Глава VIII. Управление в органах прокуратуры Печать
Прокурорский надзор - Российский прокурорский надзор (А.Я. Сухарев)

Глава VIII. Управление в органах прокуратуры

§ 1. Понятие, задачи и принципы управления в органах прокуратуры
§ 2. Функции управления в органах прокуратуры
§ 3. Ведомственные нормативные акты управления в прокуратуре

§ 1. Понятие, задачи и принципы управления в органах прокуратуры

Под управлением понимается многогранный, сознательный и целенаправленный процесс воздействия вышестоящих органов прокуратуры и прокуроров в соответствии с их компетенцией на подчиненных им работников в целях надлежащего выполнения задач и функций, возложенных на них Законом о прокуратуре и иным федеральным законодательством.
Роль управления в деятельности прокуратуры двояка. С одной стороны, управление создает нормальный процесс организации и осуществления прокурорского надзора, предварительного следствия и иных функций прокуратуры. С другой стороны, управление призвано совершенствовать реализацию этих функций, разрабатывать и внедрять в деятельность прокуратуры рекомендации тактического и методического характера, технологию и технику обработки информации о состоянии законности и деятельности по ее укреплению, совершенствованию правового регулирования организационной структуры органов прокуратуры и их аппаратов. В этом проявляется регулирующая роль управления.
Существенное влияние на содержание и результаты деятельности органов прокуратуры оказывают управляющие воздействия их вышестоящих структур на нижестоящие прокуратуры. Оно оказывается со стороны Генеральной прокуратуры РФ, а также прокуратур субъектов Федерации прежде всего путем принятия нормативных актов, обязательных для исполнения всеми работниками прокурорской системы. Этим предопределяется значимость и требования к качеству принимаемых в прокуратуре нормативных актов общего характера. Не менее важное значение имеет обоснованность и актуальность управленческих воздействий, осуществляемых вышестоящими органами прокуратуры, а также поручений иных компетентных органов (Федерального Собрания, Президента).
К таким воздействиям относятся: конкретные задания (провести надзорные проверки, обобщить опыт работы по борьбе с определенными видами правонарушений и т.п.); информационные письма, содержащие информацию о положительном опыте работы либо недостатках в ее проведении в определенных прокуратурах и указание другим прокуратурам учесть их в своей работе и т.п. Цена управленческих решений в органах прокуратуры может быть высокой: она либо приводит к положительным сдвигам в состоянии законности, либо влечет значительные затраты сил и средств без видимых результатов.
На активность прокуратуры по непосредственному выявлению преступлений и иных правонарушений, а также надзору за исполнением законов правоохранительными, контролирующими органами и тем самым — на колебания уровня зарегистрированных преступлений и иных правонарушений определенных видов оказывает влияние обоснованное решение вышестоящей прокуратуры провести проверку работы подчиненных органов. Проведение проверок включается в планы, о чем заблаговременно становится известно подчиненным органам. Последние, в свою очередь, в период накануне проверок основное внимание сосредоточивают на вопросах, которые привлекут внимание вышестоящей прокуратуры.
Учитывая необходимость и в последующем отчитываться за состояние работы в этом направлении в порядке контроля, органы прокуратуры длительное время акцентируют на них свои усилия. При этом активизируется целенаправленное воздействие прокуратуры на контрольно-ревизионные органы, которые в результате, как правило, больше выявляют и направляют в этот период в прокуратуру и следственные органы соответствующих материалов о нарушениях законов, требующих мер прокурорского реагирования.
Значительным оказывается влияние управляющих воздействий со стороны вышестоящей прокуратуры путем рассмотрения отчета прокурора по результатам проверки работы соответствующего органа прокуратуры. Зачастую отчет заслушивается на коллегии, принимается приказ, либо направляется письмо с указанием необходимости устранения выявленных недостатков, устанавливаются сроки и контроль исполнения.
