Глава I. ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР КАК САМОСТОЯТЕЛЬНЫЙ ВИД ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Глава I. ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР КАК САМОСТОЯТЕЛЬНЫЙ ВИД ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
§ 1. Содержание и система учебного курса "Прокурорский надзор"
§ 2. Основные понятия прокурорского надзора
§ 3. Предмет прокурорского надзора
§ 4. Краткая история учреждения, организации и деятельности прокуратуры
§ 5. Правовое регулирование прокурорского надзора
§ 6. Концепция прокурорского надзора на современном этапе
Контрольные вопросы
§ 1. Содержание и система учебного курса "Прокурорский надзор"
В соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" прокурорский надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, представляет собою самостоятельный вид государственной деятельности. Это определяет как предмет, так и систему учебного курса "Прокурорский надзор".
Содержание учебного курса "Прокурорский надзор" как правовой (юридической) дисциплины позволит изучающим его студентам вузов овладеть знаниями основополагающих принципов организации и деятельности прокуратуры, уяснить задачи, связанные с укреплением законности и правопорядка, и прежде всего освоить понятие законности, ее содержание как социального явления, влияющего на совершенствование различных сторон деятельности нашего государства, взаимодействие органов прокуратуры с иными правоохранительными органами, общественными формированиями и с широкой общественностью. В курсе "Прокурорский надзор" раскрыты задачи прокуроров и их полномочия. Особое место в курсе занимает раскрытие процессуальных актов прокурорского реагирования на установленные нарушения законов. Формы предусмотренных Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" актов прокурорского реагирования - протеста, представления, постановления- универсальны. Но в каждом из направлений надзорной деятельности прокурора они имеют свою специфику, есть особенности при составлении этих документов в сфере уголовного и гражданского судопроизводства, в стадии исполнения приговоров. Будущему правоведу необходимо знать содержание и структуру. " этих процессуальных актов, их реквизиты, предъявляемые к ним требования правового и стилистического характера.
Курс "Прокурорский надзор" включает в себя изучение тактики и методики осуществления прокурорского надзора в основных направлениях деятельности органов прокуратуры. Полномочия прокуроров по установлению и устранению нарушений закона носят разноплановый характер: при осуществлении надзора за исполнением законов в стадии дознания и предварительного следствия, а также в надзоре за исполнением законов в стадии исполнения приговоров прокурор наделен рядом полномочий, позволяющих ему самому не только устранять нарушение закона, но и принимать самостоятельное решение по любому возникающему вопросу. Иное дело - в сфере надзора за исполнением законов и законностью правовых актов в различных сферах хозяйственных и социальных отношений, когда перед прокурором ставится запрет на попытки вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность государственного органа, предприятия или организации. Аналогичные ограничения для прокуроров сформулированы в действующем законодательстве относительно надзора за деятельностью судебных органов в уголовном и гражданском судопроизводстве. Суд независим и подчиняется только закону, поэтому обязанность прокурора - принести протест на незаконные приговоры, решения, определения и постановления суда. Принятие решения по уголовным и гражданским делам - это право и обязанность только суда.
В содержание учебного курса "Прокурорский надзор" включено обоснование того положения, что прокурорский надзор един и неделим, его не следует понимать как изолированную деятельность прокуроров на различных участках осуществляемого надзора (надзор за исполнением законов и законностью правовых актов, надзор за дознанием и предварительным следствием и т.д.). Единство и неделимость прокурорского надзора особенно четко прослеживаются на уровне районной (городской) прокуратуры как основного звена органов прокуратуры. В ней нет структурных подразделений, осуществляющих надзор в отдельных направлениях. Прокурор района или города в одинаковой мере занят всеми проблемами по осуществлению надзора. Он полномочен принять решение о возбуждении уголовного дела, принесении кассационного протеста по уголовным и гражданским делам, освободить из-под стражи незаконно содержащееся лицо или наоборот: заключить под стражу лицо, представляющее социальную опасность для общества и государства.
Иное дело, когда речь идет о системе и структуре вышестоящих прокуратур - субъектов РФ, Генеральной прокуратуры РФ. Каждая из них имеет определенную структуру, которая предполагает в организационном и штатном плане существование самостоятельных подразделений (управлений, отделов), ведающих конкретным направлением прокурорского надзора. Это вовсе не означает нарушения принципа единства прокурорского надзора. Этот принцип сохраняется, но в целях практической целесообразности единый надзор распределяется между различными подразделениями.
Условно учебный курс "Прокурорский надзор" можно разделить на две части: общую и особенную. Первая часть учебной дисциплины посвящается истории учреждения и совершенствования деятельности органов прокуратуры как самостоятельного государственного органа, прошедшего сложный путь становления, формирования и совершенствования. Исторический экскурс позволит учащимся понять целесообразность деятельности прокуратуры в современных условиях. В условиях построения правового государства и реализации судебной реформы в РФ важное значение приобретает научно обоснованная концепция прокурорского надзора за исполнением законов. Ее раскрытие позволит правильно определить процессуальное положение прокурора в различных сферах его деятельности, историческую необходимость наделения прокуроров полномочиями по установлению и устранению нарушений закона.
В том же разделе курса изучаются система и структура органов прокуратуры, различных ее звеньев, порядок формирования таких органов прокуратуры, как территориальная прокуратура, военная, транспортная, природоохранная, прокуратура по надзору за исполнением законов в учреждениях, исполняющих наказания. В деятельности каждой из них есть определенная специфика.
В особенной части курса изучаются сущность, задачи и полномочия прокуроров в основных направлениях деятельности органов прокуратуры. Специальные разделы отводятся изучению организации и деятельности прокуроров в сферах надзора за исполнением законов, где особое внимание уделено надзору за исключением законов в хозяйственной деятельности; надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, участия прокурора в уголовном и гражданском судопроизводстве, в стадии исполнения приговоров. Заметное место в учебном курсе уделяется работе органов прокуратуры по надзору за исполнением законов в отношении несовершеннолетних: борьбе с безнадзорностью детей, преступностью среди несовершеннолетних.
Один из разделов курса посвящается участию прокуроров в совершенствовании законодательства и в правовой пропаганде.
Учебная дисциплина, посвященная прокурорскому надзору, тесно связана с другими учебными дисциплинами. Уголовное и уголовно-процессуальное, гражданское и гражданское процессуальное право, административное, семейное право и др. отводят определенное место роли и значению прокурорского надзора за исполнением этих норм права. С курсом "Прокурорский надзор" наиболее тесно связаны дисциплины уголовного и гражданского процесса, трудового и административного права, в сфере преподавания которых прокурорский надзор занимает весьма заметное место, а также в преподавании криминалистики.
