Глава 6. Основні засади контролю у сфері господарської діяльності

Глава 6. Основні засади контролю у сфері господарської діяльності

 

§ 1. Поняття та види контролю

§ 2. Органи державного контролю та порядок його здійснення

§ 3. Сутність фінансово-господарського контролю

§ 4. Основні завдання та форми фінансово-господарського контролю

§ 5. Прийоми контролю

 

§ 1. Поняття та види контролю

Період становлення ринкової економіки, відмова від командно- адміністративної системи управління, докорінна перебудова організа­ції господарської діяльності та управління нею, робота в умовах ново­го господарського механізму з різними формами власності висувають нові вимоги до дбайливого використання ресурсів, за допомогою яких створюються матеріальні блага. Важливе значення для вирішення цього завдання мають забезпечення зберігання і цільового використан­ня ресурсів, добре організовані та ефективні облік (у тому числі бух­галтерський) і контроль.

У підходах до визначення поняття «контроль» не існувало єдиних поглядів. У літературі його розглядали або як принцип, або як метод і форму, або як вид діяльності.

Історія розвитку людства свідчить про те, що контроль був прита­манний усім суспільно-економічним формаціям. Зрозуміло, його сут­ність, форми і соціально-економічна ефективність на різних ступенях суспільного розвитку різні. Значно підвищують роль контролю деструк- 110 тивні відхилення в господарській діяльності підприємства, зловживання і правопорушення у сфері виробництва і обліку матеріально-фінансових цінностей, що поширилися в період зламу політичної системи і законо­давства та слабкості і нерозгалуженості ринкових відносин.

Контроль є спостереженням, наглядом над чим-небудь з метою перевірки: впевнитися в правильності чи помилковості певної дії; ви­пробування, піддати випробуванню для з’ясування чого-небудь (до­броякісності, придатності, знань, досвіду тощо); обстеження з метою нагляду; проконтролювати, придивитись з метою контролю.

Систематичний контроль є вирішальною умовою правильного керівництва, необхідною передумовою подальшого вдосконалення роботи апарату управління. Особливої уваги вимагає контроль у сфері господарської діяльності.

Розрізняють контроль загальний (перевірка роботи даного органу) і контроль спеціальний (перевірка окремої галузі роботи цього органу, наприклад, фінансової, чи взяття на облік).

Контроль може бути внутрішнім, коли він здійснюється усередині даної системи вищими органами (наприклад, контроль над діяльністю районних відділів здійснюється керівником обласного управління), і зов­нішнім, коли він здійснюється органами, що не входять у систему даного відомства (наприклад, контроль органів державної санітарної інспекції).

Зовнішній контроль здійснюють органи державного контролю, кредитні установи, спеціальні інспекції, громадські організації.

Існують такі види загального і спеціального контролю: державний контроль, незалежний контроль, контроль власника.

Державний контроль — це сукупність заходів, що здійснюються державними контролюючими органами в межах наданих ним законами України повноважень з метою забезпечення, додержання норм чинно­го законодавства.

Державні контролюючі органи — це центральні та місцеві органи виконавчої влади, територіальні органи (відділення, представництва) центральних органів виконавчої влади, виконавчі органи місцевого самоврядування, інші органи, уповноважені відповідними законами здійснювати державний контроль за діяльністю державних підпри­ємств, установ і організацій та суб’єктів господарювання.

Суб’єкт господарювання — це зареєстрована в установленому за­конодавством порядку фізична особа-підприємець, а також юридична особа незалежно від її організаційно-правової форми та форми власності (крім органів державної влади та органів місцевого самовряду­вання), які здійснюють господарську діяльність.

Незалежний контроль — це контроль, здійснюваний громадськими організаціями (профспілками, товариствами, союзами тощо) або ауди­торськими фірмами чи аудиторами.

Контроль власника — це контроль вищими організаціями нижчих залежно від будь-якого підпорядкування і належності (контроль мініс­терствами і відомствами підпорядкованих їм за галузевою належністю підприємств, установ, організацій або здійснюваний власниками під­приємства контроль окремих відділів, цехів, служб підприємства).

