Розділ V. Нагляд за додержанням і застосуванням законів

Розділ V. Нагляд за додержанням і застосуванням законів

§ 1. Сутність та завдання прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів
§ 2. Предмет та межі нагляду за додержанням і застосуванням законів
§ 3. Повноваження прокурора при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів
§ 4. Методика і тактика нагляду за додержанням і застосуванням законів
§ 5. Акти нагляду за додержанням і застосуванням законів
§ 6. Нагляд за відповідністю правових актів органів місцевого самоврядування вимогам Конституції України та чинному законодавству
§ 7. Нагляд за додержанням законів про звернення громадян в органах місцевого самоврядування

§ 1. Сутність та завдання прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів

Відповідно до п.9 Перехідних положень Конституції України, на прокуратуру України покладається нагляд за додержанням і застосуванням законів. Цю функцію конкретизовано у ст.1 Закону України “Про прокуратуру”, згідно з якою прокурорський нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів Кабінетом Міністрів України, міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, органами державного і господарського управління та контролю, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими радами, їх виконавчими органами, військовими частинами, політичними партіями, громадськими організаціями, незалежно від форм власності, підпорядкованості та приналежності, посадовими особами та громадянами здійснюється Генеральним прокурором України та підпорядкованими йому прокурорами.
Прокурорський нагляд за додержанням і застосуванням законів є по суті видом діяльності спеціально уповноважених органів державної влади, що здійснюється від імені держави шляхом використання передбачених законом повноважень та правових засобів їх забезпечення з метою з’ясування стану додержання Конституції України та законів, вжиття заходів до усунення порушень законів, притягнення винних до встановленої законом відповідальності, поновлення порушених прав.
У загальному вигляді завдання прокурорського нагляду сформульовані у ст.4 Закону “Про прокуратуру”. Відповідно до її положень, діяльність органів прокуратури спрямована на всемірне утвердження верховенства закону, зміцнення правопорядку і має своїм завданням захист від неправомірних посягань: 1)закріплених Конституцією України незалежності республіки, суспільного та державного ладу, політичної та економічної системи, прав національних груп і територіальних утворень; 2) гарантованих Конституцією, іншими законами України та міжнародними актами соціально-економічних, політичних, особистих прав і свобод людини і громадянина; 3) основ демократичного устрою державної влади, правового статусу місцевих рад, органів самоорганізації населення.
Зазначені завдання нагляду за додержанням і застосуванням законів конкретизовані у наказі Генерального прокурора України № 6 гн від 15.04.2004 р. “Про організацію наглядової діяльності органів прокуратури щодо захисту прав і свобод громадян та інтересів держави”. Зокрема, з урахуванням актуальності суспільно-правових відносин, які відбуваються в окремих галузях економіки, промисловості, агропромисловому комплексі, фінансової системи, прокурори мають зосереджувати свою діяльність на забезпеченні додержання вимог законів відносно:
- запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом;
- викриття корупційних діянь та інших правопорушень, пов’язаних з корупцією;
- охорони власності, земельних ресурсів і природного середовища;
- здійснення приватизації державного та комунального майна;
- банківської, митної та зовнішньоекономічної діяльності;
- бюджетної діяльності, оподаткування та енергозбереження (п. 2.3 наказу Генерального прокурора України № 6 гн).
Першочерговим обов’язком прокурорів є своєчасне виявлення та опротестування незаконних нормативно-правових актів, оскільки їх дія одночасно поширюється на широке коло осіб.
Особливу увагу прокурори мають приділяти нагляду за додержанням законів про адміністративні правопорушення правоохоронними та контролюючими органами, використовувати в повному обсязі повноваження, зазначені у ст. 250 КУпАП. При цьому потрібно вживати заходи щодо опротестування незаконних постанов про накладання адміністративних стягнень; оперативно реагувати на факти незаконного застосування до громадян уповноваженими органами та їх посадовими особами заходів адміністративного примусу. З цією метою прокурори повинні щомісяця перевіряти додержання закону: при адміністративному затриманні; при доставленні правопорушника; щодо порядку й умов тримання осіб, підданих адміністративному арешту, в спецприймальниках та ізоляторах тимчасового тримання.

 

 

§ 2. Предмет та межі нагляду за додержанням і застосуванням законів

Відповідно до частини 1 ст. 19 Закону України “Про прокуратуру”, предметом нагляду за додержанням і застосуванням законів є:
1. Відповідність актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України та чинним законам. До числа правових актів відносяться: накази, інструкції, постанови, розпорядження, правила, статути, положення тощо. Вони можуть видаватися як посадовими особами одноособово, так і колегіальними органами.
За характером приписів акти поділяються на нормативні (мають загальний характер) та індивідуальні (акти застосування норм права). Перші встановлюють загальні правила поведінки, які розповсюджуються на конкретні органи, підприємства, установи, організації, територію тощо (локальні нормативні акти) або на визначену господарську систему та підпорядковані об’єкти (відомчі акти). Оскільки видання нормативних актів, які не відповідають вимогам закону, порушує права фізичних та юридичних осіб, а також тягне відповідні порушення при прийнятті індивідуальних актів, законність нормативних актів має перевірятися прокурором у першочерговому порядку. Що стосується індивідуальних актів (актів застосування норм права), то вони породжують права та обов’язки, як правило, тільки визначених в них суб’єктів за конкретних умов. Перевірки прокурором законності їх видання проводяться, зазвичай, за скаргами громадян та юридичних осіб, повідомленнями в засобах масової інформації тощо.
Прокурор оцінює акти, виходячи з їх відповідності Конституції України та законам.
2. Додержання законів про недоторканність особи, соціально-економічні, політичні, особисті права і свободи громадян, захист їх честі і гідності, якщо законом не передбачений інший порядок захисту цих прав. Конституція України (ст.29) гарантує кожному недоторканність особи, ніхто не може бути заарештований або утримуватися під вартою інакше, як за мотивованим рішенням суду і тільки з підстав і в порядку, встановленому законом. Прокурорський нагляд за додержанням законів при здійсненні провадження у справах про адміністративні правопорушення, зокрема, при застосуванні заходів адміністративного примусу та стягнень, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян, є однією з гарантій забезпечення недоторканності особи.
На органи прокуратури покладається захист соціально-економічних, політичних, особистих прав та свобод громадян, які передбачені розділом II Конституції України, законами “Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи”,“Про пенсійне забезпечення”, “Про соціальний та правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей ”, “ Про основні засади соціального захисту ветеранів праці та інших громадян похилого віку в Україні”, “Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні”, “Про статус ветеранів війни та гарантії їхнього соціального захисту”, “Про зайнятість населення”, “Про охорону праці”, “Про оплату праці”, “Про об’єднання громадян”, “Про політичні партії”, “Про інформацію”, “Про звернення громадян”, “Про Всеукраїнський та місцеві референдуми”, “Про вибори депутатів міських рад та сільських, селищних, міських голів”, “Про вибори народних депутатів України”, “Про вибори Президента України” таін. Першочергове значення прокурори мають надавати захисту прав учасників війни, інвалідів, осіб похилого віку та інших осіб, які потребують соціального захисту та державної підтримки (п. 2.4 наказу Генерального прокурора України № 6 гн).
3. Додержання законів, що стосуються економічних, міжнаціональних відносин, охорони навколишнього середовища, митниці та зовнішньоекономічної діяльності. Прокуратура повинна забезпечити нагляд за додержанням законів у сфері економічних відносин, у тому числі: “Про власність”, “Про приватизацію майна державних підприємств”, “Про приватизацію невеликих державних підприємств (малу приватизацію)”, “Про оренду державного майна”, “Про інвестиційну діяльність”, “Про цінні папери і фондову біржу”, “Про захист прав споживачів”, “Про ціни та ціноутворення”, “Про операції з давальницькою сировиною у зовнішньоекономічних відносинах” та інших законів, спрямованих на реалізацію економічної реформи та розвиток ринкових відносин.
Громадяни України різних національностей мають рівні права (ст.24 Конституції України), в Декларації прав національностей України від 01.11.91р. вирішені питання національного рівноправ’я та міжнаціональних відносин. При здійсненні нагляду за додержанням законів органи прокуратури повинні вживати заходів до виключення дискримінації громадян за національною ознакою та виникнення конфліктів на цій основі. Цьому сприяють і положення законів “Про національні меншини в Україні”, “Про мови в Україні” та інших.
Органи прокуратури зобов’язані забезпечити нагляд за додержанням законів про охорону навколишнього середовища, зокрема, “Про охорону навколишнього природного середовища”, “Про охорону атмосферного повітря”, “Про тваринний світ”, “Про природний заповідний фонд України”, “Про екологічну експертизу”, а також Водного кодексу, Лісового кодексу, Кодексу про надра тощо.
Важливішим напрямком прокурорського нагляду в сфері економіки є додержання законодавства про зовнішньоекономічну та митну діяльність. При здійсненні нагляду органи прокуратури вживають заходів до захисту державних інтересів, запобігають розкраданню національного багатства (Закон “Про зовнішньоекономічну діяльність”, Митний кодекс тощо).
Межі нагляду за додержанням і застосуванням законів визначені:
1. Колом актів, за додержанням яких здійснюється нагляд — Конституція та закони України (у тому числі й міжнародні правові акти, які ратифіковані Верховною Радою України і складають частину національного законодавства). До предмета прокурорського нагляду відносяться й інші нормативні акти, що розкривають механізм застосування законів, прийняття яких передбачено відповідним законом (наприклад, відповідно до ч.З ст.14 Закону “Про статус і соціальний захист громадян, які потерпіли внаслідок Чорнобильської катастрофи”, Кабінет Міністрів України постановою від 02.12.92 р. визначив Порядок віднесення деяких категорій осіб до таких, що постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи).
2. Органами, які піднаглядові прокуратурі, — прокурорський нагляд не поширюється на Верховну Раду України, Президента України, Конституційний Суд України. При цьому, відповідно до п. 1.1 наказу Генерального прокурора України № 6 гн 2004 p., органи прокуратури здійснюють наглядові функції за додержанням і застосуванням законів лише відносно: 1) органів виконавчої влади та місцевого самоврядування при прийнятті, виданні правових актів; 2) органів управління, контролю та міжгалузевого нагляду виконавчої влади.
3. Компетенцією прокурора з розгляду заяв та скарг громадян — по-перше, прокурор на підставі ч.І ст.12 Закону “Про прокуратуру” розглядає заяви і скарги про порушення прав громадян та юридичних осіб, крім тих, розгляд яких віднесено до компетенції суду. По-друге, перевірки виконання законів проводяться за заявами та іншими повідомленнями про порушення законності, що вимагають саме прокурорського реагування (ч.2 ст.19 Закону “Про прокуратуру”).
4. Неприпустимістю підміни органів відомчого управління та контролю і не заснованому на законі втручанні у господарську діяльність, якщо така діяльність не суперечить чинному законодавству (ч.2 ст.19 Закону “Про прокуратуру”).
У зв’язку з цим прокурор не повинен витребувати та одержувати інформацію, яка не має відношення до предмета нагляду, вносити пропозиції органам та посадовим особам, які не спрямовані на усунення порушень вимог закону, їх причин та умов, що їм сприяють, втручатися у відносини, які врегульовані установчими та іншими відомчими документами підприємств, установ та організацій.
Прокурорський нагляд має сприяти тому, щоб порушення законів на піднаглядових об’єктах були своєчасно та в повному обсязі виявлені в першу чергу органами відомчого управління та контролю, на яких покладається забезпечення законності та дисципліни на підпорядкованих та підконтрольних ним об’єктах. З метою недопущення підміни органів відомчого управління та контролю прокурор використовує повноваження, надані йому п.З ч.І ст.20 Закону “Про прокуратуру”.

