответствующее полномочие Федераль­ного Собрания.

Предметная компетенция определяет как бы общую направ­ленность законодательной деятельности Федерального Собрания. Но компетенция палат в этой сфере все же неодинакова. Так, Совет Федерации обязан рассмотреть принятые Государственной Думой законы только по указанным в Конституции РФ вопросам (ст. 106): бюджет, налоги и сборы, война и мир и др. По другим же вопросам рассмотрение Советом Федерации законов, приня­тых Государственной Думой, не обязательно, по истечении опре­деленного срока они могут быть переданы Государственной Ду­мой Президенту РФ на подпись и обнародование и без одобре­ния Советом Федерации (ч. 4 ст.  105).

Так решается проблема предметной компетенции Федераль­ного Собрания в сфере законотворчества. Но каждая из палат Федерального Собрания обладает еще и специальной компетен­цией, прямо установленной Конституцией РФ. Эта специальная конституционная компетенция прежде всего отражает стремле­ние законодателя привлечь к участию в решении наиболее важ­ных вопросов жизни государства органы как исполнительной, так и законодательной и судебной власти. Разделение полномо­чий по решению того или иного вопроса призвано воспрепятст­вовать одностороннему подходу какого-либо одного органа вла­сти и обеспечить взвешенное решение с учетом мнений различ­ных органов власти. Например, в отрешении Президента РФ от власти участвуют следующие органы государственной власти (ка­ждый со своими полномочиями): Государственная Дума, Совет Федерации, Верховный Суд РФ, Конституционный Суд РФ.

Специальная компетенция, кроме того, предусматривает ис­ключительное право одной палаты принимать решение по тому или иному вопросу в полном объеме. Например, только Государ­ственная Дума вправе собственным решением объявить амни­стию. Только Совет Федерации может назначить выборы Прези­дента РФ и т. д. Рассмотрим специальную компетенцию каждой палаты Федерального Собрания.

Специальная компетенция Совета Федерации. Эта компетен­ция, или вопросы ведения Совета Федерации, установлена в ряде статей Конституции (в основном ст. 102) и федеральных законов. Регламент Совета Федерации предусматривает специальный по­рядок рассмотрения каждого такого вопроса.

В компетенцию Совета Федерации входят следующие вопросы.

1. Утверждение изменения границ между субъектами РФ.

Вопрос об изменении границ между субъектами РФ рассмат­ривается Советом Федерации по взаимному согласию субъек­тов РФ, границы между которыми предполагается изменить. Для рассмотрения вопроса об утверждении изменения границ в Совет Федерации представляются соглашение об изменении границ, подписанное высшими должностными лицами и утвержденное законодательными органами каждого из этих субъектов, обосно­вание указанного соглашения, согласованное субъектами РФ, и карта местности. Соглашение об изменении границ между субъ­ектами Российской Федерации прорабатывается в Комитете по делам Федерации и региональной политике. После того как Ко­митет вынесет заключение, проводится заседание Совета Федера­ции, на которое приглашаются полномочные представители за­конодательных и исполнительных органов государственной вла­сти субъектов РФ, границы между которыми предполагается изменить, представители Правительства РФ.  Решение об утверждении изменения границ между субъектами РФ принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федера­ции и оформляется постановлением Совета Федерации. Это по­становление является окончательным, оно направляется в зако­нодательные и исполнительные органы соответствующих субъек­тов РФ, а также в федеральные органы исполнительной власти для исполнения.

2. Утверждение указов Президента РФ о введении военного по­ложения и о введении чрезвычайного положения.

Указ Президента РФ о введении на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военного положения или чрезвычайного положения незамедлительно направляется Председателем в комитеты Совета Федерации.

Вопрос об утверждении указа Президента РФ рассматривается Советом Федерации в срок, не превышающий 48 часов для воен­ного положения и 72 часов для чрезвычайного положения. Реше­ние принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется постановлением Совета Феде­рации. Если решение об утверждении указа Президента РФ не набрало большинства голосов от общего числа членов Совета Федерации, указ Президента РФ о введении военного положения или чрезвычайного положения не утверждается, что оформляется постановлением Совета Федерации. Постановление Совета Фе­дерации незамедлительно направляется Президенту РФ и в соот­ветствующие органы исполнительной власти для исполнения.

В случае неутверждения Советом Федерации указа Президен­та РФ действие указа прекращается с момента его обнародования со следующего дня или через 72 часа.

3. Решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории Российской Федерации.

Этот вопрос решается по предложению Президента РФ. За­ключение по обращению дают комитеты по обороне и безопас­ности и по международным делам или Комитет по СНГ. На засе­дание Совета Федерации приглашаются Президент РФ, Предсе­датель Правительства РФ. Решение принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляет­ся постановлением. Если решение не набрало большинства голо­сов от общего числа членов Совета Федерации, Вооруженные Силы не могут использоваться за пределами территории Россий­ской Федерации, что также оформляется постановлением Совета Федерации.   Постановление   Совета  Федерации   в течение двух дней со дня его принятия направляется Президенту РФ.

4. Назначение выборов Президента РФ.

Основанием для рассмотрения Советом Федерации вопроса о назначении выборов Президента РФ может быть истечение срока пребывания Президента РФ в должности, а также досрочное пре­кращение Президентом исполнения полномочий в соответствии с ч. 2 ст. 92 Конституции РФ. Досрочные выборы в случае от­ставки Президента РФ назначаются Советом Федерации в двух­недельный срок с момента досрочного прекращения исполнения полномочий Президентом РФ. Решение о назначении выборов Президента РФ принимается большинством голосов и подлежит опубликованию не позднее чем через пять дней.

5. Отрешение Президента РФ от должности.

Совет Федерации вправе отрешить Президента РФ от должно­сти только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховно­го Суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления и заключением Конституционного Суда РФ о со­блюдении установленного порядка выдвижения обвинения.

Совет Федерации начинает рассмотрение обвинения Прези­дента РФ в государственной измене или совершении иного тяж­кого преступления после получения из Государственной Думы постановления о выдвижении обвинения против Президента РФ и заключения Верховного Суда РФ о наличии в действиях Пре­зидента РФ признаков преступления. Вместе с постановлением Государственной Думы о выдвижении обвинения против Прези­дента РФ в Совет Федерации направляются заключение специ­альной комиссии, образованной Государственной Думой для оценки обоснованности обвинения, выдвинутого против Прези­дента РФ, и стенограмма заседания Государственной Думы, на котором рассматривался вопрос о выдвижении обвинения против Президента РФ. По получении из Государственной Думы этих документов Председатель Совета Федерации немедленно направ­ляет их в Комитет по конституционному законодательству и су­дебно-правовым вопросам и созывает Совет Федерации для при­нятия решения о направлении запроса в Конституционный Суд РФ для дачи заключения о соблюдении установленного по­рядка выдвижения обвинения.

Вопрос об отрешении Президента РФ от должности без обсу­ждения включается первым в повестку дня заседания, созывае­мого в срок, не превышающий 72 часов с момента получения за­ключения Конституционного Суда РФ. На заседание, на котором предполагается рассмотреть вопрос об отрешении Президен­та РФ от должности, приглашаются Президент РФ, Председатель Государственной Думы, Председатель Правительства РФ, Пред­седатель Конституционного Суда РФ, Председатель Верховного Суда РФ, члены специальной комиссии, образованной Государ­ственной Думой для оценки обоснованности обвинения, выдви­нутого против Президента РФ.

Рассмотрение вопроса об отрешении Президента РФ начина­ется с сообщения Председателя Государственной Думы об осно­ваниях выдвижения обвинения против Президента РФ. Затем слово предоставляется Председателю Конституционного Су­да РФ для оглашения заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. После этого слово предоставля­ется Председателю Верховного Суда РФ для оглашения заключе­ния о наличии в действиях Президента РФ признаков преступле­ния. После этого заслушивается заключение Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству. Президен­ту РФ либо его представителю может быть предоставлено слово по его желанию.

Постановление об отрешении Президента РФ от должности принимается тайным голосованием с использованием бюллете­ней. Решение считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа членов Совета Федерации, и оформляется постановлением. Если решение Совета Федера­ции об отрешении Президента РФ не набрало необходимого ко­личества голосов, рассмотрение обвинения против Президен­та РФ прекращается, что оформляется также постановлением. Постановление Совета Федерации незамедлительно доводится через средства массовой информации до всеобщего сведения.

В соответствии с ч. 3 ст. 93 Конституции РФ решение Совета Федерации об отрешении Президента РФ от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдви­жения Государственной Думой обвинения против Президен­та РФ.

6. Назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ.

Эти конституционные полномочия Совета Федерации допол­няются п. 7 Положения об Экономическом Суде Содружества Независимых Государств, утвержденного Соглашением о статусе Экономического Суда Содружества Независимых Государств 6 июля 1992 г., в соответствии С которым судьи Экономического Суда Содружества Независимых Государств назначаются в по­рядке, установленном для назначения судей Высшего Арбитраж­ного Суда РФ.

Кандидатуры для назначения на эти должности представляет Президент РФ. Совет Федерации рассматривает вопросы о на­значении на должность судей в срок не позднее 14 дней с момен­та получения представления. Кандидатуры предварительно обсу­ждаются в Комитете по конституционному законодательству, ко­торый готовит заключение по каждой кандидатуре.

Назначенным на должность судьи считается лицо, получив­шее при тайном голосовании большинство голосов от общего числа членов Совета Федерации. Если кандидатуры, представ­ленные для назначения на должности судей, при голосовании не наберут требуемого количества голосов, то они отклоняются.

После оглашения результатов голосования по кандидатурам судей Конституционного Суда РФ Председатель Совета Федера­ции приводит к присяге лиц, назначенных на должности судей Конституционного Суда РФ. Приведение к присяге проходит в торжественной обстановке при наличии в зале заседаний Госу­дарственного герба Российской Федерации и Государственного флага Российской Федерации. Лицо, назначенное на должность судьи Конституционного Суда РФ, произносит текст присяги вслух, стоя на трибуне, положив руку на текст Конституции РФ. Присягу судей Конституционного Суда все находящиеся в зале заседаний заслушивают стоя. Принесение присяги удостоверяет­ся личной подписью судьи под текстом присяги с указанием да­ты ее принесения. Документ остается на хранении в Совете Фе­дерации. Председатель Совета Федерации передает судье мантию как символ судебной власти. После принесения судьями Консти­туционного Суда РФ присяги звучит Государственный гимн Рос­сийской Федерации.

7. Назначение на должность и освобождение от должности Гене­рального прокурора РФ.

Кандидатуру для назначения на должность Генерального про­курора РФ представляет Совету Федерации Президент РФ. Совет Федерации рассматривает вопрос о назначении на должность Генерального прокурора РФ в течение 30 дней со дня, следующего за днем получения представления Президента РФ. Кандидатура предварительно обсуждается в Комитете по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам, который гото­вит заключение по представленной кандидатуре. Генеральный прокурор РФ считается назначенным на должность, если при тайном голосовании за представленную кандидатуру проголосо­вало большинство от общего числа членов Совета Федерации. Назначение оформляется постановлением Совета Федерации. Если кандидатура, представленная Президентом РФ, при голосо­вании не наберет требуемого количества голосов, Президент РФ в течение 30 дней представляет новую кандидатуру для назначе­ния на должность Генерального прокурора РФ.

Вопрос об освобождении от должности Генерального проку­рора РФ рассматривается Советом Федерации на основании предложения Президента РФ. Если это предложение не набрало большинства голосов от общего числа членов Совета Федерации, оно отклоняется, что оформляется постановлением Совета Феде­рации. Генеральный прокурор РФ считается освобожденным от должности, если в результате тайного голосования за его освобо­ждение от должности проголосовало большинство от общего числа членов Совета Федерации. Освобождение от должности Генерального прокурора РФ также оформляется постановлением Совета Федерации.

При отклонении Советом Федерации кандидатуры, представ­ленной Президентом РФ для назначения на должность Генераль­ного прокурора РФ, или предложения Президента РФ об освобо­ждении от должности Генерального прокурора РФ Совет Феде­рации принимает постановление с предложением Президенту РФ о проведении консультаций с целью устранения возникших раз­ногласий.

Назначение и освобождение заместителей Генерального про­курора проводится в аналогичном порядке, но предложение вно­сит Генеральный прокурор РФ.

8. Назначение на должность и освобождение от должности за­местителя Председателя Счетной палаты РФ и половины состава ее аудиторов.

Заместитель Председателя Счетной палаты назначается на должность Советом Федерации по представлению Президен­та РФ. Предложения о кандидатах на эту должность могут вно­ситься Президенту комитетами и комиссиями Совета Федерации, а также не менее одной пятой от общего числа членов Совета Федерации. Кандидатуру для назначения на должность замести­теля Председателя Счетной палаты Президент представляет не позднее чем за три месяца до истечения полномочий действую­щего заместителя Председателя. В случае досрочного освобожде­ния от должности Президент представляет кандидатуру на эту должность в двухнедельный срок со дня указанного освобожде­ния. В случае отклонения предложенной кандидатуры Президент в течение двух недель вносит новую кандидатуру. При этом Пре­зидент вправе вновь представить на рассмотрение Совета Феде­рации ту же кандидатуру либо внести другую кандидатуру.

Кандидатуры для назначения на должности аудиторов пред­ставляют комитеты и комиссии Совета Федерации. Вопрос о ли­шении неприкосновенности заместителя Председателя и аудито­ров Счетной палаты, назначенных на должность Советом Феде­рации, решается Советом Федерации по представлению Генерального прокурора РФ.

9. Назначение членов Центральной избирательной комиссии РФ.

В соответствии с Федеральным законом об основных гаранти­ях избирательных чправ граждан Российской Федерации Совет Федерации назначает на должность пять членов Центральной из­бирательной комиссии Российской Федерации. Кандидатуры для назначения на эти должности предлагают Совету Федерации за­конодательные (представительные) и исполнительные органы го­сударственной власти субъектов РФ. Назначение производится тайным голосованием. Назначение на должность членов Цен­тральной избирательной комиссии оформляется постановлением Совета Федерации.

10. Обращение в Конституционный Суд РФ.

В соответствии со ст. 125 Конституции РФ Совет Федерации может обратиться в Конституционный Суд РФ с запросами о со­ответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Государственной Думы, Правительства РФ и ряда других правовых актов. Не может быть направлено в Кон­ституционный Суд РФ обращение Совета Федерации, по предме­ту которого Конституционным Судом ранее было вынесено по­становление, сохраняющее свою силу.

Совет Федерации принимает постановление о направлении запроса или ходатайства Совета Федерации в Конституционный Суд, а также постановление о назначении официального представителя (представителей) при рассмотрении обращения Совета Федерации в Конституционном Суде РФ.

Согласно Конституции РФ запрос о соответствии Конститу­ции нормативных актов и договоров может быть направлен в Конституционный Суд РФ не только палатой, но и одной пятой членов Совета Федерации. В этом случае запрос подписывается членами Совета Федерации, направляющими его в Конституци­онный Суд, с указанием фамилии, имени, отчества, субъекта РФ, который они представляют.

Регламентом также установлен порядок назначения Советом Федерации членов Высшей квалификационной коллегии су­дей РФ — представителей общественности, порядок рассмотре­ния вопросов внешней политики и межпарламентского сотруд­ничества, порядок консультаций по вопросам о назначении и об отзыве дипломатических представителей, порядок принятия Рег­ламента и внесения в него изменений и дополнений.

Специальная компетенция Государственной Думы. Эта компе­тенция, или вопросы ведения Государственной Думы, установле­на в ряде статей Конституции РФ (в основном в ст. 103) и феде­ральных законов. Регламент Государственной Думы предусмат­ривает специальный порядок рассмотрения каждого такого вопроса.

В специальную компетенцию Государственной Думы входят следующие вопросы.

1. Дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ.

Государственная Дума рассматривает официально представ­ленную Президентом РФ кандидатуру на должность Председате­ля Правительства РФ в течение недели со дня внесения пред­ставления. Кандидат на должность Председателя Правительст­ва РФ докладывает Государственной Думе программу основных направлений деятельности будущего Правительства, отвечает на вопросы депутатов. По окончании ответов на вопросы предста­вители фракций и депутатских групп высказываются за выдвину­тую кандидатуру или против нее.

Решение о даче согласия на назначение Председателя Прави­тельства РФ принимается по усмотрению Государственной Думы тайным голосованием путем подачи бюллетеней или с примене­нием электронной системы. Согласие на назначение считается полученным,  если за предложенную кандидатуру проголосовало большинство от общего числа депутатов.  По результатам тайного голосования принимается постановление.

В случае отклонения кандидатуры Президент РФ в течение недели вносит на согласование палаты новую кандидатуру. В случае двукратного отклонения представленных кандидатур Президент РФ в течение недели вправе представить третью кан­дидатуру.