§ 2. Основные понятия прокурорского надзора
Теория и практика прокурорского надзора выработала ряд понятий и терминов, используемых в научной, учебной и практической деятельности. Не все из них учеными и практиками воспринимаются однозначно, и это в определенной мере негативно сказывается на эффективности прокурорского надзора. Поэтому необходимым условием прочного усвоения учебного курса является освоение терминологии прокурорского надзора.
Коренным для всех остальных является понятие прокурора. Прокурор - это физическое лицо, состоящее на постоянной или временной службе в органах прокуратуры, принятое на работу в порядке, установленном Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре), и исполняющее должностные обязанности, предусмотренные тем же законом и приказом вышестоящего прокурора. Понятие "прокурор" - собирательное, обобщающее. В узком смысле под ним понимаются руководители прокуратур: Генеральный прокурор Российской Федерации, прокурор субъекта Федерации, прокурор города, прокурор района, прокурор специализированной прокуратуры. В широком смысле под этим понятием подразумеваются не только вышеназванные прокуроры, но и заместители Генерального прокурора РФ, его советники, старшие помощники, помощники, помощники по особым поручениям, заместители и помощники всех нижестоящих прокуроров - руководителей прокуратур, помощники прокуроров по особым поручениям, старшие помощники, старшие прокуроры и прокуроры, старшие прокуроры-криминалисты и прокуроры-криминалисты управлений и отделов, действующие в пределах своей компетенции.
Помимо прокуроров в системе прокуратуры работают прокурорские работники. К ним относятся работники органов и учреждений прокуратуры, имеющие классные чины (воинские звания - в органах и учреждениях военной прокуратуры). Прокурорскими работниками обычно являются научные и педагогические работники учреждений прокуратуры и некоторые иные работники подразделений органов и учреждений прокуратуры.
Прокурорский надзор - это понятие, которое, как уже отмечалось, характеризует: 1) основную функцию прокуратуры как самостоятельный и специфический вид государственной деятельности федеральной государственной службы; 2) отрасль юридической науки; 3) учебную дисциплину.
Прокуратура как федеральный государственный орган осуществляет ряд функций (надзор, расследование преступлений, участие в рассмотрении дел судами, участие в правотворческой деятельности, координацию борьбы с преступностью и др.), важнейшей из которых является надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов. В юридической литературе и на практике употребление понятия прокурорский надзор применительно к деятельности прокурора подразумевает проведение проверок точности соблюдения Конституции РФ и исполнения требований всех законов, действующих на территории РФ и любого из них в каждом конкретном случае.
Прокурорский надзор как отрасль юридической науки означает сумму знаний о законодательстве, регулирующем деятельность прокуроров по осуществлению надзора, формах, средствах и методах его осуществления, закономерностях развития общественных отношений в сфере осуществления надзора, проблемах эффективности этой деятельности и т. д. Как наука прокурорский надзор тесно связан с такими отраслями юридической науки, как уголовный, гражданский и арбитражный процесс, криминалистика и рядом других.
Прокурорский надзор как учебная дисциплина является частью образовательных программ высших и средних юридических учебных заведений. По содержанию и структуре учебная дисциплина прокурорский надзор делится на общую и особенную части. В общей части обычно рассматриваются вопросы о задачах и принципах прокурорского надзора, о системе органов прокуратуры, полномочиях прокуроров и т. д. Содержанием особенной части является информация об особенностях осуществления прокурорского надзора в отдельных направлениях, специфике реагирования прокурора на различные виды правонарушений.
Предмет прокурорского надзора. Прокурорский надзор как вид государственной деятельности (федеральной службы), отрасль юридической науки и учебная дисциплина имеет различающиеся предметы, которые в теории нередко путают или необоснованно отождествляют. В соответствии с задачами настоящего курса нами будет рассмотрен лишь предмет прокурорского надзора как вида государственной деятельности. В этом случае под предметом прокурорского надзора следует понимать сферу общественных отношений, на регулирование которой направлена деятельность прокурора. Из самой сущности прокурорского надзора вытекает, что деятельность прокурора направлена на регулирование общественных отношений, связанных с соблюдением Конституции РФ и исполнением требований законов. Поскольку соблюдение Конституции РФ и требований законов обязательно для всех юридических и физических лиц, на которых они распространяются, то предметом прокурорского надзора следует считать соблюдение Конституции РФ и исполнение законов юридическими и физическими (должностными) лицами.
Перечень этих лиц определен в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре. Из текста этой статьи следует, что в предмет прокурорского надзора не входит исполнение законов высшими органами представительной и исполнительной власти РФ. Ограничен предмет надзора и в части исполнения законов судебными органами.
Объекты и субъекты прокурорского надзора. Эти два понятия тесно связаны между собой, хотя и существенно различаются по содержанию. На практике, да и в юридической литературе нередки случаи неправильного применения каждого из них, когда объект называют субъектом и - наоборот. Под объектом прокурорского надзора следует понимать предприятия, учреждения, организации и другие юридические лица, в которых проводятся прокурорские проверки исполнения законов. В качестве примера можно назвать любое федеральное министерство, орган исполнительной или законодательной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления. Субъектом прокурорского надзора следует считать участника прокурорско-надзорной деятельности. Им является прокурор (в узком и широком смысле этого слова), проводящий проверку исполнения законов юридическим или физическим лицом (объектом надзора). В прокурорско-надзорных отношениях могут участвовать одновременно несколько объектов и субъектов надзора. Так, исполнение законов может проверяться одновременно на нескольких объектах (контрольные, бухгалтерские и иные подразделения одного министерства) несколькими прокурорами.
Полномочия прокурора - это объем прав и обязанностей, которыми располагает прокурор для осуществления своих надзорных функций. Основные полномочия определены в Законе о прокуратуре. Для осуществления надзора в различных направлениях законом определяются различные по объему и содержанию полномочия прокурора. Так, для осуществления надзора за исполнением законов и законностью издаваемых актов в ст. 22 Закона о прокуратуре определены такие полномочия, как требование от руководителей и других должностных лиц представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений и др. Для осуществления надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, прокурору предоставлено полномочие отмены незаконных решений названных органов и ряда других (ст. 30 Закона о прокуратуре). Ряд полномочий прокурора определяется не только Законом о прокуратуре, но и уголовно-процессуальным, гражданским процессуальным законодательством РФ и другими федеральными законами.