 

 

§ 3. Повноваження прокурора при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів

Для виконання прокурорами покладених на них завдань з нагляду за додержанням і застосуванням законів законодавство наділяє їх відповідними повноваженнями, які визначені, перш за все, у ст.20 таст.44 Закону “Про прокуратуру” . За своїм змістом та призначенням вони можуть бути розділені на такі основні групи:
1. Повноваження щодо виявлення порушень законів, причин порушень та умов, що їм сприяли (ч. 2 ст. 19, ч.І ст.20, п.п.1, 2 ч.2 ст.44; ст.9 Закону “Про прокуратуру”).
2. Повноваження щодо усунення порушень закону, причин та умов, що їм сприяли (п.п.1,2,4,5, 6ч.2 ст.20, п.п.2, З ч.2 ст.44 Закону “Про прокуратуру”).
3. Повноваження щодо притягнення винних у порушенні закону осіб до встановленої відповідальності (п. З ч. 2 ст. 20 Закону “Про прокуратуру”).
До першої групи повноважень прокурора відносяться:
- безперешкодно за посвідченням, що підтверджує займану посаду, входити у приміщення органів державної влади та органів місцевого самоврядування, об’єднань громадян, підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, підпорядкованості та приналежності, до військових частин, установ без особливих перепусток, де такі запроваджено; мати доступ до документів і матеріалів, необхідних для проведення перевірки, в тому числі за письмовою вимогою, і таких, що містять комерційну таємницю або конфіденційну інформацію. Письмово вимагати подання в прокуратуру для перевірки зазначених документів та матеріалів, видачі необхідних довідок, у тому числі щодо операцій, рахунків юридичних осіб та інших організацій, для вирішення питань, пов’язаних з перевіркою. Отримання від банків інформації, яка містить банківську таємницю, здійснюється у порядку та обсязі, встановлених Законом України “Про банки і банківську діяльність”;
- вимагати для перевірки рішення, розпорядження, інструкції, накази та інші документи, одержувати інформацію про стан законності і заходи щодо її забезпечення;
- вимагати від керівників та колегіальних органів проведення перевірок, ревізій діяльності підпорядкованих і підконтрольних підприємств, установ, організацій та інших структур незалежно від форм власності, а також виділення спеціалістів для проведення перевірок, відомчих і позавідомчих експертиз;
- викликати посадових осіб і громадян, вимагати від них усних або письмових пояснень щодо порушень закону;
- перевіряти виконання закону органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, визначеними у ст.1 Закону “Про прокуратуру”;
- у будь-який час відвідувати місця тримання затриманих, установи для примусового лікування і перевиховання, опитувати осіб, що там перебувають, знайомитися з документами, на підставі яких ці особи затримані, заарештовані або до них застосовано заходи примусового характеру;
- перевіряти законність наказів, розпоряджень і постанов адміністрації цих установ, вимагати від посадових осіб пояснень з приводу допущених порушень;
- розглядати заяви, скарги про порушення прав громадян та юридичних осіб;
- брати участь у засіданнях органів державної влади і управління.
До другої групи повноважень прокурора відносяться:
- опротестовувати акти Прем’єр-міністра України, Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, виконавчих органів місцевих рад, підприємств, установ та організацій, громадських об’єднань, а також рішення і дії посадових осіб;
- вносити подання або протест на рішення місцевих рад залежно від характеру порушень;
- давати приписи про усунення очевидних порушень закону;
- вносити подання до державних органів, громадських організацій і посадовим особам про усунення порушень закону та умов, що їм сприяли;
- звертатись до суду або господарського суду з заявами про захист прав і законних інтересів громадян, держави, а також підприємств та інших юридичних осіб;
- негайно звільнити особу, яка незаконно перебуває в місцях тримання затриманих або в установі для виконання заходів примусового характеру;
- опротестовувати або скасовувати накази, розпорядження і постанови адміністрації місць тримання затриманих, установ для виконання заходів примусового характеру, зупиняти виконання таких актів.
До третьої групи повноважень прокурора відносяться:
- порушувати у встановленому законом порядку кримінальну справу, дисциплінарне провадження або провадження про адміністративне правопорушення, передавати матеріали на розгляд громадських організацій.
Крім того, окремі повноваження прокурора по здійсненню нагляду за додержанням та застосуванням законів визначені в деяких інших законах.
Так, відповідно до ч. 2 ст. 12 Закону України “ Про боротьбу з корупцією”, прокурор складає протокол про вчинення корупційного діяння або іншого правопорушення, пов’язаного з корупцією, із додержанням вимог, передбачених ст.256 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі — КУпАП), та надсилає його на розгляд суду. Інші випадки складання прокурором протоколу про адміністративні правопорушення визначені ст.255 КУпАП.
Відповідно до ст.30-32 Закону України “Про об’єднання громадян”, прокурор звертається з поданням до суду про застосування стягнення до об’єднання громадян, яке порушує законодавство.
Повноваження прокурора за умови їх повного та правильного використання забезпечують ефективність прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів, а саме: своєчасне виявлення порушень закону, їх усунення та притягнення винних осіб до відповідальності.
Реалізація прокурором його наглядових повноважень здійснюється у формі відповідних актів, які є юридичними фактами, що породжують прокурорсько-наглядові правовідносини між прокурором, з одного боку, та посадовими особами піднаглядових об’єктів (а у ряді випадків — і громадянами), з другого.

 

 

