Розділ VI. Прокурорський нагляд за додержанням органами внутрішніх справ законодавства про адміністративні правопорушення

Posted in Прокурорский надзор - Прокурорський нагляд в Україні (І.Є.Марочкін)

§ 1. Організація прокурорського нагляду за додержанням органами внутрішніх справ законодавства про адміністративні правопорушення
§ 2. Методика перевірки в органах внутрішніх справ додержання законодавства про адміністративні правопорушення
§ 3. Особливості реагування прокурора на порушення в органах внутрішніх справ законодавства про адміністративні правопорушення

§ 1. Організація прокурорського нагляду за додержанням органами внутрішніх справ законодавства про адміністративні правопорушення

Прокурорський нагляд є одним із засобів забезпечення законності під час застосування заходів впливу за адміністративні правопорушення. Він спрямований, перш за все, на захист прав та законних інтересів громадян — учасників адміністративних правовідносин, забезпечення своєчасного, всебічного, повного та об’єктивного з’ясування обставин справи, вирішення її в точній відповідності з законом, забезпечення виконання винесеної постанови, а також виявлення причин та умов, що сприяють вчиненню адміністративних правопорушень, посилення впливу заходів адміністративної відповідальності на запобігання злочинів.
Повноваження органів внутрішніх справ щодо припинення адміністративних правопорушень визначені п.п. 1-3, 5-8,18-19, 21-22 ст. 11 Закону “Про міліцію” та нормами Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі — КУпАП). В залежності від характеру цих порушень органи внутрішніх справ або повністю здійснюють провадження по них (ст.222 КУпАП), або тільки порушують провадження, віддаючи справи на розгляд судів, адміністративних комісій та інших органів.
Здійснюючи нагляд за додержанням законодавства про адміністративні правопорушення, прокурор використовує повноваження, передбачені ст.20 Закону “Про прокуратуру”, а у випадках реагування на факти незаконного затримання громадян в адміністративному порядку — повноваження, закріплені у ст.44 та 45 Закону “Про прокуратуру”.
Повноваження прокурора при здійсненні нагляду за виконанням законів при провадженні у справах про адміністративні правопорушення конкретизовані у ст.250 КУпАП, відповідно до якої прокурор (його заступник) має право: порушувати провадження в праві про адміністративне правопорушення; знайомитися з матеріалами справи; перевіряти законність дій органів (посадових осіб) при провадженні в справі; брати участь у розгляді справи; заявляти клопотання; давати висновки з питань, що виникають під час розгляду справи; перевіряти правильність застосування відповідними органами (посадовими особами) заходів впливу за адміністративні правопорушення; опротестувати постанову і рішення по скарзі в справі про адміністративне правопорушення; зупиняти виконання постанови, а також вчиняти інші, передбачені законом, дії.
Стаття 290 КУпАП надає прокурору право опротестувати постанову у справі про адміністративне правопорушення. Принесення прокурором протесту зупиняє виконання постанови до розгляду протесту (ч.2 ст.291 КУпАП).
Крім прокурора та його заступника здійснювати дії, спрямовані на виявлення порушень закону під час провадження у справі про адміністративні правопорушення, має право також помічник прокурора.
Приводами до проведення перевірки можуть бути:
статистичні дані судів, адміністративних комісій, органів внутрішніх справ за формами 1-АП, 1-А (піврічна, річна) “Звіт про розгляд справ про адміністративні правопорушення та особах, які притягнуті до адміністративної відповідальності”, який складають органи, посадові особи, уповноважені розглядати справи про адміністративні правопорушення по суті. У звіті, зокрема, вказується: найменування статей КУпАП; кількість розглянутих справ, за якими прийнято постанови (рішення); дані про кількість осіб, притягнутих до адміністративної відповідальності, про закриття провадження у справах про адміністративні правопорушення; дані про кількість осіб, у відношенні яких винесені постанови (рішення) про застосування адміністративного стягнення: попередження, штрафу, конфіскації, оплатного вилучення предмета, позбавлення спеціального права, виправних робіт, адміністративного арешту; застосування до неповнолітніх віком від 16 до 18 років заходів впливу, передбачених ст.24-1 КУпАП; вказуються дані про суми накладеного та стягнутого штрафу, розміри матеріальних збитків, завданих правопорушеннями, та суми відшкодованих збитків.
Аналізуючи ці дані, можна зробити висновок щодо динаміки адміністративних правопорушень в регіоні та діяльності відповідних державних органів з виявлення таких правопорушень та притягнення осіб до відповідальності;
- матеріали аналізу стану злочинності (особливо звернути увагу на злочини, що посягають на громадську безпеку та громадський порядок) та нагляду за додержанням законів за досудовим слідством, з яких можна зробити попередній висновок про можливі порушення законів в адміністративній практиці;
- матеріали участі прокурора у розгляді судом справ про адміністративні правопорушення, по яких протоколи складали працівники органів внутрішніх справ. При цьому прокурор може виявити порушення законів, яких припускалися працівники зазначених органів на початкових стадіях провадження у справах про адміністративні правопорушення;
- матеріали перевірки в адміністративній комісії, інших органах, уповноважених розглядати справи про адміністративні правопорушення;
- заяви та скарги громадян, повідомлення засобів масової інформації тощо;
- безпосереднє виявлення прокурором порушень законів під час перевірки законності затримання осіб за адміністративні правопорушення та ін.
Перевірки виконання законів в органах внутрішніх справ можуть бути обмежені з’ясуванням обставин, які викладені у скаргах громадян; мати суцільний (за визначений час) або вибірковий (за певними складами правопорушень) характер. У всякому разі при плануванні цієї роботи слід виходити із положень п.2.4.1 наказу Генерального прокурора України №6гнвід 15.04.2004 р. “Про організацію наглядової діяльності органів прокуратури щодо захисту прав і свобод громадян та інтересів держави ”, відповідно до якого прокурори мають: 1) приділяти особливу увагу нагляду за додержанням законів про адміністративні правопорушення правоохоронними та контролюючими органами, використовуючи в повному обсязі повноваження, зазначені у ст.250 КУпАП; 2) оперативно реагувати на факти незаконного застосування до громадян уповноваженими органами та посадовими особами заходів адміністративного примусу. З цією метою щомісячно перевіряти додержання закону при адміністративному затриманні правопорушників і при їх доставленні до відповідних установ.

