Глава 10. Прокурорский надзор за исполнением законов в досудебном производстве

Глава 10. Прокурорский надзор за исполнением законов в досудебном производстве

 

10.1. Сущность, предмет и задачи прокурорского надзора за исполнением законов в досудебном производстве
10.2. Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов в досудебном производстве
10.3. Организация работы по надзору за исполнением законов в досудебном производстве
10.4. Особенности надзора за исполнением законов в досудебном производстве
Вопросы для повторения
Задание

10.1. Сущность, предмет и задачи прокурорского надзора за исполнением законов в досудебном производстве

Закон о прокуратуре предусмотрел, что в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура осуществляет надзор, в том числе за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие. В УПК РСФСР 1960 г. в разд. II «Возбуждение уголовного дела, дознание и предварительное следствие» была включена гл. 18 «Надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия». УПК РФ 2001 г. такой специальной главы не имеет. В разд. II «Участники уголовного судопроизводства» включена глава шестая «Участники уголовного судопроизводства со стороны обвинения». В ч. 1 ст. 37 записано, что прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, установленной УПК РФ, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельчастью органов дознания и органов предварительного следствия. Часть 2 этой статьи определяет полномочия прокурора в ходе досудебного производства по уголовному делу.
Органы дознания и органы предварительного следствия, осуществляя досудебное производство, защищают права и законные интересы лиц и организаций, потерпевших от преступлений. В каждом случае обнаружения признаков преступления следователь, орган дознания и дознаватель принимают предусмотренные УПК РФ меры по установлению события преступления, изобличению лица или лиц, виновных в совершении преступления. Предварительное расследование существенно затрагивает права и интересы участников уголовного судопроизводства, поскольку оно связанно с ограничением конституционных прав и свобод граждан. В процессе расследования могут применяться меры процессуального принуждения (задержание подозреваемого, заключение под стражу, привод, временное отстранение от должности, наложение ареста на имущество и т.д.). Ограничение прав и свобод допускается только по основаниям и с соблюдением процедур, предусмотренных Конституцией РФ, имеющей прямое действие, уголовнопроцессуальным законодательством. И хотя уголовно-процессуальное законодательство в основном детально регламентирует досудебное производство, в практике не всегда исполняются требования этого законодательства.
Указанные обстоятельства предопределяют сущность прокурорского надзора за исполнением законов в досудебном производстве по уголовным делам.
Прокурор обязан следить за тем, чтобы нормы закона, регулирующие процессуальную деятельность органов дознания и органов предварительного следствия, не нарушались, а при обнаружении нарушений — немедленно принимались меры к их устранению, восстановлению нарушенных прав и свобод гражданина, предупреждению нарушений законов.
Рассматривая сущность прокурорского надзора за исполнением законов в досудебном производстве по уголовным делам следует также отметить, что прокурор не может произвольно вмешиваться в предварительное расследование. Согласно уголовно-процессуальному законодательству (п. 3 ч. 2 ст. 38 УПК РФ) следователь самостоятельно направляет ход расследования, принимает решения о производстве следственных и иных процессуальных действий, за исключением случаев, когда требуется получение судебного решения и (или) санкции прокурора. Следователь наделен правом при несогласии с отдельными решениями и указаниями прокурора предоставлять свои письменно изложенные возражения вместе с уголовным делом вышестоящему прокурору. К таким случаям закон относит решения и указания прокурора о привлечении лица в качестве обвиняемого; о квалификации преступления; об объеме обвинения; об избрании меры пресечения либо отмене или изменении меры пресечения, избранной следователем в отношении обвиняемого; об отказе в даче согласия на возбуждение перед судом ходатайства об избрании меры пресечения или о производстве иных процессуальных действий; о направлении уголовного дела в суд или его прекращении; об отводе следователя или отстранении его от дальнейшего ведения следствия.
Предмет надзора в соответствии со ст. 29 Закона о прокуратуре — соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие.
В УПК РФ учтены требования, вытекающие из положений Конституции РФ, общепризнанных норм и принципов международного права, международных договоров по обеспечению основных прав и свобод человека и гражданина. Так, в ходе уголовного судопроизводства запрещается осуществление действий и принятие решений, унижающих честь и достоинство участников уголовного судопроизводства, а также обращение, унижающее его человеческое достоинство либо создающее опасность для его жизни и здоровья. Никто из участников уголовного судопроизводства не может подвергаться насилию, пыткам, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению. Суд, прокурор, следователь, дознаватель обязаны разъяснить подозреваемому, обвиняемому, потерпевшему, гражданскому истцу, гражданскому ответчику, а также другим участникам уголовного судопроизводства их права, обязанности и ответственность и обеспечить возможность осуществления этих прав. При осуществлении досудебного производства по уголовным делам необходимо соблюдать основания и процедуры ограничения прав и свобод человека и гражданина, предусмотренные уголовно-процессуальным законодательством. Например, ограничение права гражданина на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений допускается только на основании судебного решения (ч. 1 ст. 13 УПК РФ).
УПК РФ (раздел семнадцатый) установлены дополнительные ограничения по осуществлению досудебного производства в отношении отдельных категорий лиц. Так, член Совета Федерации, депутат Государственной Думы, судья федерального суда, мировой судья, прокурор, Председатель Счетной палаты РФ, его заместитель и аудитор Счетной палаты РФ, уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий, задержанные по подозрению в совершении преступления, за исключением случаев задержания на месте преступления, должны быть освобождены немедленно после установления их личности.
Установленный порядок разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях также является одним из элементов предмета прокурорского надзора, определенного Законом о прокуратуре. В УПК РФ в понятие «разрешение заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях» внесены некоторые коррективы. В соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 37 в ходе досудебного производства по уголовным делам прокурор уполномочен проверять исполнение требований Закона о прокуратуре при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях. Статья 145 УПК РФ предусматривает принятие решений по результатам рассмотрения сообщения о преступлении.
Сообщения о преступлениях могут быть выражены в различных формах:
- устные и письменные заявления;
- явки с повинной, сделанные как в устном, так и в письменном виде;
- сообщениях о совершенном или готовящемся преступлении, полученное из иных источников.
Письменное заявление подписывается заявителем. Устные заявления о преступлении заносятся в протокол, который подписывается заявителем и лицом, принявшим заявление. Если устное сообщение о преступлении сделано при производстве следственного действия или в ходе судебного разбирательства, то оно заносится соответственно в протокол следственного действия или судебного заседания. Заявитель предупреждается об ответственности за заведомо ложный донос. Устное заявление о явке с повинной — добровольное сообщение лица о совершенном им преступлении — заносится в протокол в описанном выше порядке. Сообщения о совершенном или готовящемся преступлении, полученное из иных источников информации, принимается лицом, получившем данное сообщение, о чем составляется рапорт об обнаружении признаков преступления. Анонимные заявления о преступлении не являются поводом для возбуждения уголовного дела. Анонимные письма и заявления о готовящихся или совершенных преступлениях направляются прокурором в другие правоохранительные органы в зависимости от содержания обращений.
