Глава 15. Повышение эффективности прокурорского надзора

15.1. Понятие эффективности прокурорского надзора
15.2. Методика определения эффективности прокурорского надзора за исполнением законов
15.3. Основные направления повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законов
15.4. Концептуальные положения развития прокуратуры Российской Федерации
Вопросы для повторения
Задание

15.1. Понятие эффективности прокурорского надзора

Речь должна идти о повышении эффективности всех отраслей, участков деятельности и всей деятельности прокуратуры. Только при этом можно добиться положительных результатов в плане укрепления законности и правопорядка. Однако руководствуясь сугубо учебными задачами и в целях лучшего усвоения материала, рассмотрим этот вопрос применительно к прокурорскому надзору за исполнением законов.
Прокурорский надзор за исполнением законов, как известно, — это целенаправленная, полезная, преобразующая, общественно необходимая государственная деятельность, результатом которой является наступление определенных положительных результатов в виде, например, устранения нарушений законов, реального укрепления законности. Государство, общество заинтересованы в том, чтобы прокурорский надзор был высокоэффективным. Эффективность — основная оценочная категория прокурорского надзора за исполнением законов, как и всей деятельности прокуратуры. Оценочной категорией прокурорского надзора является также качество.
На основе общей теории эффективности и опираясь на философскую категорию «качество», можно сформулировать соответствующие определения. Эффективность прокурорского надзора за исполнением законов — это соотношение поставленных перед ним целей и результатов их достижения. Результаты выражаются в реально достигнутом уровне состояния законности. Под качеством надзора понимается совокупность свойств или состояний, его характеризующих и позволяющих судить о его достоинствах или недостатках. Так, например, прокурорскую проверку исполнения экологического законодательства можно считать качественной, если в ходе ее проведения выявлены все допущенные нарушения законов, установлены обстоятельства, способствующие нарушениям и виновные лица. Она может считаться эффективной, если результатом ее проведения явится в дальнейшем снижение нарушений экологических законов, т.е. наступление положительного результата.
Среди ученых и практических работников установилось понимание эффективности как степени фактического достижения какой-либо заранее поставленной положительной цели или нескольких целей при оптимальных затратах сил и средств. Иными словами, понятие термина «эффективность» связано с действиями, приводящими к нужным результатам. Например, применительно к прокурорскому надзору за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, нужный результат может выражаться в уменьшении числа процессуальных нарушений, допускаемых дознавателями и следователями, в повышении раскрываемости преступлений, в улучшении качества следствия, что может свидетельствовать о повышении эффективности этой деятельности прокуратуры. Что касается, к примеру, участия прокуроров в судах общей юрисдикции и арбитражных судах при рассмотрении заявлений и исков, заявленных прокурорами, то нужный результат может, в частности, выражаться в увеличении процента заявлений и исков, удовлетворенных судами.
По степени значимости цели прокурорского надзора за исполнением законов подразделяются на более высокий и более низкий уровни. В качестве цели первого могут выступать: выявление нарушений законов, установление обстоятельств, способствующих нарушениям, и лиц, нарушивших законы. Целью второго уровня может быть принятие прокурором мер по фактическому устранению нарушений этих законов, способствующих им обстоятельств и привлечению к ответственности виновных лиц. Высшим уровнем целей, или высшей целью, является укрепление законности или результативность. Могут быть сформулированы и другие цели прокурорского надзора. Выполнение целей первых двух уровней служит средством достижения высшей цели. Следует иметь в виду, что вклад в укрепление законности вносят также и другие отрасли и участки деятельности прокуратуры, многие другие органы, в особенности правоохранительные и контролирующие. Однако активно осуществляемый наступательный прокурорский надзор способствует активизации и совершенствованию деятельности названных органов, что в свою очередь положительно сказывается на исполнении законов.
Стоящие перед прокурорским надзором цели (задачи) могут быть выполнены полностью или частично. Чаще на практике они выполняются частично, в результате остается не полностью выполненной цель высшего уровня. Это нередко является следствием того, что ставятся нереальные цели, без учета имеющихся в наличии сил и средств. Цели должны быть, следовательно, реальными. Но и реальные цели могут быть не реализованы, если не принимаются активные меры к их достижению. Однако во всех случаях прокурорские работники должны нацеливаться на высокопроизводительную работу.
Эффективность прокурорского надзора за исполнением законов зависит, таким образом, от того, достигнуты ли поставленные перед ним цели, т.е. от степени достижения целей. Чем выше степень достижения цели, тем выше эффективность. Уменьшение числа правонарушений по сравнению с предыдущим периодом может свидетельствовать о повышении эффективности прокурорского надзора за исполнением законов.
Категория «эффективность» применима также к проверке исполнения законов, к акту прокурорского реагирования (надзора) и другим надзорным действиям. От эффективности каждой проверки и акта реагирования в определенной мере зависит эффективность прокурорского надзора за исполнением законов. Поэтому следует стремиться к тому, чтобы все надзорные и иные действия прокурора, входящие в круг его полномочий, были максимально эффективны.