§ 2. Методика перевірки в органах внутрішніх справ додержання законодавства про адміністративні правопорушення

Перед перевіркою прокурор вивчає законодавство та відомчі нормативні акти, які регламентують адміністративну практику органів внутрішніх справ. Зокрема, крім Закону “Про міліцію” та положень КУпАП необхідно враховувати положення, які містяться у Правилах застосування спеціальних засобів при охороні громадського порядку, затверджених Постановою Ради Міністрів УРСР від 27.02.91 р. № 49, Статуті патрульно-постової служби, затвердженому наказом МВС України № 533 від 06.07.2001 p., Інструкції з оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення, затвердженої наказом МВС України № 185 від 22.02.2001 p., Положенні про службу дільничних інспекторів міліції в системі МВС України, затвердженому наказом МВС України № 1212 від 20.10.2003 p., Порядку проведення медичного огляду та медичного обстеження осіб, які зловживають наркотичними засобами або психотропними речовинами, затвердженому наказами Міністерства охорони здоров’я та МВС України № 158/417 від 16.06.98 p., та ін.
Законодавство про відповідальність за адміністративні правопорушення, підвідомчі органам внутрішніх справ, прокурор може систематизувати за такою таблицею:

№

п/п

Найменування
нормативного акта,
який передбачає
адміністративну
відповідальність

стаття КУпАП,
стаття
нормативного
акта, який передбачає
склад адмінправопорушення

Посадова особа,
орган уповноважені
скласти протокол про адмінправопорушення

Посадова особа, орган уповноважені розглянути протокол про адмінправопорушення

санкція статті, яка передбачає відповідальність за адмінправопорушення

Продовження таблиці

строк розгляду протоколу про адміністративне правопорушення	примітка (справа розглядається з обов’язковим запрошенням особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, тощо)
7	8