2. Выражение недоверия Правительству РФ.

В соответствии с ч. 3 ст. 117 Конституции РФ Государственная Дума может выразить недоверие Правительству РФ. Предложение о выражении недоверия может вносить группа численностью не менее одной пятой от общего числа депутатов палаты. Государст­венная Дума рассматривает вопрос о недоверии Правительст­ву РФ в недельный срок после его внесения во внеочередном по­рядке. Постановление о недоверии принимается большинством голосов от общего числа депутатов открытым голосованием (па­лата вправе принять решение о поименном голосовании). Пред­ложение о выражении недоверия Правительству считается откло­ненным, если оно не собрало большинства голосов депутатов.

В случае если Президент РФ не согласится с решением Госу­дарственной Думы о недоверии Правительству РФ, Государст­венная Дума в течение трех месяцев вправе провести повторное голосование по вопросу о выражении такого недоверия. Предсе­датель Правительства РФ может сам поставить перед Государст­венной Думой вопрос о доверии Правительству РФ.

Решение о доверии принимается большинством голосов от общего числа депутатов, результаты голосования оформляются постановлением. Если же решение о доверии не принимается, то голосуется решение об отказе в доверии Правительству РФ. А ес­ли и это решение не собирает требуемого числа голосов, то рас­смотрение вопроса прекращается.

3. Назначение   на  должность   и   освобождение   от  должности Уполномоченного по правам человека.

Кандидатуры на эту должность предлагаются Президен­том РФ, Советом Федерации, депутатами и депутатскими объе­динениями Государственной Думы.

Кандидат на должность Уполномоченного по правам человека выступает перед Государственной Думой с краткой программой предстоящей деятельности. Депутаты, присутствующие на заседа­нии, вправе задавать вопросы кандидату, высказывать свое мне­ние по предложенной кандидатуре, выступать за или против нее.

О назначении Уполномоченного по правам человека принимает­ся постановление. Если кандидатура на должность Уполномочен­ного по правам человека отклонена палатой, может быть предло­жена для нового рассмотрения та же или новая кандидатура. По вопросу о назначении на должность или об освобождении от должности Уполномоченного по правам человека Государствен­ная Дума принимает постановление.

4. Назначение   на должность  и   освобождение   от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

Председатель Счетной палаты назначается на должность Госу­дарственной Думой по представлению Президента РФ. Предло­жения о кандидатах на должность Председателя могут вноситься Президенту РФ депутатскими объединениями и комитетами Го­сударственной Думы, а также не менее одной пятой от общего числа Думы. Президент РФ представляет кандидатуру не позднее чем за три месяца до истечения полномочий действующего Председателя Счетной палаты. В случае досрочного освобожде­ния от должности Председателя Президент представляет канди­датуру на эту должность в двухнедельный срок со дня указанного освобождения. В случае отклонения предложенной кандидатуры Президент в течение двух недель вносит новую кандидатуру. При этом Президент вправе вновь представить на рассмотрение Думы ту же кандидатуру либо внести другую кандидатуру. Кандидат выступает перед Думой с краткой программой деятельности.

Кандидатуры на должность аудиторов Счетной палаты пред­ставляются депутатами Комитету по бюджету и налогам, который вносит на обсуждение палаты весь список. Вопрос об освобожде­нии от должности этих должностных лиц решается простым большинством палаты по представлению того же Комитета.

5. Назначение  на должность  и   освобождение   от должности Председателя Центрального банка РФ.

Кандидатура на должность Председателя Центрального бан­ка РФ представляется Президентом РФ. Кандидат выступает пе­ред Думой с краткой программой предстоящей деятельности, от­вечает на вопросы. Председатель Центрального банка считается назначенным, если за него проголосовало большинство от обще­го числа депутатов Государственной Думы.

Вопрос об освобождении от должности Председателя Цен­трального банка решается по представлению Президента РФ. Ре­шение об этом принимается Государственной Думой большинст­вом  голосов  от общего  числа депутатов. Дума также  назначает членов Совета директоров ЦБ, избирает трех представителей в состав Национального банковского совета (коллегиального орга­на Банка России).

6. Выдвижение обвинения против Президента РФ.

Предложение о выдвижении обвинения против Президен­та РФ для отрешения его от должности может быть внесено по инициативе не менее одной трети от общего числа депутатов Го­сударственной Думы. Предложение должно содержать конкрет­ные указания на признаки преступления, которое вменяется в вину Президенту РФ. Предложение направляется на заключение специальной комиссии, образуемой палатой, для оценки соблю­дения процедурных правил и фактической обоснованности обви­нения. Специальная комиссия избирается Государственной Ду­мой в составе Председателя, его заместителя и 13 членов комис­сии. Председатель комиссии избирается Государственной Думой путем открытого голосования большинством голосов от общего числа депутатов палаты. Члены комиссии избираются палатой по представлению депутатских объединений общим списком боль­шинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Состав комиссии формируется с учетом пропорциональ­ного представительства депутатских объединений. Специальная комиссия проверяет обоснованность выдвинутого против Прези­дента РФ обвинения, соблюдение кворума, необходимого для выдвижения обвинения, правильность подсчета голосов и других процедурных правил, установленных Регламентом. Специальная комиссия заслушивает на своих заседаниях лиц, которые могут сообщить о фактах, положенных в основу предложения о выдви­жении обвинения, рассматривает соответствующие документы, заслушивает представителя Президента РФ. Комиссия большин­ством голосов членов комиссии принимает заключение о нали­чии фактических обстоятельств, положенных в основу предложе­ния о выдвижении обвинения, и о соблюдении процедуры вы­движения такого обвинения.

Предложение о выдвижении обвинения против Президен­та РФ и заключение специальной комиссии рассматриваются на заседании Государственной Думы. По решению палаты заседание может быть объявлено закрытым. В обсуждении предложения принимают участие депутаты Государственной Думы, а также приглашенные для этого эксперты и другие лица, оценки и пока­зания которых имеют существенное значение.

По итогам обсуждения двумя третями голосов от общего чис­ла депутатов палаты принимается постановление о выдвижении обвинения против Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления для отрешения его от должности. Постановление принимается тайным голосованием с использованием бюллетеней. В пятидневный срок оно направля­ется в Совет Федерации, а также для дачи заключений в Верхов­ный Суд РФ и Конституционный Суд РФ.

7. Объявление амнистии.

Амнистия (от греч. amnestia — забвение, прощение) — осво­бождение от ответственности определенных лиц, осужденных по одной или нескольким статьям Уголовного кодекса, или в отно­шении которых только возбуждено или может быть возбуждено дело по данным статьям. Амнистия отличается от помилования, которое касается только конкретных лиц, совершивших преступ­ление (право помилования принадлежит Президенту РФ).

Объявление амнистии осуществляется Государственной Ду­мой путем принятия постановлений об объявлении амнистии и о порядке исполнения амнистии. Проект постановления вносится и рассматривается в порядке, установленном для внесения и рас­смотрения законопроектов.

Постановления об объявлении амнистии принимаются боль­шинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Они подлежат официальному опубликованию в течение трех дней.

8. Обращение в Конституционный Суд РФ.

В соответствии с Конституцией РФ Государственная Дума мо­жет обращаться с запросами в Конституционный Суд РФ о соот­ветствии Конституции РФ нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, конституций республик, уставов, а также законов и иных норма­тивных актов субъектов РФ, международных договоров, не всту­пивших в силу для Российской Федерации. Государственная Ду­ма может также обратиться с запросом в Конституционный Суд РФ о толковании Конституции РФ, а также с ходатайствами по спорам о компетенции, в которых она является одной из сто­рон.

Предложение об обращении с запросом в Конституционный Суд РФ вносится депутатским объединением или комитетом Го­сударственной Думы. Решение об обращении с запросом в Кон­ституционный  Суд принимается  большинством голосов депутатов. Запрос может быть также направлен группой депутатов Го­сударственной Думы, насчитывающей не менее одной пятой от общего числа депутатов (90 человек). В последнем случае к про­екту ходатайства прилагается перечень подписей запрашиваю­щих.

Регламент Государственной Думы также устанавливает поря­док рассмотрения вопроса о лишении депутата неприкосновен­ности, порядок рассмотрения внешнеполитических вопросов, порядок ратификации, прекращения и приостановления между­народных договоров, порядок решения вопросов международных связей Думы.

Полномочия Федерального Собрания в финансовой области. Это одна из наиболее важных и сложных областей деятельности госу­дарства, в связи с чем во всех странах предусматривается особый порядок принятия финансовых законов, и прежде всего государ­ственного бюджета и налогов. Осознание необходимости контро­ля за установлением налогов, доходами и расходами государства послужило одной из главных причин, приведших к учреждению первых парламентов мира.

Бюджет представляет собой форму образования и расходова­ния денежных средств для обеспечения функций органов госу­дарственной власти. Этот важнейший документ, всегда устанав­ливаемый отдельным законом, определяет источники поступле­ния финансовых средств и классифицирует статьи расходов с тем, чтобы народные деньги использовались правительством строго по назначению. Бюджет принимается парламентом еже­годно в форме закона. В компетенцию представительного органа входит и контроль за исполнением бюджета, который включает как право проверок, так и утверждение отчета правительства об исполнении закона о бюджете.

Понятие «доходы» обычно охватывает поступления от нало­гов, займов и сборов, разного рода штрафов и пошлин, доходы от государственных предприятий и вкладов в банки, арендную плату и другие платежи в бюджет. Государственные расходы включают средства, которые направляются на субвенции и дота­ции субъектам Федерации, погашение внешнего и внутреннего государственного долга, содержание государственного аппарата и армии, социальную поддержку населения, экономические и культурные нужды и др.

Полномочия Федерального Собрания в области финансов регламентируются Конституцией РФ и рядом федеральных законов. Из Конституции РФ (ст. 71) вытекает, что Федеральное Со­брание вправе принимать законы по таким вопросам ведения Российской Федерации, как финансовое, валютное, кредитное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики, федеральные банки, федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы. В соответствии со ст. 72 Конституции РФ Федеральное Собрание вправе принимать законы по такому вопросу совмест­ного ведения Российской Федерации и ее субъектов, как уста­новление общих принципов налогообложения и сборов в Рос­сийской Федерации.

Бюджетный кодекс устанавливает общие принципы бюджет­ного законодательства, детально регламентирует бюджетный про­цесс, т. е. деятельность органов власти по составлению, рассмот­рению, утверждению и исполнению бюджета. В этом процессе по смыслу закона значительные полномочия отводятся Государст­венной Думе. Составление и исполнение бюджета являются функциями органов исполнительной власти, а рассмотрение, ут­верждение и контроль за исполнением бюджета — функциями парламента.

Бюджетный кодекс установил, что Правительство РФ вносит в Государственную Думу и представляет Президенту РФ проект фе­дерального закона о федеральном бюджете на очередной финан­совый год не позднее 24 часов 26 августа текущего года, одновре­менно с предварительными итогами социально-экономического развития Российской Федерации за истекший период, прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации на очередной год, основными направлениями бюджетной и налого­вой политики, проектом федеральной адресной инвестиционной программы и др. Наряду с этими и рядом других материалов о внутреннем экономическом и финансовом положении страны Думе предоставляются международные договоры Российской Фе­дерации, вступившие в силу и содержащие ее финансовые обяза­тельства на очередной год, включая нератифицированные между­народные договоры о государственных внешних заимствованиях и государственных кредитах, программа государственных внеш­них заимствований и предоставления государственных кредитов Российской Федерацией иностранным государствам, структура внешнего и внутреннего долга страны и ряд других материалов. От Правительства требуются предложения по расходам на содер­жание Вооруженных Сил и других войск, а также ряд других до­кументов.

Банк России до 26 августа текущего года представляет в Госу­дарственную Думу, Президенту РФ и Правительству РФ проект основных направлений единой государственной денежно-кредит­ной политики на очередной год.

Проект федерального закона о федеральном бюджете направ­ляется в Комитет по бюджету для подготовки заключения, в со­ответствии с которым проект принимается к рассмотрению Госу­дарственной Думой либо подлежит возвращению в Правительст­во РФ на доработку.

Для обеспечения необходимой степени конфиденциальности рассмотрения отдельных разделов и подразделов расходов феде­рального бюджета и источников покрытия дефицита федерально­го бюджета Государственная Дума утверждает персональный со­став рабочих групп, члены которых несут ответственность за со­хранение государственной тайны.

В отличие от других законов Государственная Дума рассмат­ривает проект федерального закона о федеральном бюджете в че­тырех чтениях. При этом федеральные законы о внесении изме­нений и дополнений в законодательные акты Российской Феде­рации о налогах и тарифах страховых взносов в государственные внебюджетные фонды на очередной год должны быть приняты Государственной Думой до утверждения основных характеристик федерального бюджета в первом чтении; федеральные законы о бюджетах внебюджетных фондов, о повышении минимального размера пенсии, о порядке индексации и перерасчета государст­венных пенсий, о повышении минимального размера оплаты труда должны быть приняты до рассмотрения во втором чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очеред­ной год. Используется также термин «нулевое» чтение, которым обозначают предварительное рассмотрение проекта совместно с Правительством.

1. Рассмотрение проекта закона в первом чтении.

В течение 30 дней со дня внесения проекта Государственная Дума рассматривает его в первом чтении. На этой стадии Дума рассматривает концепцию и прогноз социально-экономического развития Российской Федерации, основные направления бюд­жетной и налоговой политики, основные принципы взаимоот­ношений федерального бюджета с бюджетами субъектов РФ, программу государственных внешних заимствований и предос­тавления государственных кредитов Российской Федерацией иностранным государствам в части источников внешнего финансирования покрытия дефицита федерального бюджета, а также основные характеристики федерального бюджета. К этим харак­теристикам относятся доходы федерального бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов Россий­ской Федерации; дефициты федерального бюджета в абсолютных цифрах и в процентах к расходам федерального бюджета и источ­ники покрытия дефицита; общий объем расходов федерального бюджета в целом.

В течение 15 дней со дня внесения проекта закона комитеты Государственной Думы готовят и направляют в Комитет по бюд­жету заключения по проекту закона с предложениями о его при­нятии или отклонении, а также предложения и рекомендации по вопросам, рассматриваемым в первом чтении. В течение этого же периода субъекты права законодательной инициативы направля­ют в Комитет по бюджету поправки по основным характеристи­кам федерального бюджета. На основании заключений комите­тов, поправок субъектов права законодательной инициативы по основным характеристикам федерального бюджета Комитет по бюджету готовит свое заключение по проекту закона, а также проект постановления Государственной Думы о принятии проек­та федерального закона о федеральном бюджете в первом чтении и об основных характеристиках федерального бюджета и пред­ставляет их на рассмотрение на пленарном заседании Государст­венной Думы.

При рассмотрении проекта закона в первом чтении на пле­нарном заседании Государственная Дума заслушивает доклад Правительства РФ и содоклады Комитета по бюджету и про­фильного комитета, а также доклад Председателя Счетной пала­ты и принимает решение о принятии или об отклонении законо­проекта. В случае принятия Государственной Думой указанного законопроекта в первом чтении утверждаются основные характе­ристики федерального бюджета. В случае отклонения проекта Дума может передать законопроект в согласительную комиссию, состоящую из представителей Государственной Думы, Совета Федерации и Правительства РФ, или вернуть законопроект в Правительство РФ на доработку. Предусматривается также воз­можность поставить вопрос о доверии Правительству РФ.

В случае отклонения проекта закона и передачи его в согласи­тельную комиссию она в течение 10 дней разрабатывает вариант основных характеристик федерального бюджета, согласовывая указанные характеристики с внесенными на рассмотрение Думы законопроектами о внесении изменений и дополнений в законо­дательные акты о налогах и сборах, проектом программы госу­дарственных внешних заимствований Российской Федерации в части источников внешнего финансирования дефицита феде­рального бюджета.

По итогам рассмотрения проекта закона в первом чтении при­нимается постановление Государственной Думы о принятии про­екта федерального закона о федеральном бюджете на очередной год в первом чтении и об основных характеристиках федерально­го бюджета. Если Дума не принимает решение по основным ха­рактеристикам федерального бюджета по итогам работы согласи­тельной комиссии, проект федерального закона о федеральном бюджете считается повторно отклоненным в первом чтении. В этом случае Правительство РФ в течение 20 дней дорабатывает законопроект с учетом предложений и рекомендаций, изложен­ных в заключении комитетов по бюджету и по экономической по­литике, и вносит доработанный проект федерального закона на повторное рассмотрение Государственной Думы в первом чтении. При повторном внесении указанного законопроекта Государст­венная Дума рассматривает его в первом чтении в течение 10 дней со дня повторного внесения в Государственную Думу.

При повторном отклонении в первом чтении проекта закона Государственная Дума не имеет права повторно направить про­ект в согласительную комиссию или вернуть его в Правительст­во. Повторное отклонение проекта возможно лишь в случае, если Дума ставит вопрос о доверии Правительству. В случае его от­ставки новое Правительство представляет новый вариант проекта закона не позднее чем через 30 дней.