§ 4. Методика і тактика нагляду за додержанням і застосуванням законів

У прокуратурах міст, районів здійснення нагляду за додержанням і застосуванням законів покладається на помічників прокурора, роботою яких керує заступник прокурора або безпосередньо прокурор. У прокуратурах областей, міст Києва та Севастополя, АР Крим, Генеральній прокуратурі України нагляд з додержанням і застосуванням законів забезпечується силами відповідних відділів та управлінь.
Належна організація роботи прокурора з нагляду за додержанням і застосуванням законів передбачає, перш за все, наявність високого рівня його професійного забезпечення. Прокурорські працівники мають організовувати та проводити наглядову роботу на підставі глибокого вивчення стану законності методами правового й економічного аналізу (економіко-правового аналізу) із залученням спеціалістів, працівників контролюючих органів з урахуванням громадської думки, звернень громадян і посадових осіб, повідомлень у засобах масової інформації.
Важливою складовою організації прокурорського нагляду за додержанням законів є формування наглядових справ з пріоритетних напрямків прокурорської діяльності, як це передбачено п. 2.8 наказу Генерального прокурора України № 6 гн 2004 р. Зокрема, в таких наглядових справах мають зосереджуватись за темами (захист соціально-економічних, політичних, особистих прав і свобод людини і громадянина або захист інтересів держави в сфері економіки) такі джерела та носії інформації:
- перелік законодавчих та інших нормативних актів; список контролюючих органів; список основних суб’єктів нагляду; інформаційні матеріали щодо стану законності (статистичні та аналітичні дані, інформації контролюючих, правоохоронних, інших державних органів тощо); методичні рекомендації; науково-практичні посібники та інші документи подібного характеру, інформаційні листи про позитивний досвід роботи та орієнтуючого характеру. Одним із способів забезпечення нагляду за додержанням і застосуванням законів є проведення відповідних перевірок на піднаглядових об’єктах. До таких перевірок прокурори мають готуватися певним чином (вивчати стан справ на піднаглядовому об’єкті, складати план перевірки, залучати до її проведення за необхідності спеціалістів тощо).
При організації наглядової діяльності прокурору потрібно враховувати наявні засоби, які є у нього в розпорядженні, та постійно маневрувати ними з метою оптимального виконання завдань, що на нього покладені. Йдеться, перш за все, про те, щоб при найменших затратах людських ресурсів досягти ефективного використання наданих йому законом повноважень, виходячи із конкретної наглядової ситуації, що складається. Як правило, перед прокурором постають такі питання:
- як належним чином організувати інформаційне забезпечення наглядової діяльності;
- як оптимальніше провести прокурорську перевірку;
- в якій послідовності здійснювати ті чи інші перевірочні дії з метою повного виявлення порушень законів, встановлення обставин, що їм сприяли, та винних осіб;
- який правовий засіб реагування застосувати з метою досягнення найкращого кінцевого результату.
Іншими словами, прокурор у кожній наглядовій ситуації повинен вміти правильно визначити та реалізувати шляхи (методи та прийоми) найкращої організації та здійснення своєї наглядової та іншої діяльності, врахувати конкретні обставини, що склалися, з метою досягнення оптимального результату. Сукупність зазначених ознак складає поняття тактики прокурорсько-наглядової діяльності прокурора.
Тактика дозволяє прокурору із великого арсеналу методів, прийомів, способів, методичних та наукових рекомендацій обирати найбільш доцільні, раціональні стосовно даної ситуації, забезпечувати організацію праці на науковій основі.
Про правильність обраної прокурором тактики своєї діяльності свідчить кінцевий результат роботи — досягнення поставленої мети, завдань, що на нього покладені Законом “Про прокуратуру”, наказами Генерального прокурора України.
У разі, коли мети нагляду не досягнуто, прокурор має обирати іншу тактику своїх дій, тим самим вирішуючи питання про удосконалення своєї діяльності.
Складовими частинами тактики прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів є тактика перевірки та тактика реагування на виявлені порушення закону.
Тактика прокурорської перевірки передбачає визначення прокурором найбільш раціональних прийомів (способів) її проведення з урахуванням конкретної обстановки (ситуації) з метою досягнення найкращого результату: повного виявлення порушень законів, повного встановлення обставин, що їм сприяють, а також осіб, винних у порушеннях цих законів.
Прокурорська перевірка додержання та застосування законів завжди складається із сукупності таких дій, як збирання, дослідження та оцінка відповідних матеріалів. Тактика зазначених дій залежить від таких чинників, як:
- характер одержаного сигналу про порушення закону;
- ступінь поінформованості прокурора про характер правопорушення, орган, де передбачено проведення перевірки та правове врегулювання відповідних правовідносин, яким завдано шкоду через вчинене правопорушення;
- обсяг прокурорсько-наглядової діяльності, яка потребує виконання;
- потреба у спеціальних знаннях та необхідність залучення до перевірки відповідних фахівців;
- рівень професійної майстерності виконавців.
У непоодиноких випадках прокурорська перевірка може починатися із ознайомлення з відповідними документами, що є у розпорядженні прокурора, в інших — із витребовування пояснень від осіб, які порушили закон, із призначення відомчої перевірки, позавідомчої ревізії чи експертизи. Таким чином, тактика прокурорської перевірки може передбачати розмаїття послідовності різних перевірочних дій, що провадяться як самим прокурором, так і за його дорученням іншими особами.
Тому для найбільш оптимального проведення прокурорсько-наглядових дій, їх впорядкування та досягнення їх логічної послідовності нагальною є потреба у складанні попереднього плану відповідної перевірки. В залежності від наглядової ситуації, що складається під час її проведення, до плану можуть вноситися відповідні зміни та доповнення. У найбільш поширеному варіанті такий план може складатися з наступних розділів:
1) які обставини потребують перевірки;
2) за допомогою яких дій, шляхом використання яких повноважень вони можуть бути перевірені;
3) яка мета має бути досягнута в підсумку виконання певних дій, використання наданих законом повноважень;
4) фактичне досягнення результатів прокурорської перевірки.
Тактика прокурорського реагування передбачає застосування прокурором у кожному конкретному випадку правових засобів, які дозволяють досягти найкращого кінцевого результату: повного усунення порушень законів та обставин, що їм сприяли, притягнення у разі необхідності до відповідальності винних осіб, попередження правопорушень у майбутньому.
Як свідчить практика, обрання тактики реагування залежить від суспільної небезпеки вчиненого правопорушення, характеру причин та умов, що йому сприяли, інших чинників. У кожному конкретному випадку прокурором має визначатись своя тактика реагування. Так, наприклад, можуть застосовуватись наступні тактичні прийоми:
- поєднання письмових та усних засобів реагування;
- обрання форми реагування;
- обрання органу, посадової особи, яким виноситься акт реагування (при вирішенні питання про притягнення посадової особи до відповідальності, усунення обставин, що сприяли порушенням закону; профілактики порушень закону тощо);
- вирішення питання про участь прокурора у розгляді актів прокурорського реагування тощо.
Тактика прокурорсько-наглядової діяльності тісно пов’язана з її методикою. Під методикою прокурорського нагляду розуміється сукупність методів та прийомів, які застосовуються прокурором з метою виявлення, усунення та попередження порушень законів, а також обставин, що їм сприяють. Вона охоплює комплекс (систему) методів та прийомів, які прокурор може застосовувати з метою виконання того чи іншого завдання, що постає перед ним в процесі здійснення своєї діяльності.
В юридичній літературі прийоми прокурорської діяльності зазвичай поділяють на організаційні, тактичні та технічні.
Організаційні прийоми покликані забезпечити своєчасність надходження до прокуратури інформації про порушення законів та її обробку, оптимізацію планування та раціоналізацію прокурорської праці.
Тактичні прийоми полягають у використанні рекомендацій узагальнення передового досвіду роботи, відомостей з логіки, психології, наукової організації праці для вирішення обґрунтованості, доцільності та послідовності застосування організаційних та правових засобів прокурорського нагляду.
Технічні прийоми спрямовані на раціональне та активне використання різноманітних технічних засобів (оргтехніки, відеотехніки тощо) з метою удосконалення наглядової роботи прокурора.
Прийоми, які застосовує прокурор, оцінюються ним з огляду на їх добірність: з арсеналу, який є у його розпорядженні, обирається один або декілька, які на думку прокурора забезпечать найбільш успішне вирішення завдання, поставленого перед ним. Прийоми виробляються у процесі практичної діяльності прокурора, узагальнюються та весь час удосконалюються.
Вони базуються на вимогах закону і зазвичай відображаються у методичних посібниках, розробках, інформаційних листах тощо. Зазначені джерела містять рекомендації загального характеру. Поряд з цим методика прокурорського нагляду у значній мірі має індивідуальний характер, оскільки розрахована на творчий потенціал конкретного прокурорського працівника. Опанування нею багато в чому залежить від досвіду роботи працівника, його ініціативності та активності, здатності сприймати наукові рекомендації з питань організації прокурорсько-наглядової діяльності, поєднуючи їх із практичними навичками роботи.
Актуальним є методичне забезпечення нагляду за додержанням і застосуванням законів. Йдеться, перш за все, про розробку окремих методик, тобто сукупності методів та прийомів, які застосовуються прокурорами для виявлення, усунення та попередження порушень конкретного закону або групи тотожних законів, обставин, що їм сприяють, на конкретному об’єкті, в конкретному органі.
Розробка методичних рекомендацій щодо здійснення наглядової діяльності та впровадження їх у практичну діяльність покладається на структурні підрозділи Генеральної прокуратури України, прокуратур обласного рівня та Академію прокуратури України при Генеральній прокуратурі України (п. 8 наказу Генерального прокурора України № 6 гн, 2004 p.).

 

 

