§ 1. Исторические корни принципа народного представительства

В XVII—XVIII вв. в ходе борьбы против тирании феодальных монархов европейские народы пришли к убеждению, что носите­лем суверенитета и единственным источником власти в демокра­тическом государстве должен признаваться сам народ. Народ об­разует выборный представительный орган (парламент), который обладает исключительным правом принимать законы, охраняю­щие свободу и права человека и обеспечивающие решение обще­ственных проблем в интересах всех граждан. Такая цепь рассуж­дений приводила к выводу о необходимости создания в каждом государстве суверенного органа народного представительства с подлинной выборностью и широкими правами.  Народное представительство, таким образом, выполняет функцию соединения суверенитета народа с государственной властью, что придает всей системе правления демократический характер.

Исторически предшественниками органов, олицетворяющих идею народного представительства, можно считать представи­тельные учреждения в демократических государствах Древней Греции и в Древнем Риме. С XII в. начали развиваться парла­ментские учреждения в Англии, а затем и в ряде других европей­ских стран, где, однако, они сначала были только сословно-пред-ставительными учреждениями, выполнявшими функцию ограни­чения власти монарха. Именно в Англии укоренился термин «парламент», который произошел от французского слова «гово­рить». В XVIII и XIX вв. парламенты были конституционно учре­ждены и стали избираться на основе всеобщего избирательного права (хотя и с большими отклонениями) в США и большинстве европейских стран. В России этот орган (Государственная Дума) появился намного позже — после издания царского Манифеста 17 октября 1905 г. и в результате длительной борьбы с самодер­жавием.

Идея народного представительства, выдвинутая и разработан­ная Дж. Локком, Ш. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо и другими выдаю­щимися мыслителями, повсеместно воспринималась как антипод абсолютизма и единственная разумная основа организации под­линно демократической власти. Однако в разных странах в зави­симости от конкретных условий она воплощалась в различных конституционно-правовых формах. В Англии, например, был признан принцип верховенства парламента, вследствие чего вся система власти стала называться «парламентским правлением» (формально она трактуется таким образом и по сей день). В США, которые сразу и наиболее последовательно восприняли концепцию разделения властей, парламентское учреждение (Конгресс) оказалось в равном положении с независимым Пре­зидентом и Верховным Судом. И в Англии, и в США парламенту отводились законодательная власть и принятие бюджета, но принцип верховенства парламента признавал за парламентом Англии также функцию контроля над правительством. Постепен­но все страны мира — как монархии, так и республики — с раз­личными модификациями в основном восприняли одну из этих основных моделей.

Следовательно, в конституционно-правовом отношении поло­жение органа народного представительства всецело определяется формой правления. В парламентской республике и парламентар­ной монархии парламент, олицетворяя верховную власть, форми­рует и контролирует правительство, а в президентской (полупре­зидентской) республике и дуалистической монархии он делит власть с главой государства, который сам формирует и контроли­рует правительство (это не исключает отдельных контролирую­щих полномочий парламента). Государственный строй, основан­ный на верховенстве парламента в системе органов государства, называют парламентаризмом, в то время как для двух других форм правления этот термин не применяется. Существование парламента в той или иной стране — это еще не установление парламентаризма. Не является государством парламентаризма и современная Россия, этот термин иногда употребляют здесь про­сто для характеристики всего, что связано с парламентом, т. е. без точного научного смысла.

Политическая практика помогает выявить преимущества раз­личного положения парламента в системе органов государства. Определенные преимущества, как и недостатки, свойственны лю­бой форме правления. Так, в парламентарных государствах пра­вительство, которое может существовать только при наличии в парламенте большинства поддерживающих его депутатов, легко проводит нужные ему законы и игнорирует критику оппозиции. Эта форма правления, однако, хороша только при условии ста­бильности двухпартийной политической системы, а без этой ста­бильности или в условиях многопартийной системы неминуемо возникают так называемая министерская чехарда, т. е. частая сме­на состава правительства, и трудности в принятии законов. В дуа­листических формах, напротив, глава государства и его админист­рация (правительство) стабильны на весь срок легислатуры, но исполнительная власть сталкивается с трудностями в проведении через парламент нужных ей законов и особенно бюджета, если большинство в парламенте принадлежит оппозиционным парти­ям. Форма правления и свойственное ей положение парламента, таким образом, во многом обнаруживают свою эффективность или неэффективность в зависимости от партийной системы, складывающейся в той или иной стране.

В тоталитарных государствах народное представительство все­гда фиктивно, поскольку парламент через принимаемые им зако­ны только оформляет решения руководства правящей партии. Таким было это представительство и в советской России. Верхов­ный   Совет   искусственно   включал   представителей   всех   слоев «трудового народа» и формально олицетворял верховенство вла­сти. Он назначал и освобождал правительство, принимал законы и утверждал бюджет, но на деле не обладал даже подобием неза­висимого и свободного органа власти. Такое народное представи­тельство только попирало суверенитет народа, камуфлируя жест­кую диктатуру. Только с началом перестройки и реформ начина­ется возрождение парламентских учреждений — и то поначалу с громоздкого двухэтажного представительного органа (Съезда на­родных депутатов и Верховного Совета РСФСР). Отсутствие нор­мальной структуры представительного органа и его постоянное вмешательство в прерогативы исполнительной власти в немалой степени послужили причиной трагических событий октября 1993 г.

§ 2. Федеральное Собрание в системе органов государственной власти Российской Федерации

Конституция РФ учреждает Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума) как один из органов, осу­ществляющих государственную власть в Российской Федерации (ч. 1 ст. 11). Поскольку эта статья помещена в гл. «Основы кон­ституционного строя», изменить положение Федерального Соб­рания в системе органов государственной власти можно только через сложный порядок изменения самой Конституции РФ. Прочное положение Федерального Собрания, таким образом, обеспечено наивысшей конституционно-правовой гарантией — настолько сильной, что само Федеральное Собрание не вправе пересмотреть свое положение (это вытекает из ч. 1 ст. 135 Кон­ституции РФ).

Другая важная гарантия, закрепленная в гл. «Основы консти­туционного строя», состоит в том, что орган законодательной власти как часть системы разделения властей самостоятелен по отношению к другим. Положение Федерального Собрания, та­ким образом, определяется принципом разделения властей, кото­рый в равной мере противостоит непомерному возвышению лю­бой из трех властей и возможности контроля одной власти дру­гой.

Независимость — важнейшее условие успешного выполнения парламентом своих функций. Конституция РФ не определяет точных границ сферы законодательства, которое может быть при­нято Федеральным Собранием, вследствие чего парламент вправе принимать (или не принимать) любые законы без чьей-либо указ­ки. Федеральное Собрание не подчиняется какому бы то ни было контролю со стороны исполнительной власти. Оно самостоятель­но определяет потребность в своих расходах, которые фиксируют­ся в государственном бюджете, и бесконтрольно распоряжается этими средствами, что обеспечивает ему финансовую независи­мость. Обе палаты Федерального Собрания создают себе вспомо­гательный аппарат, в деятельность которого исполнительная власть не вмешивается. Парламент сам определяет свою внутрен­нюю организацию и процедуру, руководствуясь только требова­ниями Конституции РФ. И самое главное: никто не может вме­шиваться в прерогативу Федерального Собрания по принятию за­конов, чем обеспечивается подлинное всесилие парламента и его независимость в отправлении своей главной функции.

Вместе с тем законотворческая независимость не является аб­солютной. Она ограничивается через такие институты конститу­ционного права, как президентское вето, референдум, поскольку с его помощью могут быть одобрены некоторые законы и без пар­ламента, чрезвычайное и военное положение, которые приоста­навливают действие законов, право Конституционного Суда РФ объявлять законы неконституционными, право Президента РФ распускать Государственную Думу при определенных обстоятель­ствах, ратифицированные международные договоры, которые по юридической силе выше законов, требование Конституции РФ о принятии Государственной Думой финансовых законов только при наличии заключения Правительства РФ. Эти ограничения вытекают из принципа разделения властей с его «сдержками и противовесами». Они, однако, не умаляют независимого положе­ния Федерального Собрания в системе органов Российского госу­дарства.

Конституция РФ (ст. 94) устанавливает, что Федеральное Со­брание — парламент Российской Федерации, тем самым давая ему не более как самую общую характеристику через общеупот­ребительный термин. Но далее в этой же статье Федеральное Со­брание характеризуется как представительный и законодатель­ный орган Российской Федерации, что уже раскрывает основное назначение данного парламентского учреждения.

Федеральное Собрание основывается на принципиально но­вом понимании народного представительства по сравнению с тем, которое определяло положение представительных органов прежде.   Законодательные   органы  теперь  не   образуют  единую вертикаль подчиняющихся снизу вверх всех Советов, хотя Феде­ральное Собрание занимает высшее положение как орган феде­ральной законодательной власти. Федеральное Собрание отража­ет реальный федерализм, построенный на строгом разделении предметов ведения и полномочий органов государственной вла­сти Федерации и ее субъектов. Если по прежней российской Конституции парламент характеризовался как законодательный, распорядительный и контрольный орган государственной власти, то теперь это только представительный и законодательный орган, не обладающий функцией прямого контроля за исполнительной властью.

Как представительный орган Федеральное Собрание выступает выразителем интересов и воли всего многонационального народа, т. е. граждан Российской Федерации. Народное представительство обеспечивается демократической избирательной системой, от­крывающей возможность избрания в парламент для каждого граж­данина в соответствии с законом. Поскольку в правовом государ­стве выборы носят свободный характер и не подчинены иллюзор­ной цели добиться участия в деятельности парламента всех социальных групп и слоев населения, в Федеральном Собрании представлены профессиональные политики безотносительно к их национальности или социальному положению. Требовать пред­ставительства в парламенте всех слоев и групп населения — это значит возвращаться к ложной практике времен социализма, ко­гда такое «зеркальное» представительство организовывалось парт­аппаратом, а по существу, навязывалось народу из числа неквали­фицированных граждан. Максимум представительности, которая может быть обеспечена демократической избирательной систе­мой, — это избрание в парламент депутатов от всех географиче­ских регионов страны и от всех политических партий, пользую­щихся достаточной поддержкой населения.