2. Рассмотрение проекта закона во втором чтении.

Государственная Дума при рассмотрении проекта федерально­го закона о федеральном бюджете во втором чтении утверждает расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации в пределах общего объема расходов федерального бюджета, утвержденного в первом чтении, размер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. Проект закона рас­сматривается во втором чтении в течение 15 дней со дня его при­нятия в первом чтении.

Субъекты права законодательной инициативы направляют в Комитет по бюджету поправки по расходам федерального бюдже­та по разделам, на основе которых Комитет по бюджету разраба­тывает и  вносит на рассмотрение Думы проект постановления о принятии проекта федерального закона о федеральном бюдже­те во втором чтении и о распределении расходов федерального бюджета по разделам функциональной классификации.

Если Государственная Дума отклоняет проект федерального закона о федеральном бюджете во втором чтении, она передает указанный законопроект в согласительную комиссию.

3. Рассмотрение проекта закона в третьем чтении.

Проект закона рассматривается Думой в третьем чтении в те­чение 25 дней со дня принятия указанного законопроекта во вто­ром чтении. При рассмотрении проекта в третьем чтении Дума утверждает расходы федерального бюджета по подразделам функ­циональной классификации и главным распорядителям средств бюджета по всем уровням классификации, распределение средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, рас­ходы на финансирование федеральных целевых программ, Феде­ральной адресной инвестиционной программы на очередной год; государственной программы вооружения; программы предостав­ления гарантий Правительства РФ, программы предоставления средств федерального бюджета на возвратной основе по каждому виду расходов, программы государственных внешних заимствова­ний Российской Федерации и др. Субъекты права законодатель­ной инициативы направляют свои поправки по показателям фе­дерального бюджета, рассматриваемым в третьем чтении, в Коми­тет по бюджету. В течение 10 дней Комитет проводит экспертизу поправок, готовит сводные таблицы поправок по разделам ука­занного законопроекта, рассматриваемых в третьем чтении, и на­правляет их в соответствующие профильные комитеты Государст­венной Думы. Дальнейшему рассмотрению подлежат исключи­тельно поправки, прошедшие экспертизу в Комитете по бюджету и Правительстве РФ.

Рассмотрение поправок по подлежащим рассмотрению вопро­сам параллельно проводится на заседаниях Комитета по бюджету и соответствующего профильного комитета. При этом голосова­ние поправок проводится комитетами раздельно. Решение счита­ется принятым, если результаты голосования комитетов совпада­ют. На пленарном заседании Государственной Думы при рас­смотрении проекта закона в третьем чтении рассматриваются поправки, поддержанные или отклоненные Комитетом по бюд­жету и соответствующим профильным комитетом. В обязатель­ном порядке рассматриваются поправки, по которым у комите­тов имеются разногласия. Общая сумма ассигнований по поправкам, поддержанным комитетами, не должна превышать суммы расходов по соответствующему разделу, утвержденной во втором чтении.

4. Рассмотрение проекта закона в четвертом чтении.

Государственная Дума рассматривает проект закона в четвер­том чтении в течение 15 дней со дня его принятия в третьем чте­нии. При этом рассматриваются поправки к законопроекту, а за­тем законопроект ставится на голосование в целом. Внесение в него поправок не допускается. Принятый Думой федеральный закон о федеральном бюджете на очередной год в течение пяти дней со дня его принятия передается на рассмотрение Совета Федерации. Этот закон подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации в порядке, предусмотренном Конституци­ей РФ. Рассмотрение закона Президентом РФ осуществляется в соответствии со ст.  107 Конституции РФ.

Бюджетным кодексом предусмотрено включение в бюджет секретных статей, которые рассматриваются исключительно председателями палат и специальными комиссиями палат. Соот­ветствующие программы представляются Президентом РФ.

В случае непринятия в срок или невступления в силу феде­рального закона о федеральном бюджете Государственная Дума может принять федеральный закон о финансировании расходов из федерального бюджета в I квартале очередного финансового года. В этом случае федеральные органы исполнительной власти производят расходование средств федерального бюджета в соот­ветствии с указанным федеральным законом.

Такова строгая стадиальная последовательность принятия Ду­мой федерального бюджета Российской Федерации. Федеральное Собрание ежегодно принимает также закон об исполнении феде­рального бюджета.

В осуществлении оперативного контроля за исполнением фе­дерального бюджета Федеральному Собранию оказывает помощь создаваемая им Счетная палата РФ. Этот орган, действующий на основе закона, проводит свою работу независимо, но отчитыва­ется перед обеими палатами. Государственная Дума и Совет Фе­дерации вправе давать ей поручения и рекомендации. В целях обеспечения контроля Счетной палатой хода исполнения феде­рального бюджета Думой утверждены формы финансовой отчет­ности участников бюджетного процесса. Отчеты об исполнении бюджета представляются палатам ежеквартально.

Важным направлением деятельности Федерального Собрания в финансовой области является принятие законов о налогах и сборах. Данное полномочие прямо закреплено в Конститу­ции РФ (ч. 3 ст. 75), в которой устанавливается, что система на­логов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения устанавливаются только федеральным законом. Налоговый кодекс РФ устанавливает, что виды налогов, налого­вые ставки, льготы по всем налогам и другие условия устанавли­ваются законом.

Принятие налоговых и других финансовых законов осуществ­ляется Федеральным Собранием при соблюдении важного усло­вия. Конституция РФ (ч. 3 ст. 104) установила, что законопроек­ты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматри­вающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правитель­ства РФ. Этим достигается взаимодействие законодательной и исполнительной властей с целью не допустить введения сверх­бюджетных расходов и стабилизировать бюджет.

Федеральное Собрание принимает ряд других финансовых за­конов. Так, оно утверждает бюджеты Стабилизационного фонда, Пенсионного фонда, Федерального фонда обязательного меди­цинского страхования, Государственного фонда занятости, Фон­да социального страхования, а также исполнение бюджетов этих фондов социального назначения.

Полномочия Федерального Собрания в области обороны и безо­пасности. Основные полномочия палат в этой области перечисле­ны в Конституции РФ или установлены в федеральных законах.

Прежде всего это вопрос об объявлении войны и заключении мира. Конституция РФ прямо не устанавливает, кто имеет на это право, но из смысла п. «к» ст. 71 и п. «е» ст. 106 можно сделать вывод о том, что объявление войны и заключение мира входит в компетенцию обеих палат Федерального Собрания. При этом Го­сударственная Дума принимает по этим вопросам федеральный закон, а Совет Федерации в обязательном порядке его рассматри­вает с целью одобрения или неодобрения. Естественно, что закон должен быть подписан Президентом РФ. Такое распределение полномочий, исключающее возможность единоличного решения Президентом РФ вопросов объявления войны и заключения мира, свидетельствует о стремлении законодателя перенести центр тяжести и основную ответственность на представительный орган.

Однако следует помнить, что в случаях агрессии против Рос­сийской Федерации или непосредственной угрозы, возникнове­ния вооруженных конфликтов, направленных против страны, именно Президент РФ объявляет общую или частичную мобили­зацию, вводит на территории РФ или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе, отдает приказ Вер­ховного Главнокомандующего Вооруженными Силами РФ о ве­дении военных действий. Следовательно, с юридической точки зрения надо различать войну и ведение военных действий, объ­явление войны и введение военного положения.

Приведенное положение закреплено в Конституции РФ (ч. 2 ст. 87) и Федеральном законе «Об обороне» (ч. 4 ст. 4). Оно ясно указывает на то, что военные действия со стороны России могут начаться только в случаях агрессии против нее или непосредст­венной угрозы, а также вооруженных конфликтов, направленных против нее. Следовательно, и объявление войны может последо­вать только в оборонительных целях. Желая подчеркнуть только такой характер возможной для своего государства войны, в ряде государств (Италия, Венгрия) конституции закрепляют не право «объявления войны», а право «объявлять состояние войны». Хотя в Конституции РФ такого термина нет, следует считать, что по смыслу ее формулировок речь идет как раз об этом. Оборона оп­ределяется как система политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по подготовке к вооруженной защите и вооруженная защита страны.

Заключение мира всегда является результатом переговоров, завершаемых договором. Переговоры, разумеется, ведутся от имени Президента РФ. Однако договор о мире приобретает пол­ную юридическую силу только после того, как Государственная Дума примет федеральный закон о ратификации, который подле­жит обязательному рассмотрению Советом Федерации, после че­го должен быть направлен на подпись Президенту РФ.

Конституция РФ, как было отмечено, предусматривает воз­можность введения военного положения Президентом РФ с не­замедлительным сообщением об этом палатам Федерального Со­брания. Подчеркивается также, что соответствующий указ Пре­зидента РФ входит в силу только после его утверждения Советом Федерации. Полномочия палат Федерального Собрания в области обороны и безопасности вытекают также из тех положений Конституции РФ (ст. 71), которыми устанавливаются вопросы ведения Российской Федерации, и в частности такие, как оборо­на и безопасность, оборонное производство, определение поряд­ка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества, а также определение статуса и за­щита Государственной границы.

Федеральный закон «Об обороне» суммирует и в то же время существенно расширяет конституционные полномочия палат Фе­дерального Собрания в области обороны. Совет Федерации в со­ответствии с этим Законом:

1)       рассматривает расходы на оборону, установленные приня­тыми  Государственной Думой федеральными законами о феде­ральном бюджете;

2)       рассматривает принятые Государственной Думой федераль­ные законы в области обороны;

3)       утверждает указы Президента РФ о введении военного по­ложения и чрезвычайного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях, а также о привлече­нии Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирова­ний и органов с использованием вооружения к выполнению за­дач не по их предназначению;

4)       решает вопрос о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории Российской Федерации.

Государственная Дума в соответствии с этим Законом:

1)       рассматривает расходы на оборону, устанавливаемые феде­ральными законами о федеральном бюджете;

2)       принимает федеральные законы в области обороны.

Федеральный закон «Об обороне», следовательно, предостав­ляет Федеральному Собранию РФ фактически неограниченные полномочия принимать законы в области обороны.

Выше говорилось о конституционном полномочии Совета Фе­дерации решать вопрос о возможности использования Вооружен­ных Сил РФ за пределами территории Российской Федерации. Однако в Конституции РФ дано лишь самое общее определение данного полномочия. Федеральный закон «О порядке предостав­ления Российской Федерацией военного и гражданского персо­нала для участия в деятельности по поддержанию или восстанов­лению международного мира и безопасности» конкретизирует это полномочие Совета Федерации, усиливая роль Федерального Со­брания. Под поддержанием или восстановлением международного мира и безопасности законом понимаются операции по под­держанию мира и другие меры, предпринимаемые Советом Безо­пасности ООН и в соответствии с Уставом ООН, и в ряде других случаев. Президент РФ может принять решение об участии в та­ких операциях после принятия Советом Федерации постановле­ния о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пре­делами территории Российской Федерации и в соответствии с ра­тифицированным международным договором или с федеральным законом. При этом предложение о ратификации международного договора или проект федерального закона могут быть внесены в Государственную Думу только после принятия Советом Федера­ции соответствующего постановления (ст. 10). Таким образом, Федеральное Собрание разделяет полномочия по участию Воору­женных Сил РФ в миротворческой деятельности с Президен­том РФ.

Конституция РФ выделяет важный аспект безопасности стра­ны: статус и защита Государственной границы. Государственная Дума вправе принимать федеральные законы по этим вопросам, а Совет Федерации в обязательном порядке их рассматривает. Введение такой процедуры принятия федеральных законов о ста­тусе и защите Государственной границы подчеркивает повышен­ную ответственность Федерального Собрания, и особенно Совета Федерации, в обеспечении данных вопросов государственной безопасности.

Полномочия Федерального Собрания в области внешней полити­ки и международных отношений. Широкие полномочия Президен­та РФ в этой области, сформулированные в ст. 86 Конститу­ции РФ, и прежде всего осуществление им руководства внешней политикой страны, существенно сокращают возможности Феде­рального Собрания влиять на решение внешнеполитических во­просов. Однако значительные полномочия в этой области, выте­кающие из таких вопросов ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ), как международные договоры, вопросы войны и мира, внешнеэкономические отношения, оно все же имеет.

Государственная Дума, как сказано в ее Регламенте, рассмат­ривает внешнеполитические вопросы по собственной инициати­ве, или в связи с обращением Президента РФ, либо по докладам и сообщениям Правительства РФ и комитетов палаты. Палата принимает обращения и заявления, выражающие ее позицию по общим или отдельным вопросам внешней политики Российской Федерации, а также по вопросам международных отношений в целом. Инициатива внесения проектов обращений и заявлений Государственной Думы может исходить от любых субъектов пра­ва законодательной инициативы.

Более существенным вопросом является ратификация Думой международных договоров Российской Федерации. Международ­ные договоры Российской Федерации, подлежащие ратифика­ции, вносятся Президентом РФ в Государственную Думу вместе с проектом федерального закона о его ратификации, пояснитель­ной запиской, другими необходимыми документами и материа­лами. Совет Государственной Думы, исходя из содержания по­ступившего на рассмотрение договора, определяет ответственный комитет по подготовке к его ратификации Государственной Ду­мой и направляет договор и проект федерального закона о его ратификации с сопроводительными материалами на заключение в соответствующий комитет. Одновременно договор и проект фе­дерального закона о его ратификации направляются в Комитет по международным делам или в Комитет по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками в соот­ветствии с их компетенцией. Решением Совета Государственной Думы к участию в подготовке заключений по договору привлека­ются другие комитеты палаты. Эти комитеты могут запрашивать у соответствующих государственных органов дополнительную информацию, касающуюся представленного на ратификацию ме­ждународного договора, привлекать к оценке этой информации и текста международного договора независимых экспертов. Ответ­ственный комитет оказывает содействие другим комитетам Госу­дарственной Думы в подготовке заключений по международному договору в соответствии с их компетенцией, создает подготови­тельные комиссии. Этот комитет по решению Государственной Думы может проводить парламентские слушания по вопросу о ратификации международного договора.

По итогам обсуждения с учетом поступивших предложений и на основе результатов парламентских слушаний ответственный комитет представляет заключение и проект федерального закона о ратификации. Заключение комитета содержит рекомендации о ратификации или о нератификации международного договора, предложения о необходимости сопроводить ратификацию воз­можными оговорками. Совет Государственной Думы включает вопрос о ратификации международного договора в календарь рассмотрения вопросов вне очереди.

Государственная Дума принимает федеральный закон о рати­фикации международного договора, о его приостановлении или прекращении действия большинством голосов от общего числа депутатов. Принятый закон направляется в Совет Федерации. В случае если, согласно ст. 125 Конституции РФ, в Конституци­онный Суд РФ был направлен запрос о соответствии Конститу­ции РФ вынесенного на ратификацию международного договора, то до вынесения Конституционным Судом решения по этому во­просу Государственная Дума не рассматривает проект федераль­ного закона о ратификации международного договора.

В соответствии с Конституцией РФ (п. «г» ст. 106) федераль­ные законы по вопросам ратификации и денонсации междуна­родных договоров РФ подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации. Так же, как и Государственная Дума, Совет Федерации не рассматривает этот вопрос в случае, если в Кон­ституционный Суд РФ направлен запрос о соответствии не всту­пившего в силу международного договора Конституции РФ.

Конституция РФ предусматривает (п. «м» ст. 83), что назначе­ние и отзыв дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях осуществляется Президентом РФ после консультаций с комитетами или комис­сиями палат Федерального Собрания. В связи с этим Регламенты палат устанавливают порядок таких консультаций. Предложения по кандидатурам для назначения дипломатических представите­лей (послов и др.) оформляются решением коллегии Министер­ства иностранных дел РФ или иного министерства и представля­ются вместе с документами, характеризующими каждого канди­дата. Аналогичные документы представляются на кандидатов для отзыва дипломатических представителей. Предложение о назна­чении или отзыве дипломатических представителей должно быть мотивировано. Комитет может затребовать представление допол­нительных данных о кандидатах и мотивировки назначения либо отзыва дипломатического представителя. Далее, соответствую­щий комитет Государственной Думы на своем закрытом заседа­нии в присутствии кандидата на назначение дипломатическим представителем или дипломатического представителя, которого предлагается отозвать, а также соответствующих должностных лиц Министерства иностранных дел РФ проводит обсуждение и по его итогам выносит свое заключение. Такое заключение долж­но быть мотивировано и официально направлено на имя Прези­дента РФ.

Аналогичные консультации при назначении и отзыве дипло­матических представителей Президент РФ проводит отдельно с комитетами и комиссиями Совета Федерации. Процедура этих консультаций аналогична той, которая применяется в Государст­венной Думе.