Вместе с тем вмешательство прокуратур республик, краев и областей без достаточных к тому оснований в оперативную деятельность горрайпрокуроров, подмена их, поручение неактуальных для них мероприятий отвлекает прокуроров от актуальных вопросов укрепления законности, и они сосредоточивают внимание на вопросах, второстепенных для данного региона в рассматриваемом периоде, а иногда и выполняют их формально.
Важной задачей управления является выработка и корректировка критериев оценки деятельности прокурорских работников, в том числе по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями. При этом важно учитывать, что прокурор должен нести ответственность не за состояние преступности, являющееся результатом сложного взаимодействия многочисленных факторов социального, экономического, правового, организационного и иного характера. Он ответственен за своевременность, качество и полноту принятия мер по пресечению и устранению правонарушений, требующих прокурорского вмешательства.
Задача вышестоящих прокуратур состоит и в том, чтобы на основе анализа деятельности нижестоящих органов оказывать управляющее воздействие на выбор конкретных приоритетных направлений и рациональных средств повышения активизации и действенности мер укрепления законности. Это воздействие осуществляется с использованием различных средств, в том числе путем дачи указаний, замечаний, методических рекомендаций по выполнению заданий, обсуждения хода и результатов работы на коллегии или оперативных совещаниях, составления программы стажировки и т.п. Поэтому для оценок используется соотнесение вышестоящей прокуратурой показателей, характеризующих состояние законности в регионе, с количеством надзорных проверок и их результативностью, выраженной прежде всего количественными данными (о числе внесенных протестов, представлений, постановлений, о числе лиц, привлеченных к материальной, дисциплинарной, уголовной ответственности, количестве незаконных нормативных актов, отмененных по инициативе прокуроров, принятие иных мер воздействия), и их качеством, результативность которого выражена своевременностью рассмотрения актов соответствующими инстанциями, эффективностью принятых ими мер по устранению нарушений законности и обстоятельств им способствовавших, что позволит оценить обоснованность, своевременность выбора объектов для проверок, адресатов для внесения актов прокурорского реагирования и, в конечном счете, деятельность прокуратуры по укреплению законности.
Повышение уровня воздействия управления в прокурорской системе на содержание надзора, выполнение иных функций и результативность этой деятельности непосредственно связаны с обоснованностью и оперативностью решений в процессе руководства нижестоящими органами.
Управление в органах прокуратуры осуществляется с использованием зонального и предметного принципов. Организация работы в аппаратах органов прокуратуры, в отделах и управлениях по зональному принципу означает, что весь объем этой работы распределяется между штатными сотрудниками по территориальным "зонам" (группам субъектов Федерации — для Генеральной прокуратуры, городов и районов — для прокуратур субъектов Федерации; групп территорий органов местного самоуправления — для районных, городских прокуратур). Конкретный состав "зон" в каждом подразделении аппаратов прокуратур определяется распоряжением соответствующего руководителя подразделения данной прокуратуры с учетом социально-экономической, демографической, криминологической и иной характеристики этих регионов, состояния законности, численности штатных сотрудников подразделения.
Зональные прокуратуры осуществляют оперативный контроль за работой нижестоящих органов, анализируют состояние законности в соответствующих профилю подразделения сферах правовых отношений. Зональные прокуроры подготавливают проекты актов прокурорского надзора, иных документов от имени соответствующего прокурора, а в пределах своей компетенции самостоятельно принимают управленческие и процессуальные решения.
В соответствии с предметным принципом организации работы в Генеральной прокуратуре, в подразделениях прокуратур субъектов Федерации в пределах их функциональной (отраслевой) компетенции выделяются приоритеты деятельности в определенных сферах правовых отношений (в сфере приватизации, экологии, налоговых, банковских и иных отношений). Предметы ведения в качестве приоритетных для проведения обобщений и принятия необходимых мер прокурорского реагирования выделяются на основе комплексных анализов, с учетом их воздействия на состояние законности и правопорядка. Для вспомогательных подразделений аппаратов прокуратур, не осуществляющих непосредственно надзор за исполнением законов, в качестве предметов выделяются основные участки их деятельности (например, в подразделении кадров могут решаться вопросы подбора кадров, аттестования, повышения квалификации и др.).