Чисто внешне представительный характер Федерального Соб­рания возникает вследствие того, что депутаты Государственной Думы представляют своих избирателей, а члены Совета Федера­ции являются представителями субъектов Российской Федера­ции. Самым простым было бы сделать отсюда вывод, что как де­путаты первой палаты, так и члены второй обязаны во всех слу­чаях без всяких отклонений выражать интересы тех, кто их избрал, и несут перед ними полную ответственность за свою дея­тельность. Именно так трактовала природу парламентского ман­дата  социалистическая   доктрина   государственного   права,   по-скольку она не хотела доверить народным избранникам ответст­венность за общие интересы народа (это был так называемый императивный мандат, когда депутаты отвечали только перед из­бирателями).

Между тем демократическая доктрина парламентского права давно уже выработала понимание того, что депутаты с момента, когда они уже избраны, перестают быть слугами своих избирате­лей, а становятся слугами всего народа. Между интересами изби­рателей и интересами народа может возникать противоречие, и парламент должен обладать полной независимостью, для того чтобы безоговорочно отдать предпочтение защите общенародных интересов. Такое понимание народного представительства делает бессмысленным требование к депутату о выполнении им своих предвыборных обещаний, право отзыва депутата и т. д. Избран­ный депутат парламента абсолютно свободен в определении сво­ей позиции при голосовании по любому вопросу (это так назы­ваемый свободный мандат).

Как представительный орган Федеральное Собрание, безуслов­но, вправе выступать от имени всего народа даже тогда, когда воля парламента опирается лишь на большинство, а не на всех депута­тов. Однако это право не является исключительным, т. е. при­надлежащим только парламенту, поскольку им наделен и Прези­дент Российской Федерации, также избираемый путем всеобщих демократических выборов. В этом заключается специфика на­родного представительства в президентской республике с ее принципом разделения властей. Но, разумеется, представитель­ность Федерального Собрания более широка и диверсифициро­вана, поскольку она позволяет выявить не только общие, но и региональные интересы многонационального народа Российской Федерации, а также весь спектр партийно-политических интере­сов граждан.

Другая конституционная характеристика Федерального Соб­рания состоит в том, что оно является законодательным органом Российской Федерации. Такая функция означает, что Федераль­ное Собрание обладает исключительным правом принимать за­коны, т. е. правовые акты высшей юридической силы, и не мо­жет быть никакого другого органа государственной власти, кото­рый бы обладал аналогичным правом. В этом состоит всесилие парламента, т. е. возможность в пределах своей компетенции ре­шающим образом влиять на внутреннюю и внешнюю политику государства путем принятия законов.

Самостоятельность и независимость законодательной власти также вырастают из принципов суверенитета народа и разделения властей. Эта власть образуется на основе прямого волеизъявления народа, а потому в процессе своей деятельности законодательный орган не зависит от Президента и судебной власти, хотя и тесно с ними взаимодействует. Президент РФ является участником зако­нодательного процесса, обладает правом вето, а Конституцион­ный Суд РФ вправе объявить любой закон — полностью или час­тично — неконституционным, т. е. утратившим юридическую си­лу. Эти примеры свидетельствуют о том, что законодательная власть действует не сама по себе, а в определенной конституци­онной системе, равновесие которой достигается взаимными про­тивовесами трех основных властей. Более того, Президент РФ вправе распустить одну из палат Федерального Собрания (Госу­дарственную Думу) при наличии указанных в Конституции осно­ваний и тем самым прекратить деятельность Федерального Соб­рания в целом. Но и Федеральное Собрание, в свою очередь, име­ет конституционные рычаги воздействия на Президента РФ и на формирование судебных органов. Такая взаимная сбалансирован­ность полномочий помогает поддерживать конституционный правопорядок и реально обеспечивает Федеральному Собранию его высокий конституционно-правовой статус.

§ 3. Структура Федерального Собрания. Состав палат

Федеральное Собрание состоит из двух палат — Совета Феде­рации и Государственной Думы.

Исторически двухпалатная структура парламента возникла в странах Запада как способ сдерживания одной палатой (верхней) чрезмерного радикализма другой (нижней). Это был типичный продукт буржуазно-демократических революций, приведших к власти буржуазию, опасавшуюся разбушевавшегося народа. Но­вые правящие круги считали, что прямое представительство на­селения, основанное на всеобщем избирательном праве, может привести в нижнюю палату (Палата общин в Англии, Нацио­нальное собрание во Франции, Палата представителей в США и т. д.) представителей «низов», горячность которых должна уравновешиваться представителями высших слоев общества или во всяком случае более ответственными и опытными государст­венными деятелями (Палата лордов в Англии, сенаты во Фран­ции и США и др.). Верхние палаты обычно комплектовались откровенно недемократическим или менее демократическим путем, имели более длительный срок легислатуры, обладали правом вето на законопроекты, принятые нижней палатой, и другие привиле­гии. Таким путем правящим кругам удавалось достигать извест­ного равновесия палат и стабилизирующего воздействия парла­мента на общественную жизнь.

С годами, уже в XX в., произошла некоторая демократизация верхних палат, был признан принцип равноправия палат, но роль верхней палаты как органа «на всякий случай» сохранялась. В связи с этим двухпалатность стала все чаще подвергаться ост­рой критике со стороны демократической общественности и нау­ки конституционного права. В некоторых унитарных государст­вах от двухпалатного отказались.

По-другому выглядела роль двухпалатности в федеративных государствах. В этих государствах, начиная с США, утвердилось понимание необходимости двойного представительства народа в парламенте: путем прямого пропорционального представительст­ва на основе всеобщего избирательного права и через равное, не зависящее от численности населения представительство субъек­тов федерации. Исторический опыт всех федераций (США, Авст­ралия, Германия, Мексика и др.) показал, что палата, состоящая из представителей субъектов федерации (обычно это сенаты), на­дежнее обеспечивает учет региональных интересов населения и равное участие всех частей федерации в решении общегосударст­венных задач. Сам федерализм таким путем обретает в глазах гра­ждан уважение своей способностью обеспечивать единство об­щих и региональных интересов и через двухпалатный парламент добиваться преодоления внутренних противоречий в государстве. Этими эффективными результатами объясняется то обстоятель­ство, что в федеративных государствах двухпалатность признана принципом демократическим и функциональным.

В Российской Федерации двухпалатность парламента — отно­сительно новое явление, возникшее только в 1990 г., когда в со­ставе Верховного Совета РСФСР были сформированы Совет Республики и Совет Национальностей. До этого, начиная с рево­люции 1917 г., высший представительный орган России, фор­мально являвшейся федерацией, был однопалатным, в то время как Верховный Совет СССР состоял из двух палат, что, очевид­но, считалось достаточным. Но двухпалатность в Российской Фе­дерации в период с 1990 по 1993 г. оказалась не очень эффектив­ной: палаты Верховного Совета большей частью заседали совместно, доминирующую роль играл Президиум — руководящий орган всего парламента, подавлявший инициативу палат. Россий­ский федерализм еще не обрел достаточной конституционно-правовой базы, а субъекты Федерации — реальной самостоятель­ности.

Конституция 1993 г. внесла принципиальные изменения в по­нимание структуры федерального парламента. Двухпалатность Федерального Собрания учреждается теперь не как обязательный признак формального федеративного устройства, а как фунда­ментальная основа реального федерализма, призванного расши­рить права и самодеятельность народа и обеспечить глубокие ре­формы в политическом и экономическом строе страны. Этому служит различный порядок формирования палат Федерального Собрания, их различная компетенция. Отсюда специальная не­повторимая роль каждой палаты, которые в совокупности обес­печивают выражение разнообразных интересов народа и в то же время — единство Российской Федерации.

Двухпалатность Федерального Собрания формально не ведет к признанию того, что одна палата признается первой, а дру­гая — второй или одна — нижней, а другая — верхней. Такое де­ление обычно связывают с тем, что первая, или нижняя, палата играет более значимую роль в законодательном процессе. Палаты Федерального Собрания рассматриваются как части единого пар­ламента, и в этом смысле они равноправны, хотя полномочия па­лат неодинаковы. В то же время нельзя не заметить, что основ­ная тяжесть в принятии федеральных законов падает на Государ­ственную Думу (именно с нее начинается законодательный процесс), которая поэтому (а еще вследствие того, что является ареной активной межпартийной борьбы) более заметна в общест­венной жизни. Это очевидное обстоятельство привело к тому, что как в неофициальных, так порой и в официальных кругах Совет Федерации стали называть второй палатой, или сенатом. Широко признано также, что Совет Федерации как орган менее политизированный и к тому же отражающий официальное мне­ние субъектов РФ олицетворяет более спокойный, непартийный подход к законотворчеству, нейтрализует возможность принятия законов без учета интересов всех регионов нашей обширной страны. Конституция РФ делит между палатами функцию назна­чения ряда высших должностных лиц в государстве, устанавлива­ет особые полномочия каждой палаты в определенных областях. Сложившийся  за  время деятельности   Федерального   Собрания механизм преодоления разногласий между палатами способству­ет предотвращению конституционных кризисов и возникновения тупиковых ситуаций.

Двухпалатная структура Федерального Собрания эффективно помогает разрешению разногласий между различными социаль­ными группами населения. Будучи представлены в палатах, эти группы получают возможность достижения компромисса между собой и властью, не прибегая к «улице», т. е. внепарламентской оппозиции. Палаты снимают остроту как политических, так и межрегиональных противоречий, содействуя устойчивости госу­дарственного корабля. Федеральное Собрание состоит из палат, взаимно уравновешивающих друг друга и в своей совокупности уравновешивающих исполнительную и судебную власть.

Состав палат, как и принципы их комплектования, различен. Государственная Дума состоит из 450 депутатов, а в Совет Феде­рации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов госу­дарственной власти. При этом одно и то же лицо не может одно­временно являться членом Совета Федерации и депутатом Госу­дарственной Думы. Государственная Дума избирается на консти­туционно установленный срок — четыре года, а Совет Федерации установленного срока своей легислатуры не имеет. Но как поря­док формирования Совета Федерации, так и порядок выборов де­путатов Государственной Думы устанавливается федеральными законами.

Следует помнить, что Совет Федерации первого созыва и Го­сударственная Дума первого созыва избирались на два года (1993—1995), что было установлено в разделе «Заключительные и переходные положения» Конституции РФ. Это было вызвано не­обходимостью обеспечить плавный переход от старой конститу­ционной системы к новой, с тем чтобы сначала выявить жизне­способность нового парламента и критерии оценки депутатов. В декабре 1995 г. Совет Федерации уже не избирался, а был сформирован на новой основе (депутаты, как и предусмотрено Конституцией РФ, стали именоваться членами Совета Федера­ции), а депутаты Государственной Думы были избраны на срок четыре года.