15.2. Методика определения эффективности прокурорского надзора за исполнением законов

В данном случае имеются в виду методика измерения и оценка эффективности прокурорского надзора за исполнением законов. Как в теоретическом, так и в практическом планах определение эффективности прокурорского надзора является наиболее сложной проблемой. Между тем объективная оценка эффективности служит средством совершенствования прокурорского надзора за исполнением законов, как и всей иной деятельности прокуратуры. Эффективность прокурорского надзора за исполнением законов может быть определена с помощью критериев оценки и показателей измерения эффективности. Показатели позволяют производить измерение эффективности, а критерии — оценивать ее.
Критерий — это такой измеритель (признак), который показывает, чему должен соответствовать прокурорский надзор, каким он должен быть. Он отражает предельно допустимый результат деятельности прокурора. Для оценки достижений каждой из целей применяется свой критерий. Такими критериями являются: своевременность и полнота выявления нарушений законов, обстоятельств, способствующих им, и установление лиц, нарушивших законы; своевременность, полнота, адекватность и реальность реагирования на выявленные нарушения законов, обстоятельства, способствующие им; реальное, фактическое восстановление прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц, государства; реальное укрепление законности.
В качестве непосредственных измерителей эффективности выступают показатели, выражающиеся в конкретных цифрах. Показатели делятся на количественные (количество проведенных прокурорских проверок, в том числе и совместно или одновременно с другими органами, общее количество выявленных нарушений законов, количество внесенных актов прокурорского реагирования, количество возбужденных уголовных дел, количество лиц, привлеченных к ответственности, и т.д.); качественные (полнота выявления нарушений законов и обстоятельств, им способствующих, реальное устранение нарушений законов и способствующих им обстоятельств, реальное восстановление нарушенных прав, свобод и законных интересов, реальное возмещение вреда, причиненного правонарушителями, и т.д.); результативности (количество совершенных правонарушений, в том числе и преступлений за определенный период времени — квартал, полугодие, год, суммарные вредные последствия совершенных правонарушений и др.). Показатели результативности позволяют видеть наступившие изменения в состоянии законности, т.е. больше или меньше стало правонарушений по сравнению с предшествующим периодом. Сущность определения эффективности прокурорских проверок и актов прокурорского реагирования (надзора) состоит в сопоставлении поставленных перед ними целей с достигнутыми в ходе их проведения (выполнения) результатами. В качестве основной при определении эффективности проверки выступает первая цель, а акты реагирования — вторая цель прокурорского надзора за исполнением законов.
Сущность определения эффективности прокурорского надзора за исполнением законов состоит в сопоставлении (сравнении) фактически достигнутых в оцениваемый период результатов с намечаемыми на этот период целями и с достигнутыми в предшествующем периоде результатами. Определять эффективность удобнее с помощью так называемой сопоставительной таблицы контрольных показателей прокурорского надзора за исполнением законов. В нее могут быть включены такие контрольные показатели, как: количество проведенных прокурорских проверок; количество выявленных и зарегистрированных нарушений законов; суммарные вредные последствия в виде, например, сумм причиненного материального ущерба, количества погибших лиц и лиц, получивших телесные повреждения, в том числе производственные травмы, количества погибших от рук браконьеров диких животных и т.д.; количество внесенных актов прокурорского реагирования; количество проведенных аналитических мероприятий и другие. Уменьшение числа контрольных показателей упрощает процесс определения эффективности, но снижает его точность.
Таблица позволяет наглядно видеть основные результаты деятельности прокурора предшествующего периода, которые берутся за 100% (исходный пункт), результаты прошедшего оцениваемого периода (фактически достигнутые) и цели, которых намечалось достигнуть. Их заполнение относительно несложно, если в прокуратуре хорошо налажен учет выполненной надзорной работы и совершенных в регионе правонарушений. Данные сопоставительной таблицы без особых затруднений могут вводиться в компьютер, что упрощает процесс определения эффективности. При этом принимаются во внимание не все правонарушения, а только те из них, которые нарушают права, свободы и законные интересы граждан, предприятий, организаций и государства в целом. Может быть определена эффективность прокурорского надзора за исполнением конкретного закона или группы законов, регулирующих однородные общественные отношения, эффективность прокурорского надзора за исполнением законов на конкретном объекте (предприятии, организации, учреждения), в регионе (городе, районе, области) и в целом по стране.
Эффективность прокурорской проверки может быть определена путем проведения контрольной проверки; акта прокурорского реагирования (надзора) — путем проведения проверки результативности акта реагирования или фактического устранения нарушений закона. Эффективность прокурорского надзора за исполнением законов на конкретном объекте может быть определена также путем проведения повторной проверки. Определяя эффективность проверок и актов прокурорского реагирования, прокуроры устанавливают тем самым качество прокурорского надзора за исполнением законов, так как при этом используются только качественные показатели.
В зависимости от достигнутых конечных результатов, т.е. реального состояния законности, прокурорский надзор за исполнением законов может быть оценен как высокоэффективный, эффективный, малоэффективный, неэффективный.