Определение "зон" и "предметов ведения" для прокурорских работников подразделений аппаратов прокуратур оформляется приказом соответствующего прокурора, в том числе о распределении обязанностей между руководителями прокуратуры, распоряжением начальника структурного подразделения органа прокуратуры о распределении обязанностей между его сотрудниками.
Аналитическая работа в Генеральной прокуратуре, прокуратурах субъектов Федерации организована по-разному. Во многих подразделениях выделены аналитические (методические) отделы (группы). В других аналитической и организационно-методической работой в соответствии с распределением "зон" и "предметов" занимаются все зональные прокуроры. Схожим образом, с учетом штатных возможностей, обстоит дело и в прокуратурах субъектов Федерации.
В соответствии с установленным распределением обязанностей по предметному принципу прокуроры подразделений обобщают статистические и другие данные прокуратуры, иных правоохранительных, а также контролирующих органов о состоянии законности, проводимой работе по ее укреплению (представления, протесты, иски, уголовные дела, доклады, обзоры, информационные письма, решения коллегии и т.д.). Они участвуют в подготовке плановых заданий, документов по результатам обобщений, замечаний по проектам законов и иных нормативных актов, подготавливают материалы для рассмотрения на коллегии, координационном совещании правоохранительных органов.

 


 

§ 2. Функции управления в органах прокуратуры

В органах прокуратуры функциями управления являются: аналитическая работа; прогнозирование; планирование, взаимодействие органов и структурных подразделений прокуратуры; руководство, контроль исполнения.
Аналитическая функция прокуратуры состоит в истолковании и объяснении процессов, происходящих в состоянии законности в соответствующих регионах, сферах правовых отношений, в деятельности органов прокуратуры по ее укреплению. Анализ основывается на методах, выработанных статистикой, криминологией, криминалистикой, теорией управления.
Задачами анализов могут быть: оценка оперативной обстановки; установление процессов и тенденций в состоянии законности и определение факторов, воздействующих на эти изменения; прогнозирование состояния законности и потребностей в изменениях организационной структуры органов прокуратуры и т.п.
Объектами аналитической работы могут быть: оперативная обстановка состояния законности в регионе на определенный момент; состояние законности в регионе в целом, в его различных частях, по отдельным видам преступлений и иных правонарушений за определенный период; состояние работы органа прокуратуры как во всем комплексе, так и по выполнению отдельных функций прокуратуры, ее деятельности в отдельных сферах правовых отношений (экология, внешнеэкономическая деятельность, налоговые, кредитно-финансовые и иные отношения).
На результативность аналитической работы оказывает методически обоснованный выбор средств и методов ее проведения. Анализ в органах прокуратуры может осуществляться с использованием унифицированных схем, с учетом совокупности статистических и иных показателей, характеризующих состояние законности и работу органа прокуратуры на различных направлениях и участках. В целях анализа состояния законности и выполненной работы используются показатели, содержащиеся в статотчетности не только прокуратуры и иных правоохранительных, но также и контролирующих и других государственных органов. Кроме того, используются иные материалы органов прокуратуры по оперативному внутриведомственному учету о количестве и тематике проверок работы нижестоящих органов; спецдонесениях, жалобах, некоторых иных видах документированной информации.
В органах прокуратуры с привлечением сил и возможностей НИИ проблем укрепления законности и правопорядка, иных научных центров периодически реализуется функция прогнозирования. При этом в целях организации правоохранительной деятельности прокуратуры прогнозируется развитие состояния законности или отдельных ее элементов на перспективу, развитие правового регулирования, организационной структуры, состояния ее кадров, иные аспекты.