Кардинальная реформа была проведена Федеральным законом «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Соб­рания Российской Федерации» от 5 августа 2000 г. (ныне действует в редакции от 25 июля 2006 г.), который отменил представительство субъектов РФ в Совете Федерации в лице глав исполнительной власти (президентов, губернаторов) и глав законодательных орга­нов субъектов РФ и установил, что представителями субъектов РФ в Совете Федерации выступают лица, назначенные главами ис­полнительной власти и избранные законодательными органами. Тем самым создавались условия для превращения Совета Федера­ции в постоянно действующий орган.

§ 4. Порядок выборов депутатов Государственной Думы

Выборы депутатов Государственной Думы строятся на основе Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Ду­мы Федерального Собрания Российской Федерации», многие по­ложения которого повторяют или конкретизируют нормы более общего Федерального закона «Об основных гарантиях избира­тельных прав и права на участие в референдуме граждан Россий­ской Федерации», который был рассмотрен выше.

Избирательные права граждан. Депутаты Государственной Ду­мы избираются гражданами РФ на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Гражда­нин РФ, достигший надень голосования 18 лет, имеет право из­бирать депутатов Государственной Думы, участвовать в выдвиже­нии федеральных списков кандидатов, предвыборной агитации, наблюдении за проведением выборов и работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и опреде­ление результатов выборов, а также в осуществлении других из­бирательных действий в порядке, предусмотренном федеральны­ми законами. Депутатом Государственной Думы может быть из­бран гражданин РФ, достигший на день голосования 21 года.

В равной степени всеми избирательными правами обладают граждане РФ, проживающие или находящиеся в период подго­товки или проведения выборов за пределами территории Россий­ской Федерации. Не имеют этих прав граждане, признанные су­дом недееспособными или содержащиеся в местах лишения сво­боды по приговору суда.

Иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные юридические лица, международные организации и общественные движения не вправе осуществлять деятельность, способствую­щую либо препятствующую подготовке и проведению выборов.

Назначение выборов. Проведение выборов в сроки, установ­ленные   Конституцией   РФ  и   федеральным   законом,   является обязательным. Выборы назначает Президент РФ. Решение о на­значении выборов должно быть принято не ранее чем за  дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. Днем выборов является первое воскресенье месяца, в котором истекает консти­туционный срок, на который была избрана Государственная Ду­ма прежнего созыва. В случае если Президент РФ не назначит выборы в установленный срок, выборы депутатов Государствен­ной Думы назначаются Центральной избирательной комисси­ей РФ и проводятся в первое воскресенье месяца, в котором ис­текает конституционный срок, на который была избрана Госу­дарственная Дума.

При роспуске Государственной Думы в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией РФ, Президент РФ одновремен­но назначает досрочные выборы депутатов Государственной Ду­мы нового созыва. Днем выборов в этом случае является послед­нее воскресенье перед истечением трех месяцев со дня роспуска Государственной Думы. В случае если Президент РФ, распустив Государственную Думу, не назначит новые выборы, выборы на­значаются Центральной избирательной комиссией РФ и прово­дятся в последнее воскресенье по истечении трех месяцев со дня роспуска Государственной Думы.

Система избрания. Как отмечалось, Государственная Дума со­стоит из 450 депутатов. Депутаты избираются по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, подан­ных за федеральные списки кандидатов в депутаты. Федеральный избирательный округ включает в себя всю территорию Россий­ской Федерации. Избиратели, проживающие за пределами стра­ны, считаются приписанными к этому округу.

Этот порядок избрания депутатов Государственной Думы бу­дет впервые введен в действие на очередных выборах в Думу в 2007 г. Ранее депутаты избирались по различным системам: по­ловина палаты избиралась по одномандатным округам (один де­путат от каждого округа — так называемая мажоритарная систе­ма), а другая половина — по единому федеральному избиратель­ному округу, когда депутаты определялись пропорционально количеству голосов, поданных за то или иное избирательное объ­единение (так называемая пропорциональная система). Измене­ние закона исходит из того, что новый порядок выборов даст значительный стимул становлению в стране прочной партийной системы,   приведет  к сокращению числа мелких политических партий, улучшит распределение мандатов и представительство региональных групп кандидатов.

Избирательные участки. Для проведения голосования и под­счета голосов избирателей при выборах депутатов Государствен­ной Думы образуются избирательные участки. Их образует глава местной администрации по согласованию с соответствующей территориальной избирательной комиссией не позднее чем за 50 дней до дня голосования с учетом местных и иных условий в це­лях создания максимальных удобств для избирателей. Избира­тельный участок должен включать не более 3 тыс. избирателей, обычно он находится в границах административно-территориаль­ного деления в субъекте РФ.

Списки избирателей составляются соответствующей избира­тельной комиссией не позднее чем за 21 день до дня голосования на основании сведений об избирателях, представляемых главой местной администрации. Избиратель может быть включен в спи­сок избирателей только на одном избирательном участке. Закон регламентирует порядок включения в списки избирателей всех категорий граждан, находящихся в день выборов за пределами своего постоянного проживания (в санаториях, больницах, обще­житиях, за рубежом, на военной службе и др.). Списки избирате­лей представляются для всеобщего ознакомления не позднее чем за 20 дней до дня выборов, и каждый гражданин вправе обжало­вать невключение в список в вышестоящую избирательную ко­миссию или в суд.

Избирательные комиссии. Подготовку и проведение выборов депутатов Государственной Думы обеспечивают избирательные комиссии: Центральная избирательная комиссия РФ, избира­тельные комиссии субъектов РФ, территориальные (районные, городские и другие) избирательные комиссии и участковые изби­рательные комиссии.

Избирательные комиссии формируются и действуют в соот­ветствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях изби­рательных прав и права на участие в референдуме граждан Рос­сийской Федерации» и другими федеральными законами. Все ре­шения и действия любой избирательной комиссии могут быть обжалованы в вышестоящую комиссию и в суд.

Политическая партия, выдвинувшая федеральный список кандидатов, в случае регистрации получает право назначить од­ного члена каждой избирательной комиссии с правом совеща­тельного голоса.

Выдвижение кандидатов в депутаты. Кандидаты в депутаты вы­двигаются в составе федеральных списков кандидатов. Выдвиже­ние осуществляется политическими партиями, имеющими в со­ответствии с Федеральным законом «О политических партиях» право принимать участие в выборах, в том числе выдвигать спи­ски кандидатов. Политическая партия вправе выдвинуть в соста­ве своего списка гражданина, не являющегося членом данной партии (таких лиц должно быть не более 50%). Поэтому каждый гражданин вправе обратиться в региональное отделение партии с предложением включить его в список.

Решение о выдвижении списка принимается тайным голосо­ванием на съезде политической партии. Выдвижение осуществ­ляется не ранее чем через 10 дней и заканчивается не позднее чем через 30 дней со дня публикации решения о назначении вы­боров. Федеральный список разбивается на региональные груп­пы, которые образуются пропорционально численности избира­телей. Региональная часть каждого списка должна охватывать все субъекты РФ, а в общефедеральную часть списка включается не более трех кандидатов. Всего же в списке должно быть не более 500 человек.

Утвердив федеральный список партии, последняя представля­ет его и все необходимые документы по каждому кандидату в Центральную избирательную комиссию. В случае отказа принять список решение комиссии может быть обжаловано в Верховный Суд РФ, который обязан рассмотреть жалобу в пятидневный срок.

В поддержку списка партии ее участники собирают подписи избирателей (не менее 200 тыс.) или вносят избирательный залог (15% от предельных расходов из средств избирательного фонда). Но те партии, которые уже представлены в Думе, от того и друго­го освобождены. Центральная избирательная комиссия регистри­рует списки кандидатов и передает их в СМИ.

После регистрации все кандидаты приобретают права, необ­ходимые им для ведения предвыборной кампании (освобождают­ся от работы с компенсацией, бесплатно пользуются транспор­том и др.). Кандидаты в депутаты, замещающие государственные или муниципальные должности либо находящиеся на государст­венной или муниципальной службе, а также кандидаты, являю­щиеся должностными лицами, журналистами, другими творче­скими работниками организаций, осуществляющих выпуск средств массовой  информации,  при  проведении своей  избирательной кампании не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения.

Кандидат в депутаты после регистрации не может быть при­влечен к уголовной ответственности, арестован или подвергнут административному наказанию в судебном порядке без согласия Генерального прокурора Российской Федерации.

Предвыборная агитация. Граждане РФ, политические партии и иные избирательные объединения вправе проводить предвыбор­ную агитацию в допускаемых законом формах и законными ме­тодами.

Предвыборной агитацией признаются призывы голосовать за или против федерального списка, за или против кандидатов, вы­ражение предпочтения какой-либо партии, описание последст­вий избрания тех или иных кандидатов, распространение инфор­мации о кандидатах позитивного и негативного характера и др.

Запрещается проводить предвыборную агитацию, распростра­нять любые агитационные предвыборные материалы органам го­сударственной власти и органам местного самоуправления, а также их должностным лицам при исполнении ими служебных обязанностей, воинским частям, военным учреждениям и орга­низациям, благотворительным и религиозным организациям, членам избирательных комиссий с правом решающего голоса, иностранцам. Установлен и ряд других ограничений, а также сроки окончания предвыборной агитации.

Кандидатам, политическим партиям и их уполномоченным представителям запрещается осуществлять подкуп избирателей: вручать избирателям денежные средства, подарки и иные матери­альные ценности иначе как за выполнение предвыборной орга­низационной работы (сбор подписей, агитационную работу), производить вознаграждение избирателей, проводить льготную распродажу товаров, бесплатно распространять любые товары, за исключением печатных, в том числе иллюстративных, материа­лов, а также значков, специально изготовленных для избиратель­ной кампании и др. Государство гарантирует свободу проведения предвыборной агитации в соответствии с законом, всем полити­ческим партиям, зарегистрировавшим федеральные списки кан­дидатов, гарантируются равные условия доступа к средствам мас­совой информации для проведения агитации.