Прокурору слід враховувати, що відповідно до п.2.1 наказу МВС України від 22.02.2003 р. № 185 “Про затвердження Інструкції з оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення”, організація адміністративно-застосовної діяльності органів і підрозділів внутрішніх справ покладена на начальників структурних підрозділів ГУМВС, УМВС, УМВСТ, заступників начальників ГУМВС, УМВС, УМВСТ — начальників міліції громадської безпеки та кураторів відповідних підрозділів. Крім того, керівники міськрайлінорганів внутрішніх справ щомісяця мають здійснювати аналіз законності при адміністративному провадженні, оперативно вживати заходів до усунення виявлених недоліків і порушень. На цих керівників покладається персональна відповідальність за додержання підлеглим особовим складом вимог чинного законодавства (п.2.2 наказу).
Під час перевірки прокурор може виявити порушення закону шляхом:
а) ознайомлення у відділі внутрішніх справ з документами та матеріалами (журналами реєстрації, протоколами, постановами, іншими матеріалами справ про адміністративні правопорушення, матеріалами перевірок за скаргами про порушення законності у адміністративній діяльності органу внутрішніх справ, звітами, аналізами та узагальненнями з цих питань, матеріалами оперативних нарад, довідками за наслідками перевірок, які проводилися у відділі вищестоящими та іншими органами, тощо);
б) ознайомлення у місцевому суді, адміністративній комісії зі справами про адміністративні правопорушення, які були надіслані для розгляду органами внутрішніх справ;
в) огляду місць тримання затриманих за адміністративні правопрушення та опитування осіб, які там знаходяться;
г) витребування пояснень від працівників органів внутрішніх справ з приводу порушень закону;
д) уточнення у громадян обставин притягнення їх до адміністративної відповідальності.
У ході перевірки з’ясуванню підлягають такі основні питання:
1. Додержання порядку посвідчення фактів адміністративних правопорушень. У відповідності зі ст.254 КУпАП про вчинення адміністративного правопорушення складається протокол уповноваженою на те посадовою особою. Протокол не складається у випадках, коли за діючим законодавством штраф накладається і стягується, а попередження оформляється на місці вчинення правопорушення (ст.258 КУпАП). Прокурору слід звернути увагу, чи не було випадків накладання стягнень на підставі актів, довідок, процесуальних документів, не передбачених КУпАП; чи уповноваженими особами органу внутрішніх справ складаються протоколи.
Треба з’ясувати, чи містять протоколи про адміністративне правопорушення необхідні реквізити, передбачені ст.256 КУпАП, а саме: дату і місце його складання, посаду, прізвище, ім’я, по батькові особи, яка склала протокол; відомості про особу порушника; місце, час вчинення і суть адміністративного правопорушення; нормативний акт, який передбачає відповідальність задане правопорушення; прізвища, адреси свідків і потерпілих, якщо вони є; пояснення порушника; інші відомості, необхідні для вирішення справи. Якщо правопорушенням заподіяно матеріальну шкоду, про це також зазначається в протоколі. Протокол підписується особою, яка його склала, і особою, яка вчинила адміністративне правопорушення. При наявності свідків і потерпілих протокол може бути підписаний також і цими особами. В той же час, у разі відмови особи, яка вчинила правопорушення, від підписання протоколу, в ньому робиться про це відповідний запис. Особа, яка вчинила правопорушення, має право подати пояснення і зауваження щодо змісту протоколу, які додаються до протоколу, а також викласти мотиви своєї відмови від його підписання.
Серед найбільш розповсюджених порушень закону — неповне викладення фактичних обставин правопорушення, відсутність вказівки на те, який нормативний акт порушено і за якою частиною якої статті КУпАП особа підлягає відповідальності; відсутність пояснень правопорушника, його підпису під протоколом або запису про відмову від підписання протоколу; відмітки про роз’яснення особі, притягнутій до відповідальності, її прав та обов’язків (ст. 268 КУпАП, ст.63 Конституції України).
Прокурор у кожному випадку повинен оцінити, чи доведено вину особи, яка притягається до відповідальності, чим вона підтверджується (документами, речовими доказами, поясненнями порушника, потерпілого, свідків тощо).
2. Додержання встановлених законом строків накладання адміністративного стягнення. Відповідно до ст.38 КУпАП, адміністративне стягнення може бути накладено не пізніш як через два місяці з дня вчинення правопорушення, а при триваючому правопорушенні — два місяці з дня його виявлення. У разі відмови в порушенні кримінальної справи або закриття кримінальної справи, але при наявності в діях порушника ознак адміністративного правопорушення, адміністративне стягнення може бути накладене не пізніш як через місяць з дня прийняття рішення про відмову в порушенні кримінальної справи або про її закриття.
Під час проведення перевірки прокурору слід звернути увагу на випадки складання протоколу та накладання адміністративного стягнення за межами зазначених строків.
3. Додержання вимог закону при використанні таких засобів адміністративного примусу, як адміністративне затримання, особистий огляд, огляд речей і вилучення речей та документів. Для з’ясування цього питання прокурор, зокрема, встановлює:
а) чи у всіх випадках адміністративне затримання особи здійснювалося за наявності підстав, вказаних у ч.І ст. 260 КУпАП, при вчиненні правопорушень, передбачених п. 1 ч.2 ст.262 КУпАП;
б) чи повідомляються негайно про місце перебування особи, затриманої за вчинення адміністративного правопорушення, її родичі, інші особи (ч.2 ст.261 КУпАП). Слід також враховувати, що у випадках затримання за адміністративні правопорушення неповнолітніх у віці від 16 до 18 років, відповідно до ст.4 Закону “Про органи і служби у справах неповнолітніх та спеціальні установи для неповнолітніх”, відповідні служби мають негайно повідомляти органи прокуратури, а після встановлення особи неповнолітнього — одразу сповіщати їх батьків про затримання таких неповнолітніх;