Порядок регистрации и учета сообщений о преступлениях законом не предусмотрен. Он устанавливается ведомственными нормативными актами правоохранительных органов. Подавляющее большинство сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях рассматривается и разрешается органами внутренних дел.
Прокурор должен следить за тем, чтобы не было отказов в принятии сообщений о преступлениях. При проверке необходимо обращать внимание на то, чтобы лицо, имеющее право осуществлять прием сообщений о преступлениях, выдавало заявителю документ о принятии сообщения о преступлении с указанием данных о лице, его принявшем, а также даты и времени его принятия.
Генеральный прокурор РФ, придавая большое значение этому участку надзорной деятельности, требует от подчиненных ему прокуроров, своевременной проверки всех находящихся на рассмотрении заявлений и сообщений о преступлениях, пресечения случаев проведения не вызванных необходимостью проверочных действий.
Следственные действия до возбуждения уголовного дела производиться не могут, кроме оговоренных в законе случаев осмотра места происшествия, освидетельствования, назначения судебной экспертизы.
Прокурор должен также следить за тем, чтобы решения по сообщениям о преступлениях принимались в трехдневный срок, а в случаях его продления прокурором, начальником следственного отдела, начальником органа дознания — в десятидневный.
Прокурорский надзор за соблюдением порядка предварительного расследования как в форме дознания, так и предварительного следствия служит одной из гарантий обеспечения прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства (потерпевших, подозреваемых, обвиняемых, свидетелей и т.д.), неотвратимости ответственности за совершенное преступление, защиты лиц, общества, государства от преступных посягательств. Соблюдение предписанных законом процедур расследования способствует обеспечению достижения истины, объективности оценки полученной информации, соблюдению конституционного принципа презумпции невиновности.
Порядок предварительного расследования преступлений подробно регламентирован уголовно-процессуальным законом. Принципиальные положения этого порядка нашли отражение и в Конституции РФ. При осуществлении надзора прокурор должен ориентироваться на такие конституционные нормы: решения и действия органов государственной власти и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (ст. 46); каждый задержанный, заключенный под стражу, обвиняемый в совершении преступления имеет право пользоваться помощью адвоката (защитника) с момента соответствующего задержания, заключения под стражу или предъявления обвинения (ст. 48); обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность, а неустранимые сомнения в виновности лица толкуются в пользу обвиняемого (ст. 49), при осуществлении правосудия не допускается использование доказательств, полученных с нарушением закона (ст. 50); никто не обязан свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников, круг которых определяется федеральным законом (ст. 51); права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом; государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба (ст. 52).
В уголовно-процессуальном законодательстве реализуются конституционные нормы путем регламентации не только общих требований, относящихся к стадии предварительного расследования (неприкосновенность личности; неприкосновенность жилища; охрана личной жизни и тайны переписки и т.д.), но и путем установления четкого порядка производства каждого следственного действия. Так, очная ставка производится, если в показаниях ранее допрошенных лиц имеются существенные противоречия. При ее проведении не должно быть отступлений от правил начала допроса этих лиц, предоставления возможности задавать вопросы и т.п.
Проверка общих условий предварительного расследования и порядка производства отдельных следственных действий составляют существенный объем прокурорской деятельности. При этом прокурору следует обращать внимание на следующие обстоятельства:
- компетенцию лица, осуществляющего процессуальные действия (например, согласно ч. 2 ст. 41 УПК РФ не допускается возложение полномочий по проведению дознания на то лицо, которое проводило или проводит по данному уголовному делу оперативно-розыскные мероприятия; в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 40 УПК РФ орган дознания по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия не обязательно, может выполнить лишь неотложные следственные действия);
- соответствие следственного и иного процессуального действия тому наименованию, который предусмотрен УПК РФ (осмотр, проверка показаний на месте, обыск, выемка и тд.);
- наличие оснований для проведения следственного и иного процессуального действия (например, основанием производства обыска является наличие достаточных оснований полагать, что в каком-либо месте или у какого-либо лица могут находиться орудия преступления, предметы, документы и ценности, которые могут иметь значение для уголовного дела);
- наличие условий для проведения следственного и иного процессуального действия (например, контроль телефонных и иных переговоров подозреваемого, обвиняемого и других лиц допускается лишь при производстве по уголовным делам о тяжких и особо тяжких преступлениях);
- соблюдение правил собирания доказательств (например, производство следственного действия в ночное время не допустимо, за исключением случаев, не терпящих отлагательства; в ходе следственного действия или непосредственно после его окончания должен быть составлен протокол следственного действия и т.д.). Ответственный участок деятельности прокурора — надзор за законностью решений, принимаемых в досудебном производстве.
Особого внимания заслуживают решения, влияющие на движение уголовного дела. Это относится, прежде всего, к законности и обоснованности решений о возбуждении уголовного дела, об отказе в возбуждении дела, передаче сообщения по подследственности.
К наиболее важным решениям, принимаемым в процессе предварительного расследования и подлежащим тщательной проверке прокурором, относятся следующие: о задержании подозреваемого; об избрании в отношении подозреваемых и обвиняемых меры пресечения; о привлечении в качестве обвиняемого; о приводе подозреваемого, обвиняемого, потерпевшего, свидетеля; о временном отстранении обвиняемого от должности; о розыске обвиняемого; о производстве выемки; о производстве обыска; о наложении ареста на имущество; о назначении экспертизы; о приобщении к уголовному делу вещественных доказательств; о продлении срока следствия, содержания под стражей; о выделении уголовных дел и другие.
Прокурорской проверке подлежат и такие важные решения, принимаемые на завершающем этапе предварительного расследования, как о приостановлении предварительного расследования, о прекращении уголовного преследования и уголовного дела.
Надзор за законностью решений, принимаемых в досудебном производстве, включает исполнение требований закона при принятии всех следственных и иных процессуальных решений, независимо о того, принимает ли следователь, орган дознания или дознаватель такие решения самостоятельно либо требуется получение судебного решения и (или) санкции прокурора.
Задачи прокурорского надзора за исполнением законов в досудебном производстве могут быть определены с учетом целей прокуратуры и назначения уголовного судопроизводства. При осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов в досудебном производстве должны приниматься меры, направленные на исполнение органами дознания и органами предварительного следствия требований закона по защите прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений, а также меры к обеспечению защиты личности от незаконного и необоснованного обвинения, ограничении ее прав и свобод. Прокурору необходимо следить за тем, чтобы:
—> исполнялись требования закона при приеме, регистрации и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях;
—> соблюдался установленный законом порядок возбуждения уголовных дел;
—> в каждом случае обнаружения признаков преступления следователь, орган дознания и дознаватель принимали предусмотренные законом меры по установлению события преступления, изобличению лица или лиц, виновных в совершении преступления;
—> соответствовали требованиям закона решения, принимаемые в процессе досудебного производства по уголовным делам;
—> соблюдались условия и порядок проведения следственных и иных процессуальных действий, а в предусмотренных законом случаях — основания для их проведения;
—> соблюдались права потерпевшего, подозреваемого, обвиняемого и других участников уголовного судопроизводства.