Палаты Федерального Собрания принимают участие в дея­тельности трех международных парламентских организаций: Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ, Межпарламентской Ассамблеи Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), Парламентской Ассамблеи Со­вета Европы (ПАСЕ) и Межпарламентского Союза.

Совет Государственной Думы ежегодно утверждает планы ме­ждународных связей с парламентами других государств. Государ­ственная Дума закрепляет в своем Регламенте право заключать с парламентами других государств и с международными парламент­скими организациями соглашения о межпарламентском сотруд­ничестве. По решению Совета Государственной Думы руководи­телям парламентов других государств, главам государств и прави­тельств, руководителям парламентских делегаций может быть предоставлена возможность выступить на заседании Государст­венной Думы. Государственная Дума рассматривает рекоменда­тельные законодательные акты Межпарламентской Ассамблеи го­сударств — участников СНГ, принимает решения по их реализа­ции.

Положение о российских частях межпарламентских комиссий по двустороннему сотрудничеству с парламентами других госу­дарств, а также Положение о парламентских делегациях РФ в Межпарламентской Ассамблее государств — участников СНГ, других межпарламентских организациях утверждаются Государ­ственной Думой и Советом Федерации. Участие депутатов Госу­дарственной Думы в деятельности Межпарламентского Союза регламентируется Положением о парламентской группе России (она состоит из представителей обеих палат), принимаемым об­щим собранием парламентской группы. Государственная Дума утверждает согласованный с Советом Федерации единый поря­док протокольного, финансового и организационно-техническо­го обеспечения иностранных парламентских делегаций, а также депутатов Думы, выезжающих за рубеж в рамках российских час­тей межпарламентских комиссий или в составе делегаций Госу­дарственной Думы или Федерального Собрания.

Совет Федерации также осуществляет сотрудничество с парла­ментами иностранных государств и международными парламент­скими организациями в соответствии с утверждаемым Советом планом. Совет Федерации может самостоятельно заключать со­глашения о межпарламентском сотрудничестве с парламентами других государств и осуществлять обмен парламентскими делега­циями.

Совет Федерации со своей стороны утверждает положение о российской части межпарламентских комиссий (парламентских групп) по двустороннему сотрудничеству с парламентами других государств, а также положения о парламентских делегациях Рос­сийской Федерации в Межпарламентской Ассамблее госу­дарств — участников СНГ, других международных парламент­ских организациях. Участие членов Совета Федерации в деятель­ности Межпарламентского Союза регламентируется Положением о Парламентской группе РФ, принимаемым Общим собранием Парламентской группы.

Совет Федерации также утверждает согласованный с Государ­ственной Думой единый порядок протокольного, финансового и организационно-технического обеспечения парламентских орга­низаций в Российской Федерации, а также членов Совета Феде­рации, выезжающих за рубеж в составе российской части меж­парламентских комиссий, делегаций Совета Федерации, делега­ций Федерального Собрания РФ.

Совет Федерации рассматривает подготовленные Комитетом по делам Содружества Независимых Государств и другими коми­тетами в соответствии с вопросами их ведения предложения по законодательным актам, принятым Парламентом Союзного госу­дарства (Россия — Белоруссия), Межпарламентской Ассамблеей Евразийского экономического сообщества, модельным законода­тельным актам, принятым Межпарламентской Ассамблеей госу­дарств — участников Содружества Независимых Государств.

Контрольные функции Федерального Собрания. Когда говорят о парламентском контроле, то прежде всего имеют в виду право представительного органа участвовать в формировании исполни­тельных органов государственной власти, требовать от них отчета о своей деятельности и отправлять в отставку министров или правительства в целом в случае признания их деятельности не­удовлетворительной (вотум недоверия). Таким полномочием все­гда и в полном объеме обладают парламенты в государствах с парламентской формой правления. Что же касается президентских республик, то их парламенты этими полномочиями не обла­дают или обладают в урезанном виде, чем достигается стабиль­ность органов исполнительной власти.

В Российской Федерации глава государства, избираемый насе­лением путем прямых выборов, самостоятельно формирует Пра­вительство, сталкиваясь только с одним конституционным огра­ничением: Председатель Правительства может быть назначен только при согласии Государственной Думы. При назначении других членов Правительства согласия Государственной Думы не требуется. Палаты Федерального Собрания осуществляют назна­чение только на такие должности, которые не относятся к испол­нительной власти (судей высших судов, Генерального прокуро­ра РФ, Председателя, заместителя Председателя и аудиторов Счетной палаты РФ, Председателя Центрального банка РФ, Уполномоченного по правам человека РФ). Не обладают индиви­дуальными контрольными функциями депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации, они не вправе давать должно­стным лицам органов исполнительной власти какие-либо указа­ния или требовать отчета о деятельности. Конституция РФ пре­доставляет Думе право решать вопрос о доверии Правительст­ву РФ, однако это не означает автоматической обязанности Правительства уйти в отставку, вопрос о его судьбе решает сам Президент. Тем более не влечет таких последствий вынесение Ду­мой решения о недоверии отдельным членам Правительства. Го­сударственная Дума первого созыва неоднократно выносила та­кие решения, но исполнительная власть неизменно их игнориро­вала. Дума не вправе также требовать от Председателя и членов Правительства отчетных выступлений в палате, такие требования (приглашения), неоднократно направлявшиеся членам Прави­тельства, ими правомерно отвергались (хотя в других случаях они эти приглашения принимали). Следовательно, Правительство РФ не ответственно перед Федеральным Собранием и не подотчетно ему.

В желании не допустить назначения того или иного лица на должность Председателя Правительства РФ Государственная Ду­ма может проявить настойчивость, отклоняя одну за другой кан­дидатуры, предлагаемые Президентом РФ. Однако депутаты пом­нят, что после трехкратного отклонения представленных канди­датур Президент РФ вправе не только назначить главу Правительства без согласия Думы, но и распустить Государствен­ную Думу и назначить новые выборы. Эти конституционные положения, например, обусловили разрешение острого правитель­ственного кризиса в марте—апреле 1998 г.

Столь же «небезопасно» для депутатов злоупотребить выраже­нием недоверия Правительству РФ, поскольку в случае если они в течение трех месяцев повторно выразят такое недоверие, то Президент РФ в ответ на это опять же может распустить палату. Получается, что вотум недоверия Правительству в первый раз бессмыслен, так как не обязывает Президента уволить Прави­тельство в отставку, а во второй раз — при той же недостижимо­сти цели — грозит еще и роспуском Думы. «Дамоклов меч» рос­пуска, таким образом, постоянно сдерживает желание депутатов Государственной Думы добиваться смены Правительства.

Думе следует опасаться осложнения отношений с исполни­тельной властью еще и потому, что Председатель Правительства вправе по собственной инициативе поставить перед ней вопрос о доверии Правительству. А если Дума в этом случае выразит недо­верие, то она может быть распущена Президентом РФ. Прези­дент и Правительство в силу данного конституционного положе­ния (ч. 4 ст. 117) получают сильное средство воздействия на де­путатов.

Однако существование у Думы права на выражение недоверия Правительству РФ все же нельзя недооценивать. Вполне возмож­но представить себе политическую ситуацию, при которой Дума способна с помощью этого права свалить Правительство. Такая ситуация может сложиться в случае, если Президент РФ и Пра­вительство РФ потерпят ряд крупных неудач в своей политике, что резко восстановит против них общественное мнение или соз­даст опасность отрешения Президента от должности. В таком случае Президент РФ, скорее всего, отреагирует на вотум недове­рия, уволив Правительство в отставку.

Безусловным и сильным полномочием Федерального Собра­ния по контролю за исполнительной властью является контроль за исполнением государственного бюджета. Конституция РФ предусмотрела механизм такого контроля в Счетной палате РФ, создаваемой совместно Государственной Думой и Советом Феде­рации. Счетная палата ежеквартально проверяет ход исполнения бюджета и представляет об этом отчет палатам Федерального Со­брания. Конституция РФ, однако, не предусматривает каких-ли­бо специальных санкций за нарушение Правительством РФ бюд­жетной дисциплины. Возможность Государственной Думы по­влиять на бюджетно-финансовую политику правительства путем принятия законов несколько сдерживается конституционным требованием о том, чтобы финансовые законопроекты (о нало­гах, займах, изменении финансовых обязательств и др.) вноси­лись в Думу только при наличии заключения Правительства РФ.

Определенной формой контроля со стороны парламента за деятельностью исполнительной власти следует считать участие обеих палат Федерального Собрания в отрешении Президен­та РФ от должности. Однако решение этого вопроса зависит не от одного Федерального Собрания. В какой-то мере контроль­ный характер носит полномочие Совета Федерации утверждать указы Президента РФ о введении чрезвычайного и военного по­ложения, а также право Федерального Собрания ратифицировать международные договоры.

Наряду с указанными юридическими формами контрольных функций Федерального Собрания немаловажны и различные иные политические акции парламента, оказывающие воздействие на исполнительную власть. Критика правительственной политики с парламентской трибуны, дебаты, пресс-конференции депутатов, расследовательские действия комитетов и комиссий, парламент­ские слушания создают определенный климат общественного мнения, заставляющий Президента и Правительство корректиро­вать свои действия, отстранять от должностей членов Правитель­ства и крупных чиновников, вызвавших общественное негодова­ние. В такой обстановке Президент РФ неоднократно оказывался вынужденным освобождать от должности министров федерально­го Правительства. Обращения и заявления палат при всем их юридическом бессилии также небезразличны для исполнитель­ной власти, они раскрывают недостатки в ее деятельности и часто заставляют принимать соответствующие меры. Критика исполни­тельной власти является главным содержанием контрольных функций Федерального Собрания, и она очень важна для форми­рования и осуществления внутренней и внешней политики Рос­сийского государства.

Роспуск Государственной Думы. В соответствии с Конституци­ей РФ (п. «б» ст. 84) Президент РФ имеет право распустить Госу­дарственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Кон­ституцией РФ. Речь здесь идет о досрочном прекращении дея­тельности палаты, т. е. вопреки ее воле. Данный институт предусмотрен на случаи возникновения непримиримых разно­гласий между законодательной и исполнительной властью. Он имеет определенное устрашающее воздействие на Думу,  которое может побудить ее к компромиссу. Если же роспуск все же будет осуществлен, то возникает возможность достижения согласия главы государства с новым составом палаты. Роспуск палаты как крайняя мера предусмотрен конституциями многих стран мира.

Оснований для роспуска Государственной Думы всего три, они сформулированы в ст.  111 и 117 Конституции РФ:

1)      Дума может быть распущена Президентом РФ в ответ на трехкратное отклонение представленных ей кандидатур на долж­ность Председателя Правительства РФ;

2)      Дума может быть распущена в случае, если в течение трех месяцев она повторно выразит недоверие Правительству РФ;

3)      Дума может быть распущена при выражении ею недоверия Правительству, когда инициатором постановки вопроса о дове­рии является сам Председатель Правительства РФ.

Роспуск Государственной Думы не может привести к бессроч­ному прекращению деятельности данной палаты, поскольку это могло бы парализовать Федеральное Собрание в целом. Консти­туция РФ (ч. 2 ст. 109) поэтому устанавливает, что в случае рос­пуска Думы Президент РФ назначает дату выборов, с тем чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска. Это в определенной ме­ре связывает Президента РФ, который вынужден учитывать со­стояние общественного мнения и возможность избрания полити­чески неблагоприятного для него нового состава Думы. Роспуск Думы означает прекращение ее полномочий, осуществление ко­торых возможно в ходе заседания (принятие законов, объявление амнистии и др.), но не в других формах (работа комитетов, пар­ламентские слушания и проч.).

Однако в Конституции РФ (ст. 109) есть и гарантии против произвольного употребления Президентом РФ своего права рос­пуска Государственной Думы. Таких гарантий четыре, они не до­пускают роспуска Думы в следующих случаях:

1)       в связи с выражением ею недоверия Правительству в тече­ние года после ее избрания;

2)       с момента выдвижения ею обвинения против Президен­та РФ до принятия соответствующего решения Советом Федера­ции;

3)       в период действия на всей территории Российской Федера­ции военного или чрезвычайного положения;

4)       в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ.

Эти гарантии логически вытекают из понимания того, что нельзя проводить всеобщие парламентские выборы слишком час­то, тем более когда воля народа была выражена совсем недавно. Непозволительно также оставлять оружие роспуска в руках Пре­зидента в момент, когда против него выдвинуто обвинение, по­скольку без такого ограничения отрешение Президента от долж­ности стало бы просто невозможным. Законодатель исключает возможность проведения парламентских выборов в периоды во­енного или чрезвычайного положения, поскольку усилия органов государственной власти в такие периоды отвлечены на другие це­ли, да и воля народа не может проявиться адекватно. Наконец, роспуск Государственной Думы за шесть месяцев до истечения полномочий Президента (а следует учитывать, что в случае рос­пуска Думы выборы должны быть назначены в такой срок, чтобы Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска) означал бы, что разрыв между парламентскими выбо­рами и выборами Президента РФ составил бы всего два меся­ца, — ясно, что столь частое проведение выборов нецелесообраз­но, а избиратели могут «помочь» разрешению разногласий двух властей путем своего участия только в одних, т. е. в очередных президентских, выборах.

Предусмотренные Конституцией РФ гарантии против произ­вольного роспуска Государственной Думы способствуют ее ста­бильности и урегулированию разногласий законодательной и ис­полнительной властей без применения крайних мер.

Акты, принимаемые палатами по вопросам, отнесенным к их ве­дению. Перечисление вопросов ведения каждой из палат Феде­рального Собрания в ст. 102 и 103 Конституции РФ завершается единообразным указанием на то, что по вопросам ведения каждая палата принимает постановления. Эти постановления принима­ются большинством голосов от общего числа депутатов Государ­ственной Думы или членов Совета Федерации, если иной поря­док не предусмотрен Конституцией РФ. В соответствии с этими конституционными нормами Регламенты устанавливают порядок принятия актов палат. В Регламентах зафиксированы и другие ак­ты, принимаемые палатами.

Совет Федерации принимает постановления как по вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией РФ, так и по вопросам организации своей внутренней деятельности. По общеполитиче­ским и социально-экономическим вопросам Совет Федерации может выступать с заявлениями, обращениями, принимаемыми в том же порядке, что и постановления палаты. Постановления Совета Федерации часто посвящены актуальным вопросам жизни страны, в них отмечается недостаточно активная работа Прави­тельства РФ, содержатся обращения к Государственной Думе с призывом принять необходимые законодательные акты и т. д. Обычными являются формулировки «предложить Правительст­ву», «рекомендовать Президенту», «рекомендовать Центральному банку» и т. п. Постановления, следовательно, не содержат обяза­тельных указаний для главы государства и исполнительной вла­сти. Естественно поэтому, что Президент и Правительство при­слушиваются к пожеланиям палаты, когда эти пожелания носят деловой характер, и вправе игнорировать те из них, которые но­сят характер политических выпадов или вмешательства в преро­гативы исполнительной власти.

Проекты правовых актов, вносимых на рассмотрение Совета Федерации, проходят юридическую и лингвистическую экспер­тизы в соответствующих структурных подразделениях Аппарата Совета Федерации и визируются их должностными лицами. Пра­вовые акты, принятые Советом Федерации, оформляются с уче­том принятых палатой поправок, визируются комитетом, комис­сией Совета Федерации, ответственными за рассмотрение данно­го правового акта, а также соответствующими должностными лицами и в течение 96 часов с момента принятия направляются для представления на подпись Председателю Совета Федерации, регистрации и рассылки.

Регламент Государственной Думы предусматривает, что пала­та принимает постановления по следующим вопросам, отнесен­ным к ее ведению:

• об   одобрении   проекта  закона  о   поправках  к   Конститу­ции РФ и принятии федерального закона;
• о даче согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ;
• о доверии и недоверии Правительству РФ;
• о назначении на должность и освобождении от должности Председателя Центрального банка РФ;
• о назначении на должность и освобождении от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;
• о назначении на должность и об освобождении от должно­сти Уполномоченного по правам человека;
• об объявлении амнистии;
• о выдвижении обвинения против Президента РФ;
• о запросе и направлении представителей в Конституцион­ный Суд РФ;
• о парламентском запросе;
• по другим вопросам своей компетенции.

Государственная Дума вправе также принимать заявления и обращения, которые оформляются постановлением палаты. Заяв­ления и обращения Думы весьма многообразны и принимаются гораздо чаще, чем Советом Федерации, и в гораздо более острой политической форме. Это особенно характерно для обращений к Президенту РФ по вопросам внутриполитического и социально-экономического положения в стране. Однако так же, как заявле­ния и обращения Совета Федерации, заявления и обращения Го­сударственной Думы, оказывая определенное влияние на испол­нительную власть, не могут в то же время содержать каких-либо норм, обязательных для Президента и Правительства, а потому имеют только морально-политическое значение. Более значимы­ми являются заявления Государственной Думы по международ­ным вопросам. Эти заявления, дающие оценку различным внеш­неполитическим акциям зарубежных государств, приобретают определенный международный резонанс.