Прогнозирование рассматривается как средство с достаточной обоснованностью формулировать конкретные задачи, которые должны решать органы прокуратуры в предстоящем периоде, планировать мероприятия для решения этих задач, маневрировать прокурорскими кадрами, обосновывать потребности в обеспечении деятельности прокуратуры, вносить предложения в федеральные программы мер по усилению борьбы с преступностью, для планирования законопроектных работ, определения очередности разрабатываемых и принимаемых законопроектов.
Важнейшими чертами планирования работы органов Прокуратуры являются его конкретность и рациональность. При централизованном планировании ("сверху вниз"), когда в прокурорской системе планы, продвигаясь, обрастают дополнительными заданиями, обязательными для исполнения, аппараты управляющих уровней органов прокуратуры должны учитывать, что, включая в свои планы работы мероприятия, указанные "сверху", райгорпрокуратуры существенно снижают возможности на инициативу, маневры, связанные с необходимостью учета специфики конкретного региона. В этих условиях особое значение приобретают точность выбора плановых мероприятий и определение круга исполнителей плановых заданий.
Различаются перспективное, текущее и календарное планирование. Общие перспективные планы прокуратуры региона разрабатываются, как правило, на полугодие. Проводится планирование мероприятий в координации с иными правоохранительными органами, направленных на борьбу с преступностью. В Генеральной прокуратуре, прокуратурах субъектов Федерации подразделения аппаратов составляют свои отраслевые планы работы. Составляются планы работы коллегии.
Планы работы органов прокуратуры составляются в письменной форме и содержат ряд обязательных элементов. В подготовке и составлении их проектов участвуют практически все оперативные работники данного органа прокуратуры. На основе анализа имеющихся данных формулируются и обосновываются конкретные мероприятия. Реализация их результатов предусматривается в плане, как правило, в общем виде (результаты обобщения, проверки рассматриваются на коллегии прокуратуры и т.п.).
Проекты плановых мероприятий предварительно обсуждаются на оперативных совещаниях в структурных подразделениях, при необходимости согласовываются с иными правоохранительными органами, на совещаниях при курирующем заместителе прокурора. Окончательно план принимается после обсуждения на коллегии (оперативном совещании в райпрокуратуре), утверждается соответствующим прокурором.
Взаимодействие органов и структурных подразделений прокуратуры состоит в установлении и поддержании целесообразного соотношения их действий для наилучшего достижения определенных целей укрепления законности и правопорядка с наименьшими затратами сил и средств. Наиболее существенной задачей взаимодействия является взаимное обеспечение его участников полной, своевременной и точной информацией, которая позволяет принимать и реализовать эффективные надзорные, следственные и управленческие решения.
Формы и методы взаимодействия подразделений находятся в постоянном развитии, хотя основные из них имеют довольно устойчивый характер.
Взаимодействие структурных подразделений органа прокуратуры по отдельным вопросам и направлениям деятельности предполагает, что его организатором должен выступать прокурор и его заместители согласно распределений между ними обязанностей.
В этой связи в распоряжении соответствующего прокурора о распределении обязанностей с заместителями указываются не только структурные подразделения, которые они курируют, но и отдельные приказы Генерального прокурора РФ, либо сферы правовых отношений (налоговых, кредитно-финансовых, приватизационных, трудовых и др.), в которых они осуществляют координацию в целом по всей прокуратуре соответствующего уровня.
К распоряжению (указанию) может прилагаться схема взаимодействия структурных подразделений аппарата прокуратуры по выделенным в ней предметам деятельности. В нем указываются: перечень выделенных вопросов (предметов ведения); координатор (прокурор или его заместитель); представители всех структурных подразделений, выделенные для работы по каждому "предмету", и схема взаимозаменяемости по каждому "предмету". Определяется "головное" подразделение по каждому выделенному вопросу для взаимодействия подразделений. Головным, или ведущим по тому или иному из выделенных вопросов, может быть подразделение, к компетенции которого этот вопрос в силу своего характера наиболее тяготеет, составляет существенную часть общего объема выполняемой по нему органом прокуратуры работы и определяюще влияет на оценку результативности его деятельности по вопросу в целом.