В целях проведения предвыборной агитации политические партии, зарегистрировавшие федеральные списки кандидатов, вправе   использовать  государственные  телерадиокомпании.   Все это направлено на создание равных условий для предвыборной агитации всех кандидатов. Государственные органы и органы ме­стного самоуправления обязаны оказывать содействие политиче­ским партиям в организации и проведении предвыборных собра­ний, встреч кандидатов в депутаты и доверенных лиц с избирате­лями.

Финансирование выборов. Расходы по подготовке и проведе­нию выборов депутатов Государственной Думы, а также по обес­печению деятельности избирательных комиссий в течение срока их полномочий производятся за счет средств федерального бюд­жета. Политические партии, выдвинувшие федеральные списки кандидатов, формируют избирательные фонды для финансирова­ния своей избирательной кампании.

Предельная сумма расходов политической партии за счет средств избирательного фонда не может превышать 400 млн руб., но ежегодно индексируется. В целом бюджетные расходы по вы­борам Думы в 2003 г. составили 2,8 млрд руб., но в 2007 г. про­гнозируется сокращение этой суммы.

Не допускаются пожертвования в избирательные фонды со стороны иностранных государств и граждан, лиц, не имеющих гражданства, российских юридических лиц с иностранным уча­стием, если доля иностранного капитала в их уставном капитале превышает 30%, международных организаций и международных общественных движений, органов государственной власти и ме­стного самоуправления, государственных и муниципальных учре­ждений и унитарных предприятий, воинских частей, военных уч­реждений и организаций, благотворительных и религиозных ор­ганизаций и др.

Политические партии, получившие на выборах менее 3% го­лосов избирателей, обязаны возместить в полном объеме стои­мость эфирного времени и печатной площади в государственных СМИ.

Законом установлены порядок расходования и учета денеж­ных средств, финансовая отчетность, контроль за источниками поступления, за целевым расходованием средств, выделенных из­бирательным комиссиям, и т. д.

Голосование и определение результатов выборов. Для выборов депутатов Государственной Думы каждый избиратель получает бюллетень в форме, устанавливаемой Центральной избиратель­ной комиссией, в котором в определенном порядке перечислены все списки кандидатов. Избиратель вправе выбрать тот список, за который он желает проголосовать.

Подсчет голосов производит участковая избирательная комис­сия, которая передает протокол в вышестоящую комиссию, и так вплоть до Центральной избирательной комиссии, которая уста­навливает и объявляет о результатах выборов. Однако в целях ус­тановления общественного контроля за подсчетом голосов один экземпляр протокола любой избирательной комиссии предостав­ляется для ознакомления доверенным лицам, наблюдателям и др.

Центральная избирательная комиссия признает выборы несо­стоявшимися в случае, если:

1)         в выборах приняло участие менее 25% избирателей, вклю­ченных в списки избирателей;

2)    ни один из списков кандидатов не получил 7% голосов из­бирателей;

3)         все списки получили в совокупности 60% и менее голосов избирателей.

Центральная избирательная комиссия признает результаты выборов недействительными:

1)         если допущенные при проведении голосования или уста­новлении итогов голосования нарушения не позволяют с досто­верностью установить результаты волеизъявления избирателей;

2)    если  выборы  признаны  недействительными   на участках, которые в совокупности включали не менее 25% от общего числа
избирателей;

3)         по решению суда.

К распределению депутатских мандатов допускаются только федеральные списки, которые получили семь и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Требу­ется также, чтобы списков было не менее двух и за них было по­дано в совокупности более 60% голосов. В этом случае иные спи­ски к распределению мандатов не допускаются.

Распределение депутатских мандатов начинается с того, что сумма голосов избирателей, поданных по федеральному округу за федеральные списки, делится на 450, т. е. число распределяемых мандатов. Полученный результат есть первое избирательное част­ное. Затем число голосов, полученных каждым федеральным списком, делится на это избирательное частное. Целая часть по­лученного в результате деления числа есть число депутатских мандатов, которое получает соответствующий федеральный спи­сок кандидатов.

Если же после указанных действий остаются нераспределен­ные мандаты, то производится их вторичное распределение. Не­распределенные мандаты передаются по одному тем федераль­ным спискам кандидатов, у которых оказывается наибольшей дробная часть числа, полученного в результате первого деления. При равенстве дробных частей преимущество отдается тому фе­деральному списку кандидатов, за который подано больше голо­сов избирателей.

Поскольку федеральный список разбит на региональные груп­пы, то после определения депутатов по определенной части спи­ска производится распределение мандатов внутри федерального списка, т. е. между региональными группами.

Если в результате всех этих действий Дума останется в непра­вомочном составе, нераспределенные мандаты передаются спи­скам кандидатов, не допущенных к их распределению. Эти манда­ты распределяются пропорционально полученному числу голосов избирателей. Если же выборы признаны несостоявшимися или недействительными, Центральная избирательная комиссия назна­чает повторные выборы не позднее чем через четыре месяца.

Центральная избирательная комиссия регистрирует депутатов и выдает им удостоверения.

§ 5. Формирование Совета Федерации

Согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 95) в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Фе­дерации: по одному от представительного и исполнительного ор­ганов государственной власти. В то же время в ч. 2 ст. 96 указано, что формирование Совета Федерации устанавливается федераль­ным законом.

Эти конституционные положения позволяют сделать два оче­видных вывода. Во-первых, в Совете Федерации должно насчи­тываться по два представителя от каждого субъекта РФ, вследст­вие чего и председатель палаты должен быть избран из этого числа членов. Во-вторых, поскольку в одной и той же статье Конституции законодатель указал, что Совет Федерации «форми­руется», а Государственная Дума образуется путем «выборов», то тем самым он с очевидностью установил, что порядок образова­ния Совета Федерации отличается от порядка образования Думы. Однако без ответа оставались существенные вопросы: кто и ка­ким образом в субъектах РФ назначает или избирает этих двух представителей двух ветвей государственной власти. Должны ли они избираться населением каждого субъекта РФ или делегиро­ваться главой администрации и органом законодательной власти. Если остановиться на выборности населением, то возникает до­полнительная необходимость обеспечить, чтобы такие выборные лица выражали точку зрения законодательной и исполнительной власти. Но как этого добиться? Эти вопросы вызвали острую дискуссию в парламентских кругах, которая, затянувшись до конца 1995 г., когда срок полномочий Совета Федерации первого созыва истекал, едва не привела к параличу всей федеральной парламентской системы. Постепенно всем стало ясно, что про­вести выборы членов Совета Федерации в субъектах Федерации синхронно с выборами депутатов Государственной Думы уже по времени невозможно, а избранная в установленный срок Госу­дарственная Дума второго созыва не могла бы начать функцио­нировать, пока не образован Совет Федерации.

В этих условиях, после рассмотрения в Государственной Думе многих вариантов законопроектов, Думой был принят весьма ла­коничный Закон (всего четыре статьи), ставший известным по имени его инициатора как «Закон Чилингарова».

Закон установил, что в Совет Федерации в качестве предста­вителей от каждого субъекта РФ должны входить глава законода­тельного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти. Это положение было коренным образом изменено Федеральным законом «О порядке формирования Со­вета Федерации Федерального Собрания Российской Федера­ции».

Закон устанавливает общие требования к членам Совета Фе­дерации и порядок избрания (назначения) представителей от представительного и исполнительного органов государственной власти субъекта РФ. Членом Совета Федерации может быть из­бран (назначен) гражданин Российской Федерации не моложе 30 лет, обладающий в соответствии с Конституцией РФ правом избирать и быть избранным в органы государственной власти.

Член Совета Федерации — представитель от представительно­го органа государственной власти субъекта РФ избирается зако­нодательным (представительным) органом государственной вла­сти субъекта РФ на срок полномочий этого органа, а при форми­ровании этого органа путем ротации — на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа. Член Совета Фе­дерации — представитель от двухпалатного законодательного органа избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты. В случае досрочного пре­кращения полномочий члена Совета Федерации — представителя от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ новый член Совета Федерации — представи­тель от этого органа должен быть избран не позднее трех месяцев со дня прекращения полномочий предыдущего члена Совета Фе­дерации.

Кандидатуры для избрания представителя в Совете Федера­ции от законодательного органа вносятся на рассмотрение этого органа его председателем.

В двухпалатном законодательном органе кандидатуры вносят­ся на рассмотрение данного органа поочередно председателями палат. Группа депутатов численностью не менее одной трети от общего числа депутатов может внести на рассмотрение этого ор­гана альтернативные кандидатуры.

Представитель в Совете Федерации от исполнительного орга­на государственной власти субъекта РФ не позднее трех месяцев назначается высшим должностным лицом на срок его полномо­чий. Указ (постановление) о назначении представителя в Совете Федерации от исполнительного органа вступает в силу, если на очередном или внеочередном заседании законодательного органа две трети от общего числа его депутатов не проголосуют против назначения данного представителя в Совете Федерации.

Кандидаты для избрания (назначения) в качестве представи­теля в Совете Федерации обязаны представить соответственно в законодательный орган или высшему должностному лицу (руко­водителю высшего исполнительного органа):

1)       сведения о размере и об источниках доходов кандидата за год, предшествующий году избрания (назначения);

2)       сведения об имуществе, принадлежащем кандидату на пра­ве собственности.

Полномочия члена Совета Федерации начинаются со дня принятия Советом Федерации решения о подтверждении полно­мочий данного члена Совета Федерации. Полномочия прекраща­ются со дня принятия Советом Федерации решения о подтвер­ждении полномочий нового члена Совета Федерации — предста­вителя от того же органа государственной власти субъекта РФ.

Полномочия члена Совета Федерации прекращаются досроч­но по основаниям, предусмотренным Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Порядок принятия Советом Федерации решений о подтвержде­нии полномочий вновь избранных (назначенных) членов Совета Федерации и решений о прекращении полномочий устанавлива­ется Регламентом Совета Федерации.

По представлению Председателя Совета Федерации полномо­чия члена Совета Федерации могут быть также досрочно прекра­щены избравшим (назначившим) его органом государственной власти субъекта РФ в том же порядке, в котором осуществляется его избрание (назначение). Но орган государственной власти субъекта РФ вправе не рассматривать такое представление Пред­седателя Совета Федерации.