§ 8. Порядок принятия федеральных законов

Законодательный процесс. Принятие закона состоит из не­скольких следующих одна за другой стадий, совокупность кото­рых называется законодательным процессом. Закон считается принятым и вступившим в силу, если он внесен, рассмотрен, принят двумя палатами парламента, подписан и обнародован главой государства в соответствии с установленным Конституци­ей порядком. Нарушение конституционного порядка прохожде­ния законопроекта хотя бы на одной из этих стадий лишает при­нятый акт законной силы. Поэтому Конституция РФ и Регла­менты палат детально регламентируют законодательный процесс. Споры и разногласия по поводу неопределенности некоторых формулировок этих актов привели к рассмотрению соответст­вующих вопросов законодательного процесса Конституционным Судом РФ.

С общепринятой точки зрения Конституция РФ содержит не­достаточно ясное понимание термина «принятие» закона. Она указывает, что законы принимаются Государственной Думой (ч.   1 ст.   105), создавая тем самым впечатление, будто законодательный процесс на этом заканчивается. На самом деле Государ­ственная Дума фактически утверждает законопроект, который после этого именно в таком качестве (хотя и называется приня­тым) передается в Совет Федерации. Совет Федерации одобряет или не одобряет законопроект, и только после того, как Прези­дент РФ подпишет принятый обеими палатами законопроект и опубликует его, законопроект становится законом, т. е. может считаться принятым.

Конституционный Суд РФ в одном из своих решений внес определенную ясность в этот вопрос, указав, что понятие «при­нятый федеральный закон», содержащееся в ч. 1 ст. 107 Консти­туции РФ, относится к результату законотворческой деятельно­сти обеих палат и, следовательно, отличается от понятия «приня­тый Государственной Думой федеральный закон» (ч. 1, 2 и 3 ст. 105, ст. 106). Не совпадающее содержание этих понятий отра­жает специфику отдельных стадий законодательного процесса.

В Российской Федерации законодательный процесс состоит из следующих основных стадий:

• законодательная инициатива и предварительное рассмотре­ние;
• рассмотрение законопроектов и принятие законов Государ­ственной Думой;
• рассмотрение Советом Федерации законов, принятых Госу­дарственной Думой;
• рассмотрение законов в согласительной комиссии при воз­никновении разногласий;
• повторное рассмотрение  Государственной Думой  законов, отклоненных Советом Федерации;
• повторное рассмотрение  Государственной Думой  законов, отклоненных Президентом РФ;
• повторное рассмотрение Советом Федерации законов,  от­клоненных Президентом РФ;
• подписание и обнародование законов Президентом РФ.

Разумеется,  некоторые из этих стадий являются только воз­можными, а не обязательными. Так, повторное рассмотрение за­кона в Государственной Думе возможно только в случае неодобре­ния этого закона Советом Федерации или отклонения Президен­том РФ, то же самое — в отношении повторного рассмотрения закона в Совете Федерации и создания двухпалатной согласитель­ной комиссии. Однако Конституция РФ и Регламенты палат пре­дусматривают для каждого такого случая порядок, составляющий самостоятельную стадию законодательного процесса. В соответст­вии с Конституцией РФ особый порядок предусмотрен для приня­тия в обеих палатах федеральных конституционных законов (эти законы соответствующим большинством одобряются двумя пала­тами и после этого подлежат подписанию Президентом и обнаро­дованию, т. е. без возможности вето Президента).

Законодательная инициатива и предварительное рассмотрение. В каждом государстве желание внести законопроект в парламент присуще многим органам, организациям и должностным лицам, но если бы все они осуществили свое желание, то работа законо­дательного органа оказалась бы заблокированной. Конституции и законы поэтому ясно очерчивают круг субъектов, имеющих право на официальное внесение законопроектов в парламент. Такое право отличается от простого обращения в парламент тем, что автоматически порождает обязанность парламента начать рассмотрение внесенного законопроекта в соответствии с приня­той процедурой.

Внесение законопроекта в парламент, порождающее обязан­ность парламента начать рассмотрение данного законопроекта в соответствии с принятой процедурой, называется законодатель­ной инициативой.

Согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ правом законодатель­ной инициативы обладают Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Пра­вительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их веде­ния. Всего почти 700 субъектов этого права.

В прежних, советских конституциях право законодательной инициативы демагогически закреплялось за общественными ор­ганизациями, хотя свободно пользоваться им они не могли. Но в плюралистическом свободном обществе это стало невозможным хотя бы из-за резкого увеличения числа общественных организа­ций. Поэтому законопроекты, в которых заинтересованы обще­ственные объединения, не представленные в Государственной Думе, могут быть внесены в Государственную Думу только через субъектов права законодательной инициативы, указанных в Кон­ституции РФ.

Законопроекты, согласно Конституции РФ, вносятся только в Государственную Думу. Этим закрепляется привилегия Думы на­чинать рассмотрение любого законопроекта, что исключает аналогичную возможность для Совета Федерации. Совет Федерации, включенный в круг субъектов законодательной инициативы, мо­жет реализовать это свое право только путем внесения законо­проекта в Государственную Думу.

Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу законопроектов и поправок к законопроектам, законопроектов о внесении изменений в дейст­вующие законы либо признании этих законов утратившими силу.

Необходимым условием внесения законопроекта является представление вместе с ним ряда разработок и материалов, в том числе пояснительной записки с изложением концепции законо­проекта, текста законопроекта, перечня актов, отмены, измене­ния, дополнения или принятия которых потребует принятие дан­ного законопроекта, финансово-экономического обоснования, заключения Правительства. В текст внесенного законопроекта должны быть включены положения о сроках и порядке вступле­ния закона в силу, об отмене и приостановлении ранее принятых законов и других нормативных правовых актов в связи с приня­тием данного закона.

Законопроекты, внесенные в Государственную Думу, подле­жат регистрации Думой. Контроль за регистрацией осуществляет Комитет по организации работы Государственной Думы. Зареги­стрированный законопроект направляется Председателем Госу­дарственной Думы в профильный комитет, который определяет соответствие законопроекта требованиям ст. 104 Конститу­ции РФ и Регламента. Если в материалах к зарегистрированному законопроекту отсутствует заключение Правительства, профиль­ный комитет определяет соответствие законопроекта ст. 104 Кон­ституции РФ и Регламенту с учетом мнения Правового управле­ния Аппарата. Когда все требования соблюдены, Совет Думы на­значает один из комитетов ответственным по законопроекту, включает законопроект в примерную программу своей деятель­ности на текущую или очередную сессию, направляет законопро­ект в комитеты, комиссии, депутатские объединения, Президен­ту РФ, Правительству РФ, в Совет Федерации и в высшие суды (по вопросам их ведения) для подготовки отзывов, предложений и замечаний. В случае направления законопроекта в несколько комитетов Совет определяет один из них ответственным комите­том. Совет может установить срок для подготовки законопроекта. Для работы над законопроектами комитеты создают рабочие группы. В состав этих групп могут включаться депутаты, представители соответствующего субъекта права законодательной ини­циативы, а также представители органов государственной власти, общественных объединений, научных учреждений, эксперты и специалисты.

Законопроекты по предметам совместного ведения Россий­ской Федерации и субъектов РФ направляются субъектам РФ для подготовки отзывов. Обсуждение законопроекта в комитетах Го­сударственной Думы происходит открыто. Подготовленный к рассмотрению законопроект направляется в Совет Государствен­ной Думы для внесения на рассмотрение палаты.

Рассмотрение законопроектов и принятие законов Государствен­ной Думой. Рассмотрение законопроектов в Государственной Ду­ме осуществляется в трех чтениях, если иной порядок не преду­смотрен законодательством или Регламентом. В первом чтении обсуждается концепция законопроекта, дается оценка соответст­вия основных его положений Конституции РФ, актуальности и практической значимости. Обсуждение начинается с доклада инициатора законопроекта и содоклада ответственного комитета палаты, который, в частности, информирует о результатах рас­смотрения заключения Общественной палаты. Рассмотрение за­конопроекта, внесенного Президентом РФ, Правительством РФ, субъектом РФ, начинается с обоснования их представителями не­обходимости законопроекта и заканчивается их заключительным словом с анализом высказанных в ходе обсуждения законопроек­та предложений и замечаний. В ходе рассмотрения заслушивают­ся предложения и замечания депутатов и депутатских объедине­ний, полномочного представителя Президента РФ, представите­лей Правительства РФ, законодательных органов субъектов РФ и других лиц, приглашенных для участия в обсуждении.

По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом высказанных предложений и замечаний, отклонить законопроект или принять закон. В случае принятия законопроекта Дума устанавливает сро­ки подачи поправок к законопроекту и внесения его на второе чтение. Дума может также принять решение о всенародном обсу­ждении законопроекта, принятого в первом чтении.

Решение по законопроекту, рассмотренному в первом чтении, считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. Это решение оформляется постановлением.

Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, по­ступают в соответствующий комитет Государственной Думы. Ко­митет вправе проводить независимую экспертизу поправок на предмет их соответствия Конституции РФ и федеральным консти­туционным законам. Лица, внесшие поправки, вправе уточнять их в ходе обсуждения в комитете. После рассмотрения на заседании комитета доработанный законопроект представляется в Совет Го­сударственной Думы для включения в календарь рассмотрения па­латой вопросов во втором чтении. Вместе с законопроектом коми­тет представляет таблицу поправок, рекомендованных комитетом к отклонению, и таблицу одобренных комитетом поправок. Таб­лицы направляются также Президенту РФ, субъекту права законо­дательной инициативы, внесшему данный законопроект, и Пра­вительству РФ.

В начале второго чтения законопроекта с докладом выступает представитель ответственного комитета, который сообщает об итогах рассмотрения законопроекта в комитете, поступивших по­правках и результатах их рассмотрения. Затем выступают полно­мочный представитель Президента РФ, представители инициато­ра законопроекта, Правительства РФ. Председательствующий выясняет, имеются ли возражения фракций и депутатских групп или депутатов против поправок, включенных ответственным ко­митетом в законопроект при его доработке. Если такие возраже­ния имеются, то предоставляется слово для их краткого обосно­вания, после чего проводится голосование об одобрении или от­клонении поправки.

По окончании голосования по поправкам председательствую­щий ставит на голосование предложение о принятии законопро­екта во втором чтении. Если по итогам голосования такое пред­ложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет. После по­вторного рассмотрения во втором чтении доработанного законо­проекта председательствующий ставит на голосование предложе­ние о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения.

Принятый во втором чтении законопроект направляется в от­ветственный комитет для устранения возможных внутренних противоречий, установления правильных взаимосвязей статей и редакционной правки ввиду изменения текста законопроекта при втором чтении. По завершении этой работы законопроект в тече­ние семи дней представляется ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для включения в календарь рассмотрения вопросов.

При треньем чтении не допускаются внесение в законопроект поправок и возвращение к его обсуждению в целом либо по от­дельным статьям, главам, разделам. Только в исключительных случаях по требованию депутатских объединений, представляю­щих большинство депутатов, возможно возвращение к процедуре второго чтения законопроекта.

Федеральный закон принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов палаты. Феде­ральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее двух третей от общего числа де­путатов Государственной Думы. Одобренный проект закона пе­редается на рассмотрение Совета Федерации. Решение об этом оформляется постановлением.

Конституционные формулировки «большинство голосов от общего числа депутатов Государственной Думы» вызвали различ­ные толкования. Поскольку «число фактически избранных депу­татов» может быть меньше установленного состава палаты (как оно и было в Думе первого созыва), то и большинство от этих разных чисел тоже будет отличаться. В связи с обнаружившейся неопределенностью Государственная Дума обратилась с запросом о толковании соответствующих статей Конституции РФ в Кон­ституционный Суд РФ.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 12 апреля 1995 г. разъяснил, что цель установления в Конституции РФ числа мандатов в Совете Федерации и Государственной Думе — обеспечение пред­ставительного характера высшего законодательного органа Россий­ской Федерации. Отсюда следует, что принятие предложенной Госу­дарственной Думой интерпретации понятия «общее число депутатов» как числа только фактически избранных в Государственную Думу де­путатов, за исключением тех, чьи полномочия на момент голосова­ния прекращены в установленном порядке, может привести к тому, что Государственная Дума будет правомочна принимать федеральные законы и иные важные для страны акты по вопросам своего ведения, даже если фактически утратит свой представительный характер вследствие вакантности значительной части депутатских мандатов. Такие законы и иные акты как нарушающие ст. 94 Конституции РФ окажутся нелегитимными.

Акты парламента должны воплощать интересы большинства в об­ществе, а не только самого парламентского большинства. Конститу­ция РФ не установила требований к численному составу избранных парламентариев, при котором палаты Федерального Собрания вправе осуществлять свои конституционные полномочия. В этих условиях представительный характер Государственной Думы (и Совета Феде­рации) и легитимность принимаемых законов могут быть гарантиро­ваны только истолкованием понятия «общее число депутатов» как конституционного их числа — 450 депутатов Государственной Думы (178 членов Совета Федерации). При определении порядка принятия законов и постановлений палатами Федерального Собрания Консти­туция РФ исходит из названного общего числа депутатов Государст­венной Думы (общего числа членов Совета Федерации). Принятые большинством от данного числа решения во всех случаях учитывают волю представителей не менее чем половины избирательного корпу­са, вследствие чего наличие вакантных мандатов депутатов не может сказаться на итогах голосования.

Таким образом, предлагаемое в запросе Государственной Думы отождествление понятий «общее число депутатов» и «число фактиче­ски избранных депутатов» не отвечает требованиям Конституции РФ гарантировать народное представительство в Федеральном Собрании и может воспрепятствовать реализации конституционных положений об организации палат Федерального Собрания и законодательном процессе.

Следовательно, при любой численности избранных депутатов и при любом числе депутатов, участвующих в заседании (а их по разным причинам обычно бывает на 100—150 человек меньше), федеральный закон не может быть принят числом депутатов меньше, чем 226 человек, — это и есть конституционное боль­шинство от общего числа депутатов Государственной-Думы.

В случаях если принятый Государственной Думой федераль­ный закон не подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации в соответствии со ст. 106 или ст. 108 Конституции РФ и если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федера­ции, то в течение пяти дней данный федеральный закон направ­ляется Государственной Думой Президенту РФ для подписания и обнародования. Следует отметить, что Совет Федерации несколь­ко раз нарушил установленный для него 14-дневный срок, что порождало протест Думы.

Конституционный Суд РФ в одном из своих решений указал, что в случаях, когда Совет Федерации пропустил 14-дневный срок для рассмотрения закона, его несогласие с принятым Государственной Думой федеральным законом, т. е.  заявленное по истечении этого срока, не считается отклонением закона в смысле ч. 4 ст. 105 Кон­ституции РФ и не порождает предусмотренные ею юридические по­следствия. Конституционный Суд РФ в то же время отметил, что Президент РФ в силу возложенных на него конституционных полно­мочий по обеспечению согласованного функционирования и взаимо­действия органов государственной власти обязан принимать необхо­димые меры по обеспечению непрерывности законодательного про­цесса, в том числе по соблюдению палатами Федерального Собрания предусмотренного Конституцией РФ срока направления принятого федерального закона главе государства.

Рассмотрение Советом Федерации законов, принятых Государст­венной Думой. В соответствии с ч. 3 ст. 105 Конституции РФ при­нятые Государственной Думой федеральные законы в течение пя­ти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. Если в документах и материалах, сопровождающих поступившие из Го­сударственной Думы федеральные законы по вопросам введения или отмены налогов, освобождения от уплаты налогов, выпуска государственных займов, изменения финансовых обязательств го­сударства, другие федеральные законы, предусматривающие рас­ходы, покрываемые за счет федерального бюджета, отсутствует заключение Правительства РФ, Совет Федерации вправе сразу же отклонить такие федеральные законы.

Комитет, ответственный за рассмотрение федерального зако­на, определяется Председателем Совета Федерации или по его поручению заместителем Председателя Совета Федерации. Эти лица вправе также передать федеральный закон нескольким ко­митетам, определив при этом комитет, ответственный за рассмот­рение федерального закона. Члены Совета Федерации вправе ор­ганизовать обсуждение федерального закона в субъектах РФ и при наличии замечаний по федеральному закону направляют их в комитет, ответственный за рассмотрение федерального закона.

Установленный ч. 4 ст. 105 Конституции РФ 14-дневный срок, в течение которого Совет Федерации рассматривает посту­пивший из Государственной Думы федеральный закон, исчисля­ется со дня, следующего за днем регистрации этого закона в Со­вете Федерации (исключая нерабочие дни).

В соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государ­ственной Думой федеральные законы по вопросам:

1)       федерального бюджета;

2)       федеральных налогов и сборов;

3)    финансового, валютного, кредитного, таможенного регули­рования, денежной эмиссии;

4)    ратификации и денонсации международных договоров Рос­сийской Федерации;

5)   статуса и  защиты  Государственной  границы   Российской Федерации;

6)  войны и мира.

Однако на практике в связи с прежними трудностями созыва Совета Федерации, вследствие чего он часто «не укладывался» в 14-дневный срок, возник вопрос, распространяется ли 14-днев­ный срок, установленный ч. 4 ст. 105 Конституции РФ для рас­смотрения и одобрения федеральных законов в Совете Федера­ции, на федеральные законы по вопросам, перечень которых дан в ст. 106 Конституции РФ. Соответствующий запрос был направ­лен Советом Федерации в Конституционный Суд РФ.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 23 марта 1995 г. указал следующее.

1. Рассмотрение в Совете Федерации федерального закона, под­лежащего в соответствии со ст.  106 Конституции РФ обязательному
рассмотрению в этой палате, должно начаться согласно ч. 4 ст.  105 Конституции РФ не позднее 14 дней после его передачи в Совет Фе­дерации.

2. Если Совет Федерации в течение 14 дней не завершил рассмот­рения принятого Государственной Думой федерального закона, под­лежащего в соответствии со ст.  106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации, этот закон не считается одобрен­ным, и его рассмотрение продолжается на следующем заседании Со­вета Федерации до вынесения решения о его одобрении либо откло­нении.

3. Толкование, содержащееся в п.  1 и 2 настоящего постановле­ния, не распространяется на федеральные законы, признаваемые са­мим  Советом  Федерации подлежащими  обязательному рассмотре­нию в Совете Федерации, если они приняты Государственной Думой
по вопросам, не перечисленным в ст. 106 Конституции РФ.

С переходом Совета Федерации на постоянную профессио­нальную основу своей деятельности это решение Конституцион­ного Суда РФ в известной степени стало менее актуальным, но все же не утратило своей силы. Из него вытекает, что конститу­ционный срок в 14 дней предусматривает не завершение рас­смотрения закона Советом Федерации, а только его начало. На­чав рассмотрение закона в 14-дневный срок, предусмотренный ч. 4 ст.  105 Конституции РФ, Совет Федерации обязан путем голосования принять решение об одобрении либо отклонении за­кона. При этом истечение указанного срока не освобождает Со­вет Федерации от данной обязанности. ^лакон, принятый по лю­бому из вопросов, перечисленных в ст. 106, не может считаться одобренным, если Совет Федерации не завершил его рассмотре­ние. Соответственно, закон в этом случае не подлежит подписа­нию главой государства. Если рассмотрение в Совете Федерации федеральных законов, принятых по вопросам, перечисленным в ст. 106 Конституции РФ, не завершено в установленный ч. 4 ст. 105 срок, оно должно быть продолжено на следующем заседа­нии Совета Федерации и завершено принятием решения.

Комитет (комитеты), ответственный за рассмотрение феде­рального закона, рассматривает принятый Государственной Ду­мой федеральный закон и принимает по нему заключение. Ко­митет может рекомендовать Совету Федерации одобрить закон или отклонить его.

Рассмотрение закона на заседании Совета Федерации начина­ется с оглашения заключения комитета и проекта постановления, внесенного комитетом. Затем палата большинством голосов от общего числа членов принимает решение одобрить или откло­нить закон без обсуждения либо обсудить его на заседании пала­ты. По результатам обсуждения закона Совет Федерации может одобрить или отклонить его. Постановление Совета Федерации об одобрении федерального закона принимается большинством голосов от общего числа членов палаты.

Если закон, не подлежащий обязательному рассмотрению в Совете Федерации, не был рассмотрен в течение 14-дневного срока, он направляется Президенту РФ для подписания и обна­родования. Федеральный закон считается отклоненным, если за его одобрение не проголосовало необходимое число членов Со­вета Федерации. Решение об отклонении закона оформляется постановлением палаты. В постановлении об отклонении закона может содержаться перечень разделов, глав, статей, а также час­тей и пунктов статей данного закона, по которым необходимо преодолеть разногласия между Советом Федерации и Государст­венной Думой, а также может содержаться предложение о созда­нии согласительной комиссии. Постановление Совета Федера­ции об отклонении закона в пятидневный срок направляется в Государственную Думу.

Рассмотрение законов в согласительной комиссии. Для преодо­ления возникших разногласий по федеральному закону,  принятому Государственной Думой и отклоненному Советом Федера­ции, создается согласительная комиссия. Комиссия может быть создана как по инициативе Совета Федерации, поддержанной Государственной Думой, так и по инициативе Государственной Думы, поддержанной Советом Федерации. Она образуется на па­ритетных началах из представителей двух палат. Члены согласи­тельной комиссии и ее сопредседатель от каждой палаты избира­ются палатами и образуют их депутации в комиссии.

Согласительная комиссия рассматривает лишь те положения закона, по которым возникли разногласия между Советом Феде­рации и Государственной Думой, стремясь выработать согласо­ванные предложения в виде единого текста соответствующих по­ложений, разделов, глав, статей, а также частей и пунктов статей рассматриваемого закона. Решения согласительной комиссии принимаются путем раздельного голосования представителей Со­вета Федерации и Государственной Думы. Решение считается принятым, если за его принятие проголосовали обе депутации. Если согласительная комиссия приходит к выводу о невозможно­сти преодоления возникших разногласий данным составом со­гласительной комиссии, вопрос передается на рассмотрение Со­вета Федерации и Государственной Думы. В таких случаях Совет Федерации вправе изменить предложения по редакции отдель­ных положений закона, изменить состав депутации в согласи­тельной комиссии, отказаться от участия в работе согласитель­ной комиссии.

Постановление о принятом решении не позднее чем через пять дней направляется в Государственную Думу.

Повторное рассмотрение Государственной Думой законов, от­клоненных Советом Федерации. В случае, если федеральный закон отклонен Советом Федерации, он передается Советом Государст­венной Думы на заключение ответственного комитета. По итогам рассмотрения закона этот комитет вносит на рассмотрение Думы проект постановления, в котором может предложить одно из сле­дующих решений:

• снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения Го­сударственной Думой в связи с отклонением его Советом Феде­рации;
• создать по предложению либо с предварительного согласия Совета Федерации согласительную комиссию на паритетных на­чалах для  преодоления   возникших  между   Государственной Думой и Советом Федерации разногласий по отклоненному Сове­том Федерации закону;
• принять федеральный закон в ранее принятой   Государст­венной Думой редакции.

Если Государственная Дума не приняла предложения согласи­тельной комиссии и выразила свое несогласие с решением Сове­та Федерации об отклонении закона, он ставится на голосование в ранее принятой редакции. В этом случае закон считается при­нятым, если за него проголосовало не менее двух третей от обще­го числа депутатов. Принятый закон в течение пяти дней направ­ляется Президенту РФ для подписания и обнародования.

Повторное рассмотрение Государственной Думой законов, от­клоненных Президентом РФ. Согласно Конституции РФ, если Президент РФ в течение 14 дней с момента поступления феде­рального закона отклонит его, то Государственная Дума вновь рассматривает данный закон. Закон, отклоненный Президен­том РФ, направляется Советом Государственной Думы на заклю­чение ответственного комитета Государственной Думы или спе­циально созданной комиссии палаты, которые рассматривают его в течение 10 дней. По итогам рассмотрения комитет или ко­миссия могут рекомендовать Государственной Думе одобрить за­кон в редакции, предложенной Президентом РФ, согласиться с предложением Президента РФ об отклонении данного закона, создать специальную комиссию для выработки согласованного текста или одобрить закон в ранее принятой редакции.

После одобрения Государственной Думой отдельных предло­жений Президента РФ комитету или комиссии, готовившим за­ключение, поручается подготовить текст закона с включением в него одобренных Думой согласованных предложений Президен­та РФ; такой текст представляется Государственной Думе для одобрения в целом; закон считается одобренным, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государ­ственной Думы. Решение об одобрении федерального закона в ра­нее принятой Думой редакции принимается большинством не ме­нее двух третей голосов от общего числа депутатов Государствен­ной Думы. Одобренный в ранее принятой Думой редакции федеральный закон в течение пяти дней направляется Председате­лем Государственной Думы в Совет Федерации. Если же предло­жение об одобрении закона в ранее принятой редакции не набра­ло необходимого для его принятия числа голосов, то федеральный закон считается отклоненным и дальнейшему рассмотрению не подлежит.

Повторов рассмотрение Советом Федерации законов, отклонен­ных Президентом РФ. Если при повторном рассмотрении Госу­дарственной Думой закона, отклоненного Президентом РФ, он принят в новой редакции, то такой закон будет рассматриваться Советом Федерации как вновь принятый. Если же этот закон одобрен Государственной Думой в ранее принятой редакции, Со­вет Федерации вправе не открывать обсуждение и поставить на голосование вопрос об одобрении закона в ранее принятой ре­дакции без обсуждения или открыть обсуждение. По окончании обсуждения вопрос об одобрении закона в ранее принятой ре­дакции ставится на голосование. Закон считается одобренным, если решение об этом было принято большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации. Если же за его одобрение проголосовало менее двух третей от об­щего числа членов Совета Федерации, закон считается отклонен­ным палатой. Постановление Совета Федерации об одобрении закона, отклоненного Президентом РФ, в течение пяти дней на­правляется Президенту РФ, который согласно ч. 3 ст. 107 Кон­ституции РФ обязан его подписать и обнародовать. При отклоне­нии указанного закона соответствующее постановление в пяти­дневный срок направляется в Государственную Думу.

Особенности рассмотрения палатами федеральных конституци­онных законов. Согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 108) феде­ральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от обще­го числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голо­сов от общего числа депутатов Государственной Думы. Однако в остальном прохождение законопроекта в палатах в основном производится в порядке, установленном их Регламентами для федеральных законов, хотя согласно формулировкам Конститу­ции РФ Государственная Дума не принимает, а одобряет такой закон (следовательно, Совет Федерации рассматривает не приня­тый, а одобренный Государственной Думой федеральный кон­ституционный закон). Но эти особенности носят скорее терми­нологический характер.

Президент РФ в законодательном процессе. Согласно Консти­туции РФ Президент РФ подписывает и обнародует законы, при­нятые Федеральным Собранием. Это право, известное в ряде стран под названием промульгации, превращает акты органа законодательной власти в акты государственной власти. Только по­сле того как глава государства обнародует принятый федераль­ный закон, этот закон приобретает юридическую силу, обязы­вающую исполнять его.

В силу ч. 2 ст. 107 Конституции РФ Президент РФ обязан подписать принятый федеральный закон, если в течение 14 дней с момента поступления не отклонит его. Он также не вправе не подписать отклоненный им ранее федеральный закон после по­вторного его одобрения Государственной Думой и Советом Фе­дерации в течение семи дней со дня получения постановлений палат Федерального Собрания об одобрении закона в первона­чальной редакции и обязан обнародовать этот закон (п. «д» ч. 1 ст. 84, ч. 3 ст.  107 Конституции РФ).

Президент РФ обладает правом вето, преодоление которого при повторном рассмотрении палатами Федерального Собрания требует большинства в две трети голосов депутатов (членов) в ка­ждой палате. Право вето — действенное оружие в руках Прези­дента РФ, он им иногда пользуется.

Однако, как отмечалось выше, Президент РФ участвует в за­конодательном процессе и на более ранних стадиях. Он имеет (и весьма часто реализует) право законодательной инициативы, дает заключение на законопроекты, принятые Государственной Думой в первом и втором чтении, участвует в законотворческой деятельности фактически на всех стадиях. Эта деятельность осу­ществляется в соответствии с Положением о порядке взаимодей­ствия Президента РФ с палатами Федерального Собрания РФ в законотворческом процессе, утвержденным Указом Президен­та РФ. В Положении определяются конкретные действия полно­мочных представителей Президента РФ в Государственной Думе и Совете Федерации на всех стадиях законодательного процесса, порядок рассмотрения Администрацией Президента РФ вопро­сов, связанных с законодательной инициативой, отклонением за­конов, дачей заключений по законопроектам и т. д.

В практике взаимоотношений Президента РФ и Федерального Собрания встречались случаи возвращения Президентом РФ фе­деральных законов без рассмотрения. Такая акция не равнознач­на применению вето, а следовательно, не требует для преодоле­ния при повторном рассмотрении большинства в две трети. Речь идет о замеченных Президентом РФ нарушениях порядка приня­тия законов (неидентичность текстов закона, рассматриваемых в разных палатах, отсутствие в требуемых случаях заключения Правительства РФ и др.), что заставляет его как гаранта Конститу­ции РФ обращать внимание палат на необходимость устранить нарушения. Однако Государственная Дума в постановлении от 20 марта 1996 г. отметила, что, по ее мнению, возвращение Пре­зидентом РФ в Федеральное Собрание законов без рассмотрения Конституцией не предусмотрено. В других случаях Дума обраща­ла внимание на то, что отклонение закона иногда происходило с нарушением 14-дневного срока. Данные разногласия были пред­метом рассмотрения в Конституционном Суде РФ.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 22 апреля 1996 г. разъяснил порядок применения Президентом РФ своего права вето, указав, что, поскольку при отклонении Президентом РФ принятого федерального закона Конституцией РФ предусмотрено повторное рассмотрение Государственной Думой и Советом Федерации откло­ненного федерального закона, мотивы принятого Президентом РФ решения должны быть сообщены обеим палатам Федерального Соб­рания. Решение главы государства об отклонении закона, заявленное по истечении 14-дневного срока, не имеет значения вето и не порож­дает предусмотренных Конституцией РФ соответствующих юридиче­ских последствий. Из Конституции РФ не следует, что Президент РФ может возвращать в палаты Федерального Собрания федеральные за­коны, принятые с соблюдением требований Конституции РФ и пре­дусмотренных ею условий и процедур, без рассмотрения, а значит, и без мотивов отклонения. В то же время в случае нарушения установ­ленного Конституцией РФ порядка принятия федерального закона, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона, Прези­дент РФ вправе в силу ч. 2 ст. 107 Конституции РФ вернуть его в со­ответствующую палату, указав на конкретные нарушения названных конституционных требований. При этом такой закон не может счи­таться «принятым федеральным законом», а его возвращение в пала­ты Федерального Собрания — отклонением, поскольку установлен­ные Конституцией РФ требования к принятию федерального закона и предусмотренные ею условия и процедуры носят безусловный ха­рактер и не могут меняться по усмотрению участников законодатель­ного процесса. Споры между субъектами законодательного процесса в связи с порядком принятия федерального закона в случае недости­жения согласия могут быть переданы заинтересованными сторонами на рассмотрение Конституционного Суда РФ.

Спор о толковании ст. 107 Конституции РФ. Формулировки этой статьи Основного Закона, имеющей большое значение для принятия законов, породили различные толкования, дважды ставшие   предметом  рассмотрения   Конституционного   Суда   РФ.

Первый раз Государственная Дума запросила Конституционный Суд о том, является ли указание в ч. 3 ст. 107 на общее число членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы ос­нованием для принятия решений об одобрении закона на базе суммы голосов членов обеих палат Федерального Собрания. Од­нако такое толкование означало бы, что голоса большинства чле­нов Совета Федерации оказались бы растворенными в общей сумме с голосами гораздо большего числа депутатов Думы и, сле­довательно, утратили бы свое самостоятельное значение.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 12 апреля 1995 г. отметил, что понимание указанных положений ч. 3 ст. 107 как спосо­ба подведения итогов голосования исходя из общей суммы голосов членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы проти­воречит Конституции РФ, которая в ряде своих статей (ст. 100, 102, 103, 105, 108) устанавливает, что палаты Федерального Собрания за­седают раздельно. Этот порядок предусмотрен и для ч. 3 ст. 107. По­этому положение об общем числе членов Совета Федерации и депу­татов Государственной Думы, содержащееся в ч. 3 ст. 107 и ч. 2 ст. 135 Конституции РФ, следует понимать как предусматривающее голосование раздельно по палатам и определение его результатов со­ответственно от численности каждой палаты, установленной ч. 2 и 3 ст. 95 Конституции РФ.

Второй раз предметом рассмотрения Конституционным Судом были запросы Государственной Думы, Президента РФ и Совета Федерации. Государственная Дума, исходя из понятия «принятый закон», просила разъяснить, какая из палат Федерального Собра­ния направляет Президенту РФ федеральный закон, принятый Думой и не рассмотренный Советом Федерации в 14-дневный срок (при условии, что закон не подлежит обязательному рас­смотрению в Совете Федерации). Дума полагала, что делать это должна именно она. Государственная Дума также считала, что она направляет Президенту РФ и федеральные законы, принятые ею повторно после отклонения Советом Федерации. Наконец, Государственная Дума ставила вопрос о том, могут ли случаи воз­вращения Президентом РФ принятых федеральных законов без рассмотрения расцениваться как их отклонение, которое требует в соответствии с ч. 3 ст. 107 Конституции РФ повторного рас­смотрения закона Государственной Думой.