Правовые средства прокурорского надзора. Это понятие тесно связано с предыдущим понятием полномочий прокурора. Нередко и в литературе, и на практике они без достаточных оснований понимаются как равнозначные. Различие между ними состоит в том, что в Законе о прокуратуре определяются полномочия прокурора при осуществлении надзора, однако прокурор не только осуществляет надзор, но и выполняет иные функции. Прокурорский надзор как вид государственной деятельности осуществляется путем проведения различного рода действий, в числе которых есть предусмотренные законом, но есть и законом не регулируемые (получение сведений из средств массовой информации, беседы, анализ различных данных; организационные мероприятия и др.). К правовым средствам прокурорского надзора относятся только те, которые предоставлены прокурору Законом о прокуратуре или иным федеральным законодательством для осуществления надзора. Они носят процессуально значимый характер. В применении этих правовых средств в целях выявления и устранения правонарушений и состоит суть прокурорского надзора.
Правовые средства прокурорского надзора составляют часть предоставленных прокурору Законом о прокуратуре полномочий. По своему содержанию они могут быть разделены на средства выявления правонарушений и средства устранения и предупреждения правонарушений.
Акт прокурорского реагирования. Это - широко распространенное в теории и практике прокурорского надзора понятие, означающее закрепленное в специальном документе решение прокурора, с помощью которого он реагирует на выявленные вследствие применения правовых средств надзора правонарушения. Так, выявив незаконный правовой акт, прокурор применяет такое правовое средство, как опротестование. Материальным выражением этого правового средства является протест, в котором указывается, какой акт не соответствует закону и какому именно, излагаются требования прокурора об отмене (полной или частичной) незаконного акта.
Методика прокурорского надзора. Прокурорский надзор, как отмечалось выше, состоит в применении предусмотренных Законом о прокуратуре и иным законодательством правовых средств. Закон не дает, да и не может дать, обязательных рекомендаций о том, какие из этих средств и в каких конкретных случаях необходимо применять в целях выявления и устранения различного вида правонарушений. Такие рекомендации вырабатываются в результате научной деятельности и в процессе практики прокурорского надзора. Наиболее эффективные из них, апробированные на практике, закрепляются в приказах и указаниях Генерального прокурора РФ, а также в методических пособиях, разработках, рекомендациях и методических письмах органов прокуратуры.
Совокупность 'таких научно обоснованных и проверенных на практике методов и приемов (способов) применения правовых средств составляет методику прокурорского надзора. Составляющие ее методические рекомендации имеют различную степень конкретности. Одни из них определяют методы осуществления надзора в целом, методы обеспечения его эффективности и т. п. Другие носят более частный характер. Они определяют методику надзора за исполнением отдельных видов законов. В соответствии с этим можно различать общую методику прокурорского надзора и частную методику прокурорского надзора.
Тактика прокурорского надзора. Стоящие перед прокуратурой задачи, в том числе по выявлению и устранению нарушений законов, прокурор решает, применяя различные правовые средства. Каждое из них может быть применено с помощью различных методов, приемов и способов. Приемы и методы применения одного и того же правового средства (например, получения объяснения от должностного лица) могут различаться в зависимости от вида объекта, характера правонарушения, конкретной обстановки, собственного опыта работы прокурора и от многих других факторов. Более того, приемы, применяемые в ходе, например, проверки одного вида законов, могут оказаться нерезультативными при проведении проверки другого вида правовых актов. Поэтому в теории и практике прокурорского надзора выработана совокупность наиболее оптимальных приемов и способов применения конкретных правовых средств в целях решения задач прокурорского надзора с учетом конкретных условий и обстоятельств. Такая совокупность приемов и способов применения правовых средств и называется тактикой прокурорского надзора.
Основные направления (отрасли) прокурорского надзора. По своей сущности прокурорский надзор как специфический вид государственной деятельности един. Это единство обусловлено едиными для всей системы прокуратуры РФ целями, единством системы прокуратуры, единством правовой базы деятельности прокуратуры. Однако в самом процессе прокурорского надзора имеются существенные различия. Эти различия в осуществлении единого прокурорского надзора порождены особенностями законодательства, за исполнением которого осуществляется надзор, особенностями, различием субъектов, исполняющих это законодательство, и, вследствие того, различием в полномочиях прокуроров.
В соответствии с этим в едином прокурорском надзоре теорией и Законом о прокуратуре выделяются следующие направления (отрасли) прокурорского надзора:
1. Надзор за исполнением законов и законностью правовых актов. Характеризуя это направление прокурорского надзора, следует прежде всего отметить чрезвычайную широту предмета надзора, в связи с чем в теории прокурорского надзора, прежнем законодательстве и на практике оно называлось "общий надзор". В предмет данной отрасли надзора входит огромное количество чрезвычайно разнообразных по содержанию нормативных актов. Их многочисленность и разнообразие не позволяют в полной мере классифицировать или перечислить все их основные виды.
Более подробно в Законе о прокуратуре характеризуются объекты данного направления надзора. Хотя и здесь многочисленность и разнообразие этих объектов позволили ограничиться перечислением только их видов. Согласно ст. 21 Закона о прокуратуре (абзац второй) ими являются: 1) федеральные министерства; 2) государственные комитеты; 3) государственные службы; 4) иные федеральные органы исполнительной власти; 5) представительные органы государственной власти субъектов РФ; 6) исполнительные органы государственной власти субъектов РФ; 7) органы местного самоуправления; 8) органы военного управления; 9) органы контроля; 10) должностные лица перечисленных органов; 11) органы управления коммерческих и некоммерческих организаций; 12) руководители коммерческих и некоммерческих организаций. Нет нужды еще раз подчеркивать постоянно меняющуюся численность этих объектов, их разнообразие и специфику их деятельности.
В связи с чрезвычайной широтой предмета рассматриваемого направления прокурорского надзора, в пределах его деятельности на практике выделяются дополнительные, более узкие направления (подотрасли), например, надзор за исполнением законов в социальной сфере, в экономической сфере, в сфере исполнения законодательства о несовершеннолетних, в сфере природоохранного законодательства и т. д. Особое отличие названного направления прокурорского надзора состоит и том, что оно осуществляется, в двух формах. Согласно ст. 21 Закона о прокуратуре прокурорский надзор в данном направлении осуществляется не только за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, но и за соответствием законам правовых актов, издаваемых перечисленными в этой статье объектами надзора.
Устанавливая право и обязанность прокуроров осуществлять надзор за законностью правовых актов, Закон о прокуратуре не конкретизирует ни законы, которым должны соответствовать правовые акты, ни виды этих актов. Установлено только, что эти акты издаются объектами исполнения законов, перечисленными в той же ст. 21 Закона о прокуратуре. Кроме того, следует иметь в виду, что проверке законности подлежат только правовые акты, то есть акты, порождающие, прекращающие или изменяющие правовые (юридические) отношения.
2. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. В этом направлении осуществляется надзор за соблюдением Конституции РФ и законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной· власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Специфика этого направления прокурорского надзора определяется сферой правовых отношений, связанных с правами и свободами граждан.
