Глава XX. Исторические тенденции, проблемы и перспективы развития прокурорского надзора
Глава XX. Исторические тенденции, проблемы и перспективы развития прокурорского надзора
В истории общественной жизни мы порой встречаемся с уникальными, неповторимыми явлениями, которым судьба уготовила многовековое признание. Такое явление, несомненно, — российская прокуратура, рожденная почти три века назад провидческим гением державного реформатора Петра I.
На переломном этапе нынешних радикальных преобразований, когда кризисное российское общество находится в поиске подходящих моделей государственных структур, часто с оглядкой на западный мир, юристы с все большим интересом обращают внимание на многовековую историю петровского творения — прокуратуру. При этом они отмечают поразительное сходство противоречивой ситуации времен петровских и нынешних. Как и в тот переломный для Отечества период, прокуратура сейчас подвергается суровому испытанию — от попыток растворения ее независимой централизованной сущности в контрольно-ведомственных паллиативах, до прямого демонтажа державного "ока государева".
Чтобы понять истоки противостояния, надо уяснить изначальный петровский замысел создания на Руси сильного эффективно управляемого государства в тогдашних условиях боярско-княжеской вольницы и косности чиновного управления в России.
Приступая к обновлению и преобразованию огромной страны, которая, по выражению Пушкина, сроднившись с Западом и сохранив свою самобытность, "....вошла в Европу, как спущенный корабль", Петр I прежде всего выстраивал стержневые фундаментальные опоры державности, которые бы объединяли, скрепляли все российские земли под эгидой короны на основе единства воли и твердых правил управления. С прокуратурой великий реформатор связывал не просто появление удобной и целесообразной управленческой структуры, но рождение цементирующей силы государства, которая стала бы оплотом единства законности и правопорядка на просторах Империи, чистоты и совести властных чинов в центре и на местах.
Уже изначально он замыслил прокуратуру как особый институт контроля за деятельностью чиновников всех мастей, отнюдь не чуждых казнокрадства и мздоимства, пресечения безнаказанного своевольства столичных и местных правителей.
Опираясь на документальные свидетельства, известный российский историк В. О. Ключевский писал, что Петр I немало размышлял над будущим прокурорской власти, лично составлял варианты законопроектов. Его особо занимала мысль об устройстве такого надзорного органа, который не спасовал бы перед вельможными чинами и "сиятельствами", в том числе и перед Сенатом, который сам являлся высшим органом управления и контроля в России. "Сей чин (по мысли Петра I), яко око наше и стряпчий о делах государственных".* Понадобились три его Указа, чтобы российская надзорная власть обрела сравнительно завершенные очертания. Первый из них был принят 12 января 1722 г. — "О должности Сената". В нем говорилось: "Быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, а также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортировать генерал-прокурору". А уже 18 января того же года выходит Указ "Об установлении должности прокуроров в надворных судах и о пределах компетенции надворных судов в делах по доносам фискальским и прочих людей". В апреле 1722г. появляется еще один Указ "О должности генерал-прокурора" с подробной регламентацией его обязанностей и правомочий. По нему генерал-прокурор в плане надзора становился над Сенатом и напрямую выходил на Императора. В Указе подчеркивалось: "Генерал-прокурор повинен сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил и во всех делах... истинно, ревностно и порядочно без потеряния времени по регламентам и указам отправлял, а также смотреть, дабы Сенат в своем звании праведно и нелицемерно поступал".**
--------------------
* Российское законодательство Х—XX вв. / Отв. ред. А. Г. Манъков. М., 1986. Т. 4. С. 184.
** Там же.
Можно полагать, что при обдумывании неординарного решения Петр находился в поисках полезного надзорного института. И без изучения опыта других стран, в первую очередь, примера Франции, возможно, здесь не обошлось. Но ни о каком копировании зарубежных моделей не могло быть и речи. Во Франции прокурор всецело подчинял свою деятельность охране королевской власти и чести, от имени последней он участвовал и в суде. В России же правомочия прокурора изначально выходят на контрольно-надзорные функции общегосударственного значения. Формирование службы надзора постепенно завершается системной централизованной самостоятельностью прокуроров с их подчинением генерал-прокурору. Иными словами, возник самобытный, влиятельный орган государства с уникальными функциями надзора, служители которого не только опротестовывали незаконные распоряжения и действия любых учреждений и чинов, но и доносили высочайшей власти о замеченных злоупотреблениях.
В последующий послепетровский период российской государственности, несмотря на перипетии истории и некоторые изменения в статусе прокуратуры, ее надзорная роль сохраняется, а в царствование Екатерины II даже заметно возрастет. В частности, учреждение в России в 1775 г. губерний и создание соответствующих губернских прокуратур, а также прокурорских должностей при судах существенно укрепляет надзор за законностью деятельности местных властей и в судопроизводстве.