в) чи у всіх випадках адміністративного затримання осіб складені протоколи відповідно до ч. 1 ст.261 КУпАП;
г) чи не перевищувалися терміни адміністративного затримання осіб, передбачені ст. 263 КУпАП, п.5 ст.11 Закону “Про міліцію”;
д) чи додержується правило ст.264 КУпАП про те, що особистий огляд та огляд речей можуть здійснюватися тільки у випадках, прямо передбачених законом (у сумнівних випадках слід звертатися до текстів конкретних законів), чи додержується працівниками органів внутрішніх справ процедура огляду, передбачена ст.264 КУпАП; є) чи додержується порядок вилучення речей і документів, що є знаряддям або безпосереднім об’єктом правопорушення, виявлених під час затримання, особистого огляду або огляду речей, чи забезпечене їх збереження до розгляду справи по суті (ст.265 КУпАП).
4. Додержання визначених законом умов та меж застосування заходів фізичного впливу, спеціальних засобів і вогнепальної зброї (розділ III Закону “Про міліцію” та Правила застосування спеціальних засобів при охороні громадського порядку, затверждені Постановою Ради Міністрів УРСР від 27.02.91 р. № 49).
5. Додержання підвідомчості справ про адміністративні правопорушення органам внутрішніх справ (ст.222 КУпАП). Чи не було випадків, коли працівники органів внутрішніх справ всупереч вимогам ст.221 КУпАП розглядали замість суду справи про адміністративні правопорушення, вчинені неповнолітніми особами у віці від 16 до 18 років.
6. Додержання строків розгляду справ про адміністративні правопорушення, встановлених ст.277 КУпАП. Для з’ясування цього питання треба порівняти дати складання протоколів про адміністративні правопорушення та дати вчинення інших процесуальних дій із датою винесення постанови по справі. Слід з’ясувати, на якій стадії провадження і з чиєї вини припущено тяганину при розгляді справ про адміністративні правопорушення.
7. Додержання встановлених законом гарантій прав громадян в процесі провадження у справах про адміністративні правопорушення. З’ясовуючи це питання, слід звернути увагу нате, чи створені для осіб, які притягаються до адміністративної відповідальності, умови для реалізації прав, закріплених у ст.268 КупАП (знайомитися з матеріалами справи; надавати докази; заявляти клопотання; користуватися послугами перекладача, якщо особа не володіє мовою, якою ведеться провадження; оскаржити постанову по справі; бути присутнім при розгляді справи) та ст.63 Конституції України. Особливої уваги вимагають випадки розгляду справ про адміністративні правопорушення у відсутності осіб, які притягаються до відповідальності, коли достовірно невідомо про поінформування таких осіб про день і час розгляду їх справ.
8. Відповідність вимогам закону постанов, прийнятих у справах про адміністративні правопорушення. З’ясуванню, зокрема, підлягають такі питання:
а) чи розглядаються справи про адміністративні правопорушення посадовими особами органів внутрішніх справ, визначеними у ч.2 ст.222 КУпАП;
б) чи наявні підстави, передбачені ст. 284 КУпАП для прийняття постанов по справах;
в) чи накладалися стягнення на порушників адміністративного законодавства в межах санкцій, визначених законом.
9. Додержання вимог ст.286 КУпАП про доведення постанови про накладання адміністративного стягнення до відома громадськості.
10. Виконання вимог п.19 ст.11 Закону “Про міліцію”, ст.282 КУпАП про вжиття заходів щодо усунення причин та умов, що сприяли вчиненню адміністративного правопорушення.
11. Виконання вимог ч.І ст.6 КУпАП про розробку та здійснення органом внутрішніх справ заходів, спрямованих на запобігання адміністративним правопорушенням, виявлення й усунення причин та умов, які сприяють їх вчиненню, на виховання громадян у дусі високої свідомості і дисципліни, суворого додержання законів України.
12. Законність розгляду керівниками органу внутрішніх справ скарг на дії та рішення посадових осіб під час провадження у справах про адміністративні правопорушення. Прокурор перевіряє законність рішень, прийнятих керівництвом органу внутрішніх справ за скаргами громадян на застосування до них заходів адміністративного примусу, передбачених ст.260 КУпАП, на постанови по справах тощо. Для з’ясування цього питання прокурор звертає увагу на повноту перевірок за зверненнями громадян, законність прийнятих рішень, а також вжиття заходів до усунення порушень закону, поновлення порушених прав осіб, а також притягнення до відповідальності працівників органів внутрішніх справ, винних у порушенні прав громадян.
13. Законність вжитих заходів щодо виконання постанов про накладання адміністративних стягнень. Прокурор має враховувати, що відповідно до ст.305 КУпАП контроль за правильним та своєчасним виконанням постанови про накладання адміністративного стягнення здійснюється органом (посадовою особою), який виніс постанову. Не підлягає виконанню постанова про накладання адміністративного стягнення, якщо її не було звернуто до виконання протягом трьох місяців з дня внесення (ст. 303 КУпАП).
Розділом V КУпАП визначено порядок провадження з виконання постанов про накладання адміністративних стягнень. Зокрема, посадові особи органів внутрішніх справ можуть виносити постанови про накладання таких видів адміністративних стягнень, як попередження (глава 26 КУпАП) та штраф (глава 27 КУпАП), що має враховувати прокурор під час проведення відповідних перевірок.
Важливо пам’ятати, що невиконання постанов про накладання адміністративних стягнень залишає порушників закону безкарними, що не сприяє боротьбі з правопорушеннями взагалі, а також зі злочинністю, зокрема.
За усіма виявленими порушеннями законодавства прокурор має визначити коло винних осіб, одержати від них пояснення щодо причин порушення закону.