В предмет данного направления прокурорского надзора входит исполнение большого числа законодательных актов, объединенных сферой регулирования прав и свобод человека и гражданина. Исполняют эти нормативные акты десятки, если не сотни тысяч организаций, учреждений, их должностные лица, а также чрезвычайно многочисленные руководители коммерческих и некоммерческих организаций.
Характеризуя данное направление прокурорского надзора, следует особо подчеркнуть его приоритетность как отражение важного пути реализации государственной политики в области защиты прав и свобод человека и гражданина в РФ.
3. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Это направление выделено из единого прокурорского надзора в связи с исключительно важной для каждого гражданина и государства деятельностью органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, спецификой этой деятельности и комплексом законов, ее регулирующих. Названные виды деятельности затрагивают важнейшие права и свободы граждан. Поэтому они четко регулируются уголовно-процессуальным и иным законодательством. Нарушения этого законодательства влекут за собой тяжелейшие, иногда непоправимые последствия для граждан, могут причинять им невосполнимый вред. Вот почему государство сочло необходимым закрепить в Законе о прокуратуре деятельность прокуроров по надзору за исполнением законов названными органами в самостоятельное направление надзора, подчеркивая тем самым его особую важность.
Данное направление прокурорского надзора призвано обеспечить не только законные права и свободы граждан, но и интересы государства. В случаях совершения преступлений, посягающих непосредственно на интересы государства (государственную федеральную собственность, порядок управления, правосудие и др.), прокурор, осуществляя надзор за исполнением законов, требует от органов, проводящих оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное, следствие, своевременного и полного выявления и расследования преступлений, установления размеров причиненного ущерба, принятия мер к его возмещению и т.д., тем самым защищает интересы государства.
Важно отметить, что осуществление прокурорского надзора в рассматриваемой сфере правоотношений призвано обеспечивать права и свободы не только лиц, совершивших это преступление, но и потерпевших от конкретного преступления, а также права и свободы иных законопослушных граждан, становящихся нередко потерпевшими от преступления, о чем на практике иногда забывается.
4. Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу. Выделение этой отрасли из единого прокурорского надзора, как и в предыдущем случае, объясняется исключительной важностью специфического комплекса законов, регулирующих важнейшие права и свободы граждан, отбывающих наказание, особенностями законов и деятельности органов, исполняющих эти законы. Режим законности распространяется не только на дознание, предварительное следствие и оперативно-розыскную деятельность. Лица, чья вина в совершении преступления установлена судом, к которым уже применяются меры наказания, также имеют определенные права и свободы. Эти права и свободы определены и четко регулируются специальным законодательством. Соблюдение этих прав и свобод лиц, отбывающих наказание, не менее важно, чем соблюдение прав и свобод законопослушных граждан. Вот почему в условиях строительства правового государства прокурорский надзор в этом направлении приобретает особо актуальное значение, ибо отражает политику государства в рассматриваемой сфере общественных отношений.
Закон о прокуратуре предусматривает осуществление надзора за исполнением законов, регламентирующих права и свободы не только осужденных, но и лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступления, в случае их задержания или заключения под стражу. Так как при этом вина указанных лиц еще не установлена судом, прокурорский надзор должен выступать гарантией законности осуществленного ограничения свободы граждан. В этом также просматривается двуединая задача прокурорского надзора - обеспечение прав и свобод граждан и интересов государства.
5. Самостоятельным направлением в деятельности прокуроров является их участие в рассмотрении дел судами. Согласно Закону о прокуратуре (ст. 35, 36, 39) прокурор участвует в рассмотрении уголовных, гражданских, административных и арбитражных дел. Это направление состоит из надзорной и иной, ненадзорной деятельности прокурора. В соответствии с требованиями Закона о прокуратуре прокурор, участвуя в рассмотрении уголовных, гражданских и иных дел, осуществляет две основные функции. Во-первых, он принимает непосредственное участие в судопроизводстве по конкретным уголовным, гражданским, арбитражным и административным делам. С учетом положений судебной реформы и принятого на ее основе нового процессуального законодательства о состязательности судебного процесса в этих случаях прокурор выступает в качестве равноправного участника, стороны уголовного, гражданского или арбитражного процесса.
Вторая функция прокурора состоит в прокурорском надзоре за законностью решений, приговоров, определений или постановлений суда. Реализация этой функции, закрепленной в п. 1 ст. 36 Закона о прокуратуре, предполагает право и обязанность прокурора опротестовать или обжаловать в установленном законодательном порядке указанные акты суда в случаях выявления их незаконности или необоснованности.
Помимо указанных основных функций п. 5 ст. 35 Закона о прокуратуре предусмотрено право Генерального прокурора РФ в соответствии с действующим законодательством принимать участие в заседаниях Верховного Суда Российской федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а в соответствии с п. 6 ст. 35 того же Закона Генеральный прокурор РФ вправе обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации в связи с нарушениями конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.
Кроме того, ст. 39 Закона о прокуратуре предусматривает такое полномочие (вид деятельности Генерального прокурора), как обращение в Пленум Верховного Суда Российской Федерации и в Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации с представлением о даче судами разъяснений по вопросам судебной практики по гражданским, арбитражным, уголовным и иным делам.
Осуществление указанных функций прокурором преследует разрешение нескольких задач. Наиболее важными, из них являются следующие: 1) защита прав и свобод человека и гражданина; 2) защита охраняемых законом интересов общества и государства; 3) защита охраняемых законом прав и интересов предприятий, организаций и иных юридических лиц.
Решение поставленных задач в процессе участия прокурора в рассмотрении конкретных дел или осуществления надзора за законностью издаваемых судом правовых актов осуществляется путем применения предоставленных прокурору законом полномочий. В п. 4 ст. 35 Закона о прокуратуре сказано, что полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел, определяются процессуальным законодательством РФ. К сказанному следует добавить, что полномочия прокурора, не участвующего в судебном рассмотрении дел, но проверяющего законность решений суда по этим делам (например, в порядке надзора), также регламентируются процессуальным законодательством.