15.3. Основные направления повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законов

Магистральное направление повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законов — это повседневное, постоянное совершенствование его качественных характеристик на всех стадиях надзорного процесса и в особенности совершенствование всех элементов организации работы прокуратуры.
Прежде всего необходимо обеспечить комплексный подход в борьбе с правонарушениями и в первую очередь — с преступлениями. Применительно к прокурорскому надзору за исполнением законов комплексный подход может означать: комплексное, целенаправленное и активное применение прокурором всех предоставленных в его распоряжение правовых средств; координацию надзора в рассматриваемой сфере с другими отраслями прокурорского надзора и всеми участниками деятельности прокуратуры; тесное увязывание надзорной работы с профилактической деятельностью; постоянное и тесное взаимодействие прокуроров с органами представительной и исполнительной власти, правоохранительными, контролирующими и другими органами, а также с общественными формированиями по вопросам укрепления законности; увязывание надзорных мероприятий с важнейшими социально-экономическими, экологическими и иными задачами, решаемыми в регионе (районе, городе, области).
Достижению комплексного подхода могут способствовать также: тесное увязывание надзорной деятельности с предварительным следствием по уголовным делам и, в частности, проведение прокурорских проверок одновременно с производством предварительного следствия; проведение совместных с органами контроля и иными органами проверок; активная реализация прокурором права поручения проведе - ния проверок правоохранительным, контролирующим и другим органам. Речь, таким образом, идет о создании единого, четко скоординированного фронта борьбы с правонарушителями.
Повышение эффективности прокурорского надзора за исполнением законов связано с совершенствованием управления (руководства) надзорной деятельностью со
стороны вышестоящих прокуратур. Оно может идти по следующим направлениям:
• своевременное, оперативное корректирование надзорной деятельности, нацеливание ее на решение главных, ключевых задач укрепления законности, предупреждение правонарушений;
• улучшение анализа надзорной деятельности и своевременное доведение результатов анализа до нижестоящих прокуроров;
• своевременное принятие мер к устранению ошибок и упущений в работе, допускаемых нижестоящими прокурорами;
• улучшение методической помощи нижестоящим прокурорам;
• подготовка более совершенных методических пособий, разработок, указаний, писем и обеспечение ими прокуроров;
• совершенствование деятельности по распространению положительного опыта работы;
• совершенствование контроля за внедрением в практику работы новейших достижений науки и практики, передовых методов и приемов выявления и устранения правонарушений;
• развитие инициативы, самостоятельности и боевитости у нижестоящих прокуроров. При этом основные усилия должны направляться на оказание действенной помощи прокурорам районов и городов в организации ими на научной основе прокурорского надзора за исполнением законов. В плане повышения методического мастерства прокурорских работников низового звена хорошие результаты может дать проведение работниками областных и им равных прокуратур показательных (учебных) проверок исполнения законов. Речь идет об обучении в условиях проведения реальной проверки.
Следующее направление — это совершенствование тактики и методики выявления нарушений законов и установления обстоятельств, им способствующих. В первую очередь необходимо добиваться повышения качества прокурорских проверок, которое к сожалению, не всегда высокое. Прокуроры не всегда готовятся к проведению проверок, в результате чего они порой проводятся поверхностно и отдельные нарушения законов не выявляются, не устанавливаются обстоятельства, способствующие нарушениям. Устранение этих и других недостатков будет способствовать повышению качества прокурорских проверок. Этому может способствовать также:
• комплексное применение прокурорами различных проверочных действий;
• применение различных приемов и методов, в том числе и криминалистических;
• активное привлечение к проверкам специалистов;
• проведение проверок совместно (одновременно) с другими правоохранительными органами, контролирующими и иными органами;
• проведение комплексных проверок, т.е. проверок исполнения нескольких законов. Повышению качества проверок будет способствовать, кроме того, совершенствование ныне действующих и разработка новых частных методов их проведения. Повышению эффективности прокурорского надзора за исполнением законов также может способствовать совершенствование практики реагирования прокуроров на нарушения законов. Совершенствование практики реагирования может идти по следующим направлениям:
• совершенствование порядка внесения актов прокурорского надзора, активное применение всех правовых средств и актов реагирования;
• сочетание письменных и устных форм реагирования;
• повышение остроты прокурорского реагирования;
• совершенствование структуры и повышение качества актов прокурорского надзора;
• усиление контроля со стороны прокуроров за реализацией внесенных актов реагирования;
• систематическое обобщение (анализ) практики реагирования;
• совершенствование профессиональных навыков прокуроров. Этому могут способствовать все формы повышения квалификации прокуроров. Кроме этого повышению эффективности прокурорского надзора, как и всей многогранной деятельности прокуратуры, может способствовать дальнейшее совершенствование законодательства, регулирующего организацию и деятельность прокуратуры, о чем будет сказано в следующем параграфе этой главы. Понятно, что и совершенствование всего законодательного массива России и, в частности, устране.ние пробелов в правовом регулировании тех или иных общественных отношений, разночтений, дублирования, его кодификация будут в конечном итоге способствовать повышению эффективности прокурорского надзора за исполнением законов.
Прокуроры должны использовать все имеющиеся в их распоряжении средства (возможности) для повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законов, что будет, несомненно, способствовать укреплению законности и правопорядка как в регионах, так и в целом в стране.