Президент РФ исходил из того, что понятие «принятый феде­ральный закон» включает как принятие федерального закона Го­сударственной Думой, так и одобрение его Советом Федерации, а также повторное, после отклонения Советом Федерации, приня­тие закона Государственной Думой. Президент РФ поэтому ут­верждал, что принятые федеральные законы могут направляться ему для подписания и обнародования только Советом Федера­ции, за исключением случаев, когда при несогласии Государст­венной Думы с решением Совета Федерации при повторном го­лосовании за данный закон проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

По мнению Совета Федерации, положение ч. 3 ст. 107 Кон­ституции РФ о том, что отклоненный Президентом РФ феде­ральный закон подлежит рассмотрению палатами Федерального Собрания «в установленном Конституцией Российской Федера­ции порядке», означает, что этот порядок должен быть аналоги­чен порядку рассмотрения федеральных законов, подлежащих в соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмот­рению в Совете Федерации.

Как видно из сопоставления этих позиций, основные участ­ники законотворческого процесса столкнулись с существенными разногласиями по весьма важным вопросам, способным решать судьбу законов.

Конституционный Суд РФ в связи с этими запросами постановил в постановлении от 22 апреля  1996 г. следующее.

1.    Под «принятыми  федеральными  законами»  по смыслу ч.   1 ст.  107 Конституции РФ понимаются:

законы, принятые Государственной Думой и одобренные Сове­том Федерации в соответствии с ч. 1, 2, 3 и 4 ст. 105 Конститу­ции РФ;

законы, повторно принятые Государственной Думой в соответст­вии с ч. 5 ст.  105 Конституции РФ;

законы, одобренные Государственной Думой и Советом Федера­ции в соответствии с ч. 3 ст.  107 Конституции РФ.

2. Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляет­ся для подписания и обнародования Президенту РФ Советом Феде­рации независимо от того, одобрен этот закон данной палатой путем голосования или без рассмотрения.  В случае, предусмотренном ч. 5 ст.   105  Конституции РФ,  принятый федеральный закон Президен­ту РФ направляет Государственная Дума.

3. Отклонение федерального закона Президентом РФ, предусмот­ренное ч. 4 ст.  107 Конституции РФ, означает принятое в течение 14
дней с момента получения закона решение Президента РФ об отказе в его подписании (вето) с указанием мотивов такого отказа.

Не является отклонением федерального закона в смысле ч. 3 ст.   107 Конституции РФ возвращение Президентом РФ федерального закона в соответствующую палату Федерального Собрания, воз­можное только в случае нарушения палатой установленных Консти­туцией РФ требований к порядку принятия федеральных законов и предусмотренных ею условий и процедур.

4. Положение ч. 3 ст. 107 Конституции РФ о том, что в случае от­клонения Президентом РФ федерального закона Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией РФ поряд­ке вновь рассматривают данный закон, означает, что на рассмотре­ние такого закона распространяются положения ч. 1 и 3 ст. 105, по­ложение ч. 4 ст. 105 о 14-дневном сроке в толковании, которое дано постановлением Конституционного Суда РФ от 23 марта 1995 г., а также положения ч. 1 и 3 ст. 107 Конституции РФ. Если отклонен­ный Президентом РФ федеральный закон не был повторно рассмот­рен Советом Федерации, он не может считаться одобренным этой палатой, а вето преодоленным.

Таким образом были преодолены трудности, связанные с по­ниманием ст. 107 Конституции РФ участниками законотворче­ского процесса.

Порядок обнародования законов. Порядок обнародования и вступления в силу законов, принятых Федеральным Собранием, регулируется Федеральным законом «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, феде­ральных законов, актов палат Федерального Собрания» (в редак­ции от 22 октября 1999 г.). В соответствии с этим Законом на территории Российской Федерации применяются только те феде­ральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, которые официально опубликова­ны. Федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом РФ. Акты палат Феде­рального Собрания публикуются не позднее 10 дней после дня их принятия. Международные договоры, ратифицированные Феде­ральным Собранием, публикуются одновременно с федеральны­ми законами об их ратификации.

Официальным опубликованием федерального конституцион­ного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Со­брания считается первая публикация его полного текста в «Рос­сийской газете» или «Собрании законодательства Российской Фе­дерации». При этом законы направляются для официального опубликования Президентом РФ, а акты палат Федерального Со­брания направляются для официального опубликования Предсе­дателем  соответствующей  палаты  или  его  заместителем.   Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения (об­народованы) по телевидению и радио, разосланы государствен­ным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи, распространены в ма­шиночитаемой форме. Законы, акты палат Федерального Собра­ния и иные документы могут быть опубликованы также в виде от­дельного издания.

Закон устанавливает порядок вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов палат Федерального Собрания. Они вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими закона­ми или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу. «Собрание законодательства Российской Федерации» является официальным периодическим изданием, в котором пуб­ликуются федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, указы и распоряже­ния Президента РФ, постановления и распоряжения Правитель­ства РФ, решения Конституционного Суда РФ о толковании Конституции РФ и о соответствии Конституции РФ законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государ­ственной Думы, Правительства РФ или отдельных положений перечисленных актов. При публикации федерального конститу­ционного закона и федерального закона указываются наименова­ние закона, даты его принятия (одобрения) Государственной Ду­мой и Советом Федерации, должностное лицо, его подписавшее, место и дата его подписания, регистрационный номер.

 

§ 9. Статус депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации

Статус депутатов Государственной Думы и членов Совета Фе­дерации складывается из их прав, обязанностей и ответственно­сти, он определяется Конституцией РФ, Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государст­венной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (в редакции от 30 января 2007 г.) и рядом других федеральных за­конов. Закрепляя такой статус, законодатель предоставляет чле­нам парламента особую право-  и дееспособность,  с тем чтобы парламентарий мог участовать в законотворчестве и осуществле­нии других функций парламента.

Статусы депутата Государственной Думы и члена Совета Феде­рации во многом схожи, но между ними есть и различия. Различия определяются уже тем, что депутаты Думы избираются населени­ем, а члены Совета Федерации входят в состав палаты по назначе­нию или избранию органами государственной власти субъек­тов РФ. Депутаты Думы представляют в палате весь народ в целом, а члены Совета Федерации представляют свои субъекты РФ. Од­нако они в равной степени работают на профессиональной посто­янной основе, не могут быть депутатами законодательного органа субъекта РФ или органа местного самоуправления, находиться на государственной службе, заниматься предпринимательской или другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, состоять членами орга­на управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации. Члены обеих палат обязаны представлять деклара­ции о доходах и об имуществе, принадлежащем им на праве собст­венности. Военнослужащие, лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, работники органов прокуратуры, налоговой полиции, таможенных органов, органов уголовно-ис­полнительной системы, избранные депутатами Государственной Думы, как и членами Совета Федерации, приостанавливают свою службу в перечисленных органах и учреждениях на период осуще­ствления депутатских полномочий.

Мандат российских парламентариев: императивный или свобод­ный? От ответа на этот вопрос зависит главное в статусе парла­ментария: возможность или невозможность действовать только в соответствии со своими убеждениями, нести или не нести ответ­ственность перед своими избирателями.

Под императивным мандатом понимаются полномочия, полу­ченные депутатом от своих избирателей при условии, что он обя­зан выполнять их наказы и нести перед ними ответственность за свои действия. Если депутат не выполняет свои предвыборные обещания или вообще работает в парламенте неудовлетворитель­но, то избиратели вправе отозвать его. Следовательно, депутат не свободен в выборе своей позиции при решении вопросов в пар­ламенте, он должен служить не народу в целом, а своим избира­телям.

Напротив, свободный мандат предполагает, что депутат не должен быть связан наказами избирателей, а действовать в парламенте исходя из своих убеждений в интересах всего народа. Та­кой мандат исходит из понимания возможности несовпадения общих и местных интересов народа и необходимости отдавать предпочтение общим интересам. При свободном мандате не мо­жет быть отзыва депутатов, а ответственность за свою деятель­ность он несет не перед своими избирателями, а перед народом в целом.

Эти разновидности мандатов в разных вариациях присущи всем странам мира. Императивный мандат весьма подходит тота­литарным государствам, которым нужны внешние формы «наро­доправства», хотя право отзыва в таких государствах практически нигде не реализовалось. Правовое демократическое государство исходит из того, что наказы избирателей и прямая ответствен­ность депутатов перед избирателями имеют смысл и практиче­скую осуществимость скорее на уровне местного самоуправле­ния, но на общенациональном уровне парламенты решают более сложные вопросы в интересах народа, и депутаты должны высту­пать как представители всего народа, а не только своих избирате­лей. Поэтому в современных демократических странах утверди­лись системы свободного мандата.

Свободный мандат не означает полную свободу действий пар­ламентария, он зависит от установок своего партийного руковод­ства во фракции, связан желанием снова баллотироваться на предстоящих выборах в парламент в своем избирательном округе. Однако юридически его право голосовать при решении того или иного вопроса ничем не ограничено. Поняв, что его предвыбор­ные обещания были нереальными или популистскими и идут вразрез с общенародными интересами, депутат вправе отказаться от выполнения этих обещаний. Во всей своей деятельности депу­тат должен в первую очередь руководствоваться Конституцией, законами и своей совестью.

В Российской Федерации Конституция полностью обходит вопрос о природе мандата парламентария, законодательство же решает его половинчато. В целом можно считать, что императив­ный мандат отвергнут, поскольку права отзыва на федеральном уровне уже нет. Не существует и юридически закрепленной обя­занности депутата поддерживать политику какой-либо политиче­ской партии, строго следовать фракционной дисциплине и отчи­тываться перед избирателями. Отсутствие санкций за нарушения депутатских обязанностей позволяет депутату поступать в соот­ветствии со своими убеждениями,  свободно выступать в СМИ и т. д. Практически таким же статусом обладают и члены Совета Федерации. Хотя они являются представителями органов госу­дарственной власти своих субъектов РФ, но не предусмотрено никакой обязанности членов палаты выполнять какие-либо на­казы избирателей.

Общие требования к депутатам Государственной Думы и членам Совета Федерации. Членом Совета Федерации в соответствии с Федеральным законом «О порядке формирования Совета Феде­рации Федерального Собрания Российской Федерации» является представитель субъекта РФ: законодательного органа государст­венной власти субъекта РФ и исполнительного органа государст­венной власти субъекта РФ. Депутатом Государственной Думы признается избранный народом представитель, уполномоченный осуществлять законодательную власть в Государственной Думе и иные полномочия, предусмотренные Конституцией РФ и Феде­ральным законом.

Члену Совета Федерации и депутату Государственной Думы при осуществлении ими своих полномочий обеспечиваются усло­вия для беспрепятственной и эффективной реализации их прав и обязанностей, установленных Конституцией РФ, законами, рег­ламентами палат. В своей деятельности члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы должны руководствоваться Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, Регламентом соответствующей палаты Федерального Собрания, предвыборной программой и своими убеждениями. Одно и то же лицо не может одновременно являть­ся членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы.

Срок полномочий. Срок полномочий депутата Государствен­ной Думы начинается со дня избрания депутата и прекращается с момента начала работы Государственной Думы нового созыва, за исключением случаев досрочного прекращения полномочий.

Срок полномочий члена Совета Федерации определяется с момента его избрания (назначения) в соответствии с названным Законом и заканчивается днем избрания (назначения) вновь из­бранного члена Совета Федерации, за исключением предусмот­ренных этим Законом случаев досрочного прекращения полно­мочий.

Решение законодательного органа государственной власти субъекта РФ об избрании представителя в Совете Федерации тайным голосованием оформляется постановлением указанного органа,   а двухпалатного  законодательного  органа  государственной власти — совместным постановлением обеих палат. Решение высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа) о назначении представителя в Совете Федерации оформляется указом (постановлением) высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного ор­гана). Указ (постановление) в трехдневный срок направляется в законодательный орган субъекта РФ.

Указ (постановление) о назначении представителя в Совете Федерации от исполнительного органа вступает в силу, если на очередном или внеочередном заседании законодательного органа две трети от общего числа его депутатов не проголосуют против назначения данного представителя в Совете Федерации.

Решения об избрании (о назначении) членов Совета Федера­ции направляются в Совет Федерации принявшими их органами государственной власти не позднее пяти дней после вступления в силу указанных решений. В тот же срок избранный (назначен­ный) член Совета Федерации должен представить в Совет Феде­рации копию приказа (иного документа) об освобождении от обязанностей, несовместимых со статусом члена Совета Федера­ции, либо копию документа, удостоверяющего, что им было по­дано заявление об освобождении от таких обязанностей.

Полномочия члена Совета Федерации, депутата Государствен­ной Думы прекращаются досрочно в случаях:

1)      утраты ими гражданства Российской Федерации либо при­обретения гражданства иностранного государства;

2)      вступления в законную силу обвинительного приговора суда;

3)      признания недееспособными на основании решения суда, вступившего в законную силу;

4)      признания безвестно отсутствующими либо объявления их умершими на основании решения суда, вступившего в законную силу;

5)      смерти;

6)  призыва на военную службу с их согласия.

Полномочия депутата  Государственной Думы   прекращаются также в случаях:

1)       письменного заявления о сложении своих полномочий;

2)       избрания депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ или органа местного
самоуправления,  выборным должностным лицом  иного  органа государственной власти или органа местного самоуправления;

3)     поступления    на   государственную    или    муниципальную службу, вхождения его в состав органа управления хозяйственно­го общества или иной коммерческой организации,  занятия им предпринимательской или другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской,  научной и иной творческой деятель­ности;

4)    роспуска Государственной Думы в случаях,  предусмотрен­ных ст.  111 и 117 Конституции РФ.

Формы деятельности, права и обязанности членов парламента. Формы деятельности определены в законе для того, чтобы спо­собствовать парламентариям в осуществлении их законотворче­ской деятельности. В то же время это означает установление из­вестных рамок такой деятельности, с тем чтобы не допустить вмешательства депутатов в прерогативы исполнительной и судеб­ной власти.

Формами деятельности парламентариев являются участие в заседаниях своих палат, комитетах и комиссиях, парламентских слушаниях, в выполнении поручений палат, обращение к долж­ностным лицам с требованием немедленного пресечения обнару­жившегося нарушения прав граждан и др.

Формами деятельности депутата Государственной Думы явля­ются также работа с избирателями, участие в работе депутатских объединений — фракций и депутатских групп в Государственной Думе.

Деятельность членов Совета Федерации и депутатов Государ­ственной Думы может осуществляться также в иных формах, предусмотренных Конституцией РФ, федеральными законами и Регламентами палат.

Законом специально регулируются взаимоотношения депутата Государственной Думы с избирателями. Депутаты поддерживают связь с избирателями, они рассматривают поступившие от изби­рателей предложения, заявления и жалобы, вносят предложения в соответствующие органы власти, местного самоуправления и общественные объединения. Депутаты информируют избирате­лей о своей деятельности во время встреч с ними, а также через средства массовой информации. Для работы с избирателями де­путату ежемесячно предоставляются соответствующие дни в по­рядке, определяемом Регламентом палаты.

Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обязаны соблюдать этические нормы. Ответственность за нару­шение парламентарием указанных норм устанавливается  Регламентами палат. Члены Совета Федерации и депутаты Государст­венной Думы представляют декларации о доходах и сведения об имуществе, принадлежащем им на праве собственности. Инфор­мация о нарушениях, выявленных в результате проверки налого­выми органами Российской Федерации, подлежит опубликова­нию в «Ведомостях Федерального Собрания Российской Федера­ции».

Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы имеют право законодательной инициативы, которое осуществля­ется в форме внесения в Государственную Думу законопроектов и поправок к ним. Группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы может вносить предложения о поправках и пересмотре положе­ний Конституции РФ.

Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы пользуются правом решающего голоса по всем вопросам, рас­сматриваемым палатами Федерального Собрания, комитетом, комиссией палаты, членами которых они являются. Член Совета Федерации вправе присутствовать на всех заседаниях Государст­венной Думы, а депутат Государственной Думы — на всех заседа­ниях Совета Федерации.

Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы вправе направлять парламентские запросы в Правительство РФ, Генеральному прокурору, Председателю Центрального банка, Председателю ЦИК, руководителям федеральных органов госу­дарственной власти, иных органов государственной власти и ор­ганов местного самоуправления по кругу вопросов, входящих в компетенцию этих органов и должностных лиц. Парламентский запрос вносится на заседании палаты в письменной форме. Ор­ган, должностное лицо, которому направлено обращение, долж­ны дать ответ на заседании палаты или в письменной форме не позднее чем через 15 дней со дня его получения или в иной уста­новленный палатой срок.

Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы вправе самостоятельно, без оглашения на заседании палаты обра­щаться с запросом к любому члену Правительства РФ на заседа­нии Государственной Думы. По вопросам своей деятельности члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы пользуются правом на прием в первоочередном порядке руково­дителями и другими должностными лицами расположенных на территории   Российской   Федерации   органов   государственной власти, органов местного самоуправления, организаций незави­симо от форм собственности, лицами начальствующего состава Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований.

Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обеспечиваются документами, принятыми палатами Федерально­го Собрания, документами, другими информационными и спра­вочными материалами, официально распространяемыми Адми­нистрацией Президента РФ, Правительством РФ, Конституцион­ным Судом РФ, Верховным Судом РФ, Высшим Арбитражным Судом РФ, Счетной палатой РФ, Центральной избирательной комиссией РФ, иными государственными органами и общест­венными объединениями, а также другими информационными и справочными материалами.

Вмешательство членов Совета Федерации и депутатов Госу­дарственной Думы в деятельность органов дознания, следовате­лей и судов не допускается.

Неприкосновенность (иммунитет) членов парламента. Непри­косновенность (парламентский иммунитет), закрепленная в ст. 98 Конституции РФ, — один из основных элементов статуса парламентария, важнейшая правовая гарантия его деятельности. По своему содержанию это гарантия более высокого уровня по сравнению с общими конституционными гарантиями неприкос­новенности личности. Она не является личной привилегией, а имеет публично-правовой характер, призвана служить публич­ным интересам, обеспечивая повышенную охрану законом лич­ности парламентария в силу осуществляемых им государствен­ных функций, ограждая его от необоснованных преследований, способствуя беспрепятственной деятельности парламентария и тем самым — парламента, их самостоятельности и независимо­сти.

Закрепление неприкосновенности в Конституции РФ являет­ся определенным исключением из общей конституционной нор­мы о равенстве всех перед законом и судом, что обусловлено не­обходимостью конституционной защиты специального статуса парламентария как члена федерального представительного и за­конодательного органа. Нарушение положений закона, регули­рующего вопросы неприкосновенности членов Совета Федера­ции и депутатов Государственной Думы, влечет ответственность, предусмотренную действующим законодательством.

Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Они не могут быть привлечены к уголсншой или к адми­нистративной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержаны, арестованы, подвергнуты обыску без согласия соот­ветствующей палаты Федерального Собрания, кроме случаев за­держания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено феде­ральным законом для обеспечения безопасности других людей. Неприкосновенность парламентариев распространяется на их жи­лые, служебные помещения, багаж, личные и служебные транс­портные средства, переписку, используемые ими средства связи, а также на принадлежащие им документы.

Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы не могут быть привлечены к уголовной и административной от­ветственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие их стату­су, в том числе и по истечении срока их полномочий. Если в свя­зи с такими действиями член Совета Федерации, депутат Госу­дарственной Думы допустили публичные оскорбления, клевету или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом, возбуждение уголовного дела, производ­ство дознания, предварительного следствия или начало произ­водства по делу об административном правонарушении, преду­сматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, осуществляется только в случае лишения члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы не­прикосновенности. Члены Совета Федерации и депутаты Госу­дарственной Думы вправе отказаться от дачи свидетельских по­казаний по гражданскому или уголовному делу об обстоятельст­вах, ставших им известными в связи с выполнением ими своих обязанностей.

В случае возбуждения уголовного дела или начала производст­ва по делу об административном правонарушении, предусматри­вающем административную ответственность, налагаемую в су­дебном порядке, в отношении действий члена Совета Федера­ции, депутата Государственной Думы орган дознания или следователь в трехдневный срок сообщает об этом Генеральному прокурору РФ. Если уголовное дело возбуждено или производство по делу об административном правонарушении, предусматриваю­щем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, начато в отношении действий члена Совета Федерации, депутата   Государственной  Думы,   связанных  с   осуществлением ими своих полномочий, Генеральный прокурор в недельный срок после получения сообщения органа дознания или следова­теля обязан внести в соответствующую палату Федерального Со­брания представление о лишении члена Совета Федерации, депу­тата Государственной Думы неприкосновенности.

После окончания дознания, предварительного следствия или производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, нала­гаемую в судебном порядке, дело не может быть передано в суд без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания.

Особый порядок привлечения депутата к уголовной или к ад­министративной ответственности, налагаемой в судебном поряд­ке, составляет одну из существенных черт парламентского имму­нитета.

По своей природе парламентский иммунитет предполагает наиболее полную защиту депутата при осуществлении им собст­венно депутатской деятельности (реализации депутатских полно­мочий, выполнении депутатских обязанностей). Как отмечалось, его нельзя привлечь к уголовной и административной ответст­венности за высказанное мнение, позицию, выраженную при го­лосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата. Если же в связи с такими действиями депутатом были допущены нарушения, ответственность за которые предусмотрена федераль­ным законодательством, возбуждение уголовного дела, проведе­ние дознания и предварительного следствия, досудебное произ­водство по административным правонарушениям могут иметь место только в случае лишения его неприкосновенности. Без ли­шения депутата неприкосновенности для него не может насту­пить ответственность за действия (или бездействие), связанные с выполнением депутатских обязанностей.

Из Конституции РФ, однако, следует, что неприкосновен­ность парламентария не означает его освобождения от ответст­венности за совершенное правонарушение, в том числе уголовное или административное, если такое правонарушение совершено не в связи с осуществлением собственно депутатской деятельности. Расширительное понимание неприкосновенности в таких случаях вело бы к искажению публично-правового характера парламент­ского иммунитета и его превращению в личную привилегию, что означало бы, с одной стороны, неправомерное изъятие из консти­туционного принципа равенства всех перед законом и судом, а с другой — нарушение конституционных прав потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью. Поэтому с соблюдением ограничений, предусмотренных Конституцией РФ, в отношении парламентария допустимо осуществление судопроизводства на стадии дознания и предварительного следствия или производства по административным правонарушениям вплоть до принятия ре­шения о передаче дела в суд в соответствии с положениями Уго­ловного кодекса и Уголовно-процессуального кодекса РФ, Ко­декса РФ об административных правонарушениях без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания.

Вместе с тем это не означает лишения парламентария непри­косновенности. Следственные действия в отношении членов Со­вета Федерации и депутатов Государственной Думы должны осу­ществляться под непосредственным надзором Генерального про­курора РФ, ибо именно он вносит в соответствующую палату Федерального Собрания представление о лишении парламента­рия неприкосновенности. Если палата, рассмотрев представле­ние, установленным большинством голосов не примет на основа­нии имеющихся материалов решения о лишении депутата непри­косновенности, вопрос о его предании суду снимается. Без согласия палаты судебное разбирательство не может иметь места.

Вознаграждение членов парламента. В мировой практике давно признано, что члены парламента должны получать вознагражде­ние, которое в конституциях и законах часто называется «индем­нитет»¹. Вознаграждение включает как заработную плату, так и ряд других материальных благ, оно исходит из того, что для осу­ществления депутатской деятельности парламентарии нуждаются в поездках к избирателям, привлечении опытных помощников и т. д. Необходимы также медицинское обслуживание, страхова­ние жизни и другие гарантии. Общество сознательно идет на со­ответствующие расходы, понимая важность создания удовлетво­рительных материальных условий для успешного осуществления народными избранниками их деятельности.

Жизнь и здоровье члена Совета Федерации, депутата Государ­ственной Думы подлежат обязательному государственному стра­хованию за счет федерального бюджета на сумму годового денеж­ного содержания федерального министра. Страховые суммы вы­плачиваются в случаях гибели  (смерти) члена парламента,  если гибель (смерть) наступила вследствие телесных повреждений или причинения иного вреда его здоровью, причинения увечья или иного повреждения здоровья.

Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы освобождаются на срок их полномочий от военных сборов. По окончании срока полномочий им предоставляется прежняя рабо­та (должность), а при ее отсутствии другая равноценная работа (должность) по предыдущему месту работы или, с их согласия, в другой организации. Военнослужащие, лица рядового и началь­ствующего состава органов внутренних дел, работники органов прокуратуры, органов налоговой полиции, таможенных органов, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, из­бранные депутатами Государственной Думы, по окончании срока их полномочий вправе продолжить службу или досрочно уво­литься со службы. По окончании срока их полномочий им пре­доставляется прежняя должность или, с их согласия, другая должность по прежнему либо по иному месту службы. Ряд льгот предусмотрен для супруги (супруга) депутата Государственной Думы, уволенной (уволенному) в связи с переездом депутата для выполнения им своих полномочий в Государственной Думе. В случае досрочного роспуска Государственной Думы депутаты этой палаты получают единовременное денежное пособие.

Федеральный закон устанавливает размер ежемесячной де­нежной компенсации расходов члена Совета Федерации, связан­ных с осуществлением им своих полномочий, а также ряд других выплат.

Все депутаты Государственной Думы независимо от занимае­мой в палате должности, за исключением Председателя Государ­ственной Думы, получают одинаковое ежемесячное денежное вознаграждение. Депутату устанавливается ежемесячное денеж­ное вознаграждение в размере денежного вознаграждения феде­рального министра, а Председателю Государственной Думы — в размере вознаграждения Председателя Правительства РФ. Депу­тату Государственной Думы и члену Совета Федерации ежеме­сячно возмещаются расходы, связанные с осуществлением им своих полномочий, в сумме, равной пяти минимальным разме­ром оплаты труда.

Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы на территории Российской Федерации имеют право бесплатно пользоваться   воздушным,   железнодорожным,   автомобильным, водным транспортом и всеми видами городского и пригородного пассажирского транспорта, за исключением такси.

Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы вправе иметь до пяти помощников: по работе в палате (не более двух помощников), а также по работе в субъекте РФ или в своем избирательном округе. Они также могут иметь до 40 помощни­ков, работающих на общественных началах.

Перечисленные гарантии являются только основными. Закон устанавливает и конкретные нормы материального обеспечения членов парламента.

Ответственность за нарушение статуса членов парламента. Не­выполнение должностными лицами и другими работниками орга­нов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений законных требований членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы ли­бо создание им препятствий в осуществлении их деятельности, а равно предоставление им заведомо ложной информации или не­соблюдение установленных законом сроков и порядка предостав­ления информации и ответов на обращения и запросы влекут от­ветственность, предусмотренную административным и уголовным законодательством. Ответственность наступает и за неправомер­ное воздействие на членов парламента и членов его семьи и других родственников, выраженное в виде насилия или угрозы примене­ния насилия, оказанное в целях прекращения их деятельности в качестве члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы или изменения ее характера. Наказание предусмотрено за неуважение к члену Совета Федерации или депутату Государст­венной Думы.

Межпарламентская Ассамблея. Межпарламентская Ассамблея государств — участников СНГ начала свою деятельность со вре­мени заключения Соглашения о ней, подписанного парламента­ми государств — участников СНГ 27 марта 1992 г. Позже, 21 ок­тября 1994 г., Совет глав государств СНГ принял Меморандум, в котором, в частности, отмечалась необходимость последователь­ного формирования эффективной интеграционной структуры Содружества. В соответствии с этим 26 мая 1995 г. была принята Конвенция о Межпарламентской Ассамблее государств — участ­ников СНГ.

Межпарламентская Ассамблея является межгосударственным органом СНГ, и, следовательно, ее статус носит международно-правовой характер. В то же время ряд ее полномочий тесно связан с конституционно-правовыми институтами, и прежде всего в отношении рекомендаций по принятию законодательных актов. Эта ее особенность открывает перспективу перерастания Ассамб­леи в будущем в надгосударствеиный законодательный орган, ак­ты которого будут иметь обязательную юридическую силу для всех государств — участников СНГ.

Межпарламентская Ассамблея состоит из парламентских де­легаций государств-участников, которые включают представите­лей государства-участника, избираемых или назначаемых парла­ментом государства — участника настоящей Конвенции из числа своих членов в соответствии с его внутренними регламентами и процедурами. Парламентская делегация возглавляется ее руково­дителем. Объем, срок действия и порядок прекращения полно­мочий парламентской делегации государства-участника опреде­ляются этим государством-участником в соответствии с его внут­ренними правилами и процедурами.

Межпарламентская Ассамблея обладает широкими полномо­чиями по обсуждению вопросов сотрудничества государств-уча­стников в различных областях. Она вправе:

• принимать рекомендации по сближению законодательства государств-участников;
• принимать типовые (модельные) законодательные акты и с соответствующими рекомендациями направлять их парламентам
  государств — участников Конвенции;
• принимать рекомендации по синхронизации процедур ра­тификации  (утверждения) парламентами государств — участни­ков СНГ договоров (соглашений), заключенных в рамках Содру­жества;
• принимать рекомендации по приведению законодательства государств-участников в соответствие с положениями  междуна­родных договоров,  заключенных этими государствами в рамках Содружества;
• содействовать осуществлению обмена между государствами-участниками информацией правового характера;
• обсуждать  иные  вопросы   межпарламентского  сотрудниче­ства.

Межпарламентская Ассамблея собирается на очередные и внеочередные пленарные заседания. Ее очередные пленарные за­седания проводятся не реже двух раз в год. Внеочередные пле­нарные заседания могут быть созваны Советом Ассамблеи. Пар­ламентская делегация каждого государства-участника имеет один голос. Решения Ассамблеи по обсуждаемым вопросам принима­ются парламентскими делегациями, присутствующими на заседа­нии и принимающими участие в голосовании, в соответствии с Регламентом. Решения Межпарламентской Ассамблеи могут приниматься только на ее пленарных заседаниях.

Внутренняя деятельность Межпарламентской Ассамблеи осу­ществляется в соответствии с Конвенцией и Регламентом. Орга­низацию деятельности осуществляет Совет Ассамблеи, состоя­щий из руководителей парламентских делегаций государств-уча­стников. Совет Ассамблеи тайным голосованием избирает Председателя Совета из числа членов Совета сроком на один год. Лицо, избранное Председателем Совета Ассамблеи, может пере­избираться, однако с тем условием, что не может занимать эту должность более трех сроков подряд. Межпарламентская Ассамб­лея вправе учреждать постоянные и временные комиссии, состоя­щие из представителей парламентских делегаций, иные вспомога­тельные органы, которые окажутся необходимыми для успешного выполнения возложенных на нее функций. Постоянно действую­щим административным органом Совета Ассамблеи является Секретариат.

Межпарламентская Ассамблея вправе заключать международ­ные договоры в пределах своей компетенции. На территории го­сударств-участников она пользуется правами юридического лица и имеет, в частности, право заключать договоры, приобретать движимое и недвижимое имущество и распоряжаться им, возбу­ждать дела в суде и участвовать в судебных разбирательствах. Межпарламентская Ассамблея пользуется на территории госу­дарств-участников такими же привилегиями и иммунитетами, которые предоставляются Организации Объединенных Наций в соответствии с Конвенцией о привилегиях и иммунитетах Объе­диненных Наций 1946 г. Межпарламентская Ассамблея, ее иму­щество и активы пользуются иммунитетом от судебного вмеша­тельства.

Члены парламентских делегаций государств-участников, должностные лица Межпарламентской Ассамблеи в отношении привилегий, иммунитетов и льгот пользуются на территории го­сударств-участников режимом, не менее благоприятным, чем тот режим, который предоставляется соответственно представителям государств — членов ООН и должностным лицам ООН на осно­вании Конвенции о привилегиях и иммунитетах Объединенных Наций  1946 г. Привилегии и иммунитеты предоставляются членам парламентских делегаций государств-участников и должно­стным лицам Межпарламентской Ассамблеи не для их личной выгоды, а для того, чтобы обеспечить независимое выполнение ими своих функций, связанных с работой в Межпарламентской Ассамблее. Парламент государства — участника Конвенции, дей­ствуя согласно своему внутреннему регламенту и процедурам, не только имеет право, но и обязан отказаться от иммунитета своего представителя в каждом случае, когда, по его мнению, иммуни­тет препятствует отправлению правосудия, причем этот отказ мо­жет быть произведен без ущерба для цели, с которой иммунитет был предоставлен.

Все разногласия, возникающие в связи с толкованием и при­менением Конвенции, за исключением случаев, когда стороны соглашаются разрешить их иным путем, подлежат передаче на рассмотрение арбитража, учреждаемого в целях разрешения дан­ного конкретного спора и состоящего из двух арбитров, каждый из которых назначается одной из спорящих сторон, и третьего арбитра, назначаемого первыми двумя арбитрами.

Конвенция ратифицирована Российской Федерацией (Феде­ральный закон от 17 июня 1996 г.) с некоторыми оговорками. Однако Ассамблея пока не принимала каких-либо рекомендаций законодательного характера. Условия пребывания Ассамблеи на территории РФ зафиксированы в Соглашении между Правитель­ством РФ и Ассамблеей, подписанном в марте 1997 г.