Помимо этого ряд полномочий прокурора прямо предусмотрен в самом Законе о прокуратуре. Так, в соответствии со ст. 35 названного закона прокурор имеет право:
1) участвовать в рассмотрении дел судами;
2) осуществлять уголовное преследование в суде;
3) выступать в качестве государственного обвинителя в суде. Это полномочие может показаться аналогичным предыдущему. Однако следует иметь в виду, что, осуществляя уголовное преследование в суде, в процессе судопроизводства, прокурор может изменить свою позицию относительно виновности подсудимых и отказаться от обвинения, от выступления в качестве государственного обвинителя;
4) обратиться в суд с заявлением. Это полномочие предполагает возможность прокурора обратиться в суд с заявлением о признании правовых актов должностных лиц незаконными и, следовательно, недействительными, с исковыми заявлениями с целью защиты материальных и иных интересов отдельных граждан, групп населения иди юридических лиц;
5) вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства. В данном случае закон не конкретизирует, в какое дело может вступить прокурор: уголовное, гражданское, арбитражное. Совершенно очевидно, что вступление прокурора в уже начатый процесс судопроизводства требует соблюдения определенных требований, установленных соответствующим процессуальным законодательством;
6) Генеральный прокурор РФ имеет право участвовать в заседаниях Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Конкретные формы и основания этого полномочия также регламентированы соответствующим процессуальным законодательством;
7) за Генеральным прокурором РФ закреплено также право обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации в связи с нарушением или возможностью нарушений конституционных прав и свобод граждан примененным или подлежащим применению каким-либо законом. Закон о прокуратуре РФ не указывает на то, какой закон может нарушить или уже нарушает конституционные права и свободы граждан, поэтому можно считать, что законодатель имел в виду любой закон, принятый на территории РФ, в том числе как федеральный, так и закон субъекта Федерации;
8) опротестовать или обжаловать в вышестоящий суд не вступившее в законную силу незаконное или необоснованное решение, приговор, определение или постановление суда (п. 1 ст. 36). Порядок применения этого полномочия регулируется процессуальным законодательством. Поэтому некоторые особенности его применения будут рассмотрены в последующих главах об участии прокурора в рассмотрении уголовных, гражданских и арбитражных дел;
9) опротестовать вступившие в законную силу решение, приговор, определение или постановление суда по любому делу (п. 2 ст. 36). Основания, форма и условия применения этого полномочия, как и предыдущего, довольно существенно различаются в зависимости от того, каким процессуальным законодательством (уголовно-процессуальным, гражданским процессуальным, арбитражно-процессуальным) оно регламентируется. Поэтому особенности применения его будут рассмотрены ниже в разделах об участии прокурора в каждом виде судопроизводства;
10) обращение Генерального прокурора РФ с представлением в Пленумы Верховного Суда Российской федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации о даче судам разъяснений по вопросам судебной практики по гражданским, арбитражным, уголовным и административным делам (ст. 39).
В Законе о прокуратуре перечислены лишь основные полномочия прокурора, реализуемые в процессе участия в рассмотрении судом дел и осуществления надзора за законностью судебных решений, приговоров, определений и постановлений. Участвуя в судопроизводстве по конкретным делам, прокурор реализует ряд организационных полномочий, полномочий по ведению судебного следствия, участию в апелляционной, кассационной и надзорной инстанции и ряд других. Эти полномочия различаются в зависимости от категорий рассматриваемых дел: уголовных, гражданских, арбитражных. Поэтому все эти вопросы рассматриваются в нижеследующих разделах курса.
Помимо рассмотренных выше основных направлений прокурорского надзора органы прокуратуры в соответствии со ст. 1 Закона о прокуратуре координируют деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью, принимают участие в правотворческой деятельности. Они рассматривают и разрешают заявления, жалобы и иные обращения граждан, поступившие в прокуратуру, принимают участие в профилактической работе. Подробно эти виды деятельности прокуратуры будут рассмотрены в других разделах курса.
§ 3. Предмет прокурорского надзора
Надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, является основным предназначением органов прокуратуры. Прокуратура является тем единственным органом в стране, который выполняет эту функцию.
При осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов обеспечивается единство законности во всей Российской Федерации. Принцип единства законности на территории всей Федерации приобретает исключительно важное значение в современных условиях влияния центробежных процессов как последствий распада СССР, условиях становления и укрепления нового государства - Российской Федерации. Важность обеспечения законности в государстве объясняется тем, что только при строгой дисциплине, высокой ответственности за порученное дело, при неуклонном соблюдении предписаний закона можно создать сильное, монолитное государство, способное отстоять свою независимость и обеспечить права и законные интересы своих граждан, их благосостояние.
Для того, чтобы прокурорский надзор за исполнением законов осуществлялся в полном объеме, необходимо дать правильное определение понятия законности как социального явления.
Отдельные правоведы сводят понятие законности лишь к законам и подзаконным актам и их принятию, не учитывая того, что это лишь одна сторона содержания законности. Поэтому когда возникает необходимость усилить борьбу с каким-либо нарушением закона, сразу же ставится вопрос об отмене действующего закона, внесении в него дополнения или принятии нового закона. Закон "совершенствуется", а положение с его соблюдением изменяется редко.
Если законы не будут проводиться в жизнь, а оставаться только на бумаге, воля законодателя останется лишь добрым пожеланием и не более того. Поэтому исполнение закона, то есть деятельность представителей исполнительной власти - является второй стороной законности. Прокурорский надзор за исполнением законов является важной гарантией обеспечения этой второй стороны законности.
Государство устанавливает различного рода ответственность за допущенное нарушение закона. В зависимости от степени опасности нарушения ответственность может быть уголовной, административной, дисциплинарной или материальной. Осуществляя надзор, прокурор выявляет факты нарушения требований законов и принимает меры к привлечению виновных к ответственности.
Таким образом, содержание понятия законности образуется из: а) законов и подзаконных актов; б) исполнения законов, то есть проведения их в жизнь и надзора за точным исполнением законов.
Поэтому, когда речь идет об укреплении законности, государство, его органы власти должны разрабатывать меры по совершенствованию законодательства, улучшению функционирования органов исполнительной власти и активизации прокурорского надзора за исполнением законов. Только такой комплексный подход позволит успешно создать режим законности в государстве.
Законность необходимо рассматривать как мощный социальный регулятор, обеспечивающий решение сложных политических, экономических, социальных, национальных и культурных проблем.
Если обратиться к истории нашего государства, то можно увидеть, что вопросы соблюдения законности, организации борьбы с ее нарушениями всегда находились в центре внимания государственных органов и общественных формирований. Даже в такой сложный исторический период, как период культа личности, требования законности в ее главных направлениях - борьбе с уголовной преступностью, нарушениями государственной и трудовой дисциплины - неуклонно проводились в жизнь. Так, в 1937 г. было принято постановление ЦИК и СНК СССР "О революционной законности", в котором было предложено органам суда и прокуратуры "привлекать к строгой ответственности должностных лиц во всех случаях нарушения прав трудящихся, в особенности незаконных арестов, обысков, конфискаций или изъятия имущества и прочие, налагать на виновных строгие меры взыскания'".
Вместе с тем необходимо отметить, что в течение длительного периода советской истории, особенно в годы культа личности, имели место массовые и незаконные репрессии, грубые нарушения принципов законности, прав человека, причем все это происходило вопреки конституционным установлениям.
В начале 1960-х гг. были восстановлены основополагающие принципы восстановления и укрепления законности и правопорядка, разработана система гарантий для неуклонного проведения в жизнь законов и иных нормативных актов, в том числе средствами прокурорского надзора.
Важное значение в укреплении законности принадлежит действующей Конституции Российской Федерации. Принцип законности обозначен в ней как непременное условие жизни нашего общества, успешной деятельности государственных органов, различного рода общественных формирований, должностных лиц и поведения граждан. В ст. 15 Конституции провозглашено, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.
Важно отметить, что укрепление правовой основы государственной и общественной жизни в Конституции РФ обозначено в качестве одного из основных направлений развития общества. Это в существенной мере повышает роль закона и законности в государстве.
Конституция России имеет огромное значение в определении правового статуса личности в нашем обществе. В ней гармонично сочетаются права и обязанности граждан. Право на труд, образование, жилище, охрану здоровья и медицинскую помощь, избирать и быть избранным в органы народовластия, право на судебную защиту от посягательств на честь и достоинство, право обжаловать в суд незаконное решение государственных органов и должностных лиц и многие другие - не только провозглашаются, но и обеспечиваются, в частности, органами прокуратуры.
В конституционном определении статуса личности в нашем государстве записаны такие принципы, как то: неприкосновенность личности (ст. 22), неприкосновенность жилища (ст. 25), презумпция невиновности (ст. 49), тайна переписки, телефонных разговоров и телеграфных сообщений (ст. 23) и некоторые другие.
Одним из основополагающих принципов законности, на раскрытии которого следует подробно остановиться, является общеобязательность законов для всех и каждого. Конституция РФ (ст. 19) закрепила принцип равенства граждан перед законом и судом, провозглашенный в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой 22 ноября 1991 г. Никакие лица, социальные слои населения, подчеркивается в Декларации, не могут пользоваться преимуществами и привилегиями, противоречащими закону.
Закрепление этого принципа закономерно: ведь речь идет о правах и обязанностях граждан строящегося правового государства. Принцип равенства граждан перед законом и судом наиболее рельефно проявляется в сфере уголовного судопроизводства при решении таких вопросов, как возбуждение уголовного преследования, задержание, арест, производство обыска, применение иных мер процессуального принуждения.
В связи со сказанным следует отметить исключительно важное значение Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" от 10 февраля 1999 г., значительно расширившего предмет прокурорского надзора путем установления полномочия надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации.
Вместе с тем действующее законодательство предусматривает ряд исключений из этого основополагающего конституционного принципа. Прежде всего речь идет о членах Совета Федерации и депутатах Государственной Думы, которые обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий (ст. 98 Конституции РФ). Они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других граждан.
Вопрос о лишении этих лиц неприкосновенности решается соответствующей палатой Федерального Собрания по представлению Генерального прокурора РФ.
Конституция РФ обеспечивает также неприкосновенность судей. Судья не может быть привлечен к уголовной ответственности иначе как в порядке, определенном федеральным законом.
После 30 августа 1991 г. в Российской Федерации был принят ряд законов о неприкосновенности должностных лиц различных государственных органов и представителей некоторых общественных формирований: В соответствии с Законом РФ "О статусе судей в Российской Федерации"1 неприкосновенными признаются как личность судьи, так и его жилище, служебное помещение, транспорт, средства связи, почтово-телеграфная корреспонденция. Как было сказано выше, судью нельзя привлечь и к административной ответственности. Уголовное дело в отношении судьи может быть возбуждено Генеральным прокурором РФ или лицом, исполняющим его обязанности. Судья не может быть задержан, его должны немедленно освободить при установлении его личности. Уголовное дело в отношении судьи может быть рассмотрено только Верховным Судом РФ.
Аналогичные гарантии установлены для судей арбитражного суда. Судья арбитражного суда может быть привлечен к любому виду ответственности - уголовной или административной - только с согласия высшего органа государственной власти. При задержании судьи по подозрению в совершении преступления он, при установлении его личности, подлежит немедленному освобождению.
Обращают на себя внимание особенности правового регулирования неприкосновенности судей Конституционного Суда РФ. Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" от 21 июля 1994 г. устанавливает, что судья этого суда не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности, арестован, задержан, подвергнут обыску без согласия самого Конституционного Суда, за исключением случаев задержания на месте преступления. В случае задержания судьи по подозрению в совершении преступления достаточно установить его личность, после чего он будет немедленно освобожден.
Надзор за исполнением указанных законов, являющихся исключением из общих конституционных принципов, безусловно, порождает определенные трудности в работе прокуроров, но вместе с тем создает гарантии законности для указанных лиц.
Забота государства в лице его законодательных и исполнительных органов об укреплении законности проявляется в следующем: - в совершенствовании действующего законодательства и расширении сферы правового регулирования по мере создания и развития правового государства; - в совершенствовании гарантий законности; - в принятии мер по совершенствованию деятельности органов суда, прокуратуры, внутренних дел и иных правоохранительных органов; - в мобилизации широкой общественности на борьбу с преступностью и иными правонарушениями.
Все это вместе взятое должно способствовать процессу формирования правового государства, обеспечению верховенства закона. Ни один государственный орган, коллектив или общественная организация, ни одно должностное лицо или гражданин, какое бы положение в обществе они ни занимали, не освобождается от обязанности подчиняться закону.
Исторические решения Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ, принятые в 1992-1993 гг., а также Конституция РФ (1993 г.) создали социальную базу для дальнейшего развития и совершенствования права и его основных отраслей (уголовное, уголовно-процессуальное, гражданское, гражданское процессуальное, арбитражно-процессуальное, трудовое, хозяйственное, коммерческое, предпринимательское и др.), что, несомненно, должно способствовать укреплению законности и правопорядка в стране в новых экономических условиях. Справедливости ради надо отметить, что не все принятые законы отвечают требованиям жизни, в некоторых из них есть противоречия с другими законами, разноречия в одних и тех же законодательных актах. Отдельные законы принимаются в спешке, без глубокой научной проработки, некоторые из них отражали чисто субъективное отношение авторов к той или иной правовой проблеме. Сейчас по существу создана новая система права, которая регулирует все стороны деятельности нашего государства и общества. В связи с этим роль прокурорского надзора, обеспечивающего законность в стране, существенно повышается.