Матеріали незалежного контролю передаються власникові на роз­гляд відповідних керівників установ і організацій або до державних органів контролю чи органів відомчого контролю.

У реальній дійсності немає «контролю взагалі», є «контроль конкрет­ної галузі, певного змісту і конкретної форми». У цьому розумінні його поділяють на адміністративний, технічний, санітарний, екологічний, фі­нансово-господарський (чи фінансовий) та інші спеціалізовані різновиди.

Основними принципами контролю у сфері господарської діяльнос­ті є: презумпції добросовісності суб’єктів господарювання і право­мірності їх дій; відкритості та прозорості контролюючих органів; об’єктивності, неупередженості та оперативності проведення контро­лю та оцінки діяльності суб’єктів господарювання щодо додержання вимог чинного законодавства; відповідності обсягів і предмета контро­лю компетенції контролюючих органів; превентивності (попереджу­вального характеру); регулярності; всеохоплюючого характеру.

 

 

 

 

§ 2. Органи державного контролю та порядок його здійснення

Державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності — це діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів місцевого самоврядування, інших органів у межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб’єктами господа­рювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, прийнятого рівня небезпеки для на­селення, навколишнього природного середовища. (Закон України від 112 5 квітня 2007 р. «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»).

Державний контроль за діяльністю суб’єктів господарювання здій­снюється посадовими особами контролюючих органів різними захо­дами: аналіз, перевірка, ревізія, обстеження, огляд, експертиза та ін.

Повноваження контролюючих органів щодо проведення контролю встановлюються виключно законами України.

У випадках, передбачених законами України, контрольні заходи можуть здійснюватися комплексно декількома контролюючими орга­нами за спільним рішенням їх керівників.

До інших державних контролюючих органів України належать: Антимонопольний комітет — додержання законодавства із захисту еко­номічної конкуренції; Комітет із питань технічного регулювання та споживчої політики — захист прав споживачів, метрологічна діяльність. Підтвердження відповідності та реклама; Державна служба експортно­го контролю — використання у заявлених цілях імпортованих до Укра­їни товарів, що підлягають експортному контролю; органи контролю за цінами — здійснення контролю з питань державної дисципліни цін під час встановлення і застосування державних фіксованих цін і тарифів; Державна податкова адміністрація — державний контроль за додер­жанням законодавства про податки, інші платежі, валютні операції, порядку розрахунків із споживачами з використанням електронних контрольно-касових апаратів, комп’ютерних систем і товарно-касових книг, лімітів готівки в касах та їх використання для розрахунків за това­ри, роботи, послуги, а також контролю за наявністю свідоцтв про дер­жавну реєстрацію суб’єктів господарювання та ліцензій, патентів, інших спеціальних дозволів на здійснення окремих видів підприємницької ді­яльності; Державна митна служба — додержання митного законодавства, спільний із Національним банком України контроль за додержанням валютного законодавства; Контрольно-ревізійне управління — контроль за витрачанням коштів і матеріальних цінностей, їх збереженням, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і звітності на підприємствах і в організаціях, які одержують кошти із бюджетів усіх рівнів і державних валютних фондів; Державна комісія з цінних паперів і фондового рин­ку — випуск та обіг цінних паперів, додержання емітентами реєстрації випуску цінних паперів та умов їх продажу; Міністерство екології — ви­конання норм і правил у сфері використання та охорони природних ресурсів; Міністерство внутрішніх справ — контроль за суб’єктами господарювання в межах компетенції, визначеної спеціальним законо­давством (додається, що дія цього Закону на нього не поширюється).

Контрольними заходами є: комплексні, що охоплюють всі сторони діяльності суб’єкта господарювання; часткові (охоплюють лише сто­рони); тематичні (одночасно проводяться в однотипних установах за певним переліком питань); планові і позапланові; суцільні і вибіркові (залежно від повноти залучення інформаційного матеріалу).

При проведенні контрольних заходів контролюючому органу за­бороняється втручатися у фінансово-господарську, виконавчо- розпорядчу та іншу діяльність суб’єкта господарювання, здійснювати будь-які заходи, спрямовані на зупинення, припинення або створення перешкод діяльності суб’єкта господарювання, крім випадків, прямо передбачених законами України.