Головное подразделение концентрирует и комплексно анализирует по каждому вопросу относящуюся к нему информацию, по мере необходимости собирает совещания специализирующихся по вопросу прокуроров; с их участием готовит аналитические документы, положения вышестоящему прокурору.
Распоряжение о распределении обязанностей, между руководителями прокуратуры и схема взаимодействия должны быть доведены до сведения не только аппарата органа прокуратуры, но и нижестоящих прокуроров для обеспечения должного направления от них потоков информации, надежности, результативности и оперативности обратной связи.
В структуре управления работой органов прокуратуры важное место занимает контроль исполнения. Он особенно результативен, когда сочетается повседневный контроль отделов (управлений, помощника прокурора) с работой организационно-контрольного подразделения прокуратуры при постоянном внимании к нему со стороны руководителей (прокурора, его заместителей).
Контроль за исполнением нормативных актов Генерального прокурора РФ составляет существенную часть работы по контролю исполнения.
После принятия управленческих решений, особенно выраженных в нормативных правовых актах (приказе, указании, распоряжении, инструкции), прокурор обеспечивает ознакомление с ними оперативных работников, и в первую очередь тех, которые имеют непосредственное отношение к его исполнению. При необходимости проводится оперативное совещание, либо заседание коллегии, где намечаются организационные мероприятия по выполнению данного приказа (указания, распоряжения, инструкции), изучаются его требования всеми работниками. Прокурор обязан назначить лиц, персонально ответственных за организацию выполнения приказа, определить порядок его выполнения. Наиболее распространенной и действенной формой контроля исполнения является проверка работы нижестоящих органов прокуратуры непосредственно на месте. Проводятся проверки комплексные, отраслевые (функциональные), специальные и контрольные.
Комплексные проверки осуществляются в полном объеме работы соответствующей прокуратуры по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями. Отраслевые (функциональные) проверки проводятся в целях установления состояния работы нижестоящей прокуратуры по определенному функциональному направлению ее деятельности в полном объеме (например, надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие и др.).
Специальная проверка проводится для установления состояния работы нижестоящей прокуратуры по отдельным функциональным вопросам, либо по вопросам укрепления законности, осуществляемым средствами ряда функций в порядке исполнения соответствующих нормативных приказов Генерального прокурора РФ (об усилении борьбы с правонарушениями среди несовершеннолетних, на транспорте, в сфере экономики и т.д.). Контрольные проверки проводятся на основе принятых руководителем прокуратуры либо коллегией решений в установленные сроки, обычно в целях проверки исполнения предложений, рекомендаций по устранению отмеченных недостатков, дальнейшему совершенствованию работы по укреплению законности и осуществляются с учетом требований соответствующих приказов Генерального прокурора РФ.
Если бригада работников подразделений (прокурор подразделения) Генеральной прокуратуры РФ осуществляет выезд в республику, область или край, то, естественно, они за короткий срок не в состоянии непосредственно проверить работу всех или большинства имеющихся в области горрайпрокуратур. Для ознакомления выбираются или наиболее характерные на их взгляд, или наиболее крупные прокуратуры, или органы прокуратуры, относительно работы которых у проверяющих имеются определенные материалы. Однако для того, чтобы результаты проверки отражали действительное положение в регионе, необходим научно обоснованный выбор таких прокуратур. При этом соблюдаются правила составления районированной или типической выборки при выборе райгорпрокуратур, работа которых должна быть проверена.
За некоторым исключением в республике, области, крае от 30 до 50 городов и районов, неоднородных по своей социально-экономической, демографической характеристике, состоянию законности. Но они могут быть сгруппированы по достаточно устойчивым основаниям: город, район крупного города (областного центра, других городов с районным делением); город областного подчинения с прилегающим сельским районом, сельский район. Поэтому вся совокупность соответствующих прокуратур регионов разделяется на однородные группы этих видов. Самостоятельные группы составляют межрайонные, транспортные и природоохранные прокуратуры (на правах районных). Таким образом группируются районы, однородные не только по социальным, экономическим и демографическим признакам, сходные по уровню и структуре правонарушений, но и характеризующиеся достаточно однородным качественным составом штатов прокуратур, иных правоохранительных органов. Из них и производится представительная выборка для проверки.