Новые социально-экономические условия потребовали перестройки работы судов, прокуратуры, органов внутренних дел и юстиции. В связи с этим органы законодательной власти приняли ряд норм, направленных на совершенствование прокурорского надзора, более эффективную охрану интересов государства, органов государственной власти и управления, различного рода общественных формирований, прав и законных интересов граждан. Деятельность прокурорских органов должна быть организована таким образом, чтобы в режиме законности каждое совершенное преступление было раскрыто, чтобы по нему было произведено полное, объективное и всестороннее расследование, чтобы ни одно виновное лицо не избежало законного наказания и, в то же время, чтобы ни одно невиновное лицо не было привлечено к уголовной ответственности и осуждено.
Органам прокуратуры принадлежит важнейшее место в системе государственных органов, призванных обеспечивать законность и правопорядок в стране. Поэтому нельзя не отметить, что на состоянии законности негативно отразились попытки децентрализации прокурорского надзора, негативного отношения отдельных органов государственной власти, отдельных должностных лиц к прокуратуре. Некоторые прокуроры не смогли противостоять этим влияниям и принимали необоснованные решения. Эти же причины обусловили отток квалифицированных кадров из прокуратуры. Снижение профессионализма прокуроров повлекло недостаточную эффективность их деятельности, не отвечающую требованиям времени и задачам по построению в РФ правового государства.
Деятельность органов прокуратуры будет по-настоящему эффективной, когда она будет осуществляться в условиях гласности и .демократии. Практика показывает, какими крупными издержками оборачивается недооценка глубинных связей законности в сочетании с гласностью и демократией в деятельности правоохранительных органов.
§ 4. Краткая история учреждения, организации и деятельности прокуратуры
Изучение истории создания и развития какого-либо государственного органа помогает лучше понять историческое предназначение этого органа, его место в системе иных государственных органов, историческую необходимость выполнения функций, возложенных на этот орган, принять меры законодательного и организационного характера, направленные на повышение эффективности деятельности этого органа в современных условиях.
Сказанное в полной мере относится и к органам прокуратуры, деятельность которых никогда, ни в одном государстве не оценивалась однозначно. Вырабатывались различные концепции прокурорского надзора, многие положения которых не находили применения в практике, и, наоборот, практика выдвигала определенные требования к органам прокуратуры, которые не находили закрепления в законах о прокуратуре и научного обоснования в теории прокурорского надзора.
В настоящее время, когда осуществляется судебная реформа и закладываются основы правового государства, особенно важно глубоко изучить историю возникновения прокуратуры как государственного органа, создания прокуратуры в Российской Империи, в Советской России, а затем в СССР и в Российской Федерации.
Понятие прокуратура происходит от латинского (procuro) - забочусь, обеспечиваю, предотвращаю.
Предназначение прокуратуры в Греции и странах Востока состояло, во-первых, в надзоре за исполнением предписаний государственной власти, а, во-вторых, в осуществлении обвинения в суде ("ораторы").
В европейских странах впервые прокуратура возникает во Франции в XIV в., причем с первых ее шагов это был сугубо обвинительный, карательный орган.
К тому времени в европейских странах, в особенности в Испании, уже твердо сформировался инквизиционный процесс, пришедший на место процессу публичному, гласному, состязательному. Это явилось побудительным мотивом для трансформации основ организации и деятельности уже созданных прокуратур.
Органы прокуратуры Франции были приспособлены для выполнения воли короля, влияние которого на формирование органов прокуратуры и определение направлений ее деятельности было решающим. (Не случайно прокуроры вплоть до ликвидации монархии во Франции именовались "людьми короля".)
В 1586 г. принимается закон об организации и деятельности прокуратуры во Франции, который определил место прокуратуры в системе других государственных органов. В сферу полномочий по осуществлению прокурорского надзора включаются: деятельность прокурора административно-политического характера; надзор за производством следствия; деятельность судебно-правовая (уголовные и гражданские дела).
В последующие периоды прокуратура Франции претерпела весьма существенные преобразования (1789-1810), однако основное ее предназначение осталось прежним - выполнение карательных функций, обеспечение незыблемости держателя верховной власти в государстве.
Исторический экскурс о становлении и развитии прокуратуры во Франции не случаен: прокуратура Франции послужила прообразом прокуратуры России.
Основателем органов прокуратуры и прокурорского надзора в России по праву считается Петр I. Период конца XVI и начала XVII в. был отмечен значительным ростом преступности в России, должностных преступлений, казнокрадства и взяточничества, что вызывало историческую потребность создания государственной службы по борьбе с этими негативными явлениями. Указом Петра от 2 марта 1711 г. в России учреждается фискальная служба, назначение которой состояло в том, чтобы "...над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, также сбор казны и прочего". За образец этой службы Петр I взял государственные органы Германии. В 1713 г. в России вводится должность Генерал-фискала. Полномочия фискалов, процессуальные средства их деятельности были определены в Указе от 17 марта 1714 г. "О должности фискалов". В Указе получили четкое разграничение компетенции обер-фискалов, провинциал-фискалов, городских и низших (рядовых). К фискалам предъявлялись высокие профессиональные и морально-этические требования. Фискальная служба являлась сугубо тайной, поэтому она была весьма непопулярной в общественном мнении, слабо влияла на создание обстановки законности и правопорядка. К тому же фискалы всех рангов не получали материального обеспечения от казны, существовали за счет "собственных кормовых", а это вело к поборам, взяточничеству и иным злоупотреблениям.
Со временем Петр I убедился в неэффективности службы фискалов. Указом от 12 января 1722 г. Петр I учреждает прокуратуру Российской Империи. (Эта дата - 12 января - установлена Указом Президента Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. "Днем работника прокуратуры Российской Федерации".) В отличие от службы фискалов прокуроры осуществляли надзор за исполнением законов гласно.
В Указе "О должности Генерал-прокурора" отмечено, что "сей чин, яко око наше и стряпчий о делах государственных". Прокуроры имели назначение выполнять роль "взыскателей наказаний" и одновременно "защитников невиновности". На практике прокуратура активно и ревностно защищала интересы самодержавия.
Необходимо отметить, что прокуратура Российской Империи вплоть до 1917 г. всегда была верным стражем царского самодержавия, являлась органом сугубо реакционным.
Петр I очень тщательно подходил к выбору первого Генерал-прокурора. Им стал известный в истории России государственный деятель - П. И. Ягужинский.
В последующие годы после смерти Петра I, особенно в период царствования Анны Иоановны, прокуратура практически бездействовала. В своих, прежних прерогативах прокуратура была восстановлена в период царствования Елизаветы Петровны. Как и во всех направлениях государственной и политической деятельности, она стремилась восстановить реформы своего отца и многого в этом достигла. Указом Императрицы от 12 декабря 1741 г. была восстановлена прокуратура в рамках Указа Петра I от 1722 г. Прокуратуре был придан ряд полномочий по осуществлению надзора за проведением в жизнь действующих и вновь принимаемых законов, что привело к повышению эффективности и действенности прокурорского надзора.