Для проведення контрольного заходу контролюючий орган видає наказ, який має містити найменування суб’єкта господарювання, щодо якого здійснюватиметься захід, склад осіб, які проводитимуть захід, строк проведення та предмет контролю. На підставі рішення оформ­люються інші документи на проведення контрольного заходу (посвід­чення, направлення, перелік питань тощо).

Тривалість контрольного заходу не може перевищувати строк, указаний в наказі контролюючого органу. В разі необхідності подо­вження строку проведення контролюючий орган (або уповноважений орган) приймає рішення з обґрунтуванням такого подовження.

Суб’єкт господарювання та його відповідальні особи під час про­ведення контролю зобов’язані не перешкоджати здійсненню держав­ного контролю; всіляко сприяти службовим особам контролюючого органу; виконувати законні вимоги контролюючого органу щодо усу­нення порушень законодавства.

Докладну регламентацію прав і обов’язків суб’єкта господарюван­ня під час контролю передбачено Законом України «Про основні за­сади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та спеціальними нормативними актами, залежно від органу, який здій­снює контроль.

Посадові особи контролюючого органу під час проведення контро­лю зобов’язані: діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; об’єктивно та неупереджено вивчати діяльність суб’єкта господарювання, відпо­відно до наданих їм законами України повноважень; забезпечити зберігання всіх документів та інших предметів суб’єкта господарюван­ня, з якими вони працюють у ході контролю; додержуватися ділової етики у взаємовідносинах з відповідальними особами суб’єкта госпо­дарювання; не розголошувати будь-яку інформацію про суб’єкта гос­подарювання, одержану під час проведення контролю, за винятком випадків, передбачених законодавством; ознайомити суб’єкта госпо­дарювання чи його представників з результатами контролю в перед­бачені законом строки; ясно, чітко і зрозуміло формулювати результа­ти державного контролю із висвітленням як позитивних, так і негатив­них сторін господарської діяльності суб’єкта господарювання.

Права і обов’язки контролюючих органів під час проведення контро­лю регламентовано Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та спеціальними актама України, законами «Про контрольно-ревізійну службу України», «Про аудиторську діяльність» та ін.

За результатами контролю посадові особи контролюючого органу складають акт за формою, встановленою відповідним контролюючим органом згідно з їх компетенцією. Акт складається наприкінці контролю.

В акті вказуються документально підтверджені факти порушень, виявлені під час проведення контролю, або їх відсутність, а також письмові рекомендації щодо їх усунення та строк їх усунення.

Про усунення порушень, зазначених в акті, суб’єкт господарюван­ня повідомляє контролюючий орган у строк, встановлений в акті.

Акт підписується посадовими особами контролюючих органів та суб’єктом господарювання або його представником (керівником, а у разі його відсутності — відповідальною особою).

У разі відмови суб’єкта господарювання підписати акт посадова особа контролюючого органу робить в акті відповідний запис.

Зауваження щодо змісту акта та проведення самого контролю суб’єкт господарювання надає у письмовій формі разом з виправдувальними до­кументами. Зауваження є невід’ємною частиною акта. Вони повинні бути враховані контролюючим органом або відхилені у письмовому вигляді.

Контролюючий орган має право здійснити повторний контроль щодо усунення суб’єктом господарювання визначених в акті перевірки порушень не раніше дня, до настання якого суб’єкт господарювання повинен повідомити про усунення вказаних порушень.

Непогодження з рішенням контролюючого органу надає право суб’єкту господарювання оскаржити це рішення в судовому порядку.

Оскарження суб’єктом господарювання рішення контролюючого органу в судовому чи адміністративному порядку призупиняє його виконання до ухвалення відповідного рішення судом.

Збитки, завдані неправомірними діями посадових осіб контролюю­чих органів, підлягають відшкодуванню за рахунок коштів державного бюджету, які спрямовані на фінансування контролюючого органу.

 

 

 

 

§ 3. Сутність фінансово-господарського контролю

З одного боку, фінансово-господарський контроль є окремою лан­кою у загальній системі контролю, а з другого — він є спеціалізованим видом управлінської діяльності і окремою сферою економічних знань, пов’язаною з вивченням господарських процесів і операцій з позиції законності, достовірності, господарської доцільності, забезпечення збереження коштів.