§ 5. Акти нагляду за додержанням і застосуванням законів

Повноваження прокурора по виявленню та усуненню порушень закону, усуненню причин та умов, що їм сприяли та притягненню винних до відповідальності, реалізуються у формі наглядових актів. Такі акти, в залежності від мети їх застосування прокурором, містять вимоги, які підрозділяються на:
а) обов’язкові для виконання (наприклад, про подання в прокуратуру для перевірки документів та матеріалів, видачу необхідних довідок, про проведення перевірок, ревізій діяльності підконтрольних та підпорядкованих підприємств, установ, організацій, інших структур; про явку за викликом посадових осіб та громадян до органів прокуратури для дачі пояснень; про невідкладне усунення очевидних порушень закону тощо);
б) обов’язкові для розгляду відповідними органами та їх посадовими особами (про скасування акта або приведення його у відповідність із законом, про припинення незаконної дії посадової особи, поновлення порушеного права; про усунення порушень закону, причин порушень та умов, що їм сприяють; про притягнення особи до дисциплінарної, адміністративної відповідальності тощо). Вимоги прокурора, які відповідають діючому законодавству, є обов’язковими для всіх органів, підприємств, установ, організацій, посадових осіб та громадян і виконуються невідкладно (наприклад, припис) або у передбачені законом (наприклад, протест) чи визначені прокурором (наприклад, вимога про виділення спеціаліста для проведення перевірок, відомчих та позавідомчих експертиз) строки.
Акти нагляду за додержанням і застосуванням закону можуть бути у формі вимоги (п.п.1, 2, 3 ч.І ст.20 Закону “Про прокуратуру”); протесту (п.1 ч.2 ст.20, ст.21 Закону “Про прокуратуру”); припису (п.4 ч.2 ст.20, ст.22 Закону “Про прокуратуру”); подання (п.п.2, 5 ч.2 ст.20, ст.23 Закону “Про прокуратуру”); заяви до суду або господарського суду (п.6 ч.2 ст.20, ч.З ст.36-1 Закону “Про прокуратуру”); постанови (п.З ч.2 ст.20, ст.24 Закону “Про прокуратуру”), а у випадках, визначених відповідними законами — протоколу про адміністративне правопорушення.
Основними умовами застосування цих актів є: своєчасність, точність та достовірність фактів, що в них вказуються; юридична обґрунтованість та вичерпне мотивування, правильність вибору адресата. Крім того, у протесті, поданні, приписі, постанові прокурора обов’язково зазначається, ким і яке положення закону порушено, в чому полягає порушення та що і в який строк посадова особа або відповідний орган мають вжити до його усунення (ст.25 Закону “Про прокуратуру”).
Для кожного із прокурорсько-наглядових актів законом передбачені специфічні умови його застосування.
Вимога прокурора спрямована на одержання статистичної та іншої інформації, документів, матеріалів, актів державних органів та їх посадових осіб, проведення керівниками та колегіальними органами перевірок, ревізій діяльності підпорядкованих і підконтрольних підприємств, установ, організацій та інших структур, виділення спеціалістів для проведення відомчих і позавідомчих експертиз тощо. Вимога прокурора повинна містити такі реквізити: найменування органу або посадової особи, до яких звертається прокурор; найменування документа, матеріалу, інформації, яка підлягає поданню в прокуратуру, зміст дій, які мають бути вчинені, коротке викладення даних про порушення законів, які відомі прокурору, вимога про надання необхідної інформації, документів, матеріалів про проведення перевірок, ревізій, виділення спеціаліста для проведення перевірки, відомчої (позавідомчої) експертизи з викладенням конкретних питань, які підлягають з’ясуванню, з посиланням на п.1 (або 2 чи 3 ч.І ст.20 Закону “Про прокуратуру”), строк виконання вимоги, прохання повідомити прокурора про початок перевірки, ревізії; посаду, класний чин і підпис прокурора.
Протест — акт прокурорського нагляду, який приноситься на акт органу, рішення або дію посадової особи, що суперечать закону. Він містить мотивовану вимогу про скасування акта або приведення його у відповідність з законом, а також припинення незаконної дії посадової особи, поновлення порушеного права.
Протест приноситься прокурором до органу, який його видав, або до вищестоящого органу, і повинен містити такі реквізити: найменування органу, до якого він приноситься, дату направлення протесту, назву акта-“протест”, найменування акта (дії) або його частини, що суперечить закону, юридичне обґрунтування протесту (викладення підстав, за якими акт (дія) визнається незаконним, з обов’язковим викладенням змісту порушеного закону), пропозицію прокурора про скасування акта або приведення його у відповідність із законом, а також припинення незаконної дії посадової особи, поновлення порушеного права.
У разі, коли акт, що опротестовується, не виконано або виконано частково, відповідно до ч.З ст.21 Закону “Про прокуратуру”, протест прокурора зупиняє дію опротестованого акта. У заключній частині протесту також вказується на обов’язковість його розгляду у десятиденний строк після його надходження та необхідність повідомлення прокурора про його наслідки.
Прокурору надане право обрання адресата протесту: він може бути принесений до органу, який видав акт, що суперечить закону, або до вищестоящого органу в порядку підпорядкування. При обранні адресата слід виходити з того, чи потрібно втручання вищестоящого органу для усунення порушень закону, чи ні.
У разі відхилення протесту або ухилення від його розгляду прокурор на підставі ч.4 ст.21 Закону може звернутися з заявою до суду про визнання акта незаконним. Заяву до суду може бути подано протягом п’ятнадцяти днів з моменту одержання повідомлення про відхилення протесту або закінчення передбаченого законом строку для його розгляду. Подача такої заяви зупиняє дію правового акта.
Порядок подання прокурором заяви до суду про визнання акта незаконним передбачено главою 31-В ЦПК України. Зокрема, заява розглядається суддею одноособово у 10-ден-ний строк з дня її надходження у відкритому судовому засіданні за участю прокурора та представника органу чи посадової особи, які прийняли рішення про відхилення протесту або не розглянули його у встановлений 10-денний строк після його надходження. Встановивши, що опротестований акт, рішення або дія посадової особи не відповідають вимогам закону, суддя постановляє рішення про задоволення вимог прокурора, визнання акта органу (рішення чи дії посадової особи) незаконними та про його скасування.
Припис — акт прокурорського нагляду, звернений до органу чи посадової особи з вимогою негайно усунути очевидне порушення закону, яке може завдати істотної шкоди інтересам держави, підприємства, установи, організації, а також громадянам, якщо не буде невідкладно усунуте.
Припис вноситься тому органу або посадовій особі, які правомочні усунути порушення закону, і підлягає негайному виконанню, про що повідомляється прокурору.
Підставою для внесення припису є встановлене прокурорською перевіркою одночасне існування двох умов: 1) очевидність, неоспорюваність порушення закону та 2) реальна небезпека завдання внаслідок цього суттєвої шкоди інтересам держави, підприємства, установи, організації або громадянину, якщо порушення закону не буде негайно усунуте. Визнання шкоди суттєвою та наявність причинного зв’язку між можливістю її спричинення та порушенням закону встановлюється з урахуванням конкретних обставин (наприклад, пошкодження або втрата майна, забруднення оточуючого природного середовища, знищення природних об’єктів, порушення трудових, житлових та інших конституційних прав громадян).
Припис вноситься письмово і повинен містити: найменування адресата, найменування — “припис про усунення порушень закону”, місце та дату його винесення, джерело інформації про порушення закону, обставини порушення закону, коли і ким вони допущені, порушення якого закону має очевидний характер, вказівку на можливі наслідки порушення (кому і яка може бути завдана шкода, якщо порушення закону не буде негайно усунуте), пропозицію про конкретні дії, які необхідно вчинити з метою припинення порушень закону та недопущення завдання шкоди, вимогу про негайне виконання припису та повідомлення про це прокурора, роз’яснення особі, якій адресовано припис, права на його оскарження вищестоящому прокурору, який зобов’язаний розглянути скаргу протягом десяти днів, або до суду.
Внесення прокурором припису про усунення порушень закону не звільняє осіб, винних у протиправних діяннях, від притягнення до кримінальної, адміністративної або дисциплінарної відповідальності, а також відшкодування матеріальної шкоди, завданої внаслідок порушення закону.
Подання — акт прокурорського нагляду про усунення порушень закону, причин цих порушень та умов, що їм сприяють. Воно вноситься державному органу, громадській організації або посадовій особі, які уповноважені усунути порушення закону, та підлягає невідкладному розгляду. Не пізніш як у місячний строк має бути вжито відповідних заходів до усунення порушень закону, причин та умов, що їм сприяють, і про наслідки повідомлено прокурору.
Подання є засобом не тільки усунення порушень закону, а й попередження порушень закону шляхом спонукання органів державної влади, управління та господарювання до вжиття заходів з ліквідації причин та умов, які сприяють правопорушенням.
В основу подання покладаються матеріали перевірок виконання законів, узагальнень практики нагляду за виконанням окремих законів, вивчення структури, динаміки та причин порушень законів; в ньому наводяться найбільш характерні приклади порушень закону, вказуються посадові особи, винні у неналежному виконанні або невиконанні покладених на них службових обов’язків щодо забезпечення дотримання (виконання) законів у певній правовій сфері.
Подання повинно містити такі реквізити: найменування органу, якому воно вноситься (П.,І.,Б., керівника), дату внесення подання, найменування акта — “подання про усунення порушень закону, причин цих порушень та умов, що їм сприяють”, вказівку на джерела, з яких одержано інформацію, факти, на підставі яких внесено подання (прокурорська перевірка, узагальнення матеріалів нагляду за додержанням законів тощо), аналіз суті виявлених порушень закону (ким і яке положення закону порушено, у чому воно полягає, наслідки порушення закону, аналіз причин порушень закону та умов, що їм сприяли, вимогу про усунення порушень закону, вжиття заходів до ліквідації причин та умов, що їм сприяють, про притягнення винних до дисциплінарної, матеріальної відповідальності, вказівку на обов’язковий невідкладний розгляд подання, не пізніше як у місячний строк вжиття відповідних заходів до усунення порушень закону, причин та умов, що їм сприяли, повідомлення прокурора про день розгляду подання на засіданні колегіального органу для участі у ньому прокурора та наслідки розгляду подання.
Подання вноситься тому органу та посадовій особі, від яких залежить своєчасне вжиття заходів до усунення порушень закону, причин порушень та умов, що їм сприяли. До вищестоящого органу прокурор вносить подання у випадках, коли порушення закону допущено за вказівкою вищестоящого органу; коли є дані про аналогічні порушення на інших підпорядкованих об’єктах; коли за порушення закону несе відповідальність керівник підпорядкованого органу тощо.
Слід також враховувати, що місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування мають значні повноваження щодо забезпечення законності на підпорядкованій їм території, підприємствах державної та комунальної форм власності. Тому в окремих випадках доцільне внесення подання саме цим органам.
Постанова — акт прокурорського нагляду, який виноситься прокурором в залежності від характеру порушень закону посадовою особою або громадянином, про порушення кримінальної справи, порушення провадження про адміністративне правопорушення або дисциплінарне провадження.
Мотивована постанова виноситься прокурором і в інших випадках (наприклад, про передачу матеріалів на розгляд громадської організації).
Якщо в порядку нагляду за додержанням і застосуванням закону прокурор встановлює достатньо даних, які вказують на ознаки злочину в діях (бездіяльності) посадових осіб або громадян, він у встановленому законом порядку порушує кримінальну справу шляхом винесення відповідної постанови. Постанова надсилається органу дізнання або досудового слідства.
За наявності даних про вчинення посадовою особою або громадянином правопорушення, за яке встановлена адміністративна або дисциплінарна відповідальність, прокурор виносить відповідно постанову про порушення провадження про адміністративне правопорушення або про порушення дисциплінарного провадження.
Ці постанови повинні містити: найменування, місце та дату її винесення, ким складено постанову, викладення обставин порушення закону, обґрунтування вини особи, яка на думку прокурора підлягає притягненню до відповідальності, вказівка на порушення норми закону, на підставі якого особа підлягає відповідальності, посилання на відповідну норму КК, КУпАП, КЗпП, Дисциплінарного статуту тощо, яка передбачає відповідальність за правопорушення, коротке викладення пояснення особи, яка притягається до відповідальності, їх оцінка прокурором, вимога прокурора про розгляд постанови про порушення провадження про адміністративне правопорушення або дисциплінарне правопорушення уповноваженою посадовою особою чи відповідним державним органом у 10-денний строк після її надходження, вимога прокурора повідомити про наслідки розгляду постанови.
Постанова виноситься також прокурором для примусового доставлення посадової особи або громадянина, які ухиляються від явки за викликом прокурора. У цьому випадку у постанові повинні бути наведені факти, які свідчать про ухилення особи від явки за викликом прокурора для дачі пояснень з обставин, які з’ясовуються під час проведення прокурорської перевірки, атакож обґрунтовано необхідність примусового доставления такої особи в прокуратуру, із визначенням відповідного часу. Постанова надсилається для виконання органу внутрішніх справ.
Заява до суду або господарського суду — це акт прокурорського представництва, метою якого є захист прав та законних інтересів громадян, держави, а також підприємств та інших юридичних осіб. Звернення до суду з позовами або заявами про захист прав і свобод іншої особи, не-визначеного кола осіб, прав юридичних осіб, коли порушуються інтереси держави, або визнання незаконними правових актів, дій чи рішень органів і посадових осіб — є однією із форм представництва прокуратурою інтересів громадянина або держави в суді. Частина 2 ст.36-1 Закону “Про прокуратуру” визначає, що підставою представництва в суді інтересів громадянина є його неспроможність через фізичний або матеріальний стан або з інших поважних причин самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження. Підставою для представництва в суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
Під час підготовки заяви до суду прокурор: з’ясовує обставини правопорушення та пов’язані з цим правові наслідки; визначає коло осіб, які причетні до правопорушення, збирає докази, необхідні для обґрунтування вимог, з урахуванням заперечень відповідачів, визначає ціну позову, якщо позов підлягає оцінці, встановлює, якому суду підвідомча справа. Позови оформлюються відповідно до ст.137, 138 ЦПК, ст.54-57 ГПК.
Вимоги прокурора, які відповідають чинному законодавству, є обов’язковими для всіх органів, підприємств, установ, організацій, посадових осіб та громадян. Невиконання без поважних причин законних вимог прокурора тягне передбачену законом відповідальність (ч.З ст.8 Закону “Про прокуратуру”).
Відповідно до ч.2 ст.185-6 КУпАП, залишення посадовою особою без розгляду протесту, припису або подання прокурора, а так само несвоєчасна відповідь на подання, протест чи припис — тягнуть накладення штрафу.
Стаття 185-8 (ч.І) КУпАП передбачає відповідальність посадової особи за невиконання законних вимог прокурора про проведення перевірки чи ревізії діяльності підконтрольних або підпорядкованих підприємств, установ, організацій або про виділення спеціалістів для проведення такої перевірки, про надання необхідних матеріалів. Частина 2 цієї статті встановлює відповідальність осіб за ухилення від прибуття за викликом в прокуратуру.
Протокол про вчинення такого правопорушення складає прокурор або уповноважена ним особа з числа працівників прокуратури (п.8 ч.І ст.255 КУпАП) і надсилає його на розгляд суду.

 

 

§ 6. Нагляд за відповідністю правових актів органів місцевого самоврядування вимогам Конституції України та чинному законодавству

а) Завдання та організація нагляду за законністю правових актів органів місцевого самоврядування
Забезпечення законності правових актів, які видаються органами державної влади та місцевого самоврядування, є одним із пріоритетних завдань прокурорсько-наглядової діяльності (ч.І ст.19 Закону “Про прокуратуру”, п.2.2 наказу Генерального прокурора України № 6 гн від 15.04.2004 р. “Про організацію наглядової діяльності органів прокуратури щодо захисту прав і свобод громадян та інтересів держави”).
Законність нормативно-правових актів перевіряється у першочерговому порядку, оскільки порушення закону при їх виданні тягнуть відповідні порушення прав громадян та юридичних осіб при застосуванні таких актів до конкретних правовідносин. Визнано за доцільне здійснювати такі перевірки не рідше одного разу на квартал незалежно від надходження інформації про порушення закону (п.2.2 наказу Генерального прокурора України № 6 гн від 15.04.2004 p.).
Організація нагляду за законністю актів, які видаються органами місцевого самоврядування, складається з послідовного проведення таких дій: а) збирання інформації про порушення закону; б) аналізу зібраної інформації; в) планування відповідних заходів, заснованих на оцінці стану законності на піднаглядових об’єктах.
Джерелами інформації про порушення закону при виданні актів можуть бути скарги громадян та юридичних осіб, повідомлення засобів масової інформації, матеріали контролюючих органів тощо, а також безпосереднє виявлення порушень закону прокурором, який бере участь у засіданні колегіального органу місцевого самоврядування.
Зібрану інформацію слід проаналізувати, виходячи з трьох критеріїв: вид порушення; громадська небезпека порушення закону; розповсюдженість порушень на окремих об’єктах. В підсумку прокурор одержує більш точне уявлення про стан додержання законів і може скерувати відповідні заходи. У наглядовій діяльності прокурора з виявлення порушень закону розрізняють: 1) вибір засобів виявлення порушень закону; 2) застосування засобів виявлення порушень закону; 3) аналіз інформації про порушення закону з метою визначення заходів прокурорського реагування.
Під час підготовки до перевірки прокурор враховує особливості правового статусу органів місцевого самоврядування, вивчає законодавство, яке визначає компетенцію цих органів щодо видання актів нормативного характеру та актів застосування норм права.
Слід мати на увазі, що систему органів місцевого самоврядування, відповідно до ст.2 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” складають: територіальна громада; сільська, селищна, міська рада; сільський, селищний, міський голова; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні та обласні ради; органи самоорганізації населення. У містах із районним поділом можуть також утворюватися районні у місті ради, які разом із виконавчим органом також входять до системи місцевого самоврядування. Сільська, селищна, міська, районна у місті ради проводять свою роботу сесійно (п.1 ст.46 Закону). Сесії скликаються за потребою, проте не рідше, ніж 1 раз на квартал. На сесії приймаються Регламент роботи ради та Положення про її постійні комісії. Відповідно до п.12 ст.46 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” у регламенті мають бути визначені порядок скликання сесії ради, процедура підготовки та розгляду питань, порядок роботи сесії та ін.
Органами ради є постійні комісії, які обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду та підготовки питань, віднесених до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету (п.1 ст.47 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”).
Основне завдання прокурора в сфері нагляду за відповідністю закону актів, що видаються органами місцевого самоврядування, є попередження порушень закону. З цією метою прокурор має регулярно брати участь у засіданнях рад, їх виконкомів, інших органів місцевого самоврядування (ч.З ст.9 Закону “Про прокуратуру”). При цьому треба заздалегідь одержувати порядок денний сесії ради (її виконкому) та проектів рішень з тим, щоб орієнтуватися у їх правовому полі та бути націленим на виявлення порушень закону. Позитивно треба оцінювати роботу тих прокурорів, які заздалегідь знайомляться не тільки з проектами рішень, а й з документами, які покладено в основу їх підготовки.
Як правило, проекти рішень сесії ради попередньо підготов-люються та розглядаються постійними комісіями ради (ст. 47 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”). Беручи участь у засіданні постійних комісій рад, прокурор тим самим попереджає прийняття радою незаконних рішень.
Перевірку законності актів, які видаються органами місцевого самоврядування, прокурор може здійснювати як шляхом їх витребування до прокуратури (для цього він використовує повноваження, надане йому п.2 ч.І ст.20 Закону “Про прокуратуру”), так і шляхом ознайомлення з ними безпосередньо за місцем їх видання. При цьому перевагу слід надати перевіркам законності актів органів місцевого самоврядування за місцем їх видання — у відповідній раді, її виконкомі, оскільки без ознайомлення з матеріалами, на основі яких приймалися акти (протоколи, клопотання, заяви, звернення, рішення, установчі документи, висновки спеціалістів, плани відведення земельної ділянки, тощо), не завжди можна зробити правильний висновок про їх відповідність закону, а також встановити осіб, які причетні до їх видання (якщо акт буде визнано таким, що не відповідає вимогам закону).
У плані проведення перевірки додержання законів при виданні актів місцевого самоврядування треба також передбачити, зокрема, ознайомлення з регламентом ради, положеннями про відділи, управління, інші структурні підрозділи виконкому ради, договорами про делегування повноважень ради (ст. 16,44 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”).
Про проведення перевірки має заздалегідь ставитись до відома голова ради (сільський, селищний, міський голова) або його заступник.
б) Виявлення прокурором порушень закону при виданні правових актів органами місцевого самоврядування
Виявленню прокурором порушень закону при виданні актів органами місцевого самоврядування значною мірою сприяє знання ним повноважень місцевої ради та її виконкому щодо здійснення функцій, покладених Законом “Про місцеве самоврядування в Україні”, іншими нормативними актами.
Прокурор має враховувати, що видання актів є однією з форм здійснення управлінської діяльності органом місцевого самоврядування.
Активній, цілеспрямованій роботі прокурора з нагляду за законністю при виданні правових актів органами місцевого самоврядування багато в чому сприяє знання прокурором типових, найбільш поширених порушень закону, яких припускаються органи місцевого самоврядування при здійсненні нормотворчої та правозастосовчої діяльності. Зокрема, до таких порушень відносяться: порушення закону при реєстрації суб’єктів підприємницької діяльності; порушення законодавства про місцеві податки та збори; порушення антимонопольного законодавства; порушення порядку витрачання бюджетних коштів; порушення порядку управління комунальною власністю; порушення земельного законодавства.
1. Порушення законів при реєстрації суб’єктів підприємництва веде до створення фіктивних фірм, унеможливлює виконання суб’єктами господарювання зобов’язань кредитно-фінансового характеру тощо. За оцінками спеціалістів в Україні 20% загального числа зареєстрованих юридичних осіб є фіктивними та займаються “відмиванням” грошей, їх конвертацією тощо. Реєструються такі фірми, як правило, за дорученнями, які видані на неіснуючих осіб, за орендованими юридичними адресами; при створенні таких юридичних осіб нерідко порушується порядок формування статутного фонду (ст.52 Закону “Про господарські товариства”)та ін.
2. Порушення законодавства про місцеві податки та збори. Місцеві ради, їх виконкоми встановлюють податки, не передбачені Декретом Кабінету Міністрів України від 20.05.93 р. “Про місцеві податки і збори”, іншими законодавчими актами або неправильно обчислюють суми, строки та порядок їх внесення. У ряді випадків, на порушення п.п.24п.1 ст.26 Декрету, місцеві податки та збори, розміри їх ставок встановлюються виконавчими органами рад, головами, в той час як це питання віднесено до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад. До виключної компетенції цих рад віднесено також надання відповідно до діючого законодавства пільг за місцевими податками та зборами (п.п.28 п.1 ст.26 Декрету).
3. Порушення антимонопольного законодавства. Всупереч вимогам ст.6 Закону України “Про обмеження монополізму та недопущення недобросовісної конкуренції у підприємницькій діяльності”, органи місцевого самоврядування приймають рішення про заборону створення нових підприємств або інших форм господарювання, про встановлення обмежень на здійснення певних видів діяльності; примушують суб’єктів господарювання до укладання певних договорів, першочергового постачання товарів певному колу споживачів; про централізацію розподілу товарів; встановлення заборони на реалізацію товарів з одного регіону в інший; про надання певним суб’єктам господарювання податкових та інших пільг тощо.Треба також враховувати положення ст.14 та 15 цього Закону про необхідність з метою попередження монопольного становища окремих суб’єктів господарювання одержання попереднього дозволу органів Антимонопольного комітету України на створення, реорганізацію, ліквідацію суб’єктів господарювання, надання їх майна в оренду.
4. Порушення порядку витрачання бюджетних коштів. Виключною компетенцією місцевих рад є затвердження місцевого бюджету, внесення до нього змін, затвердження звіту про виконання відповідного бюджету. При цьому види податків та інших платежів, які підлягають зарахуванню до місцевих бюджетів відповідного рівня, мають визначатися, виходячи із бюджетного законодавства.
Порушеннями цього законодавства є прийняття рішень про використання бюджетних коштів не за цільовим призначенням, про створення не передбачених законом позабюджетних фондів, на рахунки яких надходять кошти, які підлягають зарахуванню до місцевого бюджету, тощо.
5. Порушення порядку управління комунальною власністю. Відповідно до ст.26 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”, до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад відноситься прийняття рішень про відчуження відповідно до закону комунального майна; затвердження місцевих програм приватизації, а також переліку об’єктів комунальної власності, які не підлягають приватизації; визначення доцільності, умов та порядку приватизації об’єктів комунальної власності; про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання об’єктів комунальної власності відповідної територіальної громади; прийняття рішень про передачу іншим органам окремих повноважень з управління майном, що відноситься до комунальної власності відповідної територіальної громади, визначення меж їх повноважень та умов їх здійснення. Виходячи із повноважень, визначених ст.29 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”, виконавчі органи сільських, селищних та міських рад керують майном, яке відноситься до комунальної власності, в межах, встановлених радою.
Для забезпечення належної правової оцінки рішень органів місцевого самоврядування прокурору треба мати перелік об’єктів, які відносяться до комунальної власності територіальних громад, а також об’єктів їх спільної власності. Відповідно до ст.16 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”, рішення про наділення міських рад повноваженнями по управлінню майном та фінансовими ресурсами, що є у спільній власності територіальних громад районів у містах, приймається на місцевих референдумах відповідних громад.
Типовими порушеннями є відчуження об’єктів комунальної власності за рішенням виконкому (в тому числі, з подальшим одержанням згоди ради), всупереч встановленому законом порядку відчуження об’єктів державного та комунального майна тощо.
6. Порушення земельного законодавства. Всупереч вимогам ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України, рішення про приватизацію земельних ділянок громадянами приймаються без попередньої розробки проектів їх відведення, без вказівки на цільове їх використання; аналогічні порушення ст.123 ЗК допускаються при наданні у постійне користування земельних ділянок юридичним особам. В окремих випадках проекти відведення земельних ділянок не погоджуються із органом по земельних ресурсах, природоохоронними і санітарно-епідеміологічними органами, органами архітектури та охорони культурної спадщини. Не завжди додержуються вимоги закону щодо підстав та порядку примусового припинення прав на земельну ділянку тощо.
Прокурору потрібно знати загальний порядок видання актів органами місцевого самоврядування і ті спеціальні вимоги, які відносяться до видання деяких актів цими органами. Зокрема:
а) видання акта з подальшим його затвердженням вищестоящим органом або за погодженням з іншим органом;
б) видання акта на підставі акта вищестоящого органу державного управління;
в) встановлення особливого порядку та строку дії акта тощо.
В залежності від характеру перевірки прокурор витребує усі акти, які прийняті (видані) за певний проміжок часу, або окремий акт (акти), видані з певних питань. Прокурор знайомиться з матеріалами, на підставі яких були прийняті правові акти органів місцевого самоврядування, у тому числі і головою одноособово, а також із зверненнями громадян та юридичними особами на порушення їх прав та законних інтересів органами місцевого самоврядування.
Процес перевірки складається із ознайомлення прокурора з текстом акта, порівнянням приписів, які містяться в ньому, з нормами закону, який мав застосовуватися, атакож вивчення матеріалів, на підставі яких прийнято акт.
В ході перевірки законності актів органів місцевого самоврядування прокурор, як правило, з’ясовує такі питання:
- чи мав орган відповідні повноваження на видання акта з даного питання;
- чи не порушено при виданні акта норм матеріального закону;
- чи не обмежує акт права та свободи громадян, права та законні інтереси юридичних осіб;
- чи не встановлює акт обов’язки громадян та юридичних осіб, не передбачені Конституцією України та законами;
- чи додержано порядок прийняття (видання) акта;
- чи набрав акт чинності.
Виявивши порушення закону, яке полягає у виданні акта, що суперечить закону, прокурор має встановити причину порушення закону, умови, що йому сприяли, а також посадових осіб, винних в цьому. Дане питання з’ясовується шляхом одержання пояснень від осіб, які підписали такий акт, готували його проект, сприяли прийняттю незаконного акта (експерти, спеціалісти тощо).
Якщо видано незаконний акт нормативно-правового характеру, прокурор з’ясовує, кому його було направлено для виконання, чи потягло це подальше прийняття незаконних індивідуальних актів у процесі його застосування, кому й яку шкоду було завдано (наслідки прийняття незаконного акта нормативного характеру).
Одночасно прокурор з’ясовує, чи виконує виконком ради вимоги ст.52 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” про скасування або зміну актів підпорядкованих йому управлінь та відділів, посадових осіб; чи звертаються такі органи до суду із заявою про визнання незаконними актів органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, які обмежують права територіальних громад, а також повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування (ст.38 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”).
Одержані відомості доцільно порівняти з матеріалами прокурорської та судової практики опротестування та оскарження громадянами та юридичними особами актів органів місцевого самоврядування.
в) Особливості реагування прокурора на порушення законів при виданні правових актів органами місцевого самоврядування
При виявленні порушень закону при виданні актів органами місцевого самоврядування прокурору треба вжити заходів до скасування незаконних актів (якщо вони повністю не відповідають вимогам закону) або приведенню їх у відповідність з вимогами закону (якщо закону суперечить окреме положення акта). Для цього прокурор використовує повноваження, надані йому пп.1, 2 ч.2 ст.20, ст.21 Закону “Про прокуратуру”.
В залежності від характеру порушень закону при виданні незаконного акта та їх наслідків, прокурор вирішує питання про притягнення посадових осіб органів місцевого самоврядування до кримінальної, адміністративної (зокрема, за Законом “Про боротьбу з корупцією”) або дисциплінарної відповідальності. Також вживаються заходи з відшкодування шкоди, завданої такими порушеннями закону, громадянам або юридичним особам.

 

 

§ 7. Нагляд за додержанням законів про звернення громадян в органах місцевого самоврядування

1. Завдання та організація прокурорського нагляду за виконанням законів про звернення громадян в органах місцевого самоврядування
Конституція України (ст.40) закріплює право громадян надсилати індивідуальні та колективні звернення або особисто звертатися в органи державної влади, місцевого самоврядування та до посадових і службових осіб цих органів, які зобов’язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк. Кожному надано право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права та свободи від порушень та протиправних посягань (ст.55 Конституції України).
Стаття 4 Закону “Про прокуратуру” серед основних завдань виділяє охорону від будь-яких посягань соціально-економічних, політичних та особистих прав і свобод громадян, які гарантовані Конституцією, іншими законами України та міжнародними правовими актами. При цьому слід враховувати, що Пакт про громадянські та політичні права (ст.2,4) зобов’язує кожну державу, яка бере участь у цьому Пакті, забезпечити особі, права і свободи якої порушено, ефективний засіб правового захисту, навіть коли це порушення вчинено особами, що діяли як особи офіційні. Аналогічні положення містяться і в інших міжнародних документах, ратифікованих Україною.
Одним із засобів реалізації прав та законних інтересів громадян є їх звернення до відповідних органів і посадових осіб щодо реалізації конституційних прав та оскарження неправомірних діянь органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб.
Гарантом реалізації цих конституційних прав громадян є прокурорський нагляд за додержанням законів про звернення громадян (ч.2 ст. 12 Закону “Про прокуратуру”, ст.29 Закону “Про звернення громадян”). Виходячи із положень, які сформульовані в Законі “Про прокуратуру”, п.2.6 наказу Генерального прокурора України № 6 гн від 15.04.2004 р. “Про організацію наглядової роботи органів прокуратури щодо захисту прав і свобод громадян та інтересів держави”, п. 2.2 наказу Генерального прокурора України № 5 гн від 09.04.2004 р. “Про введення в дію Інструкції про порядок розгляду і вирішення звернень та особистого прийому громадян в органах прокуратури України”, перед прокурором, який здійснює нагляд за додержанням законів про звернення громадян, стоять такі завдання:
- своєчасно виявляти та опротестовувати акти, які суперечать закону, оскільки найчастіше видання таких актів органами місцевого самоврядування істотно зачіпає права і законні інтереси не тільки окремих громадян, а й великих груп населення;
- забезпечити нагляд за законністю в діяльності органів місцевого самоврядування, які контролюють додержання законодавства про звернення громадян на підприємствах, в установах та організаціях незалежно від форм власності;
- вживати заходів до поновлення порушених прав громадян, усунення порушень закону, причин та умов, що їм сприяють, притягнення до відповідальності керівників органів місцевого самоврядування, інших посадових осіб, які порушують права та законні інтереси громадян, в тому числі і щодо розгляду їх звернень.
Найважливіші соціальні права громадян, передбачені розділом II Конституції України, реалізуються ними шляхом звернення до органів місцевого самоврядування. При цьому вирішальне значення має та обставина, що до безпосереднього відання органів місцевого самоврядування відносяться установи та організації, які практично забезпечують реалізацію суб’єктивних прав громадян (установи охорони здоров’я, житлово-комунального господарства, освіти, соціального захисту населення, культури тощо). Саме до цих органів надходить значна кількість звернень громадян з приводу реалізації та охорони (захисту) їх прав, оскарження діянь та рішень посадових осіб органів місцевого самоврядування.
До сигналів про порушення законів про звернення громадян можна віднести: повідомлення засобів масової інформації, скарги, які надійшли до прокуратури і містять відомості про порушення законів, формально-бюрократичне відношення посадових осіб до розгляду звернень, порушення права громадян на інформацію, аналізи розгляду звернень громадян в органах прокуратури, матеріали судової практики (у тому числі по справах про оскарження неправомірних діянь та рішень посадових осіб та органів місцевого самоврядування), безпосереднє виявлення прокурором порушень закону тощо.
До участі у проведенні прокурорських перевірок додержання законів про звернення громадян можуть бути залучені фахівці (працівники органів позавідомчого контролю — санітарного нагляду, землевпорядкувальної служби, інспекції по цінах тощо), яким слід доручити з’ясування питань, що потребують спеціальних знань, виходячи із характеру окремих звернень громадян.
Законодавство про звернення громадян складається з: Конституції України (ст.40, 55), Законів від 02.10.96 р. “Про звернення громадян”, від 02.10.92 р. “Про інформацію”, від 21.05.97 р. “Про місцеве самоврядування в Україні”, від 28.10.89 р. “Про мови в Україні” (ст.5), від 15.12.93 р. “Про захист прав споживачів”(ст.14, 15), від 05.11.91р. “Про пенсійне забезпечення” (ст.82) таін. Відповідно до ст.13 Закону “Про звернення громадян” Постановою Кабінету Міністрів України від 14.04.97 р. № 348 затверджено Інструкцію з діловодства за зверненнями громадян в органах державної влади, місцевого самоврядування, об’єднаннях громадян, на підприємствах, в установах та в організаціях незалежно від форм власності, в засобах масової інформації.
Перед проведенням перевірки прокурор вивчає діюче законодавство про звернення громадян, і, складаючи план перевірки, передбачає, зокрема, в ньому з’ясування таких питань: компетенція органу місцевого самоврядування з розгляду звернень громадян; які документи слід витребувати під час перевірки; на кого покладено відповідальність за розгляд звернень громадян; чи потрібна перевірка закону “Про звернення громадян” на підприємствах, в установах та в організаціях, розташованих на підвідомчій території, або підвідомчих відповідному органу (якщо така перевірка потрібна, яким чином її організувати) тощо.
2. Методика перевірки додержання законів про звернення громадян в органах місцевого самоврядування
При здійсненні перевірки додержання законів про звернення громадян в органах місцевого самоврядування прокурор має враховувати, що вони зобов’язані: 1) вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та законів України; 2) розглядати звернення громадян (ст.14, 15, 16 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”); 3) контролювати додержання законів про звернення громадян на підприємствах, в установах та в організаціях незалежно від форм власності (ст.28 Закону “Про звернення громадян”, п.“б” 1 ст.38 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”).
Під час перевірки прокурором витребовуються та вивчаються облікові матеріали звернень громадян та матеріали щодо їх провадження; аналізи та узагальнення звернень, які надійшли до органу місцевого самоврядування; рішення ради та її виконкому з цих питань, матеріали засідань постійних комісій ради, на яких розглядалися питання, пов’язані з реалізацією конституційних прав громадян; звіти про розгляд звернень громадян тощо.
Під час перевірки прокурор має з’ясувати такі основні питання:
А) Виконання вимог закону про порядок та строки звернення громадян у зв’язку з реалізацією (захистом) своїх прав:
- чи зазначені у зверненнях П. ,1. ,Б., місце проживання заявника, чи викладено суть питання, що порушено;
- чи підписані вони заявниками з позначенням дати (чч.2, 3 ст.5 Закону “Про звернення громадян”);
- чи приймаються до розгляду скарги, які подані в інтересах громадянина особами, не уповноваженими на це (ч.5 ст.16 Закону “Про звернення громадян”);
- чи приймаються до розгляду письмові звернення, в яких не позначено місце проживання, не підписані авторами, а також такі, з яких неможливо встановити авторство (анонімні) (ч.І ст.8 Закону “Про звернення громадян”);
- чи приймаються до розгляду повторні звернення громадян, питання яких раніше вирішені по суті, а також звернення осіб, які визнані судом недієздатними (ч.2 ст.8 Закону “Про звернення громадян”);
- чи приймаються до розгляду скарги громадян, які подані в порядку оскарження рішень вищестоящому органу чи посадовій особі після пропуску одного року з дня їх прийняття або одного місяця з часу ознайомлення з ним громадянина, за умови відсутності поважної причини такого пропуску; чи виконана вимога ч.2ст.17 Закону “Про звернення громадян” про поновлення цих строків органом (посадовою особою), який розглядає скаргу, якщо вони були пропущені з поважних причин;
- чи розглядаються скарги на рішення загальних зборів членів КСП, акціонерних товариств, юридичних осіб, створених на основі колективної власності, а також на рішення вищих державних органів (відповідно до ч.З ст.16 Закону “Про звернення громадян” вони мають вирішуватися у судовому порядку);
- чи повертаються заявникам звернення, оформлені без додержання вимог закону, з відповідними роз’ясненнями, не пізніше, ніж через 10 днів після їх надходження (ч.б ст.5 Закону “Про звернення громадян”);
- чи повертаються громадянам після розгляду скарг додані до них відповідні документи.
Б) Виконання органами місцевого самоврядування вимог Закону про забезпечення розгляду звернень громадян:
- чи організовано персонально керівником органу місцевого самоврядування розгляд звернень громадян, перевірку стану розгляду заяв та скарг громадян, чи вживаються заходи до усунення причин, які породжують скарги; чи систематично аналізуються звернення громадян, чи інформується населення про таку роботу;
- чи забезпечується своєчасність, об’єктивність та всебічність перевірок заяв та скарг громадян. Слід мати на увазі, що, відповідно до ст.20 Закону “Про звернення громадян”, звернення розглядаються у строк не більш ніж один місяць з дня їх надходження, а ті, що не потребують додаткового вивчення — негайно, але не пізніше 15 днів з дня їх надходження. Якщо у місячний термін вирішити питання, які постановлені у зверненні, неможливо, керівник органу місцевого самоврядування або його заступник встановлюють необхідний для його вирішення строк. При цьому загальний термін вирішення питань, які поставлені у зверненні, не може перевищувати 45 днів. Про продовження строку вирішення звернення має бути повідомлено автору.
Перевіряючи об’єктивність та всебічність розгляду звернень громадян, прокурор з’ясовує, чи всі питання, які порушені заявниками, перевірені; чи витребовувалися для цього необхідні документи, залучалися до перевірки спеціалісти; опитувалися посадові особи, які причетні до питань, поставлених у зверненнях, тощо. Важливо встановити, чи не було випадків, коли з декількох прохань або фактів про правопорушення обиралося одне, за розсудом відповідної особи, а інші залишалися поза увагою; чи не приймалися рішення за заявами і скаргами тільки на підставі пояснень посадових осіб, діяння яких оскаржувалися. Іноді замість ретельної перевірки заяви чи скарги збирається матеріал, який компрометує заявника. У зв’язку з цим, прокурору слід мати на увазі, що відповідно до ст.31 Закону “Про інформацію” громадяни мають право знати під час збору інформації, які відомості про них і з якою метою збираються і як використовуються. Громадяни також мають право доступу до інформації про них, заперечувати достовірність, повноту та доречність такої інформації. Тому прокурору треба звернути увагу на виконання вимог ч.З ст.31 Закону “Про інформацію” про заборону доступу сторонніх осіб до відомостей про іншу особу, які зібрані у відповідності з діючим законодавством державними органами і посадовими особами:
- чи приймаються передбачені законом заходи щодо поновлення порушених прав, чи забезпечується реальне виконання рішень, які прийняті у зв’язку з розглядом заяв та скарг (поновлення прав; відшкодування збитків; скасування; приведення у відповідність із законом актів, які суперечать закону; припинення протиправних дій; притягнення винних осіб до відповідальності тощо);
- чи не допускається безпідставна передача заяв та скарг на розгляд іншим органам (ст.19 Закону “Про звернення громадян”). З’ясовуючи це питання, прокурору треба мати на увазі, що якщо питання, порушені у зверненні, одержаному органом місцевого самоврядування, не відносяться до його компетенції, воно у термін не більше 5 днів пересилається за належністю відповідному органу, посадовій особі, про що повідомляється громадянину-заявнику (ч.З ст.7 Закону “Про звернення громадян”). У разі, якщо звернення не містить даних, необхідних для прийняття обґрунтованого рішення органом чи посадовою особою, воно в той же термін повертається громадянину з відповідним роз’ясненням. Забороняється направляти скарги громадян для розгляду тим органам або посадовим особам, дії чи рішення яких оскаржуються (ч.4 ст.7 Закону “Про звернення громадян”);
- чи виконуються керівником органу місцевого самоврядування та іншими посадовими особами вимоги ст.22 Закону “Про звернення громадян” про проведення особистого прийому громадян (має здійснюватися регулярно у встановлені дні, у зручний для населення час за місцем їх роботи і проживання); чи визначено порядок прийому громадян в органі місцевого самоврядування; чи доведено до відома населення графіки прийому громадян;
- чи здійснюється контроль за додержанням законодавства про звернення громадян на підпорядкованих органам місцевого самоврядування підприємствах, установах та організаціях (ст.28 Закону “Про звернення громадян”), а також на інших підприємствах, в установах та організаціях незалежно від форм власності (п “б” 1 ст.38 Закону “Про місцеве самоврядування” щодо контролю з боку сільських, селищних, міських рад). Прокурор встановлює об’єкти, на яких проводилися перевірки, з’ясовує відповідність закону заходів, які вживалися у зв’язку з виявленими порушеннями (ст.25 Закону “Про звернення громадян”, ст.49 Закону “Про інформацію”). В) Забезпечення органами місцевого самоврядування прав громадян під час розгляду їх звернень є центральним питанням у прокурорській перевірці. Слід з’ясувати, яким чином громадянам забезпечено реалізацію їх прав на звернення, визначених Конституцією України та законами, зокрема таких:
- особисто викласти аргументи особі, що перевіряла заяву чи скаргу, брати участь у перевірці поданого звернення; знайомитися з матеріалами перевірки; подавати додаткові матеріали або наполягати на їх запиті органом, який розглядає заяву або скаргу; бути присутнім при розгляді заяви чи скарги; користуватися послугами адвоката або представника трудового колективу, організації, яка здійснює правозахисну функцію, оформивши це повноваження у встановленому законом порядку;
- одержати письмову відповідь про результати розгляду заяви чи скарги;
- висловлювати усну або письмову вимогу про дотримання таємниці розгляду звернення. Слід мати на увазі, що відповідно до ст.10 Закону “Про звернення громадян” на прохання громадянина також не підлягає розголошенню його прізвище, місце проживання та роботи. Поряд з цим не підлягають розголошенню без згоди громадян відомості, одержані із звернень, про особисте життя громадян, відомості, які складають державну або іншу таємницю, що охороняється законом, інша інформація, якщо це порушує права та законні інтереси громадян. Забороняється також з’ясування даних про особу громадянина, які не мають відношення до звернення.
3. Особливості реагування прокурора на виявлені порушення законодавства про звернення громадян в органах місцевого самоврядування
При виявленні порушень закону прокурор використовує повноваження, спрямовані на: а) усунення порушень закону; б) усунення причин порушень закону та умов, що їм сприяють; в) притягнення винних посадових осіб до відповідальності.
До першої групи повноважень прокурора відносяться: опротестування незаконних актів, рішень, дій та бездіяльності посадових осіб та органів; внесення приписів про усунення порушень закону; внесення подання про усунення порушень закону; звернення із заявою до суду на захист прав та законних інтересів осіб. Якщо під час перевірки виявлено правові акти, які суперечать закону, або незаконні рішення та дії посадової особи з питань, що стосуються розгляду скарг громадян взагалі, а також у зв’язку з розглядом конкретного звернення, прокурор приносить протест. У протесті він ставить питання про скасування акта або рішення, або приведення їх у відповідність із законом, а також про припинення незаконних дій посадової особи, поновлення порушеного права.
У випадках, коли порушення законодавства про звернення громадян або іншого законодавства про права громадян має очевидний характер і може завдати істотної шкоди їх правам та інтересам, якщо не буде негайно усунуте, прокурор вносить письмовий припис про усунення порушень закону (наприклад, порушення строку розгляду звернень громадян, відмова у витребовуванні додаткових матеріалів, недопущенні до розгляду справи адвоката, наданні неповної інформації про результати перевірки тощо).
Виявивши під час перевірки факти неповноти розгляду окремих звернень, прокурор не повинен обмежуватися їх констатацією у поданні або постанові. Він має на підставі п.З ч.І ст.20 Закону “Про прокуратуру” зажадати від керівника органу місцевого самоврядування проведення додаткової перевірки усіх таких звернень, вжиття необхідних заходів.
Прокурор вилучає звернення громадян, які містять відомості про вчинення злочинів, у тому числі посадовими особами органу місцевого самоврядування (хабарництво, зловживання службовим становищем, службова недбалість тощо) і надсилає їх для перевірки за підслідністю органам внутрішніх справ, СБУ або приймає до свого провадження.
До другої групи повноважень прокурора відноситься: 
- внесення прокурором подання про усунення причин порушень закону та умов, що їм сприяють. Обставинами, які сприяють порушенням законів про звернення громадян, зокрема, можуть бути: порушення порядку діловодства за зверненнями громадян; некомпетентність державних службовців органів місцевого самоврядування, які розглядають та вирішують звернення громадян, зловживання службовим становищем тощо.
До третьої групи повноважень прокурора відносяться:
- порушення кримінальної справи; порушення провадження про адміністративне правопорушення (складання протоколу); порушення дисциплінарного провадження; звернення із заявою до суду про відшкодування збитків, заподіяних громадянину порушенням закону.
Суб’єктами відповідальності за порушення законів про звернення громадян в органах місцевого самоврядування є державні службовці, які не виконують або неналежним чином виконують покладені на них обов’язки щодо розгляду звернень громадян, порушують їх права. Якщо внаслідок таких діянь завдано істотну шкоду правам та законним інтересам громадян, є підстави до порушення кримінальної справи за ознаками злочину у сфері службової діяльності.
Стаття 212-3 КУпАП встановлює відповідальність за неправомірну відмову в наданні інформації, несвоєчасне або неповне надання інформації, що не відповідає дійсності, у випадках, коли така інформація підлягає наданню на запит громадянина чи юридичної особи відповідно до законів “Про інформацію” та “Про звернення громадян”. Протокол про правопорушення, передбачене ст.212-3 КУпАП, складається прокурором або уповноваженою ним особою з числа працівників прокуратури і надсилається на розгляд суду.
Що стосується порушення дисциплінарного провадження, слід враховувати, що крім стягнень, передбачених ст.147 КЗпП, до державних службовців органів місцевого самоврядування можуть бути застосовані й інші заходи дисциплінарного впливу, встановлені Законом України “Про службу в органах місцевого самоврядування”.
Важливим засобом усунення порушень законів про звернення громадян є обговорення наслідків прокурорських перевірок на засіданнях місцевих рад та їх виконавчих органів за поданням прокурора.