Вопреки расхожему мнению о стремлении демократически настроенного Царя-освободителя Александра II к свертыванию прокурорского надзора в связи с судебной реформой 60-х годов прошлого века, сошлемся на авторитет утвержденных им же 29 сентября 1862 г. Основных положений преобразования Судебной части в России.*
--------------------
* См.: Судебные уставы Императора Александра II. СПб., 1883.
В этом определяющем акте в духе петровских предначертаний четко обозначалось главное назначение прокуратуры — наблюдение за точным и единообразным исполнением законов в Российской империи. Ей вменялось в обязанность "обнаруживать и преследовать всякие нарушения законного порядка и требовать его восстановления", формулировать "предложения суду предварительными заключениями в случаях, предусмотренных гражданским и уголовным судопроизводством". Прокуроры были призваны осуществлять надзор за производством следствий, поддерживать обвинение в суде. Как участники судопроизводства, прокуроры наделялись особыми полномочиями, включая права принесения протеста в судах первой инстанции. Сохранялась и функция надзора за местами лишения свободы. Но в контексте продолжающихся разночтений нынешнего статуса прокуратуры полезно хотя бы в ретроспективе понять идеологию либеральной александровской реформы применительно к месту и роли прокурорской системы в государственной "табели о рангах". И здесь мы видим однозначные позиции верховной власти: единство и строжайшая централизация органов прокурорского надзора (в том числе и в суде); осуществление прокурорами возложенных полномочий от имени всей прокурорской системы, возглавляемой генерал-прокурором, строгой подчиненности нижестоящих прокуроров вышестоящим, несменяемость и независимость прокуроров при принятии ими решений. Добавим к этому, что генерал-прокурор и губернские прокуроры назначались и освобождались рескриптом Императора. Все иные прокуроры были подвластны генерал-прокурору. И хотя авторы Судебных уставов 1864 г. скорректировали диапазон прокурорского надзора делами "судебного ведомства", усилением публичности обвинения, контроля за следствием и дознанием, на практике власти вынуждены были найти эквивалент "общенадзорной" функции, сделав прокуроров полноправными членами губернских административных комитетов (т. е. властных контрольно-надзорных органов). Эта компенсация прокурорских правомочий нашла свое выражение в законодательстве о прокурорах в виде своеобразной формулировки: "Некоторые же другие обязанности, сверх того налагаемые на сии лица, определены в основных Уставах и положениях о принадлежности".* Более того, уже после введения Судебных уставов прокуроры продолжали осуществлять "общенадзорные" функции за рамками судопроизводства по целому ряду направлений администрационно-управленческой деятельности. Ссылка на совмещение постов генерал-прокурора и министра юстиции одним лицом, которое якобы ставит под сомнение автономность и независимость прокурорской системы, несостоятельна. Хотя бы потому, что Основные положения прямо указывали, что "причастность" и правомочия министра юстиции к содержательной надзорной стороне прокурорской деятельности ограничивается лишь организационно-ресурсным обеспечением.
--------------------
* Российское законодательство Х—XX вв. / Отв. ред. В. В. Виленский. М., 1991. Т. 8. С. 99.
Таким образом, приписываемое большевикам "отцовство" российской прокуратуры страдает, мягко говоря, явным преувеличением. Напротив, большевистская власть целых пять лет после Октябрьской революции тщетно пыталась обойтись без прокуратуры, полагаясь на различные структуры "революционного" народного представительства, и все же была вынуждена обратиться к петровскому детищу, модернизировав его в интересах "диктатуры пролетариата". Иначе говоря, и на этом историческом витке России альтернативы петровскому творению не нашлось.
Столь подробный экскурс в историю нам понадобился для того, чтобы, во-первых, развеять спекулятивные утверждения ортодоксальных "реформаторов" о тоталитарной природе прокуратуры, а с другой стороны — призвать своих коллег-юристов, в том числе вступающую в профессиональную жизнь молодую когорту, трезво поразмыслить над уникальностью феномена и долгожития российской прокуратуры, объективно оценить ее достоинства и слабости и по возможности коллективно спрогнозировать ближайшее будущее прокуратуры.
Как известно, прокуратура сегодня переживает не лучшие времена. И хотя принятый в 1995 г. и дополненный недавно Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" явился крупным шагом в стабилизации системы, оформлении ее государственно-правового статуса, внеся определенность в ее надзорные правомочия, было бы преждевременно говорить о завершенности конституционного положения прокурорской системы в иерархии разделенных властей. Незавершенная не только в силу динамичности преобразовательных процессов и сопутствующих им законодательных заторов, но и из-за сохраняющихся в обществе, а вернее в его влиятельных политических и экономических кругах, существенных разночтений относительно роли и места прокуратуры в государственном механизме контроля и правоохраны.