Об’єктивною основою фінансово-господарського контролю є конт­рольна функція фінансів, тобто органічно притаманна їм властивість управляти шляхом спостереження за формуванням, розподілом і ви­користанням валового суспільного продукту.

Сутність фінансово-господарського контролю полягає у комплексно­му, органічно взаємопов’язаному вивченні законності господарських і фінансових операцій та процесів на основі використання фінансової звіт­ності, бухгалтерського обліку, нормативної та іншої економічної інфор­мації в поєднанні з дослідженням фактичного стану об’єктів контролю з метою забезпечення ефективного використання фінансових ресурсів.

Об’єктом фінансово-господарського контролю є розподільчі та перерозподільчі процеси при формуванні і використанні ресурсів на всіх рівнях економічної системи країни. До сфери контролю потрапля­ють практично всі операції, пов’язані з рухом коштів і господарською діяльністю, тому в економічній літературі часто вживаються терміни «фінансово-господарський контроль», «фінансовий контроль», «гос­подарський контроль».

Фінансово-господарський контроль є втіленням контрольної функції управління фінансами і здійснюється шляхом застосування певних ме­тодологічних заходів, спрямованих на перевірку обґрунтованості госпо­дарських процесів, достатнього і законного формування та економного і ефективного використання суспільних чи приватних ресурсів.

Специфіка фінансово-господарського контролю полягає в тому, що при його проведенні контролер оперує вартісними категоріями, які характеризують результати господарювання певного об’єкта чи систе­ми в цілому. При цьому всі фінансові та господарські операції, які здійснюються з використанням коштів, цінних паперів, інших видів розрахунків, витрачанням або переміщенням майна, мають бути сфе­рою застосування контролю. Держава ж повинна виступати гарантом захисту інтересів громадян та забезпечити належний контроль за ви­користанням суспільних ресурсів.

 

 

 

 

§ 4. Основні завдання та форми фінансово-господарського контролю

На сучасному етапі фінансово-господарський контроль зосереджено на таких основних завданнях: забезпечення виконання планів щодо наповнення державного і місцевого бюджетів; виявлення внутрішньо­господарських резервів зростання виробництва і реалізації продукції, зниження витрат сировини, матеріалів, паливно-енергетичних ресурсів та інших витрат; вироблення пропозицій щодо виявлення прихованих резервів підвищення ефективності виробництва і зростання на цьому ґрунті господарських накопичень і прибутків бюджетів; контроль за формуванням та використанням коштів і майна, що знаходяться у державній та комунальній власності; контроль ефективності управлін­ня державною та комунальною частками в акціонерних товариствах та кредитно-фінансових організаціях; контроль ефективності управ­ління об’єктами, в інтересах яких органи державної влади та органи місцевого самоврядування надають пільги або гарантії; контроль ви­користання позик, кредитів та грантів міжнародних організацій, що надаються суб’єктам господарювання на засадах підтримки та розви­тку; контроль за економним і доцільним використанням державних коштів та попередження порушень і зловживань у їхньому викорис­танні; запобігання нестачам, розтратам, крадіжкам державного, колек­тивного та приватного майна; перевірка достовірності даних бухгал­терського обліку і звітності, боротьба з приписками та іншими фаль­шуваннями звітних даних; контроль приватизаційних процесів, а також операцій з передавання в оренду об’єктів права державної та комуналь­ної власності; контроль виконання бюджетів фондів соціального стра­хування та Пенсійного фонду; контроль коштів державних лотерей; контроль коштів і майна громадських, благодійних організацій, проф­спілок та політичних партій; контроль ефективності управління при­родними монополіями; контроль коштів суб’єктів добровільного та обов’язкового страхування (страховиків) та ін.

В Україні фінансово-господарський контроль здійснюють органи не­державного і державного (відомчого і позавідомчого) контролю. За часом проведення його поділяють на попередній, поточний та наступний.

Попередній контроль здійснюється до виконання господарської операції, має на меті попередити незаконні дії шляхом перевірки пла­нів, кошторисів і документів про надходження та витрати цінностей. У попередньому контролі беруть участь органи державного управлін­ня — при затвердженні планів і кошторисів; Міністерство фінансів України — під час затвердження планів фінансування; банківські уста­нови — під час кредитування; бухгалтери підприємств — під час при­ймання первинних документів від контрагентів тощо.

Поточний контроль має місце у перебігу самої господарської ді­яльності під час її проведення і спрямований на оперативне усунення недоліків та зловживань, виявлення резервів подальшого зростання суспільного виробництва. Він здійснюється керівником підприємства, головним бухгалтером, а також іншими співробітниками, які відповіда­ють за виконання господарських операцій.

Наступний контроль здійснюється після проведення господарської операції у вигляді документальних перевірок, ревізій, обстежень, ана­лізів балансів та звітів. Він дає змогу забезпечити об’єктивну оцінку діяльності всіх ланок господарства, підприємства, установи та окремих посадових осіб. Наступний контроль обов’язково охоплює всі підпри­ємства, що дозволяє разом із попереднім і поточним контролем ство­рювати цілісну систему.

Залежно від методів здійснення наступний контроль поділяють на фактичний та документальний. Фактичний контроль — це перевірка дійсності матеріальних цінностей шляхом інвентаризації, лабораторних аналізів, контрольних обмірів будівельних, монтажних, ремонтних та інших робіт, контрольного запуску сировини і матеріалів у виробни­цтво, контрольного аналізу сировини, матеріалів, готової продукції та експертиз (крім судових). Документальний контроль полягає в перевір­ці господарської діяльності на підставі первинних документів, обліко­вих записів і звітності, дані яких можуть бути достовірними і недо­стовірними, повними і неповними. Залежно від цього використовують­ся технічні засоби перевірки документів.

Усі форми контролю є взаємозалежними, взаємообумовленими та доповнюють одна одну. Система контролю, що існує в нашій країні, недостатньо ефективна, занадто роздрібнена, потребує великої кіль­кості людей і засобів, а головне — зосереджена на відомчих інтересах і значною мірою залежить від тих організацій і посадових осіб, які покликані здійснювати цей контроль.

У світовій практиці виділяють певні етапи методологічного вдо­сконалення фінансово-господарського контролю: від перевірки доку­ментів до перевірки рішень; від перевірки окремих випадків до сис­темної перевірки; від суцільної перевірки до вибіркової перевірки; від перевірки виконавця до перевірки керівника; від окремого контролера до виконання контролю групою; від перевірки події, що вже відбулася, до одночасної з подіями перевірки; від викриття помилок до їх запо­бігання; від перевірки правильності до перевірки ефективності.

Форми контрольної діяльності в Україні вирізняються особливими методиками, які є індивідуальними для кожного контрольного органу. Вони регулюються спеціальними нормативними актами, які видає від­повідний орган своїм структурним підрозділам. Що ж стосується за­гальних положень, то їх також можна класифікувати: розрізняють планові і позапланові перевірки (планові перевірки здійснюються від­повідно до затвердженого плану із передчасним (згідно з чинним за­конодавством — за 10 днів) попередженням, позапланові — тільки за наявності передбачених законом підстав та без попередження), виїзні (тобто на місці розташування об’єкта, що перевіряється) та безвиїзні. Виокремлюють первинну, повторну і додаткову перевірки. Особливою формою перевірки є інспектування. Національний банк України здій­снює контроль у формі інспектування комерційних банків та інших фінансово-кредитних установ, що підпадають під його компетенцію. Вирізняють планове (комплексне), спеціальне, тематичне інспектуван­ня. Комплексним інспекційним перевіркам підлягають банки, що здійснюють банківську діяльність на підставі банківської ліцензії. Філії банків підлягають лише тематичним і спеціальним перевіркам за окремими рішеннями Національного банку України. Інші особи, охоп­лювані його наглядовою діяльністю, підлягають тематичним перевір­кам. Попередній контроль має місце під час видання Національним банком України ліцензій комерційним банкам.

 

 

§ 5. Прийоми контролю

До методичних прийомів документального контролю належать формальна і арифметична перевірки документів, логічний аналіз, зу­стрічна звірка, зворотний перерахунок, аналіз проектів планів-прогнозів та кошторисів.