 

 

10.2. Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов в досудебном производстве

Для осуществления надзора за исполнением законов в досудебном производстве прокурор наделяется соответствующими полномочиями. Прокурор осуществляет свою деятельность строго в рамках этих полномочий. На практике деятельность прокурора должна осуществляться в определенных формах. В формах надзора реализуются те права, которыми прокурор наделен по закону. Правовая норма, определяющая полномочия прокурора, предоставляет ему право на совершение определенных действий. Прокурор, реализуя свое право на совершение таких действий, вместе с тем и обязан совершить определенное действие.
Понятие «прокурор», используемое в УПК РФ имеет следующее значение: Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры, их заместители и помощники, участвующие в уголовном судопроизводстве (п. 31 ст. 5 УПК РФ). В то же время в ч. 6 ст. 37 УПК РФ указано, что полномочия прокурора, предусмотренные настоящей статьей, осуществляются прокурорами района, города, их заместителями, приравненными к ним прокурорами и вышестоящими прокурорами. Эта статья предусматривает полномочия прокурора в ходе досудебного производства по уголовному делу, большинство из которых имеют властно-распорядительный характер (например, отстранять дознавателя, следователя от дальнейшего производства расследования, если ими допущено нарушение требований настоящего Кодекса при производстве предварительного расследования; изымать любое уголовное дело у органа дознания и передавать его следователю, передавать уголовное дело от одного следователя другому с обязательным указанием оснований такой передачи и др.). Вместе с тем не все из них имеют такой характер (например, проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях), хотя и ими не наделены помощники прокуроров. Однако уголовно-процессуальное законодательство не лишает полномочий помощников прокуроров в иных случаях. Например, помощник прокурора, по поручению прокурора поддерживающий от имени государства обвинение в суде по уголовному делу, вправе принести представление на указанные в законе судебные решения в апелляционном и кассационном порядке.
Реализация полномочий прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов в досудебном производстве направлена на то, чтобы органами дознания и органами предварительного следствия были приняты все предусмотренные законом меры по защите прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений, а также меры по защите личности от незаконного и необоснованного обвинения, ограничения ее прав и свобод.
Часть 1 ст. 37 устанавливает, что прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, установленной настоящим Кодексом, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия.
Закон о прокуратуре (ч. 2 ст. 1) предусматривает, что прокуратура осуществляет уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовнопроцессуальным законодательством РФ. О функции уголовного преследования, выполняемой прокурором, говорится также в ст. 31 этого же закона, где указано, что, осуществляя уголовное преследование, органы прокуратуры проводят расследование по делам о преступлениях, отнесенных уголовно-процессуальным законодательством РФ к их компетенции. Статья 35 Закона о прокуратуре, кроме того, предусматривает, что, осуществляя уголовное преследование в суде, прокурор выступает в качестве государственного обвинителя.
Однако УПК РСФСР не содержал понятия «уголовное преследование». В УПК РФ содержится ряд положений, посвященных уголовному преследованию. Определение уголовного преследования содержится в п. 55 ст. 5 УПК РФ. Оно понимается как процессуальная деятельность, осуществляемая стороной обвинения в целях изобличения подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления. Статья 20 УПК РФ определяет, что уголовное преследование осуществляется в публичном, частно-публичном и частном порядке. При этом сохранено право прокурора возбуждать уголовные дела о преступлениях, указанных в ч. 2 и 3 этой нормы, и при отсутствии заявления потерпевшего, если данное преступление совершено в отношении лица, находящегося в зависимом состоянии или по иным причинам не способного самостоятельно воспользоваться принадлежащими ему правами. Часть 1 ст. 21 УПК РФ определяет, что уголовное преследование от имени государства осуществляет прокурор, а также следователь и дознаватель.
Часть 2 ст. 37 УПК РФ определяет полномочия прокурора в досудебном производстве по уголовному делу. Этот перечень, состоящий из 17 пунктов, не разделяет надзорные полномочия с полномочиями по осуществлению уголовного преследования. В ходе досудебного производства по уголовному делу прокурор уполномочен:
1. Проверять исполнение требований законодательства при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях. В соответствии со ст. 144 УПК РФ рассмотрение сообщения о преступлении и принятие по нему решения должно осуществляться в срок до 3 суток. По ходатайству следователя или дознавателя допускается продление этого срока до 10 суток прокурором, начальником следственного отдела, начальником органа дознания.
2. Возбуждать уголовное дело и в порядке, установленном УПК РФ, поручать его расследование дознавателю, следователю, нижестоящему прокурору либо принимать его к своему производству. Прокурор обязан принять, проверить сообщение о любом совершенном или готовящемся преступлении и при наличии достаточных данных, указывающих на признаки преступления, он наделен полномочием лично возбудить уголовное дело.
Прокурор также вправе принять дело к производству лично и производить расследование в полном объеме.
3. Участвовать в производстве предварительного следствия и в необходимых случаях лично производить отдельные следственные действия. Одним из важных средств предупреждения и выявления нарушений прав и свобод личности в досудебном производстве по уголовным делам, оперативного принятия мер к устранению выявленных нарушений является участие прокурора в производстве предварительного следствия. Отдельные следственные действия прокурор может выполнять лично, независимо от того, в чьем производстве находится уголовное дело.
Генеральный прокурор РФ требует, чтобы прокуроры или их заместители либо другие ответственные работники прокуратуры выезжали на место происшествия при получении сообщения об убийстве, террористическом акте, бандитизме, массовых беспорядках.
4. Давать согласие дознавателю, следователю на возбуждение уголовного дела в соответствии со ст. 146 УПК РФ. Часть 4 ст. 146 определяет, что постановление следователя, дознавателя о возбуждении уголовного дела незамедлительно направляется прокурору. Прокурор незамедлительно дает согласие на возбуждение уголовного дела или выносит постановление об отказе в даче согласия или о возвращении материалов для дополнительной проверки.
Следует обратить внимание на то, что возвращение материалов для дополнительной проверки допускается только в этом случае, т.е. при рассмотрении предоставленных прокурору материалов для дачи согласия на возбуждение уголовного дела, а не при отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела.
5. Давать согласие дознавателю, следователю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения. По постановлению судьи с 1 июля 2002 г. должны применяться такие меры процессуального принуждения, как: 1) временное отстранение от должности; 2) наложение ареста на имущество, включая денежные средства физических и юридических лиц, находящихся на счетах и во вкладах или на хранении в банках и иных кредитных организациях. Кроме того, с этого же времени по постановлению судьи должен производиться личный обыск (кроме личного обыска задержанного подозреваемого, а также личного обыска, когда в соответствии с ч. 2 ст. 184 УПК РФ не требуется вынесение специального постановления).
В соответствии со ст. 10 Федерального закона от 18 декабря 2001 г. № 175-ФЗ «О введении в действие Уголовнопроцессуального кодекса Российской Федерации» с 1 июля 2002 г. до 1 января 2004 г. прокурорами будут осуществляться семь других полномочий суда: 1) об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу и домашнего ареста; 2) о продлении срока содержания под стражей; 3) о помещении подозреваемого и обвиняемого, не содержащегося под стражей, в судебно-медицинский или в судебно-психиатрический стационар для производства соответственно судебно-медицинской или судебно-психиатрической экспертизы; 4) о производстве осмотра в жилище при отсутствии согласия проживающих в нем лиц; 5) о производстве обыска и (или) выемки в жилище; 6) о производстве выемки предметов и документов, содержащих информацию о вкладах и счетах в банках и других кредитных учреждениях; 7) о наложении ареста на корреспонденцию и выемке ее в учреждениях связи.
Однако 14 марта 2002 г. Конституционный Суд РФ при рассмотрении дела о проверке конституционности статей 90, 96, 122, 216 УПК РСФСР в связи с жалобами граждан С.С. Маленкина, Р.Н. Мартынова и СВ. Пустовалова постановил (п. 2) Федеральному Собранию незамедлительно внести в законодательство изменения, с тем чтобы обеспечить введение в действие норм, предусматривающих судебный порядок применения ареста (заключения под стражу), содержания под стражей, а также задержания подозреваемого на срок свыше 48 часов, с 1 июля 2002 г.
При избрании меры пресечения в виде заключения под стражу и домашнего ареста на основании судебного решения следователь или дознаватель должны будут с согласия прокурора возбуждать перед судом ходатайство об избрании этих мер пресечения.
Статья 108 УПК РФ предусматривает возбуждение ходатайства о заключении под стражу в отношении подозреваемого, задержанного в порядке, установленном ст. 91 и 92 УПК РФ. В этом случае ходатайство должно быть направлено в суд не позднее чем за 8 часов до истечения срока задержания подозреваемого в совершении преступления.
Части 5—8 ст. 109 УПК определяют порядок продления срока содержания под стражей обвиняемого для окончания ознакомления с материалами уголовного дела. Если материалы оконченного расследованием уголовного дела представлены обвиняемому, содержащемуся под стражей, и его защитнику не позднее чем за 30 суток до окончания предельного срока содержания под стражей, установленного ч. 2 и 3 ст. 108 УПК, то по ходатайству прокурора субъекта Российской Федерации судьей суда субъекта федерации срок содержания обвиняемого под стражей может быть продлен до момента окончания ознакомления обвиняемого и его защитника с материалами уголовного дела и направления прокурором уголовного дела в суд. Следует иметь в виду, ограничений в сроке содержания под стражей в этом случае не имеется.
6. Разрешать отводы, заявленные нижестоящему прокурору, следователю, дознавателю, а также их самоотводы. При наличии оснований для отвода, предусмотренных гл. 9 УПК РФ, прокурор, следователь, дознаватель обязаны устраниться от участия в производстве по уголовному делу. Если они не устранились от участия в производстве по уголовному делу, отвод им может быть заявлен подозреваемым, обвиняемым, его законным представителем, защитником, потерпевшим, гражданским истцом, гражданским ответчиком или их представителями.
7. Отстранять дознавателя, следователя от дальнейшего производства расследования, если ими допущено нарушение требований УПК РФ при производстве предварительного расследования. Не всякое нарушение требований УПК РФ дознавателем и следователем может явиться основанием для отстранения их от дальнейшего производства расследования. Прокурор в каждом конкретном случае с учетом характера допущенных нарушений и наступивших последствий либо возможного их наступления принимает решение об отстранении этих лиц.
8. Изымать любое уголовное дело у органа дознания и передавать его следователю, передавать уголовное дело от одного следователя другому с обязательным указанием оснований такой передачи. Передавая дела от органов дознания в следственные аппараты других органов либо изымая дела от следователей этих аппаратов, прокурор направляет дела руководителям соответствующих следственных аппаратов органов внутренних дел, органов Федеральной службы безопасности, органов налоговой полиции, которые решают организационные вопросы, т.е. кому из подчиненных им следователей необходимо расследовать уголовное дело.
Следует отметить, что прокурор не только вправе изымать уголовные дела от органа дознания и передавать их следователю, но также в соответствии с п. 2 ч. 3 ст. 150 УПК РФ наделен полномочием давать письменные указания о производстве дознания по уголовным делам об иных преступлениях небольшой и средней тяжести, помимо указанных в законе — п. 1 ч. 3 ст. 150 УПК РФ.
9. Передавать уголовное дело от одного органа предварительного расследования другому с соблюдением правил подследственности, предусмотренных ст. 151 УПК РФ, с обязательным указанием оснований такой передачи. Следует отметить, что прокурор рассматривает материалы уголовного дела и в случаях, когда органом дознания произведены неотложные следственные действия. В ст. 157 УПК РФ определен порядок производства неотложных следственных действий. Хотя их производят органы дознания, но формой дознания в отличие от положений УПК РСФСР эта деятельность не является.
Генеральный прокурор РФ требует, чтобы в каждом случае решение об изъятии и передаче уголовного дела от одного органа предварительного следствия другому было мотивировано и изложено в письменном виде.
10. Отменять незаконные или необоснованные постановления нижестоящего прокурора, следователя, дознавателя в порядке, установленном УПК РФ. Таким полномочием прокурор наделен в целях наиболее эффективного устранения нарушений закона, допускаемых при производстве предварительного расследования. Прокурор отменяет решения путем вынесения мотивированного постановления, в котором указываются основания для их отмены. Например, при рассмотрении жалобы прокурор в течение 48 часов вправе отменить постановление об отказе в возбуждении уголовного дела и возбудить уголовное дело (ч. 6 ст. 148). Такое полномочие реализуется также прокурором при проверке законности и обоснованности приостановления предварительного следствия, прекращения уголовного дела и прекращения уголовного преследования и в иных предусмотренных законом случаях.
Генеральный прокурор РФ требует от подчиненных ему прокуроров обязательной проверки в ходе расследования всех уголовных дел в целях предупреждения принятия незаконных решений.
11. Поручать органу дознания производство следственных действий, а также давать ему указания о проведении оперативно -розыскныхмероприятий. В случаях необходимости прокурор может поручить органу дознания производство следственных действий, предусмотренных УПК РФ.
Представляется не совсем удачной формулировка полномочия в части дачи прокурором органу дознания указания о проведении оперативно-розыскных мероприятий, поскольку в п. 24 ст. 5 УПК РФ под органом дознания понимаются государственные органы и должностные лица, уполномоченные в соответствии с настоящим Кодексом осуществлять дознание и другие процессуальные полномочия. Проведение оперативно-розыскных мероприятий этим понятием не охватывается. В то же время следует отметить, что в п. 1 ч. 1 ст. 40 к органам дознания отнесены также органы исполнительной власти, наделенные в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности.
12. Продлевать срок предварительного расследования. По общему правилу предварительное следствие должно быть закончено в срок, не превышающий двух месяцев, который исчисляется со дня возбуждения уголовного дела до момента направления дела прокурору с обвинительным заключением или постановлением о передаче дела в суд для рассмотрения вопроса о применении мер медицинского характера либо до дня вынесения постановления о прекращении производства по делу. При невозможности по уважительным причинам (сложность дела, многоэпизодность, большой объем следственной работы, необходимость выполнения отдельных следственных действий в отдаленных местностях, длительность проведения экспертиз и т.п.) закончить расследование в названный срок, он может быть продлен прокурором района, города и приравненным к нему военным прокурором и их заместителями до шести месяцев; прокурором субъекта РФ и приравненным к нему военным прокурором ввиду особой сложности дела — до 12 месяцев', дальнейшее продление срока предварительного следствия в исключительных случаях может быть произведено Генеральным прокурором РФ или его заместителями. В случае возвращения прокурором уголовного дела для дополнительного следствия, а также при возобновлении прекращенного или приостановленного дела срок дополнительного следствия устанавливается надзирающим прокурором. Он не может превышать одного месяца со дня поступления дела к следователю. Дальнейшее продление срока следствия производится на общих основаниях.
Для производства дознания законодатель установил укороченные сроки. По общему правилу дознание проводится в течение 15 суток со дня возбуждения уголовного дела и до дня принятия решения о направлении уголовного дела прокурору. Этот срок может быть продлен прокурором, но не более чем на 10 суток. Прокурор при возвращении уголовного дела для пере составления обвинительного акта в случае его несоответствия требованиям ст. 225 УПК РФ со своими письменными указаниями может продлить срок дознания до трех суток.
13. Утверждать постановление следователя, дознавателя о прекращении производства по уголовному делу. По-видимому, в этом пункте допущена неточность. Статья 213 УПК РФ не предусматривает утверждения прокурором постановления о прекращении уголовного дела или уголовного преследования. В этой статье говорится о направлении следователем или дознавателем копии постановления прокурору. Статьи 25, 26, 28 УПК РФ, предусматривающие прекращение уголовного преследования по нереабилитирующим основаниям, также не содержат положения об утверждении постановления следователя или дознавателя прокурором. В этих статьях указывается, что уголовное преследование по нереабилитирующим основаниям прекращается с согласия прокурора.
14. Утверждать обвинительное заключение или обвинительный акт и направлять уголовное дело в суд. Прокурор рассматривает поступившее от следователя уголовное дело и, установив, что по делу соблюдены необходимые требования, в течение пяти суток утверждает обвинительное заключение и направляет дело в суд. При поступлении дела от дознавателя и при соблюдении по делу требований закона прокурор утверждает обвинительный акт и направляет дело в суд в течение двух суток.
15. Возвращать уголовное дело дознавателю, следователю со своими указаниями о производстве дополнительного расследования. Необходимость в реализации такого полномочия возникает, в частности, в случаях, когда прокурор, рассмотрев поступившее от следователя уголовное дело с обвинительным заключением, пришел к выводу о том, что предварительное следствие проведено не полно. Используя предоставленное право, прокурор возвращает уголовное дело следователю для производства дополнительного расследования с конкретными указаниями о том, что необходимо сделать следователю.
16. Приостанавливать или прекращать производство по уголовному делу. При наличии оснований, предусмотренных ст. 208 УПК РФ (лицо, подлежащее привлечению в качестве обвиняемого, не установлено; обвиняемый скрылся от следствия либо место его нахождения не установлено по иным причинам; место нахождения обвиняемого известно, однако реальная возможность его участия в уголовном деле отсутствует; временное тяжелое заболевание обвиняемого, удостоверенное медицинским заключением, препятствует его участию в следственных и иных процессуальных действиях) в установленном законом порядке прокурор принимает решение о приостановлении производства по уголовному делу.
При отсутствии события преступления; отсутствии в деянии состава преступления; истечении сроков давности привлечения к уголовной ответственности и при наличии других оснований, предусмотренных ст. 24—26 УПК РФ, прокурор принимает решение о прекращении уголовного дела.
17. Осуществлять иные полномочия, предусмотренные УПК РФ. Выше отмечалось, что в законе не разделены полномочия прокурора при осуществлении уголовного преследования и осуществлении надзора, предусмотренные ст. 37 УПК РФ.
Это приводит к формированию разных точек зрения. В частности, согласно одной из таких точек зрения к полномочиям по осуществлению уголовного преследования относятся: возбуждение уголовного дела в отношении конкретного лица; участие в производстве предварительного следствия и производство отдельных следственных действий; утверждение обвинительного заключения или обвинительного акта и направление уголовного дела в суд; прекращение уголовного дела по нереабилитирующим основаниям. Действительно, реализуя эти полномочия, прокурор осуществляет функцию уголовного преследования. Кроме того, высказывается не без оснований мнение о том, что к таким полномочиям следует также отнести полномочия о даче согласия дознавателю, следователю на возбуждение уголовного дела в отношении конкретного лица; о даче согласия на прекращение уголовного дела и уголовного преследования по нереабилитирующим основаниям; поручение органу дознания производства следственных действий.
Вместе с тем такие полномочия прокурора, как: согласие на возбуждение уголовного дела; участие в производстве предварительного следствия и производство отдельных следственных действий; согласие на прекращение уголовного дела и уголовного преследования; утверждение обвинительного заключения или обвинительного акта и направление уголовного дела в суд, являются по характеру также полномочиями по осуществлению надзора, наряду с другими указанными в ст. 37 УПК РФ полномочиями.
К числу полномочий прокурора относятся указания прокурора органу дознания, дознавателю, следователю, которые должны даваться в письменной форме и являются обязательными для этих органов. Обжалование вышестоящему прокурору полученных указаний не приостанавливает их исполнение. Однако из этого общего правила законом предусмотрено несколько исключений. В случаях несогласия следователя с указаниями прокурора о привлечении лица в качестве обвиняемого, о квалификации преступления, об объеме обвинения, об избрании меры пресечения либо отмене или изменении меры пресечения, избранной следователем в отношении обвиняемого, об отказе в даче согласия на возбуждение перед судом ходатайства об избрании меры пресечения или о производстве иных процессуальных действий, о направлении уголовного дела в суд или его прекращении, об отводе следователя или отстранении его от дальнейшего ведения следствия, он вправе, не выполняя указаний, представить дело вышестоящему прокурору со своими письменными возражениями. Вышестоящий прокурор в этой ситуации принимает одно из двух решений: либо отменяет обжалуемые указания нижестоящего прокурора, либо поручает производство следствия по этому делу другому следователю.
Уголовно-процессуальный закон наделил прокуроров и рядом других полномочий, в частности: участие в судебном заседании при рассмотрении ходатайства следователя, дознавателя об избрании в качестве меры пресечения заключения под стражу и в других предусмотренных законом случаях; принятие решения о производстве предварительного следствия следственной группой по ходатайству начальника следственного отдела, а по уголовным делам, расследуемым следователями прокуратуры, — по собственной инициативе; санкционирование выемки предметов и документов, содержащих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну; дача согласия следователю на избрание меры пресечения в виде залога; принятие решения о соединении уголовных дел.
Прокурору принадлежит право возбуждения производства по уголовному делу ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств, за исключением случаев, предусмотренных ч. 5 ст. 215 УПК РФ.
Прокурор принимает решение о возбуждении уголовного дела в отношении следователя, адвоката либо о привлечении их в качестве обвиняемых, если уголовное дело было возбуждено в отношении других лиц или по факту совершения деяния, содержащего признаки преступления. В отношении прокурора такие решения принимает вышестоящий прокурор. В отношении отдельных категорий лиц, указанных в ст. 448 УПК РФ, решения о возбуждении уголовного дела либо о привлечении их в качестве обвиняемых принимаются в зависимости от категории лиц прокурором субъекта РФ или Генеральным прокурором РФ в установленном законом порядке. Кроме того, в процессе предварительного следствия в отношении этой категории лиц прокурору предоставлены и другие полномочия.
Прокурор наделен правом рассмотрения жалоб на действия (бездействие) и решения органа дознания, дознавателя, следователя и нижестоящего прокурора. Прокурор рассматривает жалобу в течение трех суток со дня ее поступления. Закон допускает рассмотрение жалобы в срок и до 10 суток, однако когда имеют место исключительные случаи, при которых возникла необходимость истребовать дополнительные материалы либо принять иные меры. Об увеличении срока рассмотрения жалобы прокурор обязан уведомить заявителя. По результатам рассмотрения жалобы прокурор обязан вынести постановление о полном или частичном удовлетворении жалобы или об отказе в ее удовлетворении. При рассмотрении жалобы на постановление об отказе в возбуждении уголовного дела (копия постановления должна быть представлена прокурору в течение 24 часов с момента его вынесения) прокурор в течение 48 часов с момента вынесения дознавателем или следователем постановления об отказе в возбуждении уголовного дела вправе отменить его и возбудить уголовное дело.
Полномочия прокурора по уголовному делу, поступившему с обвинительным заключением, регламентированы ст. 221 и 222 УПК РФ, по уголовному делу, поступившему с обвинительным актом, - ст. 226 УПК РФ; по уголовному делу, поступившему с постановлением о направлении дела в суд для применения принудительных мер медицинского характера, — ст. 439УПК РФ; по уголовному делу, производство по которому возбуждено ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств, — ст. 416 и 417 УПК РФ.
УПК РФ определяет полномочия Генеральной прокуратуры РФ. В частности Генеральная прокуратура РФ решает вопрос о направлении в компетентные органы иностранного государства для осуществления уголовного преследования материалов возбужденного и расследуемого уголовного дела в случае совершения преступления на территории Российской Федерации иностранным гражданином, впоследствии оказавшимся за ее пределами, и невозможности производства процессуальных действий с его участием на территории Российской Федерации (ст. 458 УПК РФ). Генеральная прокуратура РФ рассматривает запросы компетентных органов иностранных государств об осуществлении уголовного преследования в отношении гражданина Российской Федерации, совершившего преступление на территории иностранного государства и возвратившегося на территорию Российской Федерации. Генеральная прокуратура РФ рассматривает материалы, предоставленные соответствующими компетентными органами иностранного государства в случае совершения на территории иностранного государства преступления лицом, имеющим российской гражданство, возвратившимся в Российскую Федерацию до возбуждения в отношении его уголовного преследования по месту совершения преступления (ст. 459 УПК РФ). В соответствии с порядком, установленным гл. 54 УПК РФ, Генеральный прокурор РФ и его заместитель решают вопросы о выдаче лиц для уголовного преследования или исполнения приговора; а в соответствии с порядком, установленным гл. 55 УПК РФ, — о передаче лиц, осужденных к лишению свободы, для отбывания наказания в государстве, гражданином которого оно является.
Следует также отметить, что Закон о прокуратуре (п. 2 ст. 30) наделил Генерального прокурора РФ правом давать указания по вопросам дознания и предварительного следствия, которые не требуют законодательного регулирования и не выходят за рамки действующего закона. Эти указания Генерального прокурора РФ обязательны для исполнения всеми органами дознания и предварительного следствия, независимо от их ведомственной принадлежности.
Актами прокурорского надзора за исполнением законов в досудебном производстве являются: постановление, письменное требование, письменное указание, представление.

 

 

10.3. Организация работы по надзору за исполнением законов в досудебном производстве

Принятие УПК РФ предопределило внесение корректив в организацию работы по надзору за исполнением законов в досудебном производстве. Прежде всего, Генеральный прокурор РФ в Приказе от 20 февраля 2002 г. № 7 «Об организации исполнения Федерального закона "О введении в действие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации"» и переходе органов прокуратуры к работе в новых условиях уголовного судопроизводства» потребовал от заместителей Генерального прокурора РФ, начальников управлений и отделов (на правах управлений) Генеральной прокуратуры РФ, прокуроров субъектов РФ, городов, районов; приравненных к ним военных и иных прокуроров:
- организовать изучение и обсуждение положений УПК РФ прокурорско-следственными работниками;
- наладить оперативный обмен информацией между прокуратурами и структурными подразделениями аппаратов, другими правоохранительными органами по применению норм УПК РФ;
- обеспечить систематическое изучение правоприменительной практики и своевременное внесение в нее необходимых корректив;
- проводить совместно с правоохранительными и судебными органами совещания, учебные мероприятия, научнопрактические конференции;
- практиковать обмен опытом и методическими разработками по применению УПК РФ;
- осуществить организационные меры для незамедлительного принятия прокурорами (их заместителями) решений о даче согласия на возбуждение уголовного дела или о возвращении материалов для дополнительной проверки по каждому поступившему к ним постановлению о возбуждении уголовного дела, установить в нерабочее время (включая выходные и праздничные дни) дежурство прокуроров и их заместителей;
- обеспечить своевременное рассмотрение постановлений следователей, дознавателей о возбуждении перед судом ходатайств о производстве процессуальных действий, решение по которым правомочен принимать только суд. Кроме того, отдельные вопросы нашли разрешение в Приказе Генерального проукрора РФ от 5 июля 2002 г. № 39 «Об организации прокурорского надзора за законностью уголовного преследования в стадии досудебного производства». Генеральный прокурор РФ требует от подчиненных ему прокуроров всецело подчинить организацию и осуществление надзора решению задач обеспечения полного, всестороннего и объективного расследования, неотвратимости ответственности за преступления, изобличения виновных, охраны прав и свобод участвующих в деле лиц, укрепления законности и правопорядка.
Необходимо отметить, что в условиях резкого роста тяжких и особо тяжких преступлений, особенно корыстно-насильственных, распространенности организованных форм преступности значительно осложнилась работа органов дознания, следователей по раскрытию, всестороннему, полному и объективному расследованию преступлений, выявлению и изобличению лиц, их совершивших, реализации прав и законных интересов жертв преступлений.
Это требует повышения уровня организации прокурорского надзора за исполнением законов в досудебном производстве. Прокурору необходимо принимать своевременные меры к организационному обеспечению квалифицированного расследования и раскрытия преступлений, созданию следственных групп, должному взаимодействию следователей и органов дознания.
Для выполнения поставленных задач прокурор должен владеть оперативной обстановкой на соответствующей территории, знать результаты досудебного производства, располагать сведениями о характере расследуемых уголовных дел, состоянии следствия, дознания на определенный период (раскрыто либо остается нераскрытым преступление, срок дознания или следствия, задержано ли лицо, совершившее преступление, и т.д.), т.е. иметь «банк данных». В настоящее время в ряде прокуратур в этих целях используется автоматизированная система информационного обеспечения надзора в досудебном производстве. Для того чтобы эта система успешно функционировала, необходимо своевременное поступление в прокуратуру копий процессуальных актов следователя, дознавателя.
Для обеспечения задачи по своевременному выезду прокурора на место происшествия по обязательной категории дел в прокуратуре должна быть разработана определенная, вытекающая из местных условий система получения и реализации информации о таких преступлениях. Эта система должна включать и механизм немедленного сообщения о сложных ситуациях в вышестоящую прокуратуру с тем, чтобы к расследованию могли подключиться наиболее опытные следователи, прокуроры-криминалисты и другие работники.
На уровне организации прокурорского надзора сказывается умение прокурора выделить в предмете надзора наиболее «узкие места» или «горячие точки», т.е. соблюдение общих требований, предъявляемых к надзору за исполнением законов в досудебном производстве, должны еще учитываться обстоятельства, вытекающие из состояния преступности и исполнении требований закона при производстве предварительного расследования в районе, городе, области, крае, республике.
Постоянно в поле зрения прокурора должны находиться такие важные вопросы, как исполнение требований закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях; производстве неотложных следственных действий; задержаниях, применении иных мер процессуального принуждения; предъявлении обвинения; обеспечении прав участников уголовного судопроизводства; соблюдение сроков следствия и содержания под стражей; исполнение требований закона при приостановлении предварительного следствия, прекращении уголовного преследования и прекращении дела; выполнение обязанностей начальниками следственных отделов.
На основе анализа статистической и иной информации о состоянии законности прокурор должен знать, когда и в каком направлении по этим и другим вопросам следует использовать предоставленные ему полномочия, чтобы не допустить возможных нарушений закона или же в случаях отступлений от требований закона своевременно принять меры к их устранению.
Важный элемент организации работы по надзору за исполнением законов в досудебном производстве — планирование. Обычно планы предусматривают изучение и обобщение практики исполнения законов по категориям уголовных дел либо по отдельным вопросам (исполнение требований закона при задержаниях и применении иных мер процессуального принуждения за определенный период времени; исполнение требований закона при привлечении в качестве обвиняемого; обеспечение права на защиту и т.д.), проведение проверок на наиболее подверженных нарушениям требованиям закона участках работы следователей и дознавателей.
К организации работы относится также распределение обязанностей по надзору за исполнением законов в досудебном производстве, учет и контроль исполнения и другие вопросы.
Следует отметить, что основной объем работы по надзору за исполнением законов в досудебном производстве приходится на городские, районные и приравненные к ним прокуратуры, хотя надзор в этой отрасли осуществляют определенные соответствующими приказами работники прокуратур субъектов РФ и приравненных к ним прокуратур, Генеральной прокуратуры РФ.
При распределении обязанностей между работниками в городской, районной и приравненных к ним прокуратурах учитывается штатная численность прокурорских работников, опыт работников по осуществлению надзора за исполнением законов в той или иной отрасли, объем работы в данной отрасли. В прокуратурах с небольшим составом работников надзор за исполнением законов в досудебном производстве осуществляют чаще прокурор, его заместитель (при наличии такой должности). При этом обязанности между прокурором и заместителем распределяются по-разному. В частности, прокурор может осуществлять надзор за исполнением законов при предварительном следствии, осуществляемом следователями прокуратуры (наряду с решением и некоторых других вопросов в этой отрасли надзора), а заместитель — надзор за исполнением требований закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях; производстве неотложных следственных действий органами внутренних дел, производстве дознания дознавателями этих органов, производстве предварительного следствия следователями органов внутренних дел. В более крупных прокуратурах надзор могут осуществлять прокурор, несколько его заместителей и помощников. На работников таких прокуратур дополнительно может быть возложен и надзор за исполнением требований закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, а также надзор за исполнением законов в досудебном производстве, осуществляемом иными органами. С учетом этого и распределяются между работниками обязанности.
В прокуратурах субъектов РФ имеются управления, отделы, которые осуществляют надзор за исполнением законов в досудебном производстве, осуществляемом МВД (УВД), УФСБ, а также надзор за исполнением законов при производстве предварительного следствия следователями прокуратуры субъектов РФ. В зависимости от структуры аппарата прокуратур субъектов РФ надзор осуществляют работники следственных управлений, или управлений по надзору за расследованием преступлений, либо работники отделов по надзору за следствием, дознанием и оперативно-розыскной деятельностью, или отделов по надзору за расследованием особо важных дел и оперативно-розыскной деятельностью, или работниками нескольких таких подразделений, а также работники отделов по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности; по надзору за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи и т.д.
В Генеральной прокуратуре РФ надзор за исполнением законов в досудебном производстве осуществляют работники нескольких подразделений: управления по надзору за процессуальной деятельностью органов внутренних дел и юстиции; управления по надзору за расследованием преступлений органами прокуратуры; управления по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности; управления по надзору за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи; управлений (отделов) Генеральной прокуратуры в федеральных округах.

 

 

10.4. Особенности надзора за исполнением законов в досудебном производстве

Прокурорский надзор за исполнением законов в досудебном производстве начинается со стадии возбуждения уголовного дела. Осуществляя надзор за исполнением законов в этой стадии досудебного производства, прокурор руководствуется положениями, регламентированными гл. 19 и 20 УПК РФ, Приказом Генерального прокурора РФ от 10 января 1999 г. № 3 «Об усилении прокурорского надзора за соблюдением законности при разрешении заявлений, сообщений и иной информации о совершенных и подготавливаемых преступлениях», Указанием Генерального прокурора РФ от 28 августа 2001 г. № 52/20 «Об организации надзора за исполнением законодательства, направленного на предупреждение преступных проявлений», совместным Приказом и.о. Генерального прокурора РФ и Министра внутренних дел РФ от 28 ноября 2001 г. № 1058/72 «О мерах по укреплению законности в деятельности органов внутренних дел при регистрации и учете преступлений», Приказом Генерального прокурора РФ от 5 июля 2002 г. № 39 «Об организации прокурорского надзора за законностью уголовного преследования в стадии досудебного производства» и другими нормативными актами.
Наряду с прокурором обязанность принять, проверить сообщение о любом совершенном или готовящемся преступлении и принять решение в срок не позднее трех суток со дня поступления указанного сообщения возложена на дознавателя, орган дознания, следователя (ч. 1 ст. 144 УПК РФ). Наиболее распространенное нарушение — сокрытие преступлений, осуществляемое путем отказа в приеме сообщения о преступлении, либо в нарушение требований закона отказе в возбуждении уголовного дела. Так, в приказах и указаниях Генерального прокурора РФ отмечается, что нередко жертвам преступлений отказывается в приеме заявлений, сообщений о преступлениях, принятые заявления не регистрируются и не рассматриваются; нередко работники милиции стремятся уговорить или заставить потерпевших не подавать заявления. Уголовно наказуемые деяния квалифицируются как административные проступки, при очевидных признаках состава преступления принимаются незаконные решения об отказе в возбуждении уголовных дел, в отдельных случаях учиняются подлоги и фальсифицируются материалы проверок. Ежегодно по результатам проверок возбуждается около 50 тыс. уголовных дел.
В результате укрытия преступлений создается обстановка безнаказанности виновных лиц, что нередко приводит к совершению ими еще более тяжких преступлений.
К обстоятельствам, способствующим сокрытию преступлений, относятся, прежде всего: неумение либо нежелание раскрывать неочевидные преступления, т.е. те, в которых отсутствуют сведения о лице (лицах), их совершившем; а также нежелание производить расследование по не представляющим, по мнению работников органов дознания, следователей большой социальной опасности деяниям.
Сокрытием преступлений преследуется чаще всего создание видимости благополучия в борьбе с преступностью либо освобождение таким способом от кропотливой работы по раскрытию и расследованию преступлений, представляющих большую сложность.
Для повышения качества прокурорского надзора Генеральный прокурор требует от подчиненных прокуроров проверки исполнения требований закона в органах внутренних дел, органах федеральной службы безопасности, таможенных органах, органах безопасности и дознания в войсках проводить систематически, но не реже 1 раза в месяц.
Надзор за исполнением законов в стадии возбуждения уголовного дела должен осуществляться наиболее активно, чтобы максимально приблизить расследование ко времени совершения преступления.
Порядок регистрации заявлений и сообщений о преступлениях предусмотрен не законом, а ведомственными актами. При этом следует подчеркнуть, что приему подлежат все без исключения заявления и сообщения, которые содержат информацию об уголовно-наказуемых деяниях. Поэтому не должно отказываться в их приеме по мотивам незначительной общественной опасности, отсутствия тяжких последствий и т.д., а также в связи с обращением не в тот орган, которому оно не подследственно.
Прокурор, осуществляющий проверку исполнения требований закона о приеме, регистрации и разрешении заявлений и сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях, обращает внимание на такие обстоятельства:
- полнота, правильность учета и регистрации поступивших сообщений о преступлениях; 
- соблюдение установленных законом сроков их проверки;
- законность и обоснованность принятого одного из предусмотренных в законе решения: о возбуждении дела; об отказе в возбуждении дела; о передаче сообщения по подследственности или в суд по делам частного обвинения.
Методы прокурорского надзора за исполнением порядка приема, учета и разрешения заявлений и сообщений о преступлениях могут меняться в зависимости от конкретных обстоятельств. Наиболее характерные из них заключаются в следующем.
Прокурор знакомится в органе внутренних дел, органе федеральной службы безопасности, таможенном либо ином органе с книгами учета заявлений и сообщений о преступлениях, с журналами учета поступившей информации по телефону, телефаксу, телеграфу, радио и т.д.; с корешками талонов-уведомлений заявителям о принятом заявлении; с книгами учета документации, находящимися в дежурной части (магнитофонными записями сообщений «02» в милиции; корешками направлений на судебно-медицинское освидетельствование и экспертизу; книгой учета доставленных лиц и т.д.); с документами канцелярии (алфавитным журналом регистрации жалоб и заявлений граждан и т.д.); с документами других служб органа (например, в органе внутренних дел в экспертно-криминалистическом подразделении — с журналом учета выездов работников этого подразделения на место происшествия; в паспортных подразделениях — с журналами учета выдачи гражданам паспортов взамен утраченных; в подразделениях Государственной инспекции безопасности дорожного движения — с журналом учета дорожно-транспортных происшествий и угона автотранспорта и т.д.).
Сведения о совершенных, но не зарегистрированных преступлениях прокурор может получить из следующих органов: из медицинских учреждений; из статистических, контрольно-ревизионных органов; подразделений военизированной охраны; организаций, занимающихся частным сыском и охраной судов. Всю полученную информацию прокурор сопоставляет между собой в целях выявления укрытых от учета преступлений. Прокурор также проверяет заявления, сообщения о преступлениях и приложенные к ним документы, которые находятся на разрешении работников соответствующих органов и по которым приняты решения об отказе в возбуждении уголовного дела. Закон обязывает следователей и дознавателей направлять прокурору и заявителю копию постановления о возбуждении уголовного дела в течение 24 часов с момента его вынесения. При проверке законности и обоснованности отказа в возбуждении уголовного дела прокурор обращает внимание на соответствие решения материалам проверки, полноту проверки, правильность юридической оценки действия конкретного лица. При обнаружении нарушений требований законов прокурор принимает меры в соответствии с предоставленными ему полномочиями.
Много разных проблем возникает у прокурора при осуществлении надзора за исполнением, требований уголовнопроцессуального законодательства в процессе предварительного расследования. При наличии повода и основания, предусмотренных ст. 140 УПК РФ, дознаватель или следователь возбуждают уголовное дело. По уголовному делу с учетом требований ст. 150 УПК РФ производится предварительное расследование в форме предварительного следствия либо в форме дознания. Кроме того, в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством при наличии признаков преступления, по которым производство предварительного следствия обязательно, орган дознания возбуждает уголовное дело и производит неотложные следственные действия. Неотложные следственные действия — это действия, осуществляемые органом дознания после возбуждения уголовного дела, по которому производство предварительного следствия обязательно, в целях обнаружения и фиксации следов преступления, а также доказательств, требующих незамедлительного закрепления, изъятия и исследования. Перечень действий, которые отнесены к неотложным, в УПК РФ в отличие от УПК РСФСР не приводится.
При проведении проверки исполнения требований закона прокурору следует обращать внимание на то, чтобы орган дознания: возбудил уголовное дело при наличии признаков преступления, по которому производство предварительного следствия обязательно; выполнил необходимые с учетом конкретной ситуации неотложные следственные действия; по выполнении неотложных следственных действий и не позднее 10 суток направил дело прокурору; после направления дело прокурору, в случаях не установления лица, совершившего преступление, продолжал принимать розыскные и оперативно-розыскные меры для его установления.
Органы дознания определены в ст. 40 УПК РФ. Органы внутренних дел и другие органы, перечисленные в ч. 1 указанной статьи, обязаны выполнять неотложные следственные действия по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия обязательно; производить дознание по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия необязательно. Возбуждение уголовного дела и выполнение неотложных следствий действий возложено также на капитанов морских и речных судов, находящихся в дальнем плавании, — по уголовным делам о преступлениях, совершенных на данных судах; руководителей геологоразведочных партий и зимовок, удаленных от мест расположения органов дознания, указанных в ч. 1 ст. 40 УПК РФ, — по уголовным делам о преступлениях, совершенных по месту нахождения данных партий и зимовок; глав дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации — по уголовным делам о преступлениях, совершенных в пределах территорий данных представительств и учреждений.
Дознание как форма предварительного расследования производится по уголовным делам об умышленном причинении средней тяжести вреда здоровью, умышленном причинении легкого вреда здоровью и о других преступлениях, предусмотренных в п. 1 ч. 3 ст. 150 УПК РФ, а также по уголовным делам о преступлениях небольшой и средней тяжести — по письменному указанию прокурора. Дознание производится дознавателями органов внутренних дел РФ, дознавателями органов налоговой полиции, дознавателями органов пограничной службы РФ, дознавателями органов службы судебных приставов Министерства юстиции РФ, дознавателями таможенных органов РФ. Подследственность уголовных дел для дознавателей указанных органов определена ч. 3 ст. 151 УПК РФ. Предварительное следствие как форма предварительного расследования производится следователями прокуратуры, следователями органов федеральной службы безопасности; следователями органов внутренних дел РФ, следователями Государственного комитета РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Следователи этих четырех ведомств расследуют преступления в зависимости от определенной для каждого ведомства подследственности.
При соединении в одном производстве уголовных дел, подследственных разным органам предварительного расследования, подследственность определяется прокурором с соблюдением подследственности, установленной ст. 151 УПК РФ.
При осуществлении надзора за исполнением законов при производстве предварительного расследования прокурор обращает внимание на проведение необходимых следственных и иных процессуальных действий и их полноту, а также соблюдение порядка их проведения; обоснованность предъявленного обвинения; правильность юридической оценки преступления; соответствие требованиям закона мер процессуального принуждения; принятие мер обеспечения гражданского иска; установление обстоятельств, способствующих совершению преступления; а также на соблюдение иных требований уголовно-процессуального закона.
Генеральный прокурор РФ в своих приказах и указаниях большое значение придает своевременности и качеству проведения осмотра места происшествия. Для выполнения требований Генерального прокурора РФ в прокуратурах городов и районов составляются графики выездов прокуроров, их заместителей либо других ответственных работников на место происшествия при получении сообщений об убийствах, террористических актах, бандитизме и массовых беспорядках; совместно с органами внутренних дел создаются следственно-оперативные группы; устанавливается порядок их оповещения при поступлении сообщений о преступлениях и выезда на место происшествия. При выезде на место происшествия прокурор принимает меры к проведению качественного осмотра, к организации взаимодействия следователей и работников органов дознания.
Нередко на начальном этапе предварительного расследования применяется одна из существенных мер процессуального принуждения — задержание, являющееся одной из эффективных средств пресечения преступной деятельности. Прокурор должен постоянно следить за тем, чтобы задержание лица по подозрению в совершении преступления проводилось только лишь при наличии оснований, предусмотренных ст. 91 УПК РФ и при этом был соблюден установленный законом порядок, поскольку эта мера пресечения существенно ограничивает гарантированное в Конституции РФ право на неприкосновенность личности. При оценке соответствия требованиям закона задержания таких лиц, прокурор должен учитывать также мотивы задержания: необходимость пресечения преступной деятельности подозреваемого, лишение его возможности скрыться, отсутствие у такого лица постоянного места жительства, отсутствие сведений о его личности. Решение о задержании лица по подозрению в совершении преступления орган дознания, следователь принимают самостоятельно, однако о произведенном задержании они обязаны в течение 12 часов с момента задержания в письменном виде сообщить прокурору.
Генеральный прокурор РФ требует, чтобы прокуроры ежедневно проверяли законность задержания подозреваемых и содержания их в изоляторах временного содержания. Прокурорам предписывается незамедлительно проверять и принимать меры по жалобам на незаконность задержания. При получении заявления задержанного о применении незаконных методов следствия безотлагательно проводить его проверку. Одним из требований УПК РФ (ст. 9) является запрещение подвергать участников уголовного судопроизводства насилию, пыткам, другому унижающему человеческое достоинство обращению. Генеральный прокурор РФ требует не допускать использования задержания как средства получения от подозреваемого признания вины в совершении преступления.
При наличии оснований освобождения подозреваемого прокурор должен вынести постановление о его освобождении, а при установлении при проверке применения в отношении задержанного незаконных мер, принять решение о возбуждении уголовного дела.
Прокурор проверяет соблюдение порядка проведения всех следственных и иных процессуальных действий. Однако особого внимания заслуживают те действия, которые ограничивают конституционные права человека и гражданина (осмотр жилища, обыск и выемка в жилище, личный обыск, выемка документов, содержащих информацию о вкладах и счетах граждан в банках и иных кредитных организациях, наложение ареста на почтово-телеграфную корреспонденцию, наложение ареста на имущество, контроль и запись телефонных и иных переговоров и др.) При этом следует учитывать, что для отдельных следственных действий установлен особый порядок их проведения, который должен быть неукоснительно соблюден следователем, дознавателем. Например, контроль и запись телефонных переговоров допускаются при производстве по уголовным делам лишь о тяжких и особо тяжких преступлениях и только на основании судебного решения, за исключением случаев, предусмотренных ч. 2 ст. 186 УПК РФ (при наличии угрозы совершения насилия, вымогательства и других преступных действий в отношении потерпевшего, свидетеля или их близких родственников, родственников, близких лиц контроль и запись телефонных переговоров допускаются по письменному заявлению указанных лиц, а при отсутствии такого заявления — на основании судебного решения). Особую актуальность приобрело обеспечение средствами прокурорского надзора прав участников уголовного судопроизводства (потерпевшего, подозреваемого, обвиняемого, гражданского истца, гражданского ответчика, защитника и др.). Прокурору необходимо наблюдать за тем, чтобы соблюдался правовой статус участников уголовного судопроизводства, установленный соответствующими нормами уголовно-процессуального законодательства.
Прокурор должен принять меры к защите личности от незаконного и необоснованного обвинения, реализуя предоставленные ему полномочия (отменить незаконное и необоснованное постановление о привлечении в качестве обвиняемого, прекратить уголовное преследование в отношении конкретного лица либо уголовное дело, дать указание следователю об объеме обвинения и квалификации преступления, лично предъявить обвинение). Закон обязывает следователя направлять прокурору копию постановления о привлечении в качестве обвиняемого.
Важную роль выполняет прокурор при избрании в отношении обвиняемого, подозреваемого меры пресечения в виде заключения под стражу и продления сроков содержания под стражей. Проверяя предоставленные материалы для решения вопроса о заключении лица под стражу, прокурору нужно обращать внимание на то, чтобы такая мера пресечения избиралась при совершении преступлений, закоторые законом предусмотрено наказание в виде лишения свободы на срок свыше двух лет при невозможности применения иной, более мягкой, меры пресечения, а в исключительных случаях — в совершении преступления, за которое предусмотрено наказание в виде лишения свободы на срок до двух лет при наличии одного из следующих обстоятельств: подозреваемый или обвиняемый не имеет постоянного места жительства на территории Российской Федерации; его личность не установлена; им нарушена ранее избранная мера пресечения; он скрылся от органов предварительного расследования или суда. К несовершеннолетнему подозреваемому или обвиняемому такая мера пресечения может быть применена в случае, если он подозревается или обвиняется в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления, а в исключительных случаях — в совершении преступления средней тяжести. В целях предотвращения нарушений закона прокурор вправе допросить лицо, в отношении которого избирается заключение под стражу.
Прокурор должен следить за тем, чтобы в отношении лиц, заключенных под стражу, соблюдались предусмотренные ст. 109 УПК РФ сроки содержания под стражей, а при их истечении и имеющихся основаниях для дальнейшего содержания под стражей, своевременно и в установленном порядке возбуждалось ходатайство о продлении, срока содержания под стражей.
В условиях усиления организованной преступности, увеличения числа неочевидных преступлений все большее значение приобретает согласованность действий следователей и работников органов, осуществляющих оперативнорозыскную деятельность в установлении лиц, совершивших преступления, в полном исследовании обстоятельств, подлежащих доказыванию по конкретным уголовным делам.
При осуществлении надзора прокурору необходимо принимать меры к тому, чтобы взаимодействие между следователями и оперативными аппаратами осуществлялось во всех необходимых случаях; принимались ими все предусмотренные законом меры в целях установления лиц, совершивших преступление, и их изобличения, а также по установлению местонахождения скрывшихся обвиняемых; разграничивалась компетенция следователей и оперативных работников.
Немало важных вопросов решает прокурор на завершающем этапе надзора за исполнением законов в досудебном производстве (проверяет исполнение требований закона об уведомлении указанных в ст. 215 УПК РФ участников уголовного судопроизводства об окончании предварительного следствия, а при окончании дознания — участников уголовного судопроизводства, предусмотренных в ст. 225 УПК РФ; обеспечение прав соответствующих участников уголовного судопроизводства на ознакомление с материалами уголовного дела; исполнение требований закона при рассмотрении ходатайств и т.д.).
Проверяя материалы уголовного дела, поступившего с обвинительным заключением, прокурор проверяет: имело ли место деяние, вмененное обвиняемому, и запрещено ли это деяние Уголовным кодексом РФ под угрозой наказания; все ли необходимые по делу обстоятельства установлены; нет ли в деле обстоятельств, влекущих прекращение уголовного дела либо уголовного преследования в отношении отдельных обвиняемых полностью или частично; соответствует ли предъявленное обвинение совершенным деяниям; соответствует ли квалификация предъявленного обвинения соответствующим нормам УК РФ; избрана ли мера пресечения, а если избрана, соблюден ли установленный УПК РФ порядок ее избрания; приняты ли меры обеспечения гражданского иска и возможной конфискации имущества; установлены ли обстоятельства, способствующие совершению преступления и приняты ли меры по их устранению; выполнены ли требования уголовно-процессуального законодательства при составлении обвинительного заключения; а также исполнены ли иные требования уголовно-процессуального законодательства.По результатам изучения уголовного дела прокурор в течение пяти суток принимает одно из решений, предусмотренных ст. 221 УПК РФ. В случае утверждения обвинительного заключения прокурор направляет уголовное дело в суд. Обвиняемому должна быть вручена копия обвинительного заключения с приложениями. По ходатайству защитника и потерпевшего им также должны быть вручены копии обвинительного заключения. О направлении уголовного дела в суд прокурор обязан уведомить потерпевшего, гражданского истца, гражданского ответчика и (или) их представителей. При этом им должно быть разъяснено право заявлять ходатайство о проведении предварительного слушания в порядке, установленном гл. 15 УПК РФ. По уголовному делу, поступившему с обвинительным актом, прокурор принимает в течение двух суток одно из решений, предусмотренных ст. 226 УПК РФ, а по уголовному делу, поступившему с постановлением о направлении уголовного дела в суд для применения принудительных мер медицинского характера, принимает одно из решений, предусмотренных ч. 5 ст. 439 УПК РФ.
При поступлении уголовного дела с постановлением следователя, дознавателя о даче согласия на прекращение уголовного дела либо уголовного преследования в случаях, когда такие решения могут быть приняты только с согласия прокурора он (прокурор) может согласиться с мнением следователя, дознавателя и дать согласие на прекращение уголовного'дела либо уголовного преследования, или дать указание о проведении необходимых следственных действий, или дать указание окончить расследование с составлением обвинительного заключения, или же прекратить уголовное дело либо уголовное преследование по другому основанию.
В УПК РФ имеется специальная гл. 18, посвященная вопросам реабилитации. Право на реабилитацию включает в себя право на возмещение имущественного вреда, устранение последствий морального вреда и восстановление в трудовых, пенсионных, жилищных правах. На прокурора возложена обязанность принесения от имени государства официального извинения за причиненный вред. Закон (ст. 133 УПК РФ) предусматривает, кто имеет право на возмещение вреда, связанного с уголовным преследованием. К ним отнесены наряду с другими и лица, незаконно подвергнутые мерам процессуального принуждения в ходе производства по уголовному делу.
Следует отметить, что во взаимоотношениях прокурора и следователя органа прокуратуры имеется некоторая специфика, заключающаяся в том, что прокурор осуществляет не только свои надзорные функции, но и проводит административное руководство подчиненных следователей (организует их дежурство, распределяет между следователями уголовные дела, проводит мероприятия по повышению квалификации и т.д.).

Вопросы для повторения

1. Какие органы и лица наделены правом досудебного производства и какова их компетенция?
2. В чем состоит предмет прокурорского надзора за исполнением законов в досудебном производстве?
3. Каковы задачи прокурорского надзора за исполнением законов в досудебном производстве?
4. Какими полномочиями наделены прокуроры по надзору за исполнением законов в досудебном производстве?
5. Какова методика проведения проверок исполнения законов в досудебном производстве?
6. Как организуется работа в прокуратурах района и области по надзору за исполнением законов в досудебном производстве?

Задание

Изучите или используйте источники 14, 18, 42, 52, 57, 58, 62, 75,77,78,99, 102, 103, 108, 114-116, 118, 119, 122, 126, 127, 134, приведенные в Приложении 1.