§ 1. Значение выборов в демократическом государстве

Органы государственной власти формируются двумя способа­ми: путем выборов и путем назначения. Однако и назначения на высшие посты в органах исполнительной и судебной власти осу­ществляются выборными органами. Таким образом, выборы да­ют высшую изначальную легитимность¹ всей структуре органов государственной власти. В Российском государстве на федераль­ном уровне прямым способом избирается одна палата Федераль­ного Собрания — Государственная Дума и глава государства — Президент Российской Федерации. Именно в них воплощается высшая властеобразующая воля народа и от них дается главный импульс формированию всей исполнительной и судебной власти на федеральном уровне. На выборной основе формируются орга­ны государственной власти в субъектах Федерации, а также орга­ны местного самоуправления. Отсюда исключительно важно зна­чение выборов на всех уровнях.

Выборы, как и референдум, представляют собой узаконенную форму прямого народного волеизъявления, важнейшее проявле­ние демократии. Через выборы граждане оказывают воздействие на формирование органов государственной власти и тем самым реализуют свое право на участие в управлении государственными делами. Гражданское общество, основанное на плюрализме мне­ний и интересов людей, не в состоянии обеспечить добровольное законопослушание граждан, избежать острых социальных взры­вов, а может, и кровавых столкновений, если органы государст­венной власти не будут образованы на справедливой выборной основе с участием самих же граждан. Демократические выбо­ры — это антипод гражданской войны и силового решения во­проса о власти.

Свободные демократические выборы чужды тоталитарному государству. В фашистских и коммунистических государствах по­рой проводились формальные выборы, которые являли собой сплошной фарс. Они не давали возможности выбора между раз­ными кандидатами, проводились под контролем властей, их ито­ги часто фальсифицировались. В советский период, например, «народные избранники» традиционно получали, по официаль­ным данным, 98—99% поданных за них голосов, партийные орга­ны подбирали верных себе кандидатов якобы для зеркального отображения в представительных органах всех социальных групп населения.

Выборы непосредственно отражают политическую систему и со своей стороны влияют на нее. Вся их организация и порядок определения результатов голосования тесно связаны с политиче­скими партиями. Различаются, например, избирательные систе­мы и проводимые на их основе выборы при двухпартийной и многопартийной системах. Выборы позволяют гражданам уяс­нить подлинный смысл программ политических партий, борю­щихся за власть. Через них, и только через них выявляется воля большинства народа, на основе которой может быть создана де­мократическая власть. Политические партии как раз способству­ют формированию такого большинства.

В демократическом государстве при достаточной развитости политической культуры и самодеятельности граждан практиче­ски не бывает (скорее, и не может быть) полного единодушия на выборах. Смысл выборов не в том, чтобы продемонстрировать мнимый консенсус между всеми гражданами и социальными слоями, который никогда, кроме чрезвычайных ситуаций, не мо­жет быть достигнут в развитом обществе, а в том, чтобы все мог­ли выразить свою волю, а государственная власть — быть создан­ной и действовать в соответствии с этой волей. Через борьбу на выборах, следовательно, в конечном счете достигаются стабиль­ность и порядок в общественной жизни.

Коль скоро выборы — это борьба и состязательность кандида­тов, в них есть элемент игры и азарта. Это вполне объяснимо, поскольку граждане, участвующие в выборах, оказываются перед необходимостью не только определить свои интересы в соответ­ствии с предлагаемыми им программами политических партий, но и проявить симпатии или антипатии к конкретным кандида­там. Во время избирательных кампаний обычно наблюдается подъем эмоциональной активности людей, порой сопровождае­мый разного рода эксцессами. В развитых обществах поэтому вырабатываются определенные стандарты политического поведе­ния, подкрепляемые соответствующими требованиями закона. Выборы дают выход накопившемуся у известной части населения недовольству действиями властей, они открывают единственно возможный путь демократического разрешения противоречий в обществе, исключая физические столкновения людей и путь на­вязывания большинству мнения меньшинства или отдельных по­литиков. Выборы — это своеобразная проверка доверия граждан к своему государству.

§ 2. Понятие избирательной системы и избирательного права

Эти два понятия во многом совпадают, а в обиходе часто употребляются как идентичные. Тем не менее определенное раз­личие между ними все же имеется.

Понятие избирательной системы складывается из всей сово­купности правовых норм, регулирующих порядок предоставле­ния избирательных прав, проведения выборов и определения ре­зультатов голосования. Термин «избирательная система» имеет и усеченный смысл: когда он употребляется применительно к порядку определения результатов голосования. В этом узком смыс­ле различаются пропорциональная и мажоритарная избиратель­ные системы. Первая означает, что депутатские мандаты при вы­борах в парламент распределяются пропорционально поданным голосам, а вторая — распределение мандатов по избирательным округам на основе большинства поданных голосов (система абсо­лютного большинства, когда победителем является кандидат, по­лучивший 50% голосов плюс один от проголосовавших избирате­лей, или система относительного большинства, когда победите­лем становится тот, кто получил голосов просто больше, чем любой другой кандидат). В рамках этих основных систем в каж­дой стране существуют весьма существенные особенности, часто устанавливающие по существу совершенно отдельную и неповто­римую избирательную систему.

Понятие избирательного права тоже употребляется в широком и узком смысле. В широком смысле это опять же вся совокуп­ность норм и правил, регулирующих избирательный процесс от начала и до конца, и в этом смысле оно образует обширный ин­ститут конституционного права, а в узком смысле — нормы, ре­гулирующие порядок предоставления права участия в выборах (активное и пассивное избирательное право). Активное избира­тельное право — это право избирать, а пассивное — право быть избранным.

Понятия «избирательная система» и «избирательное право» носят собирательный характер. В Российской Федерации они включают в себя, по существу, четыре различные подсистемы, устанавливающие порядок избрания гражданами соответствую­щих органов государственной власти:

1)      Президента РФ;

2)      депутатов Государственной Думы;

3)      депутатов законодательных органов субъектов РФ;

4)      органов местного самоуправления.

Каждая из этих подсистем регулируется отдельными правовы­ми актами, хотя есть и общие для всех источники права. Разли­чия между ними проявляются при определении пассивного изби­рательного права, порядка определения результатов голосования и по ряду других весьма важных условий. Конкретно избиратель­ные подсистемы рассматриваются в соответствующих главах дан­ного учебника.

Важной чертой российского избирательного права (избира­тельной системы) является то, что в самом главном порядок избрания Президента РФ и депутатов Государственной Думы уста­навливается только Конституцией РФ и федеральными закона­ми, т. е. без регулирования со стороны субъектов Федерации. Субъектам Федерации предоставлено только право принимать правовые акты по вопросам организации и проведения выборов (составление списков избирателей, создание избирательных уча­стков, формирование избирательных комиссий). Этим положе­ние дел в России отличается, например, от такого федеративного государства, как Соединенные Штаты Америки, в котором изби­рательная система по выборам в федеральные органы власти (Президента США, обеих палат Конгресса США) только в самых общих вопросах устанавливается Конституцией США, а детально регулируется законами самих субъектов федерации (штатов).

Особенностью России является и то, что в отличие от многих (если не большинства) других государств с относительно новыми конституциями в ее Конституции нет специального раздела об избирательном праве (избирательной системе), в котором были бы закреплены общие принципы избирательного права — всеоб­щее, равное, прямое избирательное право при тайном голосова­нии и др. Только в самой общей форме активное и пассивное из­бирательное право закреплено в ст. 32 Конституции РФ, а также в ст. 81 при определении порядка избрания Президента РФ. Ме­жду тем общие принципы избирательного права в их полном объеме и применительно к выборам во все органы государствен­ной власти страны и местного самоуправления нуждаются не только в законодательных, но и конституционных гарантиях.

§ 3. Система правовых актов о выборах и референдуме

Легитимность выборов на всех уровнях требует, чтобы они опирались на прочную правовую базу. Буквально все этапы изби­рательного процесса, начиная от создания избирательных комис­сий и кончая объявлением результатов голосования, таят опас­ность злоупотреблений, избежать которых можно только через детальное правовое регулирование. Россия не имеет пока значи­тельного опыта проведения избирательных кампаний и необхо­димого доверия населения к органам, организующим выборы. В ходе избирательных кампаний возникает много споров и даже острых конфликтов между кандидатами. В связи с этим законо­дательство о выборах предусматривает весьма частую возмож­ность обращения в суд.

Избирательное право  включает следующие правовые источ­ники:

1) Конституция РФ, закрепляющая основные принципы из­бирательного права и порядок избрания Президента РФ и депу­татов Государственной Думы;

2)         Федеральный закон  «Об основных гарантиях избиратель­ных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации» (в редакции от 30 января 2007 г.), включающий об­щие для Федерации и ее субъектов требования к порядку органи­зации выборов, составляющие основные гарантии избирательных прав граждан. Значение этого Закона исключительно велико: ак­ты   законодательных   органов   государственной   власти   субъек­тов РФ о выборах в свои органы власти, а также о выборах в ор­ганы местного самоуправления не могут противоречить данному Федеральному закону;

3)         федеральные законы «О выборах Президента Российской Федерации» (в редакции от 30 декабря 2006 г.), «О выборах депу­татов   Государственной Думы  Федерального  Собрания   Россий­ской Федерации» (в редакции от 30 декабря 2006 г.), «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции от I декабря 2006 г.) и «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (в ре­дакции от 12 июля 2006 г.);

4)         Федеральный   конституционный   закон   «О   референдуме Российской Федерации» (в редакции от 30 декабря 2006 г.), регу­лирующий порядок реализации права граждан на участие в рефе­рендуме и проведения референдума;

5)     другие федеральные избирательные законы;

6)     указы Президента РФ, которые издаются по вопросам орга­низации и проведения выборов, например о сроках проведения выборов в Государственную Думу и др.;

7)     нормативные акты Центральной избирательной комиссии, постановления, инструкции и разъяснения, которые детализиру­ют порядок проведения выборов (например, о порядке формиро­вания участковой избирательной комиссии, о порядке поступле­ния денежных средств в избирательные фонды и проч.);

8)  конституции республик, уставы  краев,  областей,  городов федерального значения, автономной области, автономных окру­гов и принимаемые ими законы, акты глав администраций и из­бирательных   комиссий,   регламентирующие   порядок   избрания глав администраций (президентов) и депутатов законодательных органов субъектов РФ, а также органов местного самоуправле­ния.

§ 4. Принципы избирательного права (избирательной системы)

Под принципами избирательного права (избирательной систе­мы) понимаются обязательные требования и условия, без соблю­дения которых любые выборы не могут быть признаны легитим­ными. Эти принципы сформулированы в международно-право­вых актах, Конституции и законах РФ.

Всеобщим признается такое избирательное право, при кото­ром все взрослые граждане мужского и женского пола имеют право принимать участие в выборах. Специальные условия, кото­рые ограничивают это право, называются цензами. Российскому избирательному праву известны два вида цензов: возрастной ценз и ценз оседлости (проживание на соответствующей территории в течение определенного срока).

В Российской Федерации активное избирательное право и право голосовать на референдуме предоставляется гражданам, достигшим 18 лет, а по достижении возраста, установленного Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (ус­тавами) субъектов РФ, гражданин может быть избран в органы государственной власти и местного самоуправления. Федераль­ными законами могут устанавливаться дополнительные условия реализации пассивного избирательного права, не позволяющие занимать выборную должность более установленного количества сроков подряд. Пребывание гражданина вне места его постоян­ного или преимущественного проживания во время проведения на этой территории выборов, референдума не может служить ос­нованием для лишения его права на участие в выборах в органы государственной власти соответствующего субъекта РФ или орга­ны местного самоуправления. Иностранцы могут избирать и быть избранными только в органы местного самоуправления, ес­ли это предусмотрено международным договором РФ. Из лиц, обладающих активным избирательным правом, образуется изби­рательный корпус, или электорат. Этим понятием охватываются также граждане Российской Федерации, проживающие за ее пре­делами.

Предоставление гражданам активного избирательного права не означает принуждения их к участию в выборах (обязательный вотум). Гражданин свободен в решении вопроса об участии или неучастии в выборах, чем достигается добровольность участия граждан в выборах. В отличие от многих зарубежных государств (Австралия, Бельгия, Греция и др.) в России обязательный вотум не предусмотрен. В то же время для многих избирательных кам­паний, особенно в субъектах Федерации, характерно массовое неучастие избирателей в выборах, которое в конституционном праве обозначают термином «абсентеизм» (от англ. absence — от­сутствие). Неучастие в выборах может иметь значение определен­ного политического решения, т. е. бойкота, но чаще оно выявля­ет элементарную апатию или отсутствие политической культуры. Для того чтобы не допустить срыва выборов в результате абсенте­изма избирателей и обеспечить легитимность избираемого орга­на, российское законодательство длительное время предусматри­вало обязательный процент участия зарегистрированных избира­телей (так называемый порог явки), ниже которого выборы признаются несостоявшимися (например, при выборах Прези­дента РФ это было 50%, при выборах депутатов Государственной Думы — 25, в субъектах Федерации допускались 20%). Но Феде­ральным законом от 5 декабря 2006 г. минимальный порог явки на всех уровнях был отменен. Теперь, следовательно, выборы признаются состоявшимися при любом числе избирателей, при­нявших в них участие.

Что же касается пассивного избирательного права, то оно ос­новывается на дополнительных условиях, установленных Кон­ституцией РФ, законами и иными нормативными правовыми ак­тами субъектов РФ. Так, Президентом РФ может быть избран гражданин РФ не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет. Депутатом Государст­венной Думы может быть избран гражданин, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах. Субъектам Федерации, которые вправе принимать собственные избирательные законы, федеральным законом предписано, что при выборах в их законо­дательные (представительные) органы государственной власти минимальный возраст кандидата составляет 21 год, а при наделе­нии полномочиями главы исполнительного органа государствен­ной власти (Президента, губернатора) — 30 лет. При выборах главы местного самоуправления требуемый федеральным зако­ном минимальный возраст равен 21 году.

Пассивное избирательное право ограничивается и рядом дру­гих федеральных законов и законов субъектов РФ. Так, депутата­ми законодательных органов не могут быть судьи, прокуроры, должностные лица органов исполнительной власти. Военнослу­жащие, сотрудники органов внутренних дел, работники прокура­туры РФ могут быть избраны депутатами Государственной Думы, главами администраций субъектов РФ, депутатами законодатель­ных органов субъектов РФ, должностными лицами местного са­моуправления, но при этом их служба приостанавливается со дня их избрания на срок полномочий. Депутаты, работающие на по­стоянной основе, выборные должностные лица не вправе зани­маться предпринимательской, а также иной оплачиваемой дея­тельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Не допускается избрание в два и более выборных органа, замещение должности гражданской службы.

Избирательные права граждан законодательно защищены от любой дискриминации. Установлено, что гражданин РФ может избирать и быть избранным независимо от пола, расы, нацио­нальности, языка, происхождения, имущественного и должност­ного положения, места жительства, отношения к религии, убеж­дений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

Конституцией РФ (ч. 3 ст. 32) установлено одно общее огра­ничение активного и пассивного избирательного права. Не име­ют права избирать и быть избранными граждане, признанные су­дом недееспособными, а также граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Однако после отбытия на­казания по приговору суда гражданину возвращаются избира­тельные права в полном объеме.

Ограничения пассивного избирательного права были расши­рены Федеральным законом от 5 декабря 2006 г. Теперь не име­ют права быть избранными также граждане с неснятой или непо­гашенной на день выборов судимостью за совершение тяжких и особо тяжких преступлений и преступлений экстремистской на­правленности. Закон лишает права быть избранными лиц, в от­ношении которых судебным решением установлен факт наруше­ния некоторых положений Федерального закона «Об основных га­рантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Российское избирательное право не предусматривает верхнего возрастного  предела для  избрания  на выборные должности  и в представительные органы. Такие ограничения не свойственны демократическим государствам. Установление в свое время тако­го предела в ряде субъектов РФ было неправомерным.

Действующим федеральным законодательством не закрепля­ется право отзыва депутатов, допускающее возможность досроч­ного лишения полномочий депутатов избирателями. Это право встречается в демократических странах (США, Австрия), но в це­лом довольно редко, главным образом из-за сложности его прак­тической реализации и вследствие утвердившейся концепции не­зависимости депутатов.

Равное избирательное право трактуется в федеральном законе как участие граждан в выборах «на равных основаниях». Эта ску­пая формула означает, что все граждане, удовлетворяющие тре­бованиям закона и не отстраненные от участия в голосовании по законным основаниям, имеют равные права и обязанности как избиратели.

Принцип равенства имеет значение как для активного, так и для пассивного избирательного права. Граждане должны нахо­диться в равном положении при их регистрации как избирателей, при выдвижении кандидатов в депутаты, предоставлении гаран­тий в ходе предвыборной агитации, при определении результатов голосования и т. д., т. е. на всех стадиях избирательного процес­са. Ни одному избирателю нельзя предоставить большего числа голосов, чем другим (это правило известно в конституционном праве как «один человек — один голос»). Все голоса должны иметь «равный вес», т. е. одинаково влиять на результат выборов.

В июле 1995 г. Конституционный Суд РФ рассматривал запрос о проверке конституционности одной из статей Закона Чувашской Республики «О выборах депутатов Государственного Совета Чуваш­ской Республики». Запрос был вызван тем, что выборы в Государст­венный Совет (.законодательный орган) сначала проводились при ус­ловии, что избранным считался кандидат, получивший 25% голосов избирателей. Но когда таким путем удалось сформировать только часть Государственного Совета, то эта часть удалила из Закона требо­вание о 25%, и на повторных выборах оставшаяся часть депутатов была избрана значительно меньшим числом избирателей. Конститу­ционный Суд в своем постановлении отметил, что изменение правил подсчета голосов при повторном голосовании в процессе уже нача­тых выборов нарушает принцип равного избирательного права и что такое нарушение может поставить под сомнение легитимность реше­ний законодательного органа.

Прямое избирательное право означает, что избиратели голосу­ют на выборах за или против кандидатов (списка кандидатов) не­посредственно. Прямые выборы позволяют гражданам без каких-либо посредников вручать свой мандат тем лицам, которых они знают и которым они данный пост доверяют. Этим прямые вы­боры отличаются от косвенных или многостепенных, когда изби­ратели путем выборов образуют некую коллегию выборщиков или орган, которые в свою очередь избирают какого-либо депу­тата или должностное лицо. Так, в США через каждые четыре го­да граждане избирают выборщиков в количестве 438 человек, и эти выборщики избирают Президента США. В ряде стран главу государства избирает избираемый населением парламент. Кос­венные и многостепенные выборы нельзя считать явно недемо­кратической формой народного волеизъявления, и не случайно международно-правовые акты в области избирательного права не содержат требования, чтобы выборы обязательно были прямыми. В России фактические непрямые выборы предусмотрены в отно­шении губернаторов (президентов) субъектов РФ, которые, как сказано в законе, наделяются полномочиями законодательными собраниями по представлению Президента РФ.

Тайное голосование — обязательный атрибут демократиче­ской системы выборов, абсолютная привилегия избирателей. Избиратель проявляет свою волю без всякого контроля за ним, давления или запугивания, а также с сохранением своего гаран­тированного права никому и никогда не сообщать о своем вы­боре того или иного кандидата. Избирательные бюллетени не подлежат нумерации, и никто не вправе пытаться идентифици­ровать использованный бюллетень, т. е. установить личность избирателя.

В Российской Федерации в отличие, например, от США не применяются машины для голосования, а голосование прово­дится с помощью избирательных бюллетеней. Для гарантирован­ное™ тайны волеизъявления избирателя на избирательных уча­стках создаются специально оборудованные кабины для запол­нения бюллетеней, в которых не допускается присутствие иных лиц.

Обязательность и периодичность проведения выборов. Выборы органов государственной власти и местного самоуправления яв­ляются обязательными и проводятся в сроки, обеспечивающие соблюдение сроков полномочий этих органов или депутатов. Ес­ли  соответствующим   органом   выборы  не  назначаются,   то  это вправе сделать соответствующая избирательная комиссия. Срок полномочий всех выборных органов, а также полномочий депу­татов не может быть более пяти лет.

§ 5. Международно-правовые стандарты

С окончанием холодной войны укрепилась глобальная тен­денция к демократизации общественного устройства. В связи с этим в бывших тоталитарных государствах возрос интерес к стан­дартам по проведению выборов в органы государственной вла­сти, выработанным международными организациями. Многие из этих стандартов заимствованы конституционно-правовой систе­мой Российской Федерации.

Особенно важны три международно-правовых акта:

1)         Всеобщая декларация прав человека устанавливает (ст. 21):  «Воля народа должна быть основой власти правительства; эта во­ля должна находить себе выражение в периодических и нефаль­сифицированных  выборах,   которые должны   проводиться   при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосо­вания или же посредством других равнозначных форм, обеспечи­вающих свободу голосования»;

2)         Международный пакт о гражданских и политических пра­вах закрепляет (ст. 25) право и возможность каждого гражданина без какой бы то ни было дискриминации:

• принимать участие в ведении государственных дел как не­посредственно,   так  и   через   посредство   свободно   выбранных
  представителей;
• голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избира­тельного права при тайном голосовании и обеспечивающих сво­бодное волеизъявление избирателей;

3)  Европейская конвенция о защите прав человека и основ­ных  свобод   (Протокол   № I)   содержит  следующее   положение (ст. 3): «Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются прово­дить свободные выборы с разумной периодичностью путем тай­ного голосования в таких условиях, которые обеспечат свободное волеизъявление народа в выборе законодательной власти».

Венецианской комиссией Совета Европы разработаны «Ру­ководящие принципы относительно выборов» (2002 г.), которые устанавливают в качестве общеевропейских следующие пять принципов: «всеобщее, равное, свободное, тайное и прямое избирательное право. Кроме того, выборы должны проводиться регулярно». В этом документе содержатся рекомендации по про­ведению выборов, обеспечивающие гарантии избирательных прав граждан.

Российской Федерацией (Федеральный закон от 2 июля 2003 г.) ратифицирована Конвенция о стандартах демократиче­ских выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках Содружества Независимых Государств, подписанная в г. Кишиневе 7 октября 2002 г.

Закрепленные в международно-правовых актах принципы ор­ганизации и проведения выборов не являются исчерпывающими. Кроме того, есть и другие важные акты. В частности, очень важ­но видеть неразрывную связь избирательных прав граждан с дру­гими основными правами, и особенно с правом принимать уча­стие в управлении страной, правом на свободу убеждений и их выражения, правом на свободу ассоциации, правом на проведе­ние мирных собраний и демонстраций и др.

Международно-правовые стандарты носят самый общий ха­рактер, они универсальны и потому абсолютно и во всем подхо­дят для любого демократического государства. Эти стандарты служат важной гарантией избирательных прав граждан в каждой стране, признающей себя частью мирового сообщества.

В международно-правовых актах и документах сформулирова­ны требования, выполнение которых является обязательным ус­ловием для того, чтобы выборы признавались легитимными. Та­ковыми являются требования, чтобы выборы были свободными, справедливыми и подлинными.

Свободными признаются такие выборы, которые проводятся в атмосфере, характеризующейся отсутствием давления и запугива­ния избирателей и соблюдением всех основных прав человека. Всем гражданам без всякой дискриминации должен быть обеспе­чен равный доступ к участию в выборах. Граждане должны быть убеждены в том, что их участие в выборах не причинит им вреда. Особенно важно, чтобы избиратели беспрепятственно пользова­лись такими свободами, как свобода слова, мнения, ассоциации, информации, собраний, демонстраций и т. д. В период проведе­ния выборов, которые часто сопровождаются обострением поли­тической борьбы, должно решительно защищаться право выраже­ния идей сторонников различных политических партий. Важней­шей гарантией свободных выборов служит независимая судебная власть. Несовместимо с проведением свободных выборов официально объявленное чрезвычайное положение. В конечном счете выборы являются свободными в той степени, в какой они позво­ляют наиболее полно выявить волю народа. В Российской Феде­рации свободные выборы являются конституционной нормой (ч. 3 ст. 3 Конституции РФ). Законодательно закреплено также, что демократические свободные выборы в органы государствен­ной власти и в выборные органы местного самоуправления явля­ются высшим непосредственным выражением принадлежащей народу власти. Государство гарантирует свободное волеизъявле­ние граждан на выборах путем защиты демократических принци­пов и норм избирательного права.

Справедливый характер выборов вырастает прежде всего из де­мократического избирательного права, в котором прочно гаран­тированы всеобщие и равные выборы при тайном голосовании. Активное избирательное право должно предоставляться гражда­нам, достигшим минимального возраста, и не ограничиваться ус­ловиями владения собственностью, чрезмерными требованиями проживания в стране или конкретной местности, языковыми требованиями и другими цензами, способными отстранить граж­дан от участия в выборах. Для обеспечения справедливости вы­боров необходима эффективная зашита выборов — как в ходе их проведения, так и при подсчете голосов — от мошенничества и злоупотреблений. В частности, должны быть обеспечены присут­ствие наблюдателей и равный доступ к средствам массовой ин­формации для всех кандидатов и партий, участвующих в выбо­рах. Выборы должны проводиться с установленной законом пе­риодичностью. Перенесение срока выборов может допускаться при чрезвычайном положении или в других исключительных об­стоятельствах, не допуская создания угрозы для демократии.

Подлинные выборы также предполагают реализацию гражда­нами совокупных демократических избирательных и других прав. Такие выборы заранее направлены на то, чтобы как отдельные посты, так и власть в целом были определены на основе воли большинства избирателей. Любое меньшинство должно проявить готовность к тому, чтобы признать невыгодные для себя резуль­таты выборов, если они были свободными, справедливыми и за­конными. Передача власти по результатам выборов должна осу­ществляться на основе закона.

Подлинные выборы, кроме того, обеспечивают избирателям реальный выбор, т. е. на основе политического плюрализма. В связи с этим в законах Российской Федерации и ее субъектов закреплена обязательная альтернативность выборов, т. е. наличие в избирательном бюллетене фамилии не одного, а минимум двух кандидатов. Чтобы стать подлинными, выборы также должны проводиться в условиях информированности населения в отно­шении кандидатов и их программ, а также в отношении того, «кто, когда, где и каким образом» будет осуществлять регистра­цию и проводить голосование.

§ 6. Проведение выборов (избирательный процесс)

Проведение выборов состоит из нескольких стадий, последо­вательно сменяющих одна другую от момента назначения даты выборов до объявления о результатах голосования. Это и есть из­бирательный процесс, представляющий собой сложную систему правоотношений, в которых участвуют избиратели, средства мас­совой информации, политические партии, общественные орга­низации и государственные органы по проведению выборов.

Основные стадии избирательного процесса жестко регулиру­ются законодательством и другими нормативными правовыми актами. Это объясняется необходимостью исключить чей бы то ни было волюнтаризм, способный порождать конфликты и за­держки в развитии процесса. Демократические выборы проходят под пристальным наблюдением общественности, которая весьма болезненно реагирует на любые отступления от законности.

Использование Государственной автоматизированной систе­мы (ГАС) «Выборы» при подготовке и проведении выборов и ре­ферендума является одной из гарантий реализации прав граж­дан РФ на основе обеспечения гласности, достоверности, опера­тивности и полноты информации о выборах и референдуме. ГАС «Выборы» используется для электронного наблюдения за ходом и установлением итогов голосования путем передачи данных от нижестоящих комиссий вышестоящим комиссиям, а отдельные ее технические средства — для подсчета голосов избирателей, участников референдума. Эти данные, полученные через ГАС «Выборы», являются предварительной, не имеющей юридическо­го значения информацией, если иное не установлено законом.

С началом избирательного процесса «правила игры», т. е. по­рядок проведения и условия выборов, меняться не могут, по­скольку с момента, когда избирательные правоотношения уже возникли, любые попытки изменить ту или иную норму избира­тельного закона во имя защиты прав какой-то части избирателей на деле ведут к нарушению прав других избирателей, уже вклю­чившихся в избирательную кампанию.

В ноябре 1995 г. в Конституционный Суд РФ поступили запросы группы депутатов Государственной Думы и Верховного Суда РФ о проверке конституционности ряда положений Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собра­ния Российской Федерации». Эти запросы поступили более чем че­рез два месяца после того, как началась избирательная кампания, на той важной стадии избирательного процесса, когда завершались вы­движение и регистрация кандидатов. Конституционный Суд отказал в принятии этих запросов, указав в своем определении, что «прове­дение судебного разбирательства в ходе избирательной кампании, непосредственно перед голосованием может неоправданно ослож­нить избирательный процесс, отрицательно сказаться на волеизъяв­лении избирателей и в конечном счете повлиять на результаты выбо­ров... В ходе развернувшейся избирательной кампании уже возникли и развиваются конкретные правоотношения, в рамках которых про­исходит реализация избирательных прав граждан. Изменения в сло­жившихся правоотношениях в связи с решением Конституционного Суда РФ могли бы повлечь ущемления в этих правах и в конечном счете нанести ущерб основным конституционным принципам изби­рательного процесса».

После назначения даты выборов избирательный процесс про­ходит через следующие стадии.

Составление списков избирателей. Включение гражданина в список избирателей или участников референдума служит основа­нием для его участия в голосовании. В ряде стран такие списки составляются на основе добровольного обращения лиц в соответ­ствующие государственные органы, но это приводит к сокраще­нию электората, так как многие граждане по разным причинам в этих органах не регистрируются. В Российской Федерации в спи­ски избирателей включаются все граждане РФ, обладающие на день голосования активным избирательным правом. Следова­тельно, для того чтобы быть включенным в список избирателей, гражданину не требуется обращаться в государственный или му­ниципальный орган, так как список составляется официальным органом по обязанности.

Список избирателей составляется главой местной админист­рации на основании сведений, предоставляемых органами, осу­ществляющими регистрацию граждан по месту жительства или пребывания.

Основанием для регистрации избирателей на конкретном из­бирательном участке является факт проживания гражданина РФ на территории этого участка, а также временного пребывания или наличия открепительного удостоверения.

Гражданин РФ может быть включен в список избирателей только на одном избирательном участке, участке референдума. Это исключает возможность плюрального вотума, т. е. голосова­ния на нескольких участках в связи с наличием, например, част­ного домовладения на разных территориях.

Основания и порядок составления списков избирателей уста­навливаются законодательно. Для того чтобы граждане успели до выборов устранить любые недоразумения, установлено, что спи­сок избирателей представляется для всеобщего ознакомления за 20 дней до дня выборов. Каждый гражданин Российской Федера­ции, обладающий избирательным правом, вправе заявить в уча­стковую избирательную комиссию о невключении его в список избирателей, а также о любой ошибке или неточности в списке избирателей. В течение 24 часов, а в день голосования — в тече­ние двух часов участковая избирательная комиссия обязана про­верить заявление и либо устранить ошибку, либо дать заявителю письменный ответ с указанием причин отклонения заявления. Решение участковой избирательной комиссии может быть обжа­ловано в вышестоящую избирательную комиссию (соответствен­но уровню проводимых выборов) или в суд, которые обязаны рассмотреть жалобу в трехдневный срок, а в день голосования — немедленно. Этот механизм, обычный в своих основных чертах для большинства демократических стран, призван гарантировать гражданам осуществление их активного избирательного права. Целям исключения возможности злоупотреблений служит прави­ло, согласно которому вносить изменения в списки избирателей после окончания голосования и начала подсчета голосов избира­телей законом запрещается.

Невключение в список избирателей весьма часто порождает конфликты, особенно когда речь идет о беженцах и вынужден­ных переселенцах, гражданах, находящихся в момент составле­ния списков за пределами Российской Федерации. Один из таких конфликтов, связанный с вынужденным переселением большого числа лиц ингушской национальности с территории Республики Северная Осетия — Алания, где они постоянно проживали, на территорию Ингушской Республики, стал предметом рассмотре­ния Конституционного Суда РФ.

В ноябре 1995 г. Конституционный Суд РФ рассматривал запрос Правительства Ингушской Республики о проверке конституционности одного из положений Закона Республики Северная Осетия — Алания «О выборах в Парламент Республики Северная Осетия — Алания». В соответствии с этим положением Центральная избирательная ко­миссия по выборам депутатов указанного парламента установила, что граждане, не проживающие на территории республики и находящие­ся за ее пределами, независимо от причин отсутствия в списки изби­рателей не включаются. Однако Конституционный Суд не признан данное постановление конституционным, указав, что «временное пребывание за пределами места жительства не влечет за собой сня­тия с регистрационного учета по месту постоянного или преимуще­ственного проживания. В силу этого наличие регистрации должно рассматриваться в качестве одного из оснований для включения гра­жданина в список избирателей по месту жительства, что относится и к вынужденным переселенцам. Сам по себе факт отсутствия гражда­нина на момент составления списков избирателей по месту постоян­ного или преимущественного проживания не может служить основа­нием для отказа ему во включении в список избирателей на соответ­ствующем избирательном участке».

Образование избирательных округов и участков. Для проведе­ния выборов образуются избирательные округа и участки. Округа образуются на основании данных о численности зарегистриро­ванных избирателей. Границы избирательных округов и число избирателей в каждом избирательном округе (схема образования округов) определяются соответствующей избирательной комис­сией не позднее чем за 80 дней до истечения срока, в который должны быть назначены выборы, и утверждаются соответствую­щим представительным органом. Избирательные округа образу­ются при соблюдении определенных требований. Так, должно быть обеспечено примерное равенство избирательных округов по числу избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей в труднодоступных и отдаленных местностях. При образовании многомандатных избирательных округов соблюдается примерное равенство числа избирателей на депутатский мандат. Отклонение числа избирателей в многоман­датном избирательном округе от средней нормы представитель­ства избирателей, умноженной на число депутатских мандатов в данном округе, не может превышать 10%, а в труднодоступных и отдаленных местностях — 15% от средней нормы представитель­ства избирателей. Перечень труднодоступных и отдаленных мест­ностей устанавливается законом субъекта РФ, вступившим в силу до дня официального опубликования решения о назначении выборов. Данные требования могут не соблюдаться при выборах в федеральные государственные органы в случае, если федераль­ными законами устанавливается обязательность образования не менее одного избирательного округа на территории каждого субъекта РФ.

Избирательный округ составляет единую территорию: не до­пускается создание избирательного округа из не граничащих ме­жду собой территорий, за исключением анклавных территорий. При соблюдении законных требований образования избиратель­ных округов учитывается административно-территориальное де­ление.

Для проведения голосования и подсчета голосов избирателей избирательный округ разбивается на избирательные участки. Эти участки образуются главой местной администрации по согласо­ванию с соответствующими избирательными комиссиями. Гра­ницы избирательных участков не должны пересекать границ из­бирательных округов.

В больницах, санаториях, домах отдыха и других местах вре­менного пребывания избирателей, в труднодоступных и отдален­ных районах, на судах, находящихся в день выборов в плавании, и на полярных станциях могут образовываться избирательные участки в тот же срок, а в исключительных случаях — не позднее чем за три дня до дня голосования; такие избирательные участки входят в избирательные округа, округа референдума по месту их расположения или по месту приписки судна.

Военнослужащие голосуют на общих избирательных участках. В воинских частях избирательные участки могут образовываться только в случаях, установленных законом.

Списки избирательных участков с указанием их границ и ад­ресов участковых избирательных комиссий должны быть опубли­кованы соответствующим главой местной администрации не позднее чем за 40 дней до дня голосования.

Избирательные комиссии. Эти комиссии обеспечивают реали­зацию и защиту избирательных прав граждан, а также осуществ­ляют подготовку и проведение выборов. Такими комиссиями яв­ляются:

• Центральная избирательная комиссия РФ;
• избирательные комиссии субъектов РФ;
• избирательные комиссии муниципальных образований;
• окружные избирательные комиссии;
• территориальные (районные, городские и др.) избиратель­ные комиссии;
• участковые комиссии.

Избирательные комиссии также действуют в качестве комис­сий референдума.

Все избирательные комиссии действуют на правовой основе. Так, полномочия и порядок деятельности Центральной избира­тельной комиссии РФ и иных избирательных комиссий по выбо­рам в федеральные органы государственной власти устанавлива­ются федеральными законами.

Что же касается деятельности избирательных комиссий по выборам в органы государственной власти субъектов РФ и в вы­борные органы местного самоуправления, то она устанавливается федеральным законом, конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований.

Важнейший принцип деятельности избирательных комиссий всех уровней состоит в том, что при подготовке и проведении выборов в пределах своей компетенции они независимы от госу­дарственных органов и органов местного самоуправления. Этот принцип призван исключить любое вмешательство властей в дея­тельность комиссий, а следовательно, повлиять на исход выбо­ров.

Акты избирательных комиссий, принятые в пределах их ком­петенции, обязательны для исполнительных органов государст­венной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, кандидатов, избирательных объединений, органи­заций, должностных лиц, избирателей, а также нижестоящих (со­ответственно уровню проводимых выборов) избирательных ко­миссий.

Государственные органы, органы местного самоуправления, а также их должностные лица обязаны оказывать избирательным комиссиям содействие в реализации их полномочий, в частности на безвозмездной основе предоставлять необходимые помеще­ния, транспорт, средства связи, техническое оборудование, све­дения и материалы, давать ответы на обращения избирательных комиссий, а также предоставлять возможность для размещения печатной информации избирательных комиссий.

Формирование избирательных комиссий на каждом уровне происходит на соответствующей правовой базе.

Формирование избирательных комиссий субъектов РФ осу­ществляется законодательными (представительными) органами и высшими должностными лицами субъектов РФ на основе пред­ложений политических партий, прежде всего тех, списки кото­рых были на предыдущих выборах допущены к распределению мандатов в представительных органах, а также общественных объединений, органов местного самоуправления. Половина чле­нов комиссии назначается законодательным органом, другая — высшим должностным лицом субъекта РФ (на основе предложе­ний политических партий).

Деятельность избирательных комиссий осуществляется гласно и открыто. На заседаниях соответствующей избирательной ко­миссии вправе присутствовать кандидаты и их доверенные лица, представители избирательных объединений и СМИ.

Избирательные комиссии, комиссии референдума обязаны в пределах своей компетенции рассматривать поступившие к ним в ходе избирательной кампании обращения о нарушении закона, проводить проверки по этим обращениям и давать лицам, напра­вившим обращения, письменные ответы в пятидневный срок, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а в день го­лосования или в день, следующий за днем голосования, — не­медленно. В случае если факты, содержащиеся в обращениях, требуют дополнительной проверки, решения по ним принимают­ся не позднее чем в 10-дневный срок. Избирательные комиссии, комиссии референдума вправе обращаться с представлением о проведении соответствующей проверки и пресечении нарушений закона в правоохранительные органы, которые обязаны в пяти­дневный срок, но не позднее дня, предшествующего дню голосо­вания, а в день голосования или в день, следующий заднем голо­сования, — немедленно принять меры по пресечению этих нару­шений. В случае если факты, содержащиеся в обращении, требуют дополнительной проверки, указанные меры принимают­ся не позднее чем в 10-дневный срок.

Избирательные комиссии, комиссии референдума обеспечи­вают информирование избирателей, участников референдума о сроках и порядке осуществления избирательных действий, дейст­вий, связанных с подготовкой и проведением референдума, о хо­де избирательной кампании, подготовки и проведения референ­дума, о кандидатах, объединениях, выдвинувших кандидатов.

Решения избирательных комиссий публикуются в печати и передаются в иные СМИ в сроки, установленные соответствую­щими законами. В день голосования, с момента начала работы участковой избирательной комиссии и до подписания ее членами протокола об итогах голосования, на избирательных участках вправе присутствовать наблюдатели, направленные избиратель­ными объединениями, кандидатами, а также иностранные (меж­дународные) наблюдатели. Иностранные (международные) на­блюдатели осуществляют свою деятельность в соответствии с фе­деральными законами.

Деятельность избирательных комиссий осуществляется на ос­нове коллегиальности. Решения избирательных комиссий по ос­новным вопросам организации и проведения выборов (о регист­рации кандидатов, об отмене регистрации кандидатов, об итогах голосования или о результатах выборов, о признании выборов несостоявшимися или недействительными и др.) принимаются на заседаниях избирательных комиссий большинством голосов от установленного числа членов избирательной комиссии с пра­вом решающего голоса.

Закон устанавливает порядок обжалования нарушений изби­рательных прав граждан. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправле­ния, общественных объединений и должностных лиц, такие как решения и действия комиссии, нарушающие избирательные пра­ва граждан, могут быть обжалованы в суд. Решение суда обяза­тельно для исполнения соответствующими комиссиями.

Решения и действия (или бездействие) избирательных комис­сий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан, также могут быть обжалованы в вышестоящую избира­тельную комиссию, причем это не является обязательным усло­вием для обращения в суд.

Центральная избирательная комиссия. Центральная избира­тельная комиссия Российской Федерации действует на постоян­ной основе. Она является федеральным государственным орга­ном, организующим подготовку и проведение выборов, а также референдумов в Российской Федерации. Срок полномочий Цен­тральной избирательной комиссии РФ — четыре года.

Центральная избирательная комиссия РФ состоит из 15 чле­нов. Пять членов Центральной избирательной комиссии назнача­ются Государственной Думой из числа кандидатур, предлагаемых фракциями и депутатскими объединениями в Государственной Думе, а также депутатами. Пять членов Центральной избиратель­ной комиссии назначаются Советом Федерации из числа канди­датур, предлагаемых законодательными (представительными) ор­ганами и высшими должностными лицами субъектов РФ.  Пять членов Центральной избирательной комиссии назначаются Пре­зидентом РФ. Члены Центральной избирательной комиссии из­бирают из своего состава тайным голосованием Председателя, за­местителя Председателя и секретаря.

Полномочия Центральной избирательной комиссии достаточ­но широки. Эта комиссия, в частности:

• осуществляет контроль за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ;
• организует разработку нормативов технологического обору­дования для участковых комиссий (кабины и ящики для голосо­вания) и осуществляет контроль за их соблюдением;
• осуществляет меры по организации системы финансирова­ния выборов и референдума, установления результатов выборов
  и референдумов в Российской Федерации;
• распределяет выделенные из федерального бюджета средст­ва на финансовое обеспечение подготовки и проведения выборов
  и референдума, контролирует их целевое использование;
• оказывает правовую, методическую, организационно-техни­ческую помощь избирательным комиссиям и др.

Центральная избирательная комиссия РФ вправе издавать ин­струкции по вопросам единообразного применения Федерально­го закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Она также дает заключения о соответствии законов субъектов РФ фе­деральным законам, регулирующим избирательные права.

Выдвижение и регистрация кандидатов. Право выдвижения кандидатов (списков кандидатов) принадлежит избирательным объединениям, а также лицам в порядке самовыдвижения с по­следующим сбором подписей в поддержку или внесением изби­рательного залога. Не может быть выдвинут кандидатом гражда­нин, не обладающий пассивным избирательным правом на соот­ветствующих выборах (в случае утраты этого права регистрация аннулируется).

Решения о выдвижении кандидатов от избирательных объеди­нений принимаются соответственно уровню проводимых выбо­ров на съездах политических партий, конференциях их регио­нальных отделений, собраниях местных отделений.

Выдвижение кандидата возможно при условии представления лицом (каждым из выдвинутых лиц) письменного заявления о согласии баллотироваться, в котором указываются сведения био­графического характера, занимаемая должность, сведения о судимостях, гражданство, образование, основное место работы, све­дения о размерах и источниках доходов, об имуществе, вкладах в банках и др. и дается обязательство в случае избрания прекратить деятельность, не совместимую со статусом депутата или с заме­щением иной выборной должности.

В поддержку кандидатов, выдвинутых от избирательных объе­динений, собираются подписи избирателей в порядке и количе­стве, определяемых законодательством. Максимальное количест­во подписей, необходимых для регистрации кандидатов, не мо­жет превышать 2% от числа избирателей, зарегистрированных на территории избирательного округа. Порядок сбора подписей и их проверки регулируется законом.

Федеральным законом предусмотрено, что по усмотрению кандидата, избирательного объединения регистрация кандидата производится соответствующей избирательной комиссией не на основании представленных подписей избирателей, а на основа­нии внесенного в избирательную комиссию этим кандидатом, из­бирательным объединением избирательного залога. Избиратель­ный залог вносится исключительно из средств избирательного фонда. Размер избирательного залога составляет 15% от устанав­ливаемого законом предельного размера расходования средств из­бирательного фонда кандидата, избирательного объединения. За­лог не возвращается в случае получения кандидатом менее 5% го­лосов избирателей, а для списка кандидатов — менее 3%.

В определении от 10 июля 2004 г. Конституционный Суд РФ по жалобе В. И. Агейченкова, получившего на выборах менее 5% голо­сов, определил, что залог не возвращается даже в том случае, если выборы признаются несостоявшимися. Суд указал, что предусмот­ренный федеральным законом порядок внесения и возврата избира­тельного залога, как и порядок, касающийся сбора подписей избира­телей, направлен на исключение из избирательного процесса тех его участников, которые не имеют достаточной поддержки избирателей. Установление избирательного залога предоставляет дополнительную возможность для лица зарегистрироваться в качестве кандидата, не собирая подписи избирателей в свою поддержку и облегчая тем са­мым процесс регистрации. Это условие в равной мере распространя­ется на всех кандидатов, оно известно заранее; внесение избиратель­ного залога происходит исключительно на добровольной основе по инициативе самого кандидата; только от кандидата зависит, вносить ли избирательный залог, соглашаясь с указанным законом условием, или зарегистрироваться на основе сбора подписей избирателей. Из­брав вариант внесения избирательного залога, кандидат осознанно берет на себя риск, не получив установленного числа голосов изби­рателей, потерять внесенный залог. Следовательно, невозврат изби­рательного залога в случае признания выборов несостоявшимися не нарушает конституционные права заявителя.

Выдвинутые кандидаты, списки подлежат регистрации изби­рательной комиссией. Основания для отказа в регистрации уста­новлены в законе. Такие решения могут быть отменены судом.

Решением суда регистрация может быть отменена в опреде­ленных случаях (использование денежных средств помимо изби­рательного фонда, использование служебного положения, подкуп избирателей, призывы экстремистского характера, сокрытие су­димости и др.). Регистрация списка аннулируется, если число кандидатов, снявших свои кандидатуры, превышает 25% списка на федеральных выборах или 50% на выборах в органы субъек­тов РФ и местного самоуправления. Кассационные жалобы на решения судов о регистрации рассматриваются судом не позднее дня, предшествующего дню голосования, а регистрация может быть отменена не позднее чем за два дня до дня голосования.

Зарегистрированный кандидат обладает статусом, гарантиро­ванным законом. Все кандидаты обладают равными правами и несут равные обязанности. Кандидаты, находящиеся на государ­ственной или муниципальной службе, а также работающие в СМИ, на время их участия в выборах освобождаются от выпол­нения служебных обязанностей и не вправе использовать пре­имущества своего служебного положения. Кандидаты после реги­страции по их личным заявлениям освобождаются от работы, во­енной службы, военных сборов и учебы на время участия в выборах.

Во время проведения выборов кандидаты не могут быть по инициативе администрации (работодателя) уволены с работы или без их согласия переведены на другую работу. Время участия кандидата в выборах засчитывается в общий трудовой стаж по той специальности, по которой он работал до регистрации кан­дидатом.

Кандидат после регистрации не может быть привлечен без со­гласия прокурора (соответственно уровню выборов) к уголовной ответственности, арестован или подвергнут мерам администра­тивного наказания, налагаемым в судебном порядке. При даче согласия прокурор обязан известить избирательную комиссию, осуществившую регистрацию кандидата.

Предвыборная агитация. Граждане РФ, общественные объеди­нения вправе в допускаемых законом формах и законными мето­дами вести агитацию за или против любого кандидата, избира­тельного объединения. Она начинается за 28 дней до дня голосо­вания, а прекращается за один день до этого дня.

Кандидатам и избирательным объединениям гарантируются равные условия доступа к СМИ.

Предвыборная агитация может осуществляться через средства массовой информации, путем проведения предвыборных меро­приятий, в том числе собраний и встреч с гражданами, публич­ных дебатов и дискуссий, митингов, демонстраций, шествий, вы­пуска и распространения агитационных печатных материалов. Но в предвыборной агитации не могут участвовать, например, члены избирательных комиссий, государственные органы, орга­ны местного самоуправления, должностные лица государствен­ных органов и органов местного самоуправления, представители СМИ (Конституционный Суд РФ в постановлении от 30 октября 2003 г. указал, что это не лишает журналистов права распростра­нять информацию о кандидатах).

Рассматривая взаимосвязь свободных выборов со свободой слова, Конституционный Суд РФ (постановление от 14 ноября 2005 г.) ука­зал, что, поскольку выборы могут считаться свободными, только ес­ли гражданам реально гарантированы право на получение и распро­странение информации и свобода выражения мнений, законодатель, обеспечивая указанные права, обязан соблюдать баланс конституци­онно защищаемых ценностей — права на свободные выборы и сво­боды слова и информации, не допуская при этом неравенства и не­соразмерных ограничений.

Этому корреспондируют и правовые позиции Европейского Суда по правам человека, сформулированные им в ряде решений, посвя­щенных распространению информации в период избирательной кам­пании. В частности, в постановлении от 19 февраля 1998 г. по делу «Боуман против Соединенного Королевства» (Bowman v. U.K.) отме­чено следующее: право на свободу слова, гарантированное ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, необходимо рассматривать в свете права на свободные выборы; свободные выбо­ры и свобода слова, в особенности свобода политической дискуссии, образуют основу любой демократической системы; оба права взаимо­связаны и укрепляют друг друга, поэтому особенно важно, чтобы в период, предшествующий выборам, всякого рода информация и мне­ния циркулировали свободно; однако при некоторых обстоятельствах эти два права, цель которых — обеспечить свободное выражение мнения народа при избрании законодательной власти,  могут вступить в конфликт, и тогда может быть сочтено необходимым введение до или во время проведения выборов определенных ограничений свободы слова, которые неприемлемы в обычных условиях; устанав­ливая равновесие между этими двумя правами, государства — участ­ники Конвенции достаточно свободны в своем усмотрении, как и во всем, что связано с организацией избирательной системы.

Кандидат, избирательное объединение имеют право на бес­платное предоставление им эфирного времени по каналам госу­дарственных и муниципальных телерадиокомпаний, осуществляю­щих телевизионное и радиовещание на территории соответствую­щего избирательного округа, на равных основаниях. Кандидат не вправе использовать предоставленное ему эфирное время для призывов голосовать против других кандидатов или списков, описания негативных последтвий в случае избрания других кан­дидатов, распространения негативной информации о других кан­дидатах и т. д.

Кроме того, кандидаты имеют право на основании заключен­ного с государственной телерадиокомпанией договора получить за плату эфирное время сверх эфирного времени, предоставляе­мого бесплатно. Условия оплаты по отношению к кандидатам и избирательным объединениям должны быть равными. Порядок предоставления эфирного времени кандидатам, избирательным объединениям по каналам государственных телерадиокомпаний определяется законами.

Государственные органы, органы местного самоуправления обязаны содействовать зарегистрированным кандидатам, избира­тельным объединениям, инициативной группе по проведению референдума в организации и проведении собраний, встреч с из­бирателями, публичных дебатов и дискуссий, митингов, демонст­раций и шествий.

При проведении предвыборной агитации не допускаются зло­употребление свободой массовой информации, агитация, возбу­ждающая социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду, призывы экстремистского характера, призы­вы к захвату власти, насильственному изменению конституцион­ного строя и нарушению целостности государства, пропаганда войны. Агитационные материалы не могут содержать коммерче­скую рекламу.

Избирательные комиссии контролируют соблюдение установ­ленного порядка проведения предвыборной агитации.

В течение пяти дней до дня выборов, включая день голосова­ния, опубликование результатов опросов общественного мнения, прогнозов результатов выборов и иных исследований, связанных с выборами, запрещается.

Финансирование выборов. Расходы избирательных комиссий по подготовке и проведению выборов соответствующего уровня производятся за счет средств, выделяемых из соответствующего бюджета.

Кандидаты обязаны создавать собственные избирательные фонды для финансирования своей избирательной кампании. Из­бирательные объединения, инициативные группы по проведению референдума также обязаны создавать избирательные фонды.

Избирательные фонды кандидатов могут создаваться за счет:

• собственных средств кандидата или избирательного объеди­нения;
• средств,  выделенных кандидату выдвинувшим его избира­тельным объединением;
• добровольных пожертвований граждан и юридических лиц.

Запрещается вносить пожертвования в избирательные фонды кандидатов,    зарегистрированных    кандидатов,     избирательных объединений:

• иностранным государствам и иностранным организациям;
• иностранным   гражданам,   за исключением  случаев,   когда они, согласно закону, имеют право избирать и быть избранными
  в органы местного самоуправления;
• лицам без гражданства;
• гражданам РФ, не достигшим возраста 18 лет;
• российским юридическим лицам с иностранным участием,если доля иностранного участия в их уставном (складочном) ка­питале превышает 30% на день официального опубликования ре­шения о назначении выборов;
• международным  организациям  и  международным  общест­венным движениям;
• органам   государственной   власти,   иным   государственным органам, органам местного самоуправления;
• государственным и муниципальным учреждениям и унитар­ным предприятиям;
• юридическим лицам, в уставном (складочном) капитале ко­торых доля России, субъектов РФ и муниципальных образований превышает 30% на день официального опубликования решения о назначении выборов;
• воинским частям,  военным учреждениям и организациям, правоохранительным органам;
• благотворительным и религиозным организациям;
• анонимным жертвователям;
• юридическим   лицам,   зарегистрированным   менее   чем   за один год до дня голосования на выборах или референдуме.
  

Зако­ном устанавливаются предельные размеры средств,  перечисляе­мых в фонды, и порядок их расходования.Соответствующая избирательная комиссия до дня выборов обязана периодически публиковать в СМИ сведения о поступле­нии и расходовании средств избирательных фондов. Кандидат, избирательное объединение после опубликования результатов выборов обязаны представить в соответствующую избирательную комиссию итоговый финансовый отчет о размерах и всех источ­никах создания своих избирательных фондов, а также о всех про­изведенных расходах.

Все денежные средства, создающие избирательный фонд, пе­речисляются на специальный счет в банке или кредитном учреж­дении, который открывается кандидатом или избирательным объединением с разрешения соответствующей избирательной ко­миссии после регистрации кандидата (списка кандидатов). Поря­док открытия и ведения указанных счетов, учета и отчетности по средствам избирательных фондов устанавливается Центральной избирательной комиссией РФ по согласованию с Центральным банком РФ.

Порядок голосования, подсчет голосов избирателей, установле­ние результатов выборов и их опубликование. Время начала и окончания голосования устанавливается законом. Продолжи­тельность голосования не может составлять менее 10 часов. О времени и месте голосования участковые избирательные ко­миссии обязаны оповестить избирателей не позднее чем за 20 дней до дня его проведения через СМИ или иным способом, а при проведении досрочного и повторного голосования в сроки, установленные законом, но не позднее чем за пять дней до голо­сования.

Каждый избиратель голосует лично, голосование за других лиц не допускается. Голос подается за или против кандидата, су­ществовавшая ранее в бюллетенях графа «против всех» в 2006 г. была отменена. Участковая избирательная комиссия обязана обеспечить всем избирателям возможность участвовать в голосо­вании, в том числе лицам, которые по состоянию здоровья либо по другим уважительным причинам не могут прибыть в помеще­ние для голосования. Такое голосование осуществляется с со­блюдением определенных требований. Организация голосования вне помещения для голосования должна исключать возможность нарушения избирательных прав гражданина, а равно искажение волеизъявления избирателя.

Закон закрепляет гарантии тайны голосования. Заполненные избирательные бюллетени опускаются избирателями в избира­тельные ящики, которые должны находиться в поле зрения чле­нов участковой избирательной комиссии и наблюдателей. Член участковой избирательной комиссии немедленно отстраняется от участия в ее работе, а наблюдатель удаляется из помещения для голосования, если они нарушают тайну голосования или пытают­ся повлиять на волеизъявление избирателя. Решение об этом принимается участковой избирательной комиссией. Вместо голо­сования с использованием бюллетеней может проводиться элек­тронное голосование. Порядок такого голосования и подсчета го­лосов устанавливается Центральной избирательной комиссией.

Подсчет голосов избирателей осуществляется членами участ­ковой избирательной комиссии с правом решающего голоса на основе поданных избирателями избирательных бюллетеней. При подсчете голосов избирателей участковая избирательная комис­сия признает недействительными избирательные бюллетени, по которым невозможно установить волеизъявление избирателей, а также избирательные бюллетени неустановленной формы. Члены участковой избирательной комиссии подсчитывают и заносят в протоколы результаты голосования по установленной форме.

В целях исключения возможности фальсификации итогов го­лосования подсчет голосов избирателей начинается сразу после окончания времени голосования и проводится без перерыва до установления итогов голосования, о которых должны быть изве­щены все члены участковой избирательной комиссии, а также наблюдатели, избирательные объединения и иностранные (меж­дународные) наблюдатели.

После подсчета голосов избирателей участковая избиратель­ная комиссия составляет протокол об итогах голосования, дан­ные всех таких протоколов суммируются вышестоящей комисси­ей. На основании этих данных определяются итоги голосования и результаты выборов в соответствующих комиссиях.

Выборы признаются соответствующей избирательной комис­сией несостоявшимися в случае, если:

1)       голосование проводилось по одной кандидуре,  но за нее проголосвало менее 50% избирателей;

2)       менее чем два списка кандидатов при голосовании за спи­ски кандидатов получили согласно закону право принять участие в распределении депутатских мандатов;

3)       за списки кандидатов, получивших согласно соответствую­щему закону право принять участие в распределении депутатских
мандатов, было подано в сумме 50% или менее голосов избирате­лей, принявших участие в голосовании по единому избиратель­ному округу;

4)       все кандидаты выбыли при проведении повторного голосо­вания;

5)       если законом предусмотрено повторное голосование,  а в бюллетень на общих выборах были включены два кандидата и ни один не получил необходимое число голосов избирателей.

Соответствующая избирательная комиссия признает итоги го­лосования, результаты выборов, референдума субъекта РФ, мест­ного референдума недействительными:

1)       если допущенные при проведении голосования или уста­новлении итогов голосования нарушения не позволяют с досто­верностью  установить результаты   волеизъявления   избирателей, участников референдума;

2)       если они признаны недействительными на части избира­тельных участков, списки избирателей на которых включают не менее чем одну четвертую часть общего числа избирателей изби­рательного округа;

3)       по решению суда.

Вся документация избирательных комиссий всех уровней, включая избирательные бюллетени, подлежит хранению в тече­ние сроков, установленных законодательством. Сроки хранения избирательных бюллетеней не могут быть менее одного года, а протоколов избирательных комиссий — менее одного года со дня объявления даты следующих выборов.

Итоги голосования по каждому избирательному участку, ре­зультаты выборов по избирательному округу должны предостав­ляться для ознакомления любому избирателю, кандидату, наблю­дателю или представителю средств массовой информации.

Законом регулируется также порядок проведения повторных и дополнительных выборов, повторное голосование. Повторные выборы проводятся, если выборы признаны несостоявшимися или недействительными, а также в случае выбытия кандидатов, не избранных на общих выборах. Дополнительные выборы на­значаются в округе при досрочном прекращении полномочий де­путата, избранного в этом округе.

Ответственность за нарушение избирательных прав граждан. Ре­шения и действия органов государственной власти, органов мест­ного самоуправления, общественных объединений и должност­ных лиц, а также комиссий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан и право граждан на участие в рефе­рендуме, могут быть обжалованы в суд. Суд может отменить ре­шение соответствующей комиссии об итогах голосования, о ре­зультатах выборов, референдума или иное решение комиссии. Решения и действия комиссий и их должностных лиц, нарушаю­щие избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме, могут быть также обжалованы непосредственно в вышестоящую комиссию. Законом установлена ответственность лиц, осуществляющих фальсификацию итогов голосования, а также лиц, которые путем насилия, обмана, угроз, подлога или иным способом препятствуют свободному осуществлению граж­данином Российской Федерации права избирать и быть избран­ным. Ответственности подлежат также лица, распространяющие заведомо ложные сведения о кандидатах или совершающие иные действия, порочащие честь и достоинство кандидатов, а равно лица, проводящие агитацию в день, предшествующий дню голо­сования, и в день голосования либо препятствующие работе из­бирательных комиссий или голосованию на избирательных уча­стках и др. Воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий, как и фальсификация избирательных документов или неправильный подсчет голосов, карается Уголовным кодексом РФ (ст. 141 и 142). Кодекс РФ об административных правонарушениях установил наказание штра­фами различных размеров за разные виды нарушений при прове­дении выборов и референдумов.

§ 7. Референдум

Понятие референдума. Право на участие в референдуме. В ми­ровой практике референдум — это осуществляемое путем тайно­го голосования утверждение (или неутверждение) гражданами проекта какого-либо документа или решения, согласие (или не­согласие) с теми или иными действиями парламента, главы госу­дарства или правительства.  Референдумы применяются для достижения высшей легитимности в некоторых важнейших случаях (например, принятие конституции или внесение в нее поправок), что специально предусмотрено в соответствующих конституциях. Другой распространенный повод проведения референдума — же­лание государственной власти получить одобрение какого-то сво­его акта, когда она не решается брать на себя ответственность.

Исход референдума может иметь императивное значение, и тогда следует утверждение законодательного акта или отклонение его, отставка правительства и т. д. Такие референдумы, если они предусмотрены конституциями, иногда называют «контрольны­ми». Например, таковыми были в 1970—1980-е гг. референдумы в Великобритании, Дании и других западноевропейских странах по поводу вступления в Европейское экономическое сообщество. Но встречаются и консультативные референдумы, исход которых не носит обязательного характера. Например, в Швеции в 1956 г. в ходе референдума только 15% принявших в нем участие одоб­рили перевод транспорта на правостороннее движение, но, не­смотря на это, парламент все же принял такой закон.

Разновидностью референдума является плебисцит, который применяется для легитимизации того или иного государственно­го лидера или действий органов власти. Часто так называют оп­рос населения с целью определения судьбы какой-либо террито­рии. По своей процедуре плебисцит практически не отличается от референдума. К плебисцитам часто прибегали авторитарные правительства, добивавшиеся поддержки народа.

Инициатива референдума может исходить и от избирателей (Италия, США) или субъектов федерации (Швейцария). В этих случаях он часто приобретает антиправительственную направлен­ность. Возможна ситуация, когда референдум носит чисто фа­культативный характер. В Российской Федерации референдум был впервые закреплен Законом РСФСР «О» референдуме РСФСР» от 16 октября 1990 г. Это был во многом противоречи­вый закон. Он, например, предоставлял право требовать проведе­ния референдума со стороны 1 млн. граждан Российской Федера­ции, но в то же время оказывалось, что это право не безусловно, ибо Закон позволял Съезду народных депутатов отклонять требо­вания о назначении референдума. Только Съезд был вправе при­нимать решение о всенародном референдуме, но, поскольку обя­зательные референдумы не предусматривались, он, обладая всей полнотой власти по важнейшим вопросам, был не заинтересован в их проведении.  Все это предопределило сравнительно редкое использование референдума, несмотря на то что в 1990-е гг. в стране проходили глубокие реформы и власти серьезно нужда­лись в выявлении воли народа. В декабре 1993 г. референдум был проведен для принятия Конституции, а ранее, в апреле того же года, он был использован как своеобразный арбитр в конфликте между законодательной и исполнительной ветвями власти.

Конституция РФ предусмотрела необходимость принятия конституционного закона о референдуме. Первый такой закон был принят в 1995 г. Ныне действует Федеральный конституци­онный закон «О референдуме Российской Федерации» (в редак­ции от 30 декабря 2006 г.). Референдум РФ — всенародное голо­сование граждан РФ по вопросам государственного значения. Ре­ферендум наряду со свободными выборами является высшим непосредственным выражением власти народа. Референдум регу­лируется также Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Федеральным конституционным законом регламентируется характер вопросов, выносимых на референдум. Так, на общерос­сийский референдум в обязательном порядке выносится вопрос о принятии новой Конституции Российской Федерации, если Кон­ституционное Собрание принимает решение о вынесении на все­народное голосование проекта новой Конституции Российской Федерации. Но определенные вопросы не могут выноситься на общероссийский референдум. Среди них вопросы:

• изменения статуса субъектов РФ;
• досрочного прекращения или продления срока полномочий Президента РФ,  Государственной Думы, а равно о проведении
  досрочных выборов Президента или депутатов,  Государственной Думы либо перенесении сроков проведения таких выборов;
• принятия и изменения федерального бюджета, исполнения и изменения внутренних финансовых обязательств государства;
• введения, изменения и отмены федеральных налогов и сбо­ров, а также освобождения от их уплаты;
• принятия  чрезвычайных и  срочных  мер  по  обеспечению здоровья и безопасности населения;
• амнистии и помилования и др.

Вопросы, выносимые на референдум, не должны противоре­чить Конституции РФ, ограничивать или отменять общепризнан­ные права и свободы человека и гражданина и конституционные гарантии их реализации.

Референдум не проводится в условиях военного или чрезвы­чайного положения, введенного на территории Российской Фе­дерации, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения. Повторный референдум не про­водится; в течение двух лет после дня официального опубликова­ния (обнародования) результатов референдума с такой же по со­держанию или по смыслу формулировкой вопроса. Проведение референдума Российской Федерации не допускается в период из­бирательной кампании, проводимой одновременно на всей тер­ритории Российской Федерации в соответствии с решением, принятым уполномоченным федеральным органом, а также в случае, если проведение референдума Российской Федерации приходится на последний год полномочий Президента РФ, Госу­дарственной Думы Федерального Собрания РФ (данное положе­ние не действует в случаях вынесения на всенародное голосова­ние проекта новой Конституции или вопроса, предусмотренного международным договором).

В 2003 г. аналогичные положения, содержавшиеся и в ранее действовавшем Федеральном законе, были обжалованы в Кон­ституционный Суд РФ группой депутатов Государственной Ду­мы, утверждавших, что таким образом ограничивается конститу­ционное право граждан на участие в референдуме.

Конституционный Суд указал (постановление от 11 июня 2003 г.), что положениями Конституции обусловливаются характер и содержание законодательного регулирования условий и порядка про­ведения референдума и выборов в органы публичной власти, с тем чтобы свободное волеизъявление граждан было обеспечено при осу­ществлении как избирательных прав, так и права участвовать в рефе­рендуме. Федеральный законодатель при решении указанных вопро­сов обладает достаточной свободой усмотрения, которая тем не ме­нее ограничена особенностями высших форм непосредственного народовластия, их предназначением и соотношением.

Исходя из того что каждая из этих форм предназначена для дос­тижения самостоятельных целей, федеральный законодатель опреде­ляет время проведения как выборов, так и референдума. Поскольку одновременное проведение выборов и референдума в силу объектив­ных обстоятельств может воспрепятствовать адекватному волеизъяв­лению граждан и привести к снижению эффективности и той и дру­гой формы непосредственного народовластия, федеральный законо­датель вправе ввести регулирование, при котором осуществление кампании по проведению референдума не совпадает с избирательной кампанией. При этом он должен соблюдать требования Конституции РФ, в том числе закрепленный ею принцип периодичности вы­боров.

...Предусмотренные оспариваемыми законоположениями перио­ды, в течение которых референдум Российской Федерации не может быть инициирован и проведен, не должны приводить к фактической отмене института референдума. Поскольку федеральное законода­тельство призвано обеспечивать равные возможности участия граж­дан РФ в выборах федеральных органов государственной власти и в референдуме Российской Федерации, периоды, в течение которых граждане могут осуществить свободное волеизъявление в одной и другой формах, должны быть соразмерны. Во всяком случае, период, в течение которого граждане РФ вправе выступать с инициативой о проведении референдума Российской Федерации и непосредственно участвовать в нем, должен составлять не менее половины избира­тельного цикла (который в соответствии со ст. 81 (ч. 1) и 96 (ч. 1) Конституции РФ составляет четыре года), с тем чтобы с учетом уста­новленной действующим законодательством продолжительности кампании по проведению референдума обеспечить возможность про­ведения в течение четырехлетнего избирательного цикла не менее двух референдумов.

Конституционный Суд РФ постановил признать оспариваемые положения в части, устанавливающей период, в течение которого граждане РФ не могут выступать с инициативой о проведении рефе­рендума Российской Федерации и проведение такого референдума не допускается, не противоречащим Конституции РФ, поскольку по конституционно-правовому смыслу положений Закона период, в те­чение которого граждане могут выступать с инициативой о проведе­нии референдума Российской Федерации и непосредственно участво­вать в нем, должен, во всяком случае, составлять не менее двух лет, с тем чтобы в пределах четырехлетнего избирательного цикла обеспе­чивалась возможность проведения не менее двух референдумов.

Вопрос референдума должен быть сформулирован таким об­разом, чтобы исключалась возможность его множественного тол­кования, на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также чтобы исключалась неопределенность правовых послед­ствий принятого на референдуме решения. На референдум могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении Россий­ской Федерации или в совместном ведении Российской Федера­ции и субъектов РФ.

Право на участие в референдуме. При проведении референдума действуют общие принципы избирательного права: всеобщего равного прямого и свободного волеизъявления при тайном голо­совании. Практически общими являются основные гарантии из­бирательных прав и прав на участие в референдуме, не случайно они закреплены в одном федеральном законе. Каждый участник референдума обладает одним голосом и голосует непосредствен­но. Участие в референдуме является свободным, контроль за во­леизъявлением гражданина не допускается. Исключается воз­можность наблюдения за заполнением бюллетеня для голосова­ния.

Вопросы, связанные с подготовкой и проведением референду­ма, рассматриваются избирательными комиссиями, комиссиями по проведению референдума, органами государственной власти и органами местного самоуправления открыто и гласно.

В референдуме и связанных с ним действиях имеет право уча­ствовать каждый гражданин РФ, достигший на день проведения референдума 18 лет. Гражданин РФ, проживающий или находя­щийся в период подготовки и проведения референдума за преде­лами территории Российской Федерации, обладает в полном объеме правом на участие в референдуме. Не имеет права участ­вовать в референдуме гражданин РФ, признанный судом недее­способным или содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда.

Назначение референдума. Инициатива проведения референду­ма принадлежит:

1)          не менее чем 2 млн граждан РФ, имеющих право на уча­стие  в  референдуме,   при  условии,  что  на территории  одного субъекта РФ или в совокупности за пределами территории Рос­сийской Федерации проживают не более 50 тыс. из них;

2)          Конституционному Собранию — в случае, предусмотрен­ном ч. 3 ст. 135 Конституции РФ;

3)          федеральным органам государственной власти — в случаях, предусмотренных   международным   договором    и   федеральным
конституционным законом.

Граждане, имеющие право на участие в референдуме, могут образовать инициативную группу для сбора подписей в поддерж­ку референдума. Эта инициативная группа должна состоять из региональных подгрупп, создаваемых более чем в половине субъ­ектов РФ. Инициативная региональная подгруппа обращается в избирательную комиссию соответствующего субъекта РФ с хода­тайством о регистрации. Избирательная комиссия субъекта РФ, установив соответствие ходатайства инициативной группы и при­ложенных к нему документов требованиям Федерального кон­ституционного закона, в течение 15 дней со дня поступления хо­датайства принимает решение о регистрации и извещает об этом Центральную избирательную комиссию РФ. Отказ в регистрации может быть обжалован в суд. Основанием для отказа в регистра­ции инициативной подгруппы может быть только нарушение Федерального конституционного закона «О референдуме Россий­ской Федерации».

После регистрации региональных подгрупп более чем в поло­вине субъектов РФ Центральная избирательная комиссия РФ принимает решение о регистрации всей инициативной группы и проведении референдума. При этом указывается дата окончания срока сбора подписей в поддержку референдума. С момента по­лучения регистрационного свидетельства инициативная группа вправе собирать подписи в поддержку инициативы проведения референдума. Подписи собираются посредством внесения их в подписные листы, содержащие формулировку вопроса, выноси­мого на референдум. Период, в который могут собираться подпи­си для референдума субъекта РФ, должен составлять не менее 30 дней, а местного референдума — 20 дней.

Центральная избирательная комиссия РФ в течение 30 дней проверяет соответствие всех поступивших документов требовани­ям Федерального конституционного закона и направляет свое ре­шение Президенту РФ, одновременно информируя об этом пала­ты Федерального Собрания РФ. Если же в результате проверки будет установлено, что число действительных подписей не отве­чает требованиям Федерального конституционного закона, выно­сится постановление Центральной избирательной комиссии об отказе в проведении референдума. Этот отказ может быть обжа­лован в Верховный Суд РФ, но в случае отрицательного решения Суда все процедуры по реализации и инициативы проведения ре­ферендума прекращаются. Регистрация инициативной группы может быть отменена судом не позднее чем за три дня до дня го­лосования в случаях нарушения закона (порядка выдвижения инициативы и ведения агитации, подкупа участников референ­дума и др.).

В соответствии с Конституцией РФ Конституционное Собра­ние вправе вынести на референдум проект новой Конститу­ции РФ. Порядок принятия решения об этом должен быть опреде­лен Федеральным конституционным законом о Конституционном Собрании и Федеральным конституционным законом «О рефе­рендуме Российской Федерации».

Референдум назначает Президент РФ. До принятия такого ре­шения Президент в течение 10 дней со дня поступления к нему документов направляет их в Конституционный Суд РФ с соот­ветствующим запросом. Конституционный Суд проверяет соблю­дение требований, предусмотренных Конституцией РФ, и в тече­ние месяца направляет Президенту соответствующее решение, которое подлежит незамедлительному опубликованию. В случае признания Конституционным Судом соблюдения требований, предусмотренных Конституцией РФ, Президент назначает рефе­рендум не позднее 15 дней со дня поступления к нему решения Конституционного Суда. В случае отрицательного решения Кон­ституционного Суда все процедуры, предусмотренные Федераль­ным конституционным законом, прекращаются.

Президент РФ не позднее чем через 10 дней определяет дату проведения референдума, при этом голосование может быть на­значено на любое воскресенье в период от 60 до 100 дней со дня опубликования решения. Проведение голосования одновременно с выборами федеральных органов государственной власти не до­пускается.

Подготовку и проведение референдума, обеспечение реализа­ции и защиты права на участие в референдуме осуществляют из­бирательные комиссии, созданные и действующие на постоян­ной основе в соответствии с законодательством Российской Фе­дерации о выборах и референдумах, а также специальные территориальные комиссии референдума и участковые комиссии референдума.

Систему комиссий референдума составляют следующие ко­миссии, перечисленные в порядке от вышестоящих к нижестоя­щим:

1)         Центральная избирательная комиссия Российской Федера­ции;

2)         избирательные комиссии субъектов РФ;

3)         территориальные избирательные комиссии или избиратель­ные комиссии муниципальных образований, действующие в слу­чаях, предусмотренных законодательством о выборах и референ­думах,  в качестве территориальных избирательных комиссий,  а также специальные территориальные комиссии референдума;

4)         участковые комиссии референдума.

Решение вышестоящей комиссии, принятое в пределах ее компетенции, обязательно для нижестоящих комиссий. Решение комиссии, противоречащее закону либо принятое с превышени­ем установленной компетенции, подлежит отмене вышестоящей комиссией или судом.  Комиссии референдума в пределах своей компетенции независимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Для проведения голосования и подсчета голосов граждан, имеющих право на участие в референдуме, образуются участки референдума. Эти участки образует глава муниципального обра­зования по согласованию с соответствующей территориальной комиссией по проведению референдума не позднее чем за 50 дней до дня проведения референдума с учетом администра­тивно-территориального деления и местных условий в целях соз­дания максимальных удобств для граждан, имеющих право на участие в референдуме. Списки участков референдума с указани­ем их границ, адресов и номеров телефонов участковых комис­сий по проведению референдума подлежат обязательному опуб­ликованию не позднее чем за 45 дней до дня проведения рефе­рендума.

Список граждан, имеющих право на участие в референдуме, по участку референдума составляется не позднее чем за 21 день до дня голосования территориальной комиссией по проведению референдума на основании данных, предоставляемых главой му­ниципального образования. Предусмотрен особый порядок со­ставления списков военнослужащих и других граждан, находя­щихся ко времени проведения референдума вне территории сво­его участка.

Списки граждан, имеющих право на участие в референдуме, представляются для ознакомления не позднее чем за 20 дней до дня проведения референдума. Каждому гражданину РФ предос­тавляется право заявить в участковую комиссию по проведению референдума о невключении его в список граждан, имеющих право на участие в референдуме, а также о любой ошибке или неточности в указанном списке. Участковая комиссия обязана проверить заявление и устранить ошибку или неточность либо выдать заявителю ответ в письменной форме с изложением при­чин отклонения заявления. Решение участковой комиссии может быть обжаловано в вышестоящую комиссию по проведению ре­ферендума или в суд, которые обязаны рассмотреть жалобу (заяв­ление) в трехдневный срок, а за три дня до дня проведения рефе­рендума и в день проведения референдума — немедленно.

Агитация по вопросам референдума может проводиться:

1) посредством проведения массовых мероприятий (собраний, встреч с гражданами, митингов, демонстраций, шествий, публич­ных дебатов и дискуссий, иных мероприятий);

2)       посредством выпуска и распространения печатных, аудио­ визуальных и других агитационных материалов;

3)       на каналах организаций телерадиовещания и в периодиче­ских печатных изданиях;

4)       иными не запрещенными законами методами.

Расходы на проведение агитации по вопросам референдума подлежат оплате из фондов референдума, за исключением случа­ев предоставления бесплатного эфирного времени в порядке и сроки, установленные законом. Политические партии — участ­ники референдума могут создавать инициативные агитационные группы на средства из фондов референдума. Инициативная группа по проведению референдума, как и инициативная агитационная группа (в нее должно входить не менее 500 участников референду­ма), вправе самостоятельно определять методы, формы проведе­ния и содержание своей агитации по вопросам референдума. За­прещается проводить агитацию по вопросам референдума, вы­пускать и распространять любые агитационные материалы:

1)   органам  государственной   власти,   иным  государственным органам, органам местного самоуправления;

2)    лицам,   замещающим   государственные   и   муниципальные должности, государственным и муниципальным служащим с ис­пользованием преимуществ должностного или служебного поло­жения;

3)    воинским частям, военным организациям и учреждениям;

4)      благотворительным организациям и религиозным объеди­нениям, а также учрежденным ими организациям;

5)      комиссиям референдума и членам комиссий референдума с правом решающего голоса;

6)      иностранным гражданам, лицам без гражданства, иностран­ным юридическим лицам;

7)      представителям    организаций,     осуществляющих    выпуск средств массовой информации, при осуществлении ими профес­сиональной деятельности (это не распространяется на информа­цию по вопросам референдума).

Инициативная группа по проведению референдума вправе участвовать в проведении агитации только по тем вопросам рефе­рендума, которые были предложены ею для вынесения на рефе­рендум. Инициативная агитационная группа вправе участвовать в проведении агитации только по тем вопросам референдума, кото­рые были указаны в ходатайстве о ее регистрации. Использование в агитационных материалах изображения физического лица, высказываний физического лица по вопросам референдума возмож­но только с письменного согласия данного физического лица. Центральная избирательная комиссия не позднее чем через пять дней со дня поступления документов принимает решение о реги­страции инициативной агитационной группы и выдает ей регист­рационное свидетельство либо принимает решение об отказе в регистрации.

Проведение агитации начинается со дня регистрации инициа­тивной группы по проведению референдума и создания соответ­ствующего фонда референдума и прекращается 00.00 часов по местному времени за одни сутки до дня голосования.

Агитация в периодических печатных изданиях, учредителями которых являются политические партии, члены и уполномочен­ные представители инициативной группы по проведению рефе­рендума, инициативных агитационных групп, проводится в тот же период.

Агитация на каналах организаций телерадиовещания и в пе­риодических печатных изданиях проводится в период, который на­чинается за 30 дней до дня голосования и прекращается в 00.00 ча­сов по местному времени за одни сутки до дня голосования. Проведение агитации по вопросам референдума в день, предше­ствующий дню голосования, и в день голосования запрещается. Государственные органы, органы местного самоуправления обя­заны содействовать инициативной группе по проведению рефе­рендума, инициативным агитационным группам в организации и проведении массовых агитационных мероприятий.

Голосование и определение результатов. В бюллетене для голо­сования на референдуме воспроизводится текст вынесенного на референдум вопроса и указываются варианты волеизъявления го­лосующего словами «за» или «против», справа от которых поме­щаются пустые квадраты. Бюллетень для голосования на рефе­рендуме должен содержать разъяснение о порядке его заполне­ния. Форма и текст бюллетеня для голосования на референдуме утверждаются Центральной избирательной комиссией референ­дума не позднее чем за 28 дней до дня проведения референдума.

На основании протоколов комиссий субъектов РФ по проведе­нию референдума об итогах голосования и протоколов об итогах голосования участковых комиссий по проведению референдума, образованных за пределами территории Российской Федерации, путем суммирования содержащихся в них данных Центральная избирательная комиссия не позднее чем через 10 дней со дня проведения референдума определяет результаты референдума. Цен­тральная избирательная комиссия признает референдум состояв­шимся, если в голосовании приняло участие более половины гра­ждан, имеющих право на участие в референдуме. Комиссия признает решение принятым, если за него проголосовало более половины граждан, принявших участие в голосовании. Централь­ная избирательная комиссия признает результаты референдума недействительными, если итоги голосования признаны недейст­вительными на части участков референдума, на которых списки участников референдума на момент окончания голосования в со­вокупности включают в себя не менее чем 25% от общего числа участников референдума, включенных в списки участников рефе­рендума на момент окончания голосования. Решение Централь­ной избирательной комиссии о признании результатов референ­дума недействительными может быть обжаловано в Верховный Суд РФ. В этом случае Центральная комиссия назначает повтор­ное голосование не позднее 30 дней со дня вступления в силу ре­шения Комиссии.

Принятое на референдуме решение и итоги голосования в це­лом по Российской Федерации подлежат официальному опубли­кованию Центральной избирательной комиссией не позднее трех дней после определения результатов референдума. Центральная комиссия опубликовывает для всеобщего сведения итоги голосо­вания по каждому субъекту РФ.

Решение, принятое на референдуме, является общеобязатель­ным и не нуждается в дополнительном утверждении. Это реше­ние действует на всей территории Российской Федерации и мо­жет быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме Российской Федерации. Если для реализации решения, принятого на референдуме, требуется издание нормативного правового акта, федеральный орган госу­дарственной власти* в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме, определить срок подготовки данного правового акта.

Лица, препятствующие свободному осуществлению граждани­ном РФ его права на участие в референдуме путем подкупа, об­мана, применения физического насилия или угрозы его приме­нения, подлога документов референдума, заведомо неправильно­го подсчета голосов граждан, имеющих право на участие в референдуме, или иным путем либо препятствующие работе избирательных комиссий или комиссий по проведению референду­ма и работе членов указанных комиссий, а также законной дея­тельности инициативной группы, наблюдателей или условиям проведения агитации, либо препятствующие выполнению реше­ния, принятого на референдуме, несут административную или уголовную ответственность в соответствии с федеральными зако­нами.

§ 8. Особенности избирательных систем и референдума в субъектах Российской Федерации

Общая характеристика. Согласно Конституции РФ избира­тельное законодательство относится к совместному ведению Рос­сийской Федерации и ее субъектов. Это означает, что при выбо­рах в свои органы государственной власти субъекты Федерации обязаны соблюдать федеральное законодательство о выборах и в то же время вправе самостоятельно принимать такие законы. Та­кое решение вопроса, с одной стороны, обеспечивает известное единообразие избирательных систем Федерации и ее субъектов, а с другой — порождает различия в избирательных системах субъ­ектов Федерации. Различия можно считать несущественными, но они все же существуют, так что говорить об избирательной сис­теме в субъектах Федерации как о единой для всех системе нель­зя. К этому следует добавить значительное число не совпадаю­щих во многих деталях избирательных систем по выборам в орга­ны местного самоуправления.

Выборы в органы государственной власти субъектов РФ и ор­ганы местного самоуправления проводятся в соответствии с кон­ституциями и уставами, законами о выборах, принимаемыми за­конодательными органами субъектов Федерации. Если же такой закон отсутствует, то выборы органа государственной власти субъекта РФ и органа местного самоуправления проводятся на основе федерального закона.

Активное и пассивное избирательное право. Выборы депутатов в соответствующие органы государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации осуществляются на основе всеобщего, равно­го, прямого избирательного права при тайном голосовании. Эти принципы, закрепленные в конституциях и уставах субъектов Фе­дерации, действуют на всей территории Российской Федерации в силу ее Конституции и федеральных законов. Однако конститу­ции, уставы и законы субъектов Федерации порой ограничивают принцип всеобщности избирательного права, сужая круг лиц, ко­торые вправе голосовать (активное избирательное право) и быть избранными в органы государственной власти субъектов Федера­ции. Это встречается в республиках, в которых предполагается свое гражданство, и только таким гражданам предоставляется право избирать и быть избранными в органы государственной власти. Во многих субъектах Федерации введено правило, соглас­но которому правом избирать наделяются только те граждане, ко­торые постоянно проживают на данной территории.

Законодательство субъектов Федерации иногда закрепляет ценз оседлости при выборах депутатов законодательных органов. Но федеральный закон, позволяя субъектам Федерации устанав­ливать сроки обязательного проживания на своей территории, указывает, что они не могут превышать одного года.

Федеральным законом «Об основных гарантиях избиратель­ных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» установлено, что ограничение пассивного избира­тельного права, связанное с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории, может устанавли­ваться только Конституцией РФ. Установление федеральным за­коном или законом субъекта РФ продолжительности и срока проживания для приобретения пассивного избирательного права не допускается. Ранее, 24 июня 1997 г., аналогичное постановле­ние по «хакасскому делу» вынес Конституционный Суд РФ.

Порядок проведения выборов и подсчет голосов. Выборы в зако­нодательные органы субъектов Федерации проводятся на основе различных систем подсчета голосов. Не менее половшны депута­тов или даже все избираются по пропорциональной системе. В рамках единой избирательной кампании выборы иногда вклю­чают, наряду со списками, также голосование в многомандатных округах, что может привести к нарушению равенства прав изби­рателей (часть избирателей имеет один голос, ибо избирает одно­го депутата, а другая — по нескольку голосов, ибо избирает не­скольких депутатов). Конституционный Суд РФ в постановлении от 23 марта 2000 г. по делу о выборах депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области признал соответствующие нор­мы неконституционными и указал на необходимость обеспечи­вать равные условия для реализации избирательных прав и, сле­довательно, справедливое народное представительство.

До установления в декабре 2004 г. нового порядка выборы глав администраций  (губернаторов,  президентов,  глав исполнительной власти) проводились в двух основных формах: самим на­селением (преимущественно) и законодательными органами субъектов Федерации (Дагестан). Система избрания глав админи­страций населением во многом напоминала систему избрания Президента РФ: предусматривалось избрание того кандидата, ко­торый получил больше половины голосов от установленного за­коном минимума принявших участие в выборах избирателей, возможность второго тура голосования и проч. Ныне этот поря­док изменен (см. § 2 гл. 26 учебника).

Порядок подготовки и проведения выборов в законодатель­ные собрания с небольшими различиями включает те же стадии, которые установлены федеральным законодательством. Это пре­жде всего назначение выборов и формирование республикан­ской, краевой, областной и других избирательных комиссий, ко­торые обычно возлагаются на главу администрации (президента, губернатора) субъекта Федерации.

Образуются участковые избирательные комиссии, которые выверяют списки избирателей. Выдвижение и регистрация кан­дидатов практически принципиально не отличаются от федераль­ного уровня, хотя число требуемых подписей, конечно, меньше. Специальными актами регламентируется предвыборная агита­ция, с тем чтобы каждому кандидату и избирательному объедине­нию обеспечить равные возможности пользования СМИ. По об­щим правилам, соответствующим федеральному уровню, прохо­дят голосование и определение результатов голосования.

Выборы в органы местного самоуправления регламентируются как федеральными законами, так и законодательными актами субъектов Федерации. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представительный орган местного само­управления и глава муниципального образования избираются гражданами на основе всеобщего, равного и прямого избиратель­ного права при тайном голосовании в соответствии с федераль­ными законами и законами субъектов РФ. В соответствии с меж­дународными договорами и соответствующими им законами иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления на тех же условиях, что и граждане РФ.

Референдум. Конституции и уставы субъектов РФ предусмат­ривают право граждан на непосредственное участие в осуществлении государственной власти в форме референдума. Права гра­ждан на участие в референдуме субъектов РФ закреплены в Фе­деральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федера­ции». Системы проведения референдума во многом повторяют федеральную модель, но в то же время обладают, хотя и не прин­ципиальными, различиями.

На референдум субъекта РФ могут быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении субъекта РФ, а также в совместном веде­нии, что подтверждено Конституционным Судом РФ в постанов­лении от 10 июня 1998 г. На местный референдум могут быть вы­несены вопросы, находящиеся в ведении местного самоуправле­ния. Законами субъектов РФ, нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления могут быть установлены вопросы, подлежащие вынесению на референдум.

В то же время на референдум субъекта РФ, местный референ­дум не могут быть вынесены вопросы:

1)         о досрочном прекращении или продлении срока полномо­чий, приостановлении осуществления полномочий органов госу­дарственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправле­ния о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;

2)    о  персональном  составе  органов  государственной  власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;

3)    об избрании, утверждении, о назначении либо о даче согла­сия на назначение на должность или на освобождение от долж­ности депутатов и должностных лиц;

4)    о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств субъекта РФ,
муниципального образования;

5)    о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

На референдум субъекта РФ не могут также быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении Российской Федерации, а так­же вопросы, находящиеся в совместном ведении Российской Фе­дерации и субъекта РФ. На местный референдум не могут быть вынесены вопросы_v не находящиеся в ведении соответствующего муниципального образования.

Вопросы, выносимые на референдум субъектов РФ, как и в Российской Федерации в целом, не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражда­нина, конституционные гарантии реализации таких прав и сво­бод. Указанные вопросы должны быть сформулированы таким образом, чтобы исключалась возможность их множественного толкования. Вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован так, чтобы на него можно было дать лишь одно­значный ответ.

Вопросы, выносимые на референдум субъекта РФ, местный референдум, не должны противоречить законодательству РФ. Во­просы, выносимые на местный референдум, не должны противо­речить законодательству РФ, законодательству соответствующего субъекта РФ.

Орган государственной власти субъекта РФ либо орган мест­ного самоуправления, уполномоченный принять решение о на­значении референдума, обязан проверить соответствие вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум субъекта РФ, мест­ный референдум, требованиям федерального закона в порядке и сроки, установленные законом субъекта РФ или уставом муни­ципального образования. При этом срок проверки не может пре­вышать 20 дней со дня поступления в соответствующий орган хо­датайства инициативной группы по проведению референдума и приложенных к нему документов.

Орган государственной власти субъекта РФ, уполномоченный принять решение о назначении референдума субъекта РФ, не позднее чем через пять дней со дня поступления в указанный ор­ган ходатайства инициативной группы по проведению референ­дума и приложенных к нему документов обязан уведомить об этой инициативе Президента РФ, Совет Федерации, Государст­венную Думу, Правительство и Центральную избирательную ко­миссию РФ.

В случае признания вопроса, выносимого на референдум, от­вечающим требованиям федерального закона соответствующий орган регистрирует инициативную группу по проведению рефе­рендума, выдает ей регистрационное свидетельство, а также со­общает об этом в СМИ. Решение о регистрации инициативной группы по проведению референдума субъекта РФ принимается в 15-дневный срок по истечении 45 дней со дня поступления хода­тайства инициативной группы по проведению референдума субъ­екта РФ и приложенных к нему документов.