В период царствования Екатерины II в существенной мере был усилен местный прокурорский надзор. Этому в немалой степени способствовало принятое в 1775 г. "Учреждение о губерниях", в котором были сформулированы задачи и полномочия губернских прокуроров.
При Павле I, одержимом идеей "все созданное Екатериной II изменить и переделать", был существенно ослаблен прокурорский надзор, в значительной мере были сокращены штаты органов прокуратуры как в центре, так и на местах. Однако в целом прокуратура продолжала оставаться активно действовавшим государственным органом.
Деятельность органов прокуратуры была существенно трансформирована и усилена в период царствования Александра II.
Еще до судебной реформы, в 1862 г., Государственный Совет Российской Империи принял "Основные положения о прокуратуре", в которых определялось государственное назначение прокурорского надзора, его содержание (предмет), задачи и полномочия прокуроров. Весьма четко было определено назначение прокуратуры: "Наблюдение за точным и единообразным исполнением законов в Российской Империи". В "Основных положениях о прокуратуре" были сформулированы принципы организации и деятельности прокуратуры, которые оставались незыблемыми на протяжении всего периода существования Российской Империи. К их числу относятся: единство и строжайшая централизация органов прокурорского надзора; осуществление прокурорами возложенных на них полномочий от имени всей системы органов прокуратуры; осуществление "верховного" надзора в Империи Генерал-прокурором (он же министр юстиции); строгая подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим; несменяемость прокуроров; независимость прокуроров от "местных" влияний при принятии ими любого решения.
Обеспечению независимости прокуроров от местных влияний в существенной мере способствовал установленный порядок их назначения и освобождения от занимаемой должности. Генерал-прокурор и губернские прокуроры назначались и освобождались рескриптом Императора. Назначение на должности нижестоящих прокуроров и их освобождение составляло прерогативу Генерал-прокурора Российской Империи.
К установленному порядку формирования органов прокуратуры того времени следует дополнить и такой весьма существенный фактор, как материальное обеспечение прокуроров. Юристы прошлого говорили, что "нет ничего более дорогого в государстве как дешевый суд". Российское государство стремилось уберечь служителей законности и правосудия от вступления на путь взяточничества и казнокрадства. В этом были достигнуты определенные успехи, хотя факты негативного характера были и тогда нередки. Необходимо иметь в виду, что прокуроры всех рангов назначались на соответствующие посты пожизненно. Прокурор, занимая определенную должность, мог быть уверенным в своем будущем.
Следует принять во внимание и такой фактор, как сословное представительство при формировании корпуса прокурорского надзора. Только представители дворянского сословия, главным образом дворянства потомственного, могли претендовать на вакансии прокурорских должностей. В силу этого обстоятельства они являлись рьяными защитниками царского престола.
Нельзя не учитывать также и то, что учебные заведения того времени готовили юристов не только как высококвалифицированных профессионалов, но и как высокообразованных людей. Будущих прокуроров готовили на факультете правоведения (Санкт-Петербург). Это было самым престижным учебным заведением России, основанным на базе Царскосельского лицея, созданного Александром I. (По исторической случайности преобразование лицея в факультет правоведения произошло в 1837 г., в год гибели А. С. Пушкина.)
Тщательный подбор преподавательского состава, обеспечение студентов правовой литературой и нормативными актами, строгая дисциплина и высокие требования к студентам - все это давало возможность получать весьма фундаментальную подготовку, позволяющую прокурору успешно осуществлять возложенные на него полномочия по осуществлению надзора за исполнением законов.
После убийства Александра II (1 марта 1881 г.) в период царствования Александра III принимаются меры к усилению судебной репрессии в отношении революционно настроенных масс; существенно ограничиваются полномочия суда присяжных и, наоборот, расширяется сфера коронного суда. Рескриптом Александра III учреждается комиссия во главе с Генерал-прокурором Н. В. Муравьевым, которая в течение шести лет упорно работала над проектом по усилению прокурорского надзора, о превращении прокуратуры в сугубо карательный орган.
Эта сторона деятельности прокуроров особенно отчетливо проявилась после Революции 1905 г. Органы юстиции России ответили на революционные выступления рабочих, солдат и матросов, революционно настроенного крестьянства массовыми репрессиями, карательными экспедициями, военно-полевыми судами, политическими убийствами и погромами. Военно-полевые суды, которые признавали лишь одну меру наказания - смертную казнь, только с 19 августа 1906 г. по 20 апреля 1907 г. вынесли свыше 1000 смертных приговоров. Военно-окружные суды не отставали от судов военнополевых в применении репрессий в отношении революционно настроенных масс: только за период 1907-1909 гг. они осудили к смертной казни 3196 человек. Царская прокуратура была одним из тех государственных органов, который проводил в жизнь политику самодержавия по проведению массового террора против революционно настроенных масс.
Реакционным, сугубо карательным органом прокуратура России продолжала оставаться вплоть до 1917 г., пока она не была ликвидирована вместе с рухнувшим царским самодержавием.
В 1917 г. после победы Октябрьской революции требования по соблюдению революционной законности являлись актуальными с первых дней существования только что созданного государства. До создания прокуратуры надзор за правильным исполнением законов был возложен на Рабоче-крестьянскую инспекцию (РКИ), а также на НКЮ РСФСР (народный комиссариат юстиции) с его местными органами в системе губисполкомов. Функции по надзору за соблюдением законов выполняли также и органы ВЧК, пока они в 1922 г. не были преобразованы в органы Главного политического управления. Полномочия ВЧК по охране законности были переданы судебным органам. В течение весьма короткого времени надзор за исполнением законов осуществляли также органы Народного Комиссариата государственного контроля, пока в 1920 г.. они не были ликвидированы в силу их малоэффективности.
Разобщенность всех перечисленных органов, отсутствие у них необходимых властно-распорядительских полномочий не могли обеспечить точного и единообразного исполнения законов в Российской Федерации.
Но уже и в то время были видны зачатки прокурорского надзора. Они содержались в деятельности коллегий обвинителей при Революционных трибуналах и Центральной коллегии государственных обвинителей при Революционном трибунале ВЦИК.
Правоведы того времени, в том числе и Н. В. Крыленко1, весьма положительно отзывались о деятельности коллегий обвинителей.
Члены коллегий обвинителей осуществляли надзор за соблюдением законов при расследовании преступлений, поддерживали в судах государственное обвинение по уголовным делам, приносили кассационные протесты на незаконные и необоснованные приговоры судов. Таким образом функции коллегий обвинителей были