Управление в органах прокуратуры носит целостный характер, а все его функции органически взаимосвязаны. Эта взаимосвязь носит постоянный и динамичный характер, что обуславливает выделение в нем интегративной функции руководства. Она выражается в регулировании и принятии решений по всем основным вопросам организации и деятельности прокуратуры.
Задачами функции руководства является расстановка сил органов прокуратуры по укреплению законности в соответствии с изменяющейся обстановкой и имеющимися возможностями, определение основных направлений деятельности на данном этапе; установление недостатков в работе и принятие мер по их устранению; обобщение и распространение положительного опыта. Руководство в органах прокуратуры проявляется в системе мер по подбору, расстановке и закреплению кадров, их профессионализации (повышение квалификации и др.), стимулированию работников прокуратуры и принятию мер воздействия к нарушителям производственной дисциплины.
В порядке регулирования организационной структуры органов прокуратуры в соответствии с устойчивыми изменениями и тенденциями в состоянии законности могут создаваться новые подразделения. Такие управленческие решения направлены на создание организационных, кадровых условий для мобилизации сил и средств прокуратуры на актуализировавшихся приоритетных направлениях. В связи с обострением состояния законности в сфере налоговых отношений приказом Генерального прокурора № 187 от 2 сентября 1997 г. в составе Генеральной прокуратуры было образовано управление по надзору за исполнением налогового законодательства.
В целях обеспечения законности в деятельности региональных управлений по организованной преступности (РУОП), действующих в системе МВД РФ и обслуживающих по несколько регионов — субъектов Федерации, приказом Генерального прокурора РФ № 67 от 27 октября 1997 г. в составе ряда прокуратур субъектов Федерации образованы отделы по надзору за законностью деятельности соответствующих РУОПов.
Коллегии прокуратур. Оперативные совещания. В соответствии с Законом о прокуратуре в Генеральной прокуратуре РФ, а также в прокуратурах субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуратурах образуются коллегии. Они являются совещательными органами при соответствующих прокуратурах. Однако им принадлежит важная роль в выработке и принятии решений, на основе и с использованием которых осуществляется управление прокурорской системой или ее соответствующим звеном.
В Генеральной прокуратуре РФ коллегия образуется в составе Генерального прокурора РФ (председатель), его первого заместителя и заместителей (по должности), других прокурорских работников, назначаемых Генеральным прокурором РФ. В прокуратурах субъектов РФ, приравненных к ним военных и иных специализированных прокуратурах коллегии образуются в составе прокурора субъекта РФ (председатель), его первого заместителя и заместителей (по должности) и других прокурорских работников, назначаемых прокурором субъекта РФ. На заседаниях коллегии вырабатываются решения по наиболее актуальным вопросам организации и деятельности органов прокуратуры, исполнения приказов и указаний Генерального прокурора. Работа коллегии планируется. Ее основу составляют мероприятия из плана работы соответствующей прокуратуры, предложения ее структурных подразделений, указания прокурора и его заместителей.
Заседания коллегии проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в два месяца. Организационное обеспечение работы коллегии возлагается на организационно-контрольное подразделение аппарата прокуратуры (старшего помощника прокурора по организационным вопросам и контролю исполнения). Ведется протокол, а при необходимости — стенограмма заседания. С учетом состоявшегося на коллегии обсуждения подразделение, подготовившее вопрос на коллегию, дорабатывает принятые документы и представляет его в организационно-контрольное подразделение (старшему помощнику прокурора по организационным вопросам и контролю исполнения) для организации последующего направления, доведения его до сведения исполнителей.