15.4. Концептуальные положения развития прокуратуры Российской Федерации

Как и другие государственно-правовые структуры, прокуратура подвержена изменениям, которые должны соответствовать направлениям развития общества и государства на переходном этапе.
По какому пути пойдет в будущем развитие Российской прокуратуры — зависит от многих факторов, и в первую очередь от таких:
• какая модель развития капитализма будет взята за основу в России, т.е. будет ли преобладать модель частного капитализма или будет избрана модель так называемого народного капитализма с ориентацией на усиление социальной защиты основной массы россиян;
• будет ли в России проводиться политика, отвечающая национальным интересам, преобладать национальная идея, направленная на всяческое усиление государства, его целостности, экономической, интеллектуальной и военной мощи и в конечном итоге на спасение россиян. С учетом сложившихся неблагополучных реалий именно спасение россиян становится основной, преобладающей национальной идеей;
• как в будущем пойдет процесс становления новой российской государственности, развития федеративных отношений и, в частности, какой объем прав получат субъекты РФ и какие полномочия останутся за центром, и как это скажется на структуре законодательства;
• по каким направлениям будет идти судебная реформа и к каким позитивным результатам она может привести в плане защиты прав и свобод граждан, как будут перераспределяться правозащитные полномочия между судами, прокуратурой и другими правоохранительными и иными органами;
• будет ли учитываться позитивный опыт организации и деятельности Российской прокуратуры, накопленный ею за многие десятилетия своего существования. Национальным интересам России, интересам законопослушной части граждан соответствует, чтобы Прокуратура РФ оставалась федеральным, централизованным надзорным органом и органом уголовного преследования с оставлением за нею всех функций, определенных Конституцией РФ и Законом о прокуратуре, и чтобы она в дальнейшем развивалась в первую очередь как орган надзорного типа. Следует заметить, что функция надзора за исполнением законов присуща всем государствам, и она вызвана объективными потребностями добиться надлежащего исполнения законов, без чего невозможно нормальное функционирование государств. Но в разных странах функция надзора за исполнением законов возложена на различные по своей структуре и назначению органы. Исторически так сложилось, что в России функция надзора за исполнением законов возлагалась на органы прокуратуры. Такая практика себя вполне оправдала, и никакой необходимости освобождать прокуратуру от надзорной функции не имеется, так как это неизбежно привело бы к негативным последствиям, что не отвечает национальным интересам России. Поэтому в будущем прокуратура может в основном развиваться как надзорный правозащитный орган.
Учитывая, что только сильное в политическом и экономическом отношении государство в состоянии обеспечить нормальные условия для проживания всех категорий граждан, включая достижение высокого жизненного уровня, защитить их в социальном отношении, защита именно государственных и общественных интересов (публичного интереса) останется приоритетной задачей для прокуратуры. Сказанное вовсе не означает, что прокуратура не будет защищать интересы предпринимателей, частных владельцев предприятий (частный интерес). Речь лишь идет о смещении акцента в сторону защиты государственных и общественных интересов. Приоритетным для прокуратуры будет также защита прав и свобод человека и гражданина.
Получат дальнейшее развитие вре отрасли надзора и участки деятельности прокуратуры, однако в зависимости от происходящих в стране преобразований, новых задач, встающих перед обществом, будут уточняться приоритеты, задачи, пределы отраслей надзора и участков деятельности прокуратуры, полномочия прокуроров.
Все более приоритетное значение будет приобретать международное сотрудничество Прокуратуры РФ с органами прокуратуры, иными правоохранительными органами зарубежных стран, международными организациями.
Дальнейшее углубление получит деятельность Координационного Совета генеральных прокуроров стран СНГ, особенно в деле борьбы с организованной, транснациональной преступностью. Об этом свидетельствует создание в структуре этого Совета аппарата исполнительного секретаря с участием представителей генеральных прокуроров стран СНГ. Активизируется участие Генеральной прокуратуры РФ в деятельности Международной ассоциации прокуроров, в иных организациях.
Можно полагать, что в будущем более полно будет востребован правозащитный потенциал российской прокуратуры, задействованы имеющиеся здесь резервы. Повышению роли прокуратуры как надзорного правозащитного органа, а следовательно, повышению эффективности ее многогранной деятельности в наибольшей мере могли бы способствовать повышение правового статуса как самой прокуратуры, так и ее работников, полное проведение в жизнь принципа независимости прокурорского надзора, наделение прокуроров дополнительными полномочиями, т.е. дальнейшее развитие законодательства, регулирующего прокурорский надзор.
В этой связи представляется крайне необходимым в Конституцию РФ вместо ст. 129, посвященной прокуратуре и входящей в гл. 7 «Судебная власть», включить самостоятельную главу «Прокуратура Российской Федерации», в которой изложить задачи, структуру, основные направления деятельности прокуратуры, порядок назначения на должности прокуроров и освобождения их от должностей, отказавшись от института согласования назначения прокуроров субъектов РФ с ее субъектами, наделить Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов РФ правом законодательной инициативы, а также правом обращения с запросом в Конституционный Суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов Федерации, закрепить, что организация и деятельность прокуратуры РФ определяются федеральным конституционным законом. Этот закон мог бы воспроизвести основные положение ныне действующего Закона о прокуратуре. В нем следовало бы более обстоятельно изложить структуры прокуратур, полномочия прокуроров всех звеньев, посвятив этому такие самостоятельные главы, как: «Генеральная прокуратура Российской Федерации», «Прокуратуры субъектов Российской Федерации», «Районные прокуратуры» и другие главы, хотя бы в кратком виде закрепить процедурные вопросы деятельности прокуроров по отраслям надзора, их правовое положение при участии в судах, более подробно регламентировать в специальной главе вопросы координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
Следовало бы восстановить ряд полномочий, которыми ранее были наделены прокуроры. Речь идет о наделении прокуроров правом выносить постановления о возбуждении дисциплинарного производства. В интересах дела следовало бы также закрепить в Законе, что принесение прокурором протеста на противоречащий закону акт или обращение прокурора с заявлением в суд о признании такого акта недействующим приостанавливает действие этого акта до рассмотрения протеста или заявления. Районным, городским и им равным прокурорам имело бы смысл предоставить право обращения с исковыми заявлениями в арбитражные суды и участия в этих судах.
Реализация этих и иных законодательных мер, несомненно, положительно сказалась бы на состоянии работы органов прокуратуры, что в свою очередь способствовало бы укреплению законности и правопорядка в стране.

Вопросы для повторения

1. Что понимается под эффективностью прокурорского надзора за исполнением законов?
2. Что понимается под качеством прокурорского надзора за исполнением законов?
3. Как может быть определена эффективность прокурорского надзора за исполнением законов?
4. Какие вы видите основные пути повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законов и всей иной деятельности прокуратуры?
5. По каким направлениям в будущем может развиваться прокуратура?

Задание

Изучите или используйте источники 4, 61, 77, 78, 112—116, 118, 119, 134, приведенные в Приложении 1.