Уже с самого начала перестройки прокуратура, будучи по Конституции независимым органом, становилась заложницей политических разборок и давлений, цель которых в конечном счете заключалась в подчинении ее определенным силам. Смеем утверждать, что десятилетние зигзаги в статусе прокуратуры, "кнуты" и "пряники" при оценке ее деятельности бывшим президентом Б. Ельциным, персональные перетасовки в прокурорских верхах — звенья заготовленной цепи действий. Разумеется, манипуляции вокруг прокуратуры — это не только результат злонамеренной неприязни, а скорее наглядная иллюстрация аморфности, непоследовательности, спонтанности курса реформ. Сегодняшний накал страстей во многих средствах массовой информации вокруг "дела Гусинского", телевизионно-журналистские "следствия" и разоблачения то в одном, то в другом крыле власти с непременными "наездами" на прокуратуру — из той же обоймы "перетяжки канатов", объективно служащих цели подрыва, размывания системы независимого надзора.
И все же было бы не объективно, если не сказать, научно несостоятельно, пользоваться сходными тонами при анализе палитры противоречий при возведении новой государственно-правовой постройки. Неординарность, новизна российского исторического эксперимента — уравнение со многими неизвестными. Только время станет судьей перехода России в "новую" цивилизацию. Однако уже сегодня очевидна проверенная веками истина: Россия может и должна жить в лоне цивилизованного мира, полнее пользоваться плодами его прогресса, помня при этом свою родословную. Все периоды исторических подъемов России, сопряженные, скажем, с византийскими или европейскими заимствованиями, проходили на твердом фундаменте самобытности народа, у которого совесть и справедливость как бы генетически шли впереди права. Да и сами культурные заимствования пропускались через сито отечественной ментальности, трансформируясь в российские самобытные институты, как, возможно, это было и с петровской прокуратурой. Речь идет не о табу на все "ненашенское", что само по себе в XXI интеграционном веке было бы абсурдом, а о принципиальном выборе пути общественного развития, оптимальных институциональных механизмов, адекватных труднейшему этапу преобразований. Чтобы правовые новеллы приносили пользу России и были понятны народу, важно не просто увидеть заманчивый зарубежный правовой аналог, а вникнуть в "технологию" его функционирования на родине, выяснить современное восприятие его специалистами, общественностью. Ведь настойчивое лоббирование дорогостоящего суда присяжных в России при неразвитости и нищенской обеспеченности всей судебной системы далеко не однозначно воспринимается у нас, общественностью ведущих западных стран, где число рассмотренных дел с участием присяжных не превышает 2—5%. Или, рекламируя совершенство американской правоохранительной системы и ратуя за ее восприятие, ее российские сторонники почему-то обходят стороной функционирование этой системы в кризисных ситуациях, что было бы куда логичнее при заимствовании опыта для нынешней "всецело" кризисной России. А между тем даже приближение к опыту США периода "великой депрессии" показывает, что высокочтимому демократическому Президенту Д. Ф. Рузвельту понадобились далеко "не демократические", а скорее тоталитарно-диктаторские приемы и методы управления, чтобы укротить разгул мафии и своеволие зарвавшихся монополистов, вывести страну из катастрофического ступора.
Все эти соображения приводятся не в качестве позиции оппонента, тем более исторические аналогии зачастую рискованны и спорны, а для высвечивания реальной ситуации, в которой оказалась Россия. Мы убеждены: переходный период — это такая реальность, которую нельзя обойти стороной или форсировать директивным методом, с помощью только юридических законов, переступая сами закономерности формирующегося уклада жизни. Судя по старту реформ, этот период обещает быть затяжным и конфликтным в силу целого ряда причин, в основном объективного свойства. Наглядно проявившиеся в истекшее десятилетие субъективные факты лишь усугубляли, отягощали ситуацию.
Главный вектор движения России к правовому государству, к стабильному правопорядку видится не в сторонних инновациях, а в формировании отечественной модели социально-правового обеспечения на весь переходный период с правовыми механизмами и институтами, работающими на российской почве. Можно презюмировать и неизбежную корректировку такой модели, чему должна служить этапность программ, приоритетность направлений реформы, подвижность, гибкость правозащитных структур.
Путеводными маяками нормального эффективного функционирования отечественной модели должно стать не само по себе наличие тех или иных институционных учреждений, а практическое воплощение общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, которым Россия отдала предпочтение, демократические механизмы, используемые при возведении фундамента и каркаса правового государства.
Только на базе научно выверенного курса государственно-правового строительства, учитывающего своеобразие современной России и исключающего спонтанно-эклектические заимствования, возможно выстроить слаженную правоохранную систему во главе с судом, где достойную нишу, несомненно, займет и прокурорский надзор. А то, что наше настороженное общество после череды проб и ошибок нуждается в сугубо рассудительном подходе, все трезвомыслящие политики и юристы убеждались не раз.
Так, в самый пик очередной атаки на прокуратуру, в которой, к сожалению, участвовали и некоторые "независимые" международные эксперты, ученые Научно-исследовательского института проблем законности и правопорядка настояли на проведении широко представительного научно-практического форума, который бы носил не только межведомственный, но и международный характер. Инициатива ученых была поддержана Советом Европы и Генеральной прокуратурой РФ и одобрена другими правоохранительными ведомствами и научными центрами России (включая представителей оппонирующих организаций). Это многосторонняя встреча, состоявшаяся в Москве в 1997 г., любопытна прежде всего эволюцией взглядов многих ее участников, особенно зарубежных, прибывших с сформированной негативной позицией. Стоит заметить, что со стороны Совета Европы — учредителя встречи — присутствовала довольно солидная комиссия признанных экспертных авторитетов из развитых стран. Россию, кроме руководящих работников Генеральной прокуратуры, а частично прокуратуры столицы, представляли руководители высших федеральных органов правосудия — Конституционного, Арбитражного судов и судов общей юрисдикции, а также вице-президент Академии наук, ведущие ученые Института проблем законности и правопорядка, Института государства и права АН РФ, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, ученые других научных центров и юридических вузов, ряда правозащитных общественных организаций. Кроме того, в заседаниях форума приняли участие прокуроры Азербайджана, Армении, Белоруссии, Болгарии, Грузии, Казахстана, Кипра, Киргизии, Латвии, Литвы, Молдовы, Польши, Румынии, Словакии, Словении, Таджикистана, Туркменистана, Украины, Хорватии, Чехии, Эстонии, а также Президент Международной ассоциации прокуроров И. Барнс. Состоялась открытая, острая, часто нелицеприятная дискуссия профессионалов высокого класса, людей, хотя и не всегда согласных с позицией и аргументацией официальных российских, да и некоторых западных коллег, но заинтересованных понять причины пробуксовки наших реформ, своеобразия традиций и нынешней роли прокуратуры в кризисном обществе. Было сразу заметно впечатление, которое произвела на зарубежных юристов деятельность прокуратуры по защите прав и свобод человека, что стало предметом особых интересов делегации Совета Европы. В частности, гости узнали, что только непосредственно в органах прокуратуры разрешено за год около 1 млн. жалоб, 210 тыс. из них связаны с восстановлением нарушенных прав; при этом отменены по протестам прокуроров 55 тыс. незаконных правовых актов органов государственной и муниципальной власти и должностных лиц. Отвечая на обвинения российских прокуроров в узурпации судебной власти, наши представители призывали зарубежных юристов задуматься над такой статистикой: за год прокурорами выявлены и поставлены на учет почти 50 тыс. преступлений, ранее не зарегистрированных милицией; из 215 тыс. поступивших в прокуратуру жалоб по вопросам следствия и дознания пятая часть из них удовлетворена. Справедливость восстановлена. Приводились и данные, прямо связанные с правосудием: вышестоящими судами по протестам прокуроров отменены и изменены десятки тысяч решений, или 51% от числа всех пересмотренных в кассационном порядке. Можно представить, какими были бы сегодня качество правосудия и, следовательно, гарантии прав человека без деятельного участия прокуроров в суде. В чем же усматривают наши западные и отечественные оппоненты препятствие для эффективной работы судебной власти?!
Не имея возможности подробно остановиться на позиции каждого зарубежного эксперта, приведем кратко наиболее значимые выводы, характерные для дискуссии: Иржи Томан, эксперт Европейского Совета, Швейцария: "Несмотря на разногласия... имевшиеся на протяжении прошедших десятилетий, нам удается выявить некоторые принципы, которые свойственны демократическим режимам, чтобы обеспечить соблюдение прав человека. Конституционно-правовой статус прокуратуры должен быть рассмотрен в самом общем контексте правового государства, философии демократического государства и разделения властей". Давая характеристику современных систем прокуратуры и их эволюции в странах центральной и восточной Европы, г-н Томан констатирует, что "многие страны демонстрируют стремление к новой концепции и что преобразования могут происходить только поэтапно, принимая во внимание общественную ситуацию каждой из стран...". И, наконец, главный вывод эксперта: "Статус прокуратуры, его принципы (характеристики) основываются на общей модели, взятой из исторической эволюции, юридических, экономических и социальных условий каждой страны (курсив мой.—А.С.)".*
--------------------
* Прокуратура в правовом государстве. Многосторонняя встреча, организованная Советом Европы совместно с Генеральной прокуратурой Российской Федерации. М., 1997. С. 40, 41.
Сошлемся и на мнение другого авторитетного докладчика, заместителя Генерального прокурора кассационного суда Франции Бруно Котте, осветившего тему о роли прокурора в защите прав граждан от незаконных решений администрации.
Отстаивая прерогативу суда при разрешении жалоб, которая, по его мнению, в российском законодательстве недостаточно корреспондируется с Европейской Конвенцией по правам человека, он тем не менее приходит к выводу: "Прокуратура, функционально представляющая общие интересы, должна заявить о своей точке зрения во время рассмотрения судебными учреждениями споров межу подчиненными и администрацией. Именно ей предстоит оценить те дела, в которые она считает необходимым вмешаться. Именно ей будет поручено следить за выполнением решений принятых судебными учреждениями... Роль, которую могла бы сыграть в этой области прокуратура в силу своего размещения на всей территории Федерации, своего признанного авторитета и своего опыта, могла бы быть первостепенной".*
--------------------
* Прокуратура в правовом государстве. Многосторонняя встреча, организованная Советом Европы совместно с Генеральной прокуратурой Российской Федерации. М., 1997. С. 44, 45.
Высказанные мысли, заключает французский прокурор, "не разоружают прокуратуру", но позволят ей в "контексте обновления так же решить и нынешние задачи "общего надзора", которые представляются исключительно сложными и тернистыми". Как видим, высказывания представителей юриспруденции западного мира сильно разнятся с позицией и тоном отечественных оппонентов прокурорского надзора.
И, наконец, примечателен по констатации и выводам заключительный документ международной встречи. В нем ее участники "...с большим интересом отметили изменения, которые российская прокуратура осуществляет или уже осуществила в духе соответствия институтам правового государства. Они с удовлетворением отмечают новые направления и перспективы реформы этого института и его структур в целях приведения их в соответствие с требованиями Европейской Конвенции о защите прав человека, особенно в том, что касается оптимизации сотрудничества между прокуратурой и судами...". Далее, в главных выводах документа подчеркивается, что "изменение статуса, структур, задач и форм работы прокуратуры должно осуществляться гармонично в соответствии с изменениями судебных и правовых систем, частью которых она является, имея в виду, что главной целью при этом является создание подлинных гарантий для обеспечения законности и правопорядка, а также осуществление эффективной защиты прав и свобод человека и гражданского общества".*
--------------------
* Прокуратура в правовом государстве. С. 157, 158.
Таков, собственно, официальный взгляд профессиональной международной организации на эволюцию статуса российской прокуратуры в последние годы. Однако достигнутое взаимопонимание не снимает с повестки дня и остающиеся разногласия, которые вытекают из духа и буквы договорных условий при вступлении России в Совет Европы.
Но Россия должна делать очередные реформационные шаги основательно, без спешки, поэтапно исходя, из сложных и противоречивых реалий экономической, и социальной жизни, отечественных духовно-нравственных традиций, специфики и издержек преобразований.
Из долгой истории нашей прокуратуры известно, что в результате торопливости, заманчивости некоторых нововведений были не только обретения, но и потери. Так, характеризуя последствия в целом прогрессивной судебной реформы 1864 г., но неоправданно сузившей диапазон прокурорского надзора, выдающийся русский юрист А. Ф. Кони писал: "Должность эта (губернского прокурора.— Авт.), составляя наследие петровских времен и одно из лучших украшений екатерининских учреждений, имела огромное значение в нашем дореформенном строе. Упразднение связанных с нею прав и обязанностей по надзору заходом несудебных дел следует признать большою ошибкою .составителей Судебных уставов. Совершенное изменение в характере деятельности прокурора, придавая ему "обвинительную обособленность", может быть, и выходило красивым с теоретической точки зрения, но противоречило условиям нашей административной жизни и шло вразрез с внутренними потребностями нашего губернского строя. В торопливом осуществлении страстного желания поскорее расчистить для новых насаждений место, поросшее бурьяном, полусгнившими деревьями, был срублен дуб, стоявший на страже леса".*
--------------------
* Цит. по: Звягинцев А. Г., Орлов Ю. Г. Под сенью русского орла. Российские прокуроры второй половины XIX — начала XX в. М., 1996. С. 38.
Сегодня нетерпеливые реформаторы с усердием, достойным лучшего применения, призывают нас наступить на те же грабли.
Сказанное вовсе не означает сохранения статус-кво российской прокуратуры. Движение российского общества по пути прогресса и демократии, мировые интеграционные процессы, а значит и неизбежное обновление правообеспечивающих институтов, необратимы. Весь вопрос в выборе вектора движения, оптимизации созидательных потенций реформирования прокуратуры, исключающие необузданный субъективизм и популистское прожектерство.
Но этим путем и движется прокуратура обновляющейся России! При всей ее традиционной заангажированности она уже далеко не та по содержательной и функциональной сущности, что была даже несколько лет тому назад. Меняется диапазон ее государственного предназначения, приоритеты надзора, место прокуратуры в системе властных координат. Достаточно фрагментарного взгляда на тексты ныне действующего и прошлого "доперестроечного" законов о прокуратуре, чтобы узреть существенную трансформацию органов прокурорского надзора.
И это естественно, ибо неумолимые закономерности жизни вносят коррективы не только в государственно-правовую политику, но и в механизмы структуры ее реализации. Но несомненно, такие коррективы будут определяться в первую очередь качественными параметрами и уровнем законности в стране. Судя по нынешней разбалансированности правопорядка, сложившейся в стране криминальной ситуации, перед государством, его правоохранительной и надзорной системами стоят весьма сложные задачи. Среди них на первое место выдвигается проблема дефицита научно вьвверенной правовой политики федеральной власти. Теперь уже общепризнанно, что политический курс высшего руководства страны в этой сфере носил многие годы непоследовательный, противоречивый характер. Государство не проявило воли в пресечении грубых нарушений законности в экономической сфере, не сумело предотвратить тяжкие последствия финансового кризиса августа 1998 г., что крайне отрицательно сказалось на социальной защищенности основной массы населения.
Ситуация отягощается надломом принципов конституционной законности, сепаратистской разбалансированностью взаимоотношений субъектов Федерации и центральной власти.
Верховенствующее положение Конституции Российской Федерации как принцип конституционного строя федеративного государства во многих случаях не выдерживается. В конституциях республик и в уставах многих краев и областей имеются явные противоречия с требованиями федеральной Конституции в таких, например, принципиальных вопросах, как правовой статус республик, гражданство и др.
Негативное влияние на конституционную законность все еще продолжают оказывать ранее заключенные с нарушением Конституции и до сих пор не отмененные договоры Федерации и ее субъектов о разграничении предметов ведения и полномочий.
В большинстве заключенных договоров перечень предметов совместного ведения получился значительно шире специально установленного в ст. 72 Конституции РФ (по договору с Татарстаном — 17 новых сфер, с Башкортостаном и Якутией — 11, с Кабардино-Балкарией — 8, с Северной Осетией —14, со Свердловской областью — 8 и т. д.). Более того, следует признать, что даже предметы ведения, составляющие исключительную компетенцию Российской Федерации, оказались перераспределенными по таким важнейшим вопросам государственного суверенитета России, как оборона, государственная безопасность, защита границ и территориальной целостности России, международная и внешнеполитическая деятельность, финансовое, валютное, кредитное и таможенное регулирование, государственная монополия на важнейшие отрасли народного хозяйства.
В договорах порой устанавливаются "особые" условия взаимоотношений властей Федерации и отдельных регионов, за которыми, как правило, скрываются неоправданно "выбитые" привилегии.
Это становится опасной предпосылкой нестабильности федеративного устройства России, дисбаланса в иерархии властных полномочий и утраты Федерацией важнейших элементов своего государственного суверенитета.
Тенденция игнорирования Конституции и федерального законодательства со стороны субъектов Федерации с трудом преодолевается и в сфере регулирования местного самоуправления. После принятия Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" еще в августе 1995 г. Президент РФ издал Указ, в котором предписывалось в течение полутора лет провести выборы органов местного самоуправления на всех уровнях. Однако четверть субъектов Федерации проигнорировала местные выборы. Более того, по данным Центризбиркома, за последние пять лет количество органов местного самоуправления сократилось в России в три раза.
На пути местного самоуправления зачастую встают региональные власти. Многие субъекты Федерации, получив максимум привилегий от децентрализации власти и управления, не хотят делиться полномочиями с самоуправленческой властью, концентрируют в своих руках все финансовые потоки в регионах, в том числе предназначенные для городов и сел.
Оказались во многом декларативными конституционные гарантии прав человека в сфере труда, охраны здоровья и безопасности, о чем свидетельствуют возросшая безработица и смертность населения, сохраняющиеся хронические долги по зарплате, пенсиям и пособиям.
За истекший год прокуроры выявили около 170 тыс. нарушений социального законодательства, что на 17% больше по сравнению с показателями предыдущего сравнимого периода, до 33 760 (на 4%) выросло число установленных прокурорами незаконных правовых актов. При этом более 100 тыс. нарушений приходится на трудовую сферу. В последние годы резко возрос уровень производственного травматизма и профессиональных заболеваний. В 1999 г. в результате аварий на производстве погибли 5 364 человека и 6 855 получили тяжкие увечья. Возрастает число нарушений прав потребителей, их выявлено за год 7 517. По материалам проверок, прокурорами внесено более 2 тыс. представлений, 2 640 человек привлечено к дисциплинарной, материальной и административной ответственности, возбуждено немало уголовных дел.
Эта тревожная статистика, анализ работы прокурорской системы после введения в действие нового Закона о прокуратуре полностью подтвердили благотворность курса на усиление прокурорского надзора. Сама жизнь, положение с законностью в стране свидетельствуют о несостоятельности мнения о свертывании общенадзорной функции прокуратуры. Напротив, они указывают на необходимость обогащения правозащитной роли прокуратуры, дальнейшего укрепления прокурорской системы как единого, централизованного и многопрофильного надзорного механизма.
При этом справедливо подчеркивается, что процесс формирования полноценной судебной власти и создания дееспособного прокурорского надзора должен приобрести не изолированный, а взаимосвязанный характер.
В качестве конкретных путей усиления позиций системы прокурорского надзора предлагается: придание Закону о прокуратуре статуса конституционного, внесение в него изменений и дополнений, направленных на усиление независимости прокуратуры, недопустимости вмешательства в ее надзорную и иную деятельность; осуществление надзора за законностью правовых актов, издаваемых Правительством РФ; наделение Генеральной прокуратуры правом законодательной инициативы, установление порядка, при котором надзор за законностью всех правовых актов осуществляется независимо от поступления соответствующей информации о нарушениях; в законе целесообразно определить формы взаимодействия прокуратуры с Уполномоченным по правам человека, предусмотреть более весомую роль прокурора в гражданском и арбитражном процессах, а также в надзоре за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность.
Этим актуальным вопросам был посвящен ряд крупных научных разработок, в их числе в НИИ проблем законности и правопорядка подготовлена концепция развития прокуратуры на переходной период. Во многом сходным проблемам посвящен только что вышедший Аналитический доклад о состоянии законности в Российской Федерации за 1998—1999 гг. — коллективный труд исследователей того же института.*
--------------------
* См.: Аналитический доклад / Под ред. А. Я. Сухарева. М.: НИИ проблем законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, 2000.
В этих трудах на богатом эмпирическом материале и анализе сравнительных исследований дается развернутая картина сложившегося в обществе положения с законностью, практикой правоприменения и надзора за соблюдением Конституции и законов, раскрываются деструктивные истоки причинного комплекса продолжающегося кризиса законности, а главное — выстраиваются взгляды на будущее российской прокуратуры.
Несмотря на критический фон исследований, характерной особенностью этих концептуальных работ является их взвешенность и аргументированность, жизнеутверждающие выводы и позиции.
Так, констатация существенных изменений в правовом статусе прокуратуры не просто декларируется, а подкрепляется конкретными ссылками на законодательные, ведомственные решения, опыт правоприменения и правозащиты.
В частности, подчеркивается, что впервые в истории прокуратуры в качестве приоритетного направления определена функция надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Этому направлению надзора посвящена целая глава Закона о прокуратуре, в которой четко сформулированы предмет надзора, полномочия прокурора, меры реагирования на выявленные нарушения.
Убедительно обосновывается несостоятельность основного тезиса оппонентов прокуратуры — ее "посягательств" на функции судебной власти. Оппоненты упорно не хотят замечать изменившиеся законы о правосудии и прокуратуре, которые по-новому определили роль и место суда и прокуратуры: прокурор не надзирает за судом, а лишь участвует в правосудии, его предложения суду не обязательны, тогда как решения и выводы суда подлежат при всех условиях обязательному исполнению прокурором.
Не обходится стороной и излюбленный тезис оппонентов, противопоставляющий прокурора суду и с его помощью проводится линия на ограничение полномочий прокурора в судопроизводстве. Приведенными выше обобщенными данными по опротестованию прокуратурой судебных решений ученые показывают не только правомерность, но и крайнюю необходимость использования защиты законности, прав человека при нынешней гипертрофированной независимости судей от всякого внешнего контроля.
Давно известно, что любой государственный орган, лишенный внешней профессиональной оппонентуры, склонен к перерождению, противопоставлению своих ведомственных интересов общественным. Сегодня это становится все более очевидным применительно как к суду, так и к прокуратуре, как никогда нуждающихся в условиях повальной российской коррупционности во взаимном контроле, расширения его со стороны структур гражданского общества.
В свете изложенных соображений и с учётом, резкого ограничения легитимности возможностей прокуратуры в укреплении законности в экономической области правомерно встает вопрос о восстановлении неоправданно суженных прокурорских правомочий в гражданском и арбитражном судопроизводстве. Строго соблюдая установленные конституцией рамки правомочий при признании бесспорного иерархического верховенства суда, прокуратура и суд нуждаются ныне в укреплении взаимодействия и сотрудничества, взаимного профессионального контроля во имя главного — повышения уровня законности и эффективности правоохранительной деятельности.
Наукой поднимаются и другие вопросы, возвышающие служебную роль законности и институтов ее защиты в условиях продвижения реформ. Как в содержательном наполнении, так и в более высоком уровне нормативного регулирования нуждается функциональное положение о координационной деятельности прокуратуры в борьбе с преступностью.
Эффективность управления обществом, реформируемым на базе законности, определяется тем, насколько государством учитываются объективные закономерности общественного развития и насколько само законодательство адекватно, отражает потребности и возможности общества; выдерживается иерархия правовой системы при верховенстве конституции и закона; обеспечиваются взаимосвязь и взаимоподчиненность всех элементов правовой системы, издание уполномоченными правотворческими органами актов в строгом соответствии с их конституционной компетенцией; гарантируется исполнение всеми ветвями власти требований конституции, законов и других нормативно-правовых актов; соблюдается правомерность установления льгот и преимуществ должностных лиц; обеспечивается функционирование механизма судебной, прокурорской и иной правовой защиты личности, государственных и общественных организаций от правонарушений и препятствий в реализации своих конституционных прав и свобод. Каждый из критериев, характеризующий определенный срез законности, в совокупности образует единство общей оценки ее состояния.
Очевидно, что укрепление органов прокурорского надзора, включая разрешение давно назревших проблем его статуса, может быть более успешным на базе теоретической разработки концептуальных основ законности, ее места и предназначения.
К сожалению, идеи и принципы законности как универсальной ценности правового демократического государства, не нашли должного отражения в основном законе страны — Конституции Российской Федерации. Парадоксально, но в этом главном документе, определяющем жизнь общества, не оказалось места для раскрытия роли законности, основных принципов и механизмов ее утверждения в условиях федерального устройства страны. Во всем тексте Конституции заметна печать незадачливого реформаторства, видимо, относившего законность к рудиментам прошлого режима, подменены ее цементирующей роли оторванными от жизни чужеродными формально-нормотивистскими схемами. А если обойдена вниманием законность, как опорный хребет формирования правового государства, то, естественно, следуя этой логике, можно было ограничиться столь скупой формулировкой статуса специального органа ее защиты и утверждения — прокуратуры — как это видно из Конституции РФ (ст. 129).
Не секрет, что на ослаблении режима законности в переходный период с самого начала сказались теоретические взгляды и позиции, противопоставляющие понятия права и закона, объективно умаляющие значение законодательных актов, как "неустойчивых" и преходящих в условиях реформ в отличие от "вечных" и естественных правовых постулатов, вобравших в себя исторический опыт человечества.
На старте перестройки и в последующие годы серьезный ущерб законности был нанесен и пропагандой, внедрением в жизнедеятельность общества нового принципа правового поведения: "разрешено все, что не запрещено законом". Его разрушительная сила особенно стала ощутимой в период радикальных экономических реформ, перехода к рыночным отношениям при отсутствии должного законодательного обеспечения, новой системы права. В условиях динамизма социально-экономических и общественных процессов и явного отставания правового регулирования провозглашенный принцип привел на практике к осложнению криминальной ситуации, разрушению общественной морали как средства регулирования человеческих отношений.
Требуется также научное осмысление и обоснование трансформации, содержательного отличия господствовавшей в прошлом "социалистической" законности от принципа законности правового государства. Переход от одного понятия законности к другому — это не формальная смена терминов, а кардинальная переориентация приоритетов в предметах правозащиты.
Если фундаментальной основой "социалистической законности" были интересы государства, стоявшего над личностью и обществом, то в условиях конституционного провозглашения примата прав и свобод личности, интересов гражданского общества должны меняться не только приоритеты как принципы, но и цели, задачи законности, механизм их реализации. А это требует солидного научного обеспечения. В частности, смена правозащитных приоритетов не должна вести, как это доминирует в теоретических работах и практической политике, к противопоставлению личности, общества и государства. Важно видеть в праве и законности равнодействующую общего интереса, обеспечивающую в конечном счете реальную гарантию прав и свобод человека и гражданина. Правовое государство, как главный гарант законности, должно быть и самым чувствительным индикатором отношения населения к проводимым в стране социально-правовым мероприятиям, предупреждать появление в массовом правосознании феномена "нелегитимности" самих законов, как не отвечающих их социальным ожиданиям.
На завершающем этапе формирования нормативно-правовой базы реформ на передний план в механизме упрочения законности выдвигается проблема правоприменения, исполнения законов. Поэтому новый уровень контрольно-надзорной деятельности государства следует подкрепить действенной системой внешнего контроля со стороны гражданского общества, стимулирования законопослушного поведения должностных лиц и граждан. Важное значение имели бы практические шаги по созданию системы юридического просвещения, формированию общественного сознания, ориентированного на социальную, правовую стабильность, утверждение авторитета закона, в том числе путем позитивной информации о потенциальных возможностях правопорядка и законности в обеспечении демократических прав и свобод личности.