Вопросы организации и деятельности прокуратуры, не требующие обсуждения коллегией, рассматриваются на оперативных совещаниях у соответствующих прокуроров, их заместителей, в подразделениях аппаратов прокуратур. Оперативные совещания проводятся по мере необходимости (например, о ходе или промежуточных результатах надзорной проверки, рассмотрения заявлений или жалоб, расследования конкретного уголовного дела, результаты обобщений выполненной работы и т.п.). Порядок и сроки их проведения, круг участников определяются в каждом конкретном случае руководителем, который проводит совещание. Материалы для совещания готовят подразделения, по инициативе которых внесены рассматриваемые вопросы. Они же оформляют протокол и контролируют исполнение принятых решений.
Контроль за исполнением решений оперативного совещания у прокурора — руководителя органа прокуратуры осуществляет организационно-контрольное подразделение (старший помощник прокурора).

 


 

§ 3. Ведомственные нормативные акты управления в прокуратуре

Управление в органах прокуратуры осуществляется с использованием нормативных актов общего и индивидуального характера.
Важнейшим средством управления органами прокуратуры и направления их деятельности является издание Генеральным прокурором РФ на основе и во исполнение законов приказов, указаний, распоряжений и инструкций.
Эти акты касаются как общих вопросов организации работы органов прокуратуры, так и отдельных их направлений деятельности.
Приказы Генерального прокурора общего характера по вопросам организации и деятельности органов прокуратуры в целом, по отдельным направлениям и участкам деятельности содержат совокупность норм и правил, которые создают реальный механизм исполнения органами прокуратуры Закона о прокуратуре, иных федеральных законов. Приказы не должны противоречить требованиям закона. В них обычно регулируются отдельные аспекты внутриорганизационных отношений в прокурорской системе, порядок деятельности органов прокуратуры, определяются критерии разграничения их полномочий по различным вопросам, содержатся иные нормы. Так, приказом Генерального прокурора РФ № 31 от 29 июня 1994 г. "О повышении роли органов прокуратуры в борьбе- с преступностью и ее предупреждении" определены задачи и приоритеты деятельности прокуратуры в данной сфере, вытекающие из результатов анализа состояния законности, работы по ее укреплению и особенностей периода социально-экономического развития страны.
Приказом № 24 от 9 апреля 1996 г. разграничивается компетенция территориальных и специализированных прокуратур. Это создает нормативную основу по организации взаимодействия прокуратур, устранения дублирования в их работе. По основным вопросам организации и деятельности органов прокуратуры, независимо от их уровня в прокурорской системе, Генеральный прокурор издает так называемые "отраслевые" приказы. В них конкретизируются задачи, возложенные на прокуратуру, определяются сферы правовых отношений, приоритетные при выполнении функций прокуратуры в данном направлении.
Примером комплексного нормативного регулирования организации и деятельности органов прокуратуры Российской федерации является приказ Генерального прокурора РФ № 34 от 26 июня 1997 г. "Об организации работы органов прокуратуры по борьбе с преступностью". В нем дается оценка криминогенной ситуации, анализ наметившихся негативных явлений и тенденций, конкретизируются задачи органов прокуратуры, вводится ряд нормативных решений по регулированию организационных отношений, в частности, между территориальными и специализированными прокуратурами.
Указание Генерального прокурора РФ является нормативным актом общего характера, принимаемым по отдельным вопросам организации и деятельности прокуратуры, практики применения законов. Указаниями, например, вводятся в действие методические рекомендации прокурорским работникам по различным аспектам их деятельности.
Инструкция представляет собой систематизированную совокупность рекомендаций и предписаний, излагаемых в нормативной форме. В них обычно содержатся правила и разъяснения, регулирующие организационные, кадровые, методические, финансовые, технические стороны деятельности органов прокуратуры.
Они обычно относятся к обеспечивающим основную деятельность прокуратуры сферам, которые в силу этих обстоятельств не урегулированы должным образом в законе (о делопроизводстве, статистической отчетности, порядке хранения вещественных доказательств, служебного оружия и т.п.).
Генеральный прокурор РФ в пределах выделенной штатной численности и фонда оплаты труда устанавливает штаты и структуру Генеральной прокуратуры. Прокуроры субъектов Федерации обладают аналогичными правами в пределах своей компетенции. Структуру Генеральной прокуратуры РФ составляют главные управления, управления и отделы (на правах управлений, в составе управлений).
Организация и порядок деятельности каждого структурного подразделения регламентируется положением о данном подразделении. Положениями определяется следующий круг вопросов: задачи, возложенные на подразделение; функции, которыми оно наделяется; основные полномочия в отношении иных подразделений (о получении информации, взаимодействии, разграничении управленческих функций в отношении нижестоящих органов, особенно по контролю за их деятельностью и др.). Определяется структура подразделения, особенности задач, полномочий и порядок взаимодействия внутренних подразделений (управления, главного управления); принципы организации работы в подразделении (обычно это предметный и зональный принципы), организационные полномочия начальника подразделения, других прокурорских работников, входящих в его состав.
Положение о структурном подразделении вступает в силу после его рассмотрения и утверждения соответствующим прокурором.
Руководство нижестоящими органами осуществляется также путем направления им информационных писем — обзоров по различным вопросам деятельности прокуратуры. От приказов и указаний они отличаются менее выраженной директивностью содержащихся в них положений. Обычно эти акты только сопровождаются приказами, указаниями соответствующего прокурора, обязывающими органы прокуратуры использовать в целях совершенствования работы содержащиеся в них положения, выводы и рекомендации. Обзор предполагает достаточно полное исследование практики органов прокуратуры по одному направлению или ряду направлений их деятельности, реализации той или иной функции и обычно отличается фундаментальностью обобщения, разнообразием источников информации и методов ее собирания, продолжительностью периода, за который проводится, глубиной и разноаспектностью выводов.
В отличие от обзора необходимость в подготовке информационного письма нижестоящим органам может возникнуть на основе нескольких и даже одного факта, характерных своей поучительностью, новизной для практики работы прокуроров, следователей. При этом важна прежде всего оперативность его направления с тем, чтобы быстро оказать корректирующее воздействие на процесс функциональной деятельности органов прокуратуры в той или иной сфере общественных отношений (например, информация о новых способах совершения или выявления правонарушений, ошибках в практике надзора и т.п.).
С учетом конкретных обстоятельств письмо может содержать указания о проведении отдельных действий в установленные сроки, требование информировать вышестоящего прокурора об аналогичных фактах в определенные сроки. Тем самым повышается уровень директивности письма.
Составляются и такие индивидуальные организационно-распорядительные акты, посредством которых реализуются решения, устанавливающие (изменяющие) прокурорско-управленческие правоотношения, как распоряжение о распределении обязанностей между прокурорами отдела; представление вышестоящему прокурору; задание; акт проверки работы подчиненной прокуратуры; заключение по материалам проверки заявления, жалобы и по иным основаниям, замечания на надзорный или управленческий акт нижестоящего органа и др.
Официальный характер управленческого решения, необходимость его документальности, точности и ясности формулирования правовых предписаний руководящих органов прокуратуры требует изложения актов организационно-распорядительного характера в строго определенных формах. Организационно-распорядительные акты направлены на создание условий для действенного осуществления задач, поставленных перед органами прокуратуры.
Эти акты следует рассматривать как важную разновидность служебной документации, отражающей самостоятельную управленческую деятельность. Они тесно взаимосвязаны, но и отличаются от следственных и надзорных актов и несут самостоятельную функциональную и процессуальную нагрузку. Эти акты должны отвечать общим требованиям, предусматривающим основания и порядок их составления, структуру и содержание. Они обычно состоят из вводной, описательной и постановляющей (предлагающей, директивной) частей. В одних актах эти части четко выражены, в других они лишь намечаются. Соотношение информационного потенциала в них и уровень их директивности зависят от характера и содержания решаемых при этом задач. В любом случае эти акты должны соответствовать требованиям закона, приказам и указаниям Генерального прокурора РФ.