Решение вопроса о порядке формирования Совета Федерации в 1995 г. трудно было назвать удачным. По Конституции РФ Со­вет Федерации — это постоянно действующий орган, что можно обеспечить при условии, если для его членов исполнение их обя­занностей в палате является единственным родом занятий. Но этого не было, так как главы законодательных и исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ тоже избирались в постоянно действующие органы и к тому же были весьма пере­гружены текущей работой. Получалось, что при этих условиях состав Совета Федерации объективно не мог стать постоянным на какой-то единый срок. Но другого решения законодатели в то время не нашли.

Нынешний порядок формирования Совета Федерации ис­правляет недостаток прежнего порядка, поскольку включает в со­став Совета Федерации членов на постоянной профессиональной основе. Но при этом состав палаты все же подвержен частым из­менениям, поскольку избрание в субъектах РФ глав представи­тельных органов и наделение полномочиями глав исполнитель­ных органов государственной власти осуществляется несинхрон­но. Вследствие этого в течение каждого года в Совете Федерации происходит смена каких-то его членов.

§ 6. Внутренняя организация палат. Регламенты

Федеральное Собрание является постоянно действующим ор­ганом. Этим оно отличается от Верховного Совета РСФСР в со­ветский период, а также от Съезда народных депутатов РФ, кото­рые собирались на кратковременные сессии два-четыре раза в го­ду.   Сессионный  порядок работы делал невозможным  глубокую проработку законопроектов и осуществление многих других функций, которыми формально были наделены эти представи­тельные органы.

Постоянно действующий характер Федерального Собрания гарантируется тем, что созыв палат не зависит от главы государ­ства, а обеспечивается по собственному праву, закрепленному Конституцией РФ. Государственная Дума собирается на первое заседание на 30-й день после избрания, хотя Президент РФ мо­жет созвать заседание Думы ранее этого срока. Первое заседание Государственной Думы открывает не глава государства, а старей­ший по возрасту депутат. Только с момента начала работы Госу­дарственной Думы нового созыва полномочия Государственной Думы прежнего созыва прекращаются (ст. 99 Конституции РФ).

Федеральное Собрание является единым парламентским орга­низмом, но это не означает, что его палаты действуют во всех случаях совместно. Напротив, Конституция РФ устанавливает, что Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздель­но. Палаты могут собираться совместно только в трех установ­ленных Конституцией РФ случаях:

1)     для заслушивания посланий Президента РФ;

2)     для заслушивания посланий Конституционного Суда РФ;

3)     для заслушивания выступлений руководителей  иностран­ных государств.

Отсюда следует, что палаты Федерального Собрания совмест­но не рассматривают какие-либо общие вопросы и не принима­ют никаких совместных решений. В отношении указанных выше посланий они вправе только выслушать их, собравшись на со­вместное заседание, а обсуждать, если потребуется, только врозь. На практике так и происходит — Президенту РФ, например, по­сле зачитывания им своего послания присутствующими депутата­ми Государственной Думы и членами Совета Федерации даже не задаются вопросы.

Главной гарантией, обеспечивающей раздельную работу палат Федерального Собрания, является отсутствие общего руководящего органа и должностного лица, какими были в прежнем парламенте России Президиум Верховного Совета и Председатель Верховного Совета. Следовательно, нет и процедуры совместных заседаний па­лат. В организационно-техническом отношении раздельный ха­рактер работы палат Федерального Собрания обеспечивается тем, что они расположены в разных зданиях на разных улицах г. Моск­вы, имеют собственные вспомогательные аппараты.

Конституция РФ указывает Совету Федерации и Государствен­ной Думе на то, что их заседания должны быть открытыми. В то же время она допускает, чтобы палаты проводили закрытые засе­дания, но только в случаях, предусмотренных их регламентами.

Конституция РФ устанавливает, что каждая из палат прини­мает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности. Этим положение отличается от ранее суще­ствовавшего, когда обе палаты Верховного Совета РФ имели еди­ный регламент. Регламенты палат Федерального Собрания отра­жают специфику каждой палаты, они поэтому не идентичны. Регламенты палат принимаются и изменяются в соответствии с порядком, который они же и предусматривают.

Руководители палат. Конституционные основания для избра­ния руководящих деятелей одинаковы для каждой палаты. Совет Федерации избирает из своего состава Председателя Совета Фе­дерации и его заместителей. Государственная Дума также избира­ет Председателя, первого заместителя и заместителей из своего состава. Конкретный порядок избрания руководителей установ­лен в регламенте каждой палаты.

Председатели палат занимают высокое место в иерархии госу­дарственных должностей (их часто называют «спикерами», хотя этим английским термином в англоязычных странах называют только главу нижней палаты). Выборность Председателя Совета Федерации из состава палаты подчеркивает его независимость от исполнительной власти, которой, например, нет в США, где председателем сената, состоящего из представителей штатов, яв­ляется по должности вице-президент США, избираемый вместе с Президентом. В США такое положение объясняют необходимо­стью тесной связи и взаимодействия законодательной и испол­нительной властей. Председатель Совета Федерации обеспечива­ет связь с Президентом РФ путем консультаций, но он не связан никакими обязательствами по отношению к главе государства, кроме уважения его конституционных прав и статуса.

Председатель Государственной Думы избирается на срок ле­гислатуры палаты, т. е. на четыре года, хотя по решению Думы может быть освобожден от должности досрочно. Председатель Совета Федерации избирается без указания срока пребывания в этой должности, но тоже может быть в любое время переизбран палатой.

В Совете Федерации установлено, что Председатель и его за­местители не могут быть представителями одного субъекта РФ.

Председатель Совета Федерации ведет заседание палаты, подпи­сывает постановления, ведает внутренним распорядком, направ­ляет в комитеты законопроекты, направляет Президенту РФ для подписания и обнародования одобренные Советом Федерации законы, опубликовывает для всеобщего сведения уведомления о принятых законах РФ о поправках к Конституции РФ, направля­ет для рассмотрения в законодательные органы субъектов РФ принятые законы о поправках к Конституции РФ, представляет палату во взаимоотношениях с Президентом РФ, Государствен­ной Думой, Правительством и другими органами государствен­ной власти, а также с парламентами иностранных государств, контролирует деятельность аппарата и др. Заместители Председа­теля замешают Председателя в его отсутствие, по поручению Председателя могут подписывать постановления палаты, осуще­ствляют ряд других полномочий. Председатель Совета Федера­ции и его заместители могут быть освобождены от занимаемой должности на основании решения Совета Федерации.

В Государственной Думе Председатель, Первый заместитель и заместители Председателя вправе совмещать пребывание в этой должности и руководство депутатским объединением. Председа­тель Государственной Думы ведет заседания палаты, ведает внут­ренним распорядком палаты, представляет палату во взаимоот­ношениях с Президентом РФ, Советом Федерации, Правительст­вом и другими органами государственной власти, а также с парламентами зарубежных государств и др. Заместители Предсе­дателя ведут заседания палаты, замещают Председателя в его от­сутствие, осуществляют ряд других полномочий.

В Государственной Думе создается Совет Государственной Ду­мы, в состав которого входят Председатель и его заместители. Со­вет создается для предварительной подготовки организационных решений по вопросам деятельности палаты (разработка проекта общей программы работы Думы на очередную сессию, составле­ние календаря рассмотрения вопросов, направление в комитеты законопроектов, принятие решений о проведении парламентских слушаний, утверждение распределения обязанностей между за­местителями Председателя и др.). О всех решениях Совета Пред­седатель Государственной Думы информирует депутатов.

Комитеты и комиссии. Согласно Конституции РФ обе палаты образуют комитеты и комиссии, которые осуществляют подго­товку и предварительное рассмотрение законопроектов, органи­зуют парламентские слушания и др.  Вес члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы (за исключением Предсе­дателя) обязаны войти в один из комитетов своей палаты. Численный состав каждого комитета определяется самой палатой (в Совете Федерации он не может включать менее 7 членов, в Государственной Думе составляет от 12 до 35 депутатов). Персо­нальный состав комитетов и комиссий утверждается каждой па­латой после того, как каждый член Совета Федерации и депутат Государственной Думы определит свое желание работать в том или другом комитете. Председатель и заместители Председателя комитетов в Государственной Думе избираются палатой, а в Со­вете Федерации — на заседании комитета (только Председатель комитета утверждается палатой).

Комитеты и комиссии Совета Федерации и Государственной Думы имеют высокий статус. Они, например, вправе запраши­вать документы и материалы, необходимые для их деятельности, а также приглашать на свои заседания должностных лиц органов государственной власти, общественных объединений, предпри­ятий, учреждений, организаций. Органы государственной власти, общественные объединения, предприятия, учреждения и органи­зации и их должностные лица обязаны предоставлять комитетам и комиссиям палат запрашиваемые ими документы и материалы.

Комитеты палат играют важную роль в законодательном про­цессе. Именно здесь происходит экспертная оценка законопро­ектов и в них вносятся многочисленные поправки. Поскольку Государственная Дума заседает в течение года с небольшими пе­рерывами и так как именно здесь находится центр законотворче­ской работы, комитеты этой палаты более заметны в своей дея­тельности. Председатели ведущих комитетов — это известные фигуры в общественной жизни, они к тому же довольно часто выступают с критикой исполнительной власти, разного рода за­явлениями. В работе комитетов Государственной Думы проявля­ются межпартийные разногласия, часто задерживающие прохож­дение законопроектов.

Работа комитетов палат протекает с соблюдением процедуры, предусмотренной регламентами палат. Многие правила устанав­ливаются и самими комитетами. Процедура в палатах в целом не очень строгая, она допускает участие многих приглашенных лиц и дает возможность для проявления себя каждому члену палаты. Процедурные полномочия Председателя комитета значительны, но они не дают оснований для диктата или самоуправства. В це­лом работа комитетов протекает достаточно активно, хотя нередки случаи затягивания с решением судьбы законопроектов (в Го­сударственной Думе).

Совет Федерации образует комитеты:

• по конституционному законодательству;
• по правовым и судебным вопросам;
• по делам Федерации и региональной политике;
• по вопросам местного самоуправления;
• по обороне и безопасности;
• по бюджету;
• по финансовым рынкам и денежному обращению;
• по взаимодействию со Счетной платой РФ;
• по международным делам;
• по делам Содружества Независимых Государств;
• по Регламенту и организации парламентской деятельности;
• по методологии реализации конституционных полномочий Совета Федерации;
• по социальной политике;
• по науке, культуре, образованию, здравоохранению и эколо­гии;
• по делам молодежи и спорту;
• по экономической политике, предпринимательству и собст­венности;
• по промышленной политике;
• по естественным монополиям;
• по природным ресурсам и охране окружающей среды;
• по аграрно-продовольственной политике;
• по делам Севера и малочисленных народов.