Методичні прийоми фактичного контролю включають інвентари­зацію, суцільне і несуцільне, візуальне спостереження, контрольний обмір будівельних, монтажних, ремонтних та інших робіт, контрольний запуск сировини і матеріалів у виробництво, контрольний аналіз си­ровини, матеріалів і готової продукції, експертну оцінку.

Перевіряючи законність і доцільність господарських операцій, що відображені в первинних документах, необхідно з’ясувати, чи не супе­речить їх зміст чинному законодавству і нормативним актам.

Методичні прийоми документального і фактичного контролю на­ведено в табл. 6.

Таблиця 6

Документальний контроль

Фактичний контроль

Формальна і арифметична перевірка документів Юридична оцінка відображених у до­кументах господарських операцій Логічний контроль об’єктивної мож­ливості документально оформлених господарських операцій. Зустрічна звірка документів або запи­сів в облікових регістрах Оцінка законності і обґрунтованості господарських операцій за даними кореспонденції ра­хунків бухгалтерського обліку Порівняння, групування, розрахунки середніх і відносних показників та інші прийоми економічного аналізу Інвентаризація

Експертна оцінка справжніх обсягів і якості виконання робіт, обґрунтованості нормативів матеріальних витрат і виходу готової продукції, додержання техноло­гічних режимів Візуальне спостереження — безпосеред­нє обстеження і огляд складських при­міщень, цехів. Суцільне спостереження Спостереження — хронометраж, фо­тографія робочого дня, інші дії для фіксації окремих елементів виробничо- господарських процесів у певний період

 

Так, при зустрічних звірках первинні документи і облікові дані підприємства в разі необхідності порівнюються з відповідними доку­ментами і даними організацій, від яких вони одержані або яким ви­дані кошти і матеріальні цінності.

Документальний і фактичний контроль доповнюють один одного, тому їх поділ на прийоми є умовним. Наприклад, інвентаризація товарно-матеріальних цінностей або контрольне вимірювання вико­нання робіт обов’язково завершується порівнянням фактичних даних з обліковими. Зустрічна перевірка документальних даних постачаль­ника і одержувача товарно-матеріальних цінностей часто супроводжу­ється перевіркою фактичної наявності цінностей в натурі на складі одержувача.

Основною формою подальшого фінансово-господарського конт­ролю є ревізія. Вона ґрунтується на перевірці бухгалтерської і статич­ної звітності, первинних документів, облікових реєстрів, фактичної наявності коштів і товарно-матеріальних цінностей.

Перевірка — це обстеження і вивчення окремих ділянок фінансово- господарської діяльності підприємства, установи, організації або їх підрозділів.

Ревізія — це перевірка ревізором на вимогу ревізійних, слідчих або судових органів законності, доцільності фінансово-господарської ді­яльності об’єкта відповідно до поставлених завдань.

За результатами ревізії складають акт, а результати перевірок оформлюють у вигляді довідки або доповідної записки про виконану роботу.

Залежно від змісту програми ревізії поділяються на повні (комп­лексні) і неповні (некомплексні). Повні (комплексні) ревізії охоплюють усю діяльність об’єкта контролю за певний проміжок часу. Неповні (некомплексні) ревізії охоплюють один або декілька напрямків діяль­ності об’єкта контролю, окремі види операцій, збереження і правиль­ність використання різних видів коштів.

У разі необхідності використання спеціальних економічних знань, у тому числі на досудовому слідстві, призначення судової бухгалтер­ської експертизи є одним з гарантій повноти і всебічності досліджен­ня фактичних обставин справи. Як правило, судово-економічна екс­пертиза призначається після проведення ревізії і при достатності матеріалів, необхідних експерту для вирішення поставлених перед ним питань.

Запитання для самопідготовки

 

1. Наведіть визначення поняття контролю.
2. Назвіть основні види та принципи контролю.
3. Назвіть основні органи державного контролю.
4. Приведіть відмінності між документальним і фактичним контролем.
5. Перелічить основні методичні прийоми документального контролю.
6. Назвіть основні методи фактичного контролю.