§ 3. Особливості реагування прокурора на порушення в органах внутрішніх справ законодавства про адміністративні правопорушення

При встановленні фактів невиконання посадовими особами органів внутрішніх справ законодавства про адміністративні правопорушення прокурор має вжити заходів до їх усунення, поновлення прав громадян та притягнення винних осіб до відповідальності. Для виконання зазначених завдань прокурор використовує повноваження, передбачені ч.2 ст.20, ст.44-45 Закону “Про прокуратуру”.
Так, відповідно до п.2ч.2 ст.44 Закону “Про прокуратуру” прокурор зобов’язаний негайно звільнити особу, яка незаконно перебуває у місцях тримання затриманих. Приводами для застосування цього заходу реагування можуть бути: затримання особи до розгляду судом справи за правопорушення, за яке законом застосування такого заходу не передбачено, відсутність протоколу про адміністративне правопорушення, закінчення встановлених законом строків затримання тощо. Прокурор звільняє затриманого і в тому випадку, коли за матеріалами справи про адміністративне правопорушення відсутні підстави для його притягнення до адміністративної відповідальності.
Протести на постанови по справах про адміністративні правопорушення приносяться прокурором з метою:
- усунення порушень прав громадян, які притягнуті до відповідальності;
- вирішення питання про притягнення до кримінальної відповідальності осіб, які були безпідставно притягнуті до адміністративної відповідальності;
- усунення порушення підвідомчості або посилення відповідальності осіб в межах строків накладання адміністративного стягнення (ст.38 КУпАП).
У протестах прокурор ставить питання не тільки про скасування постанов або приведення їх у відповідність із законом, ай про усунення протиправних наслідків, поновлення прав громадян (наприклад, про вжиття заходів до повернення незаконно стягнених штрафів, незаконно вилучених речей тощо). Якщо постанова про накладання стягнення на час опротестування не виконана, прокурор відповідно до ч.З ст.21 Закону “Про прокуратуру”, ст.291 КУпАП у протесті вказує на зупинення виконання постанови до розгляду протесту.
У відношенні посадових осіб, які винні у порушенні порядку притягнення громадян до адміністративної відповідальності, прокурор порушує дисциплінарне провадження у межах строків давності, встановлених ст.28 Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ.
Якщо внаслідок недбалості працівників органу внутрішніх справ при провадженні у справах про адміністративні правопорушення завдано істотну шкоду інтересам держави або громадян, прокурор порушує кримінальну справу про посадовий злочин.
Узагальнені подання прокурора про усунення порушень закону, причин порушень та умов, що їм сприяли, доцільно обговорювати на зборах оперативного складу органів внутрішніх справ. Якщо під час перевірки в порядку контролю прокурор виявить, що порушення закону не усунуті, йому слід внести подання до вищого органу внутрішніх справ з постановкою питання про відповідальність винних посадових осіб та порушити адміністративне провадження за ознаками ч.2 ст. 185-6 КУпАП.