Созданы также постоянные комиссии по информационной политике и по контролю за обеспечением деятельности Совета Федерации, имеющие равные права с комитетами.

Совет Федерации может принять решение о ликвидации от­дельных комитетов либо об образовании новых комитетов. Ко­митеты могут образовывать подкомитеты. Каждый комитет имеет утвержденную Регламентом компетенцию.

Как и сам Совет Федерации, его комитеты формируются без указания срока их полномочий, вследствие чего по мере вхожде­ния в Совет новых членов происходят изменения состава коми­тетов. Заседание комитета или комиссии Совета Федерации пра­вомочно, если на нем присутствует более половины от общего числа членов комитета, комиссии. Заседания проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц. Они могут прово­диться непосредственно в субъектах РФ.

Комитеты и комиссии Совета Федерации для подготовки во­просов, организации парламентских слушаний, «круглых столов» могут создавать рабочие группы с привлечением представителей государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, а также ученых и других специалистов. Государст­венные органы, общественные объединения, должностные лица обязаны предоставлять комитетам и комиссиям Совета Федера­ции любые запрашиваемые у них материалы и документы.

Государственная Дума образует следующие комитеты:

• по конституционному законодательству и государственному строительству;
• по  гражданскому,  уголовному,  арбитражному и  процессу­альному законодательству;
• по труду и социальной политике;
• по бюджету и налогам;
• по кредитным организациям и финансовым рынкам;
• по экономической политике, предпринимательству и туризму;
• по собственности;
• по промышленности, строительству и наукоемким техноло­гиям;
• по энергетике, транспорту и связи;
• по обороне;
• по безопасности;
• по международным делам;
• по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками;
• по делам Федерации и региональной политике;
• по вопросам местного самоуправления;
• по Регламенту и организации работы Государственной Думы;
• по информационной политике;
• по охране здоровья;
• по образованию и науке;
• по делам женщин, семьи и детей;
• по аграрным вопросам;
• по природным ресурсам и природопользованию;
• по экологии;
• по культуре;
• по делам общественных объединений и религиозных орга­низаций;
• по делам национальностей;
• по физической культуре, спорту и делам молодежи;
• по проблемам Севера и Дальнего Востока;
• по делам ветеранов.

В случае необходимости могут образовываться и другие коми­теты.

Комитеты Государственной Думы образуются на срок полно­мочий Государственной Думы данного созыва. Они формируются, как правило, на основе принципа пропорционального представи­тельства депутатских объединений. Комитет может создавать под­комитеты по основным направлениям своей деятельности.

Заседания комитетов и комиссий проводятся по мере необхо­димости, но не реже двух раз в месяц. По требованию депутат­ского объединения или не менее одной четверти от общего числа членов комитета или комиссии проводится внеочередное заседа­ние. Решение принимается большинством голосов от общего числа членов комитета или комиссии, присутствующих на засе­дании. Различные комитеты и комиссии часто проводят совмест­ные заседания.

Комитеты и комиссии имеют право вносить на заседание Со­вета Государственной Думы предложения по повестке заседания Думы. Представитель комитета или комиссии имеет право высту­пать на заседаниях палаты, заседаниях других комитетов и ко­миссий Государственной Думы с докладами и содокладами по вопросам, относящимся к ведению представляемого им комитета или комиссии.

Для подготовки отдельных вопросов, парламентских слушаний комитеты и комиссии Государственной Думы создают рабочие группы из числа членов комитета или комиссии, других депутатов Государственной Думы, а также представителей государственных органов и общественных объединений, научных учреждений, а также специалистов. Комитеты и комиссии привлекают к своей работе экспертов, назначают независимую экспертизу законо­проектов.

Комиссии Государственной Думы формируются из числа чле­нов комитетов палаты. Государственная Дума образует Комиссию по мандатным вопросам и вопросам депутатской этики. Она рас­сматривает вопросы о досрочном прекращении полномочий де­путата Государственной Думы; о даче согласия по представлению Генерального прокурора РФ на задержание, арест, личный до­смотр депутата и на проведение в отношении его обыска; о даче согласия по представлению Генерального прокурора на привлече­ние депутата к уголовной или административной ответственности в связи с передачей уголовного дела или дела об административ­ном правонарушении в суд; о нарушениях статуса депутата Госу­дарственной Думы. Комиссия также рассматривает вопросы о на­рушениях депутатами общепринятых правил взаимоотношений друг с другом, проявляющихся в использовании в своих выступ­лениях грубых, оскорбительных выражений, наносящих ущерб чести и достоинству других депутатов и иных лиц; жалобы изби­рателей, связанные с нарушениями правил депутатской этики.

Комиссия может рекомендовать лишить депутата, нарушив­шего правила депутатской этики, права выступать на одном или нескольких заседаниях палаты; огласить на заседании палаты и распространить в средствах массовой информации факты нару­шения депутатом правил депутатской этики; рекомендовать депу­тату принести публичные извинения.

Депутатские объединения. В Государственной Думе создаются депутатские объединения: фракции и депутатские группы. Фрак­циями именуются группы депутатов, избранные по спискам по­литических партий. Депутаты, не вошедшие во фракции, вправе образовать депутатские группы. Регистрации подлежат депутат­ские группы численностью не менее 55 депутатов Государствен­ной Думы. Фракции и депутатские группы обладают равными правами. Депутат вправе состоять только в одном депутатском объединении. Внутренняя деятельность депутатских объединений организуется ими самостоятельно.

Партийные фракции и депутатские группы часто объединяют­ся между собой для голосования по тому или иному вопросу. Партийные фракции и группы составляют неформальную основу деятельности Государственной Думы, их позиция и влияние оп­ределяют конечные решения палаты. Ведя нескончаемые словес­ные дуэли между собой, они в то же время сотрудничают в кулуа­рах в поисках политических компромиссов.

Общий порядок работы палат. Различный характер состава и компетенции палат накладывает отпечаток на порядок их работы. Порядок работы Государственной Думы учитывает фракционную структуру ее состава, необходимость более строгой дисциплины проведения пленарных заседаний. Естественно, что получить слово для выступления каждому из 450 депутатов Государствен­ной Думы сложнее, чем меньшим по численности членам Совета Федерации.   Буквально все стадии ежедневной работы палат — открытие, обсуждение вопросов, голосование, перерывы и т. д. — детально регулируются Регламентами, поскольку нередко именно использование тех или иных правил процедуры становится спо­собом политического решения проблемы.

Заседание Совета Федерации правомочно, если на нем при­сутствует более половины от общего числа членов Совета Феде­рации. Для определения правомочности заседания перед началом утреннего и вечернего заседаний проводится регистрация членов Совета Федерации. Перед голосованием проводится дополни­тельная регистрация. Заседания Совета Федерации проводятся с 25 января по 15 июля и с 16 сентября по 31 декабря.

Внеочередные заседания Совета Федерации могут созываться по предложению Президента РФ, Председателя Совета Федера­ции, Совета палаты, комитетов Совета Федерации либо по пред­ложению не менее одной пятой от общего числа членов Совета Федерации.

Первоочередному рассмотрению на заседании Совета Федера­ции подлежат:

1)       послания и обращения Президента РФ;

2)       проекты законов о поправках к гл. 3—8 Конституции РФ, федеральные конституционные законы и федеральные законы, одобренные Думой и подлежащие обязательному рассмотрению Советом Федерации в соответствии со ст.  106 Конституции РФ;

3)       проекты актов Совета Федерации по вопросам, отнесенным к ведению Совета Федерации в соответствии с ч.  1 ст.   102 Кон­ституции РФ;

4)       предложения о пересмотре положений гл.  1, 2 и 9 Консти­туции РФ;

5)       предложения о направлении запросов Совета Федерации в Конституционный Суд РФ.

Председательствующий на заседании Совета Федерации объ­являет об открытии и закрытии заседания, а также о выступаю­щих; ведет заседание; предоставляет слово для выступления в по­рядке поступления заявок; обеспечивает соблюдение положений Регламента; ставит на голосование проекты постановлений, заяв­лений, обращений Совета Федерации, другие вопросы; оглашает предложения членов Совета Федерации по рассматриваемым на заседании вопросам и объявляет последовательность постановки их на голосование; отвечает на вопросы, поступившие в его ад­рес; дает справки; обеспечивает порядок в зале заседаний; под­писывает протокол и стенограмму заседания.

Во время заседания председательствующий не вправе выска­зывать собственное мнение, комментировать выступления чле­нов Совета Федерации, давать характеристику выступающим. Участвуя в открытом голосовании, осуществляемом без исполь­зования электронной системы, председательствующий голосует последним. При нарушении председательствующим положений Регламента, подтвержденном соответствующим решением пала­ты, Совет Федерации вправе передать функции председательст­вующего до завершения рассмотрения обсуждаемого вопроса другому председательствующему, приняв соответствующее реше­ние.

На заседаниях Совета Федерации предусматриваются следую­щие основные виды выступлений: доклад, содоклад, заключи­тельное слово, выступление кандидата на выборную должность, выступления в прениях, по обсуждаемой кандидатуре, по моти­вам голосования, по порядку ведения заседания, а также предло­жение, справка, информация, заявление, обращение.

С согласия большинства присутствующих на заседании чле­нов Совета Федерации председательствующий устанавливает об­щее время обсуждения вопроса повестки дня. Совет Федерации вправе принимать решения о продлении или сокращении време­ни для выступлений. Право внеочередного выступления на засе­дании Совета Федерации предоставляется Президенту РФ, Пред­седателю и членам Правительства РФ, Председателям Совета Федерации и Государственной Думы, Председателю Конституци­онного Суда РФ, Председателю Верховного Суда РФ, Председа­телю Высшего Арбитражного Суда РФ, Генеральному прокуро­ру РФ, Председателю Счетной палаты.

Никто не вправе выступать на заседании Совета Федерации без разрешения председательствующего. Нарушивший это прави­ло лишается слова без предупреждения. Переуступка права на выступление допускается только в пользу члена Совета Федера­ции — представителя от того же субъекта РФ. Член Совета Феде­рации может выступить по одному и тому же вопросу не более двух раз.

Регламент устанавливает, что выступающий на заседании не должен использовать в своей речи грубые и некорректные выра­жения, призывать к незаконным действиям, допускать необосно­ванные обвинения в чей бы то ни было адрес. В случае соверше­ния нарушений выступающий может быть лишен слова без пре­дупреждения.

Регламент отводит место регулированию вопроса формирова­ния повестки дня. Проект формируется Советом палаты и пред­ставляется Председателем Совета Федерации. В первую очередь в проект повестки дня заседания Совета Федерации вносятся во­просы, подлежащие включению в повестку дня очередного засе­дания Совета Федерации без обсуждения и голосования.

Предложения о внесении изменений и дополнений в приня­тый за основу проект повестки дня заседания вносятся комите­том и комиссией, членом Совета Федерации в том случае, если инициатором предложения представлен проект постановления Совета Федерации по вопросу, предлагаемому для включения в повестку дня. Палата вправе принять решение о прекращении прений по вопросу повестки дня. Из проекта повестки дня засе­дания Совета Федерации не могут быть исключены вопросы, подлежащие в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и Регла­ментом обязательному рассмотрению в Совете Федерации. Про­ект повестки дня ставится на голосование и принимается боль­шинством голосов от общего числа членов Совета Федерации.

Как уже отмечалось, Государственная Дума собирается на первое заседание на 30-й день после избрания, если Прези­дент РФ не созвал ее ранее этого срока. Первое заседание откры­вает старейший по возрасту депутат. В дальнейшем до избрания Председателя или заместителя Председателя поочередно на засе­даниях председательствуют представители всех депутатских объе­динений. Государственная Дума сразу избирает Счетную комис­сию, Временную комиссию по Регламенту и организации работы Государственной Думы, Временный секретариат. На первом за­седании депутаты проводят выборы Председателя Государствен­ной Думы, его заместителей.

Президент РФ, его полномочный представитель, Председа­тель и члены Совета Федерации, Председатель и члены Прави­тельства РФ, члены Конституционного Суда РФ, Верховного Су­да РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Председатель, его за­местители и аудиторы Счетной палаты, Уполномоченный по правам человека, Генеральный прокурор РФ, Председатель Цен­тральной избирательной комиссии РФ вправе присутствовать на любом открытом или закрытом заседании палаты. Другие лица могут присутствовать на закрытых заседаниях палаты только по специальному приглашению. На открытых заседаниях могут присутствовать члены Общественной палаты, уполномоченные ее Советом.

Государственная Дума по предложению депутатов, депутат­ских объединений, комитетов и комиссий вправе пригласить на свое заседание в целях получения информации по вопросам, но­сящим чрезвычайный характер, Председателя Правительства РФ и его заместителей, Генерального прокурора РФ, Председателя Центрального банка РФ, Председателя Центральной избиратель­ной комиссии РФ, иных должностных лиц. Приглашения на­правляются не позднее чем за 10 дней до заседания Государст­венной Думы.

Для Президента РФ в зале заседаний отводится специальное место, над которым помещаются Государственный флаг и Госу­дарственный герб Российской Федерации. Отводятся также спе­циальные места для других указанных выше лиц. На заседаниях Государственной Думы ведутся протоколы и стенограммы. Депу­тат Государственной Думы вправе ознакомиться со стенограммой своего выступления до ее официального опубликования.

Государственная Дума собирается на сессии, как правило: ве­сеннюю — с 12 января по 20 июня, осеннюю — с 1 сентября по 25 декабря. Заседания Государственной Думы проходят в среду и пятницу. Во время сессии проводятся заседания палаты, заседа­ния Совета Государственной Думы, заседания комитетов и ко­миссий, парламентские слушания, работа депутатов в комитетах и комиссиях, фракциях и депутатских группах, а также с избира­телями.

Совет Государственной Думы собирается дважды в неделю. Комитеты и комиссии заседают в понедельник и четверг. Втор­ник отводится для работы депутатов в комитетах и комиссиях, фракциях и депутатских группах. Каждая последняя неделя меся­ца предназначается для работы депутатов Государственной Думы с избирателями.

Заседания Думы проводятся открыто, гласно и освещаются в СМИ. На заседания могут быть приглашены представители госу­дарственных органов, общественных организаций, эксперты, специалисты. Представители СМИ могут присутствовать при ус­ловии их аккредитации в Думе. Два раза в месяц по средам на за­седании, как правило, проводится «правительственный час» для ответов федеральных министров и других должностных лиц на вопросы депутатов. На «правительственном часе» рассматривает­ся один из блоков вопросов, относящихся к сфере деятельности исполнительных органов государственной власти: «Экономиче­ское развитие и торговля», «Финансовая и налоговая политика», «Промышленность и энергетика» и др. План проведения «прави­тельственного часа» на очередную сессию утверждается палатой, как правило, на одном из последних заседаний текущей сессии Государственной Думы. Письменные вопросы и предложения по блоку вопросов, предлагаемому к рассмотрению на «правительст­венном часе», направляются депутатами в Совет Государствен­ной Думы не позднее чем за 10 дней до проведения указанного «правительственного часа». В случае если приглашенный на «правительственный час» федеральный министр не имеет воз­можности прибыть на заседание, он уведомляет Председателя Думы с указанием причины отсутствия.

Заседание Государственной Думы начинается с регистрации присутствующих депутатов, которую проводит председательст­вующий. Заседание является правомочным, если на нем присут­ствует большинство от общего числа депутатов палаты (т. е. 226 человек). Депутат обязан присутствовать на ее заседаниях, о не­возможности присутствовать на заседании палаты по уважитель­ной причине депутат обязан заблаговременно информировать Председателя Государственной Думы.

Выступающий в палате не вправе нарушать правила депутат­ской этики — употреблять в своей речи грубые, оскорбительные выражения, наносящие ущерб чести и достоинству депутатов Го­сударственной Думы и других лиц, допускать необоснованные обвинения в чей-либо адрес, использовать заведомо ложную ин­формацию, призывать к незаконным действиям. В случае нару­шения указанных правил председательствующий предупреждает выступающего, а в случае повторного нарушения лишает его пра­ва выступления в течение всего дня заседания. Решением палаты он может быть лишен этого права на срок до одного месяца.

Депутаты своевременно извещаются о вопросах, вносимых на рассмотрение палаты. Проекты федеральных законов, постанов­лений Государственной Думы и другие необходимые материалы предоставляются депутатам не позднее чем за три дня до их рас­смотрения на заседании палаты. Заседания проводятся в соответ­ствии с разработанной Советом Государственной Думы и забла­говременно разосланной депутатам примерной программой рабо­ты сессии Думы, утверждаемой на одном из ее первых заседаний, с календарем рассмотрения вопросов на очередной месяц и по­рядком работы на очередное заседание. Изменения в этот календарь рассмотрения вопросов могут быть внесены палатой по письменному требованию комитетов, депутатских объединений и депутатов.

Внеочередному рассмотрению на заседании Государственной Думы подлежат послания и обращения Президента РФ, законо­проекты, внесенные в качестве срочных Президентом РФ или Правительством РФ, проекты федеральных законов о федераль­ном бюджете и о бюджетной системе, федеральные законы, воз­вращенные на повторное рассмотрение Государственной Думы в порядке, предусмотренном ст. 105 и 107 Конституции РФ, проек­ты федеральных законов о ратификации международных догово­ров, проекты Регламента и постановлений Государственной Ду­мы о внесении в него изменений, проекты постановлений и на­правлений представителей в Конституционный Суд.

Иные законопроекты и вопросы могут рассматриваться во внеочередном порядке только по решению палаты, принятому большинством голосов от общего числа депутатов палаты.

Председательствующий на заседании Государственной Думы имеет широкие права. Он руководит общим ходом заседания, следит за соблюдением Регламента, предоставляет слово для вы­ступления, обеспечивает выполнение организационных решений Государственной Думы, ставит на голосование каждое предложе­ние депутатов в порядке поступления, проводит голосование и оглашает его результаты, контролирует ведение протоколов и стенограмм заседаний.

Председательствующий на заседании вправе: в случае наруше­ния положений Регламента предупреждать депутата, а при по­вторном нарушении — лишать его слова (депутат, допустивший грубые, оскорбительные выражения в адрес председательствую­щего, других депутатов, лишается слова без предупреждения), указывать на допущенные в ходе заседания нарушения положе­ний Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, Регламента, а также исправлять фактиче­ские ошибки, допущенные в выступлениях, удалять из зала засе­даний приглашенных лиц, мешающих работе Государственной Думы.

Председательствующий на заседании Государственной Думы не вправе высказывать собственное мнение по существу обсуж­даемых вопросов, комментировать выступления депутатов, давать характеристику выступающим. Участвуя в открытом голосовании без использования электронной системы, председательствующий голосует последним. При нарушении председательствующим тре­бований Регламента Государственная Дума вправе назначить дру­гого председательствующего до принятия решения по обсуждае­мому вопросу.

Специальный порядок работы палат. Наряду с общим порядком работы палат Регламенты палат устанавливают специальный по­рядок рассмотрения  вопросов,   отнесенных  Конституцией к их ведению.

В Регламенте Совета Федерации предусмотрен порядок: ут­верждения изменения границ между субъектами Российской Фе­дерации, утверждения указов Президента РФ о введении военно­го положения и о введении чрезвычайного положения, решения вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории Российской Федерации, назначения вы­боров Президента РФ, рассмотрения Советом Федерации вопро­са об отрешении Президента РФ от должности, назначения на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда РФ, назначения на должность и ос­вобождения от должности Генерального прокурора РФ и его за­местителей, назначения на должность и освобождения от долж­ности заместителя Председателя Счетной палаты РФ и половины состава ее аудиторов, назначения на должность и освобождения от должности членов Центральной избирательной комиссии РФ, назначения членов Высшей квалификационной коллегии су­дей — представителей общественности, рассмотрения вопросов внешней политики и межпарламентского сотрудничества, прове­дения консультаций по вопросам о назначении и отзыве дипло­матических представителей, подготовки, рассмотрения и приня­тия обращений Совета Федерации в Конституционный Суд РФ.

В Регламенте Государственной Думы предусмотрен порядок: дачи согласия Президенту РФ на назначение Председателя Пра­вительства РФ, рассмотрения вопросов, связанных с доверием Правительству РФ, назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного по правам человека, назначения на должность и особождения от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов, назначения на долж­ность и освобождения от должности Председателя Центрального банка РФ, выдвижения Государственной Думой обвинения про­тив Президента РФ, объявления амнистии, рассмотрения внеш­неполитических вопросов, ратификации международных догово­ров   РФ,    международного   межпарламентского   сотрудничества, консультаций с комитетами о назначении и отзыве дипломатиче­ских представителей, обращения в Конституционный Суд РФ.

Порядок голосования и принятия решений. Голосованием и принятием решения завершается рассмотрение законопроектов и других актов палат. Голосование поэтому должно быть макси­мально демократическим, исключать любую возможность подав­ления тех или иных парламентариев при выражении ими своего мнения.

Решения Совета Федерации принимаются открытым или тай­ным голосованием, причем открытое голосование может быть поименным. Голосование осуществляется с использованием электронной системы или бюллетенями.

Решение считается принятым, если за него проголосовало бо­лее половины от общего числа членов Совета Федерации, если иной порядок не предусмотрен Конституцией РФ и Регламен­том. По процедурному вопросу решение принимается большин­ством голосов членов Совета Федерации, присутствующих на за­седании. Голосование считается состоявшимся, если число чле­нов Совета Федерации, присутствующих на заседании, не меньше числа членов Совета Федерации, необходимого для при­нятия решения.

Открытое голосование в Совете Федерации проводится с по­мощью электронной системы, если не принято иное решение. После объявления председательствующим о начале голосования никто не вправе прервать голосование. Тайное голосование осу­ществляется с использованием электронной системы или бюлле­теней. Поименное голосование проводится по решению, прини­маемому не менее чем одной пятой от общего числа членов Сове­та Федерации, присутствующих на заседании, с использованием электронной системы или именными бюллетенями.

В Государственной Думе решения принимаются на ее заседа­ниях открытым или тайным голосованием. Открытое голосование может быть поименным. Голосование осуществляется с использо­ванием электронной системы подсчета голосов, без использова­ния указанной электронной системы, а также с использованием именных бюллетеней.

Постановление Государственной Думы принимается боль­шинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иное не предусмотрено Конституцией РФ или Регла­ментом. По процедурным вопросам решение принимается боль­шинством голосов депутатов, принявших участие в голосовании.

Депутат, отсутствовавший во время голосования, не вправе по­дать свой голос по истечении времени, отведенного для голосо­вания.

Депутат обязан обеспечить надлежащее хранение и использо­вание карточки для голосования. Свое право на голосование он осуществляет лично. Соблюдение требования о необходимости личного голосования депутата как существенный элемент надле­жащего порядка принятия федеральных законов является обяза­тельным. При использовании для голосования электронной сис­темы допускается передача депутатом своего голоса другому депу­тату в связи с отсутствием на заседании Думы по уважительным причинам.

Заявление о передаче своего голоса другому депутату в период отсутствия на заседании палаты депутат составляет на имя Пред­седателя Государственной Думы на депутатском бланке с указа­нием причины отсутствия, времени, на которое передается голос, а также с указанием того, как распорядиться голосом при голосо­вании по вопросам, рассматриваемым палатой. Заявление о пере­даче своего голоса в период отсутствия на заседании палаты де­путат вправе также направить телеграммой. Заявления и теле­граммы непосредственно передаются в Комитет по Регламенту и организации работы Государственной Думы для учета и хране­ния.

При выдвижении нескольких кандидатур или предложении более двух вариантов решения рассматриваемого палатой вопро­са голосование может быть проведено в два тура по решению Ду­мы. Если во втором туре голосования не набрал требуемого числа голосов ни один из вариантов решения, то данный вопрос сни­мается с рассмотрения.

Открытое голосование на заседании Думы проводится с ис­пользованием электронной системы подсчета голосов либо по решению палаты без использования электронной системы. При проведении открытого голосования без использования электрон­ной системы подсчет голосов поручается Счетной комиссии, ко­торая избирается палатой. После объявления председательствую­щим о начале голосования никто не вправе прервать голосова­ние. По окончании подсчета голосов председательствующий объявляет о результатах.

Тайное голосование проводится по решению палаты, прини­маемому большинством голосов от числа депутатов, принявших участие в голосовании. Тайное голосование проводится с использованием электронной системы подсчета голосов или с использо­ванием бюллетеней. Для проведения тайного голосования и оп­ределения его результатов палата избирает открытым голосова­нием Счетную комиссию.

Бюллетени для тайного голосования изготавливаются под контролем Счетной комиссии по предложенной ею и утвержден­ной решением палаты форме. Бюллетень для тайного голосова­ния опускается в специальный ящик, опечатанный Счетной ко­миссией.

О результатах тайного голосования Счетная комиссия состав­ляет протокол, в соответствии с которым председательствующий на заседании палаты объявляет, какое решение принято.

Поименное голосование проводится по решению палаты, принимаемому большинством голосов от числа депутатов, при­нявших участие в голосовании, и осуществляется с использова­нием электронной системы подсчета голосов или именных бюл­летеней. Результаты поименного голосования помещаются в сте­нографическом отчете заседания Государственной Думы и могут быть опубликованы в средствах массовой информации.

Исключительно важная роль голосования, проводимого с по­мощью электронного оборудования, и возможность разного рода технических неполадок заставляют палаты проводить работу по контролю за использованием электронной системы. В Совете Федерации для этих целей создается специальная Комиссия, в которую входят члены Совета Федерации. В Государственной Ду­ме эту работу проводит группа в Комитете по регламенту и орга­низации работы палаты. В Регламентах палат установлены опре­деленные права и обязанности членов этих подразделений, на­правленные на обеспечение работы электронных систем при определении результатов голосования, регистрации парламента­риев и других задач.

Парламентские слушания. В соответствии с ч. 3 ст. 101 Кон­ституции РФ Совет Федерации и Государственная Дума по во­просам своего ведения проводят парламентские слушания. Эти слушания бывают как открытые, так и закрытые. Парламентские слушания могут проводиться совместно с комитетами, комиссия­ми двух палат, они представляют собой способ широкого обсуж­дения актуальных государственных и общественных проблем. Слушания завершаются не решениями, а рекомендациями. Орга­низация проведения парламентских слушаний возлагается на соответствующий комитет. Состав лиц, приглашенных на парла­ментские слушания, определяется этим комитетом.

В Совете Федерации председательствующим на парламент­ских слушаниях может быть Председатель Совета Федерации, его заместители, председатель или заместитель председателя комите­та, комиссии.

В Государственной Думе парламентские слушания проводятся по инициативе Совета Государственной Думы, комитетов и ко­миссий, депутатских объединений в Государственной Думе. Ор­ганизация и проведение парламентских слушаний возлагаются Советом Государственной Думы на соответствующие комитет или комиссию. На парламентских слушаниях, как предусмотрено Регламентом, обсуждаются законопроекты, требующие публич­ного обсуждения, международные договоры, представленные на ратификацию, проект федерального бюджета и отчет о его ис­полнении, другие важнейшие вопросы внутренней и внешней политики. Состав лиц, приглашенных на парламентские слуша­ния, определяется комитетами и комиссиями, которыми органи­зуются эти слушания.

Парламентские слушания, как правило, открыты для предста­вителей средств массовой информации и общественности. Но комитет или комиссия, организующие проведение парламент­ских слушаний, могут принять решение о проведении закрытых парламентских слушаний. Президент РФ и другие высшие руко­водители, депутаты Государственной Думы вправе участвовать как в открытых, так и в закрытых парламентских слушаниях. Представители средств массовой информации и общественности на закрытые парламентские слушания не допускаются. Продол­жительность парламентских слушаний определяет комитет или комиссия исходя из характера обсуждаемых вопросов.

Все приглашенные лица выступают на парламентских слуша­ниях только с разрешения председательствующего. Эти лица не вправе вмешиваться в ход парламентских слушаний, прерывать их выкриками, аплодисментами. Председательствующий может удалить нарушителей из зала заседаний.

Парламентские слушания могут заканчиваться принятием ре­комендаций по обсуждаемому вопросу. Такие рекомендации принимаются путем одобрения большинством принявших уча­стие в слушаниях депутатов. Рекомендации открытых парламент­ских слушаний могут публиковаться в печати. Материалы закры­тых парламентских слушаний предназначаются только для депутатов, полномочных представителей Президента РФ в палатах Федерального Собрания, а также государственных органов, пред­ставители которых принимали участие в парламентских слуша­ниях.

Парламентское расследование. Палаты Федерального Собра­ния осуществляют деятельность по расследованию фактов и об­стоятельств, имеющих негативные последствия для общества и государства. В этих целях был принят Федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального Собрания Рос­сийской Федерации» (в редакции от 30 декабря 2006 г.).

Названный Закон устанавливает предмет парламентского рас­следования, основания для его возбуждения, называет основные положения, касающиеся процедуры его проведения, а также обя­занности должностных лиц и граждан, привлеченных к участию в парламентском расследовании. В соответствии с Законом парла­ментскому расследованию подлежат факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией РФ прав и свобод че­ловека и гражданина, обстоятельства, связанные с возникновени­ем чрезвычайных ситуаций (ЧС) техногенного характера, и об­стоятельства, связанные с наступлением негативных последствий ЧС природного и техногенного характера. Для расследования указанных фактов и обстоятельств палатами Федерального Соб­рания РФ на паритетных началах создается комиссия по рассле­дованию, которая формируется на время расследования и после его завершения распускается. Закон предусматривает обязанность должностных лиц предоставлять комиссии требуемую информа­цию (документы, материалы), а также обязанность должностных лиц и граждан, приглашенных комиссией, прибыть на ее заседа­ние и дать все необходимые объяснения по расследуемым комис­сией фактам и обстоятельствам. По результатам парламентского расследования комиссия готовит итоговый доклад, который ут­верждается палатами Федерального Собрания РФ и направляется Президенту РФ и в Правительство РФ, после чего парламентское расследование считается завершенным.

Аппараты палат. В организации работы палат важную роль иг­рают аппараты, создаваемые в каждой палате и действующие в соответствии с собственным регламентом или положением. Структура и штат Аппарата утверждаются самими палатами. Ос­новными задачами Аппарата являются: правовое, информацион­но-аналитическое, организационное, документационное и фи­нансово-хозяйственное обеспечение деятельности палаты, правовое и организационное обеспечение межпарламентских связей. Работники аппаратов назначаются руководством палат в соответ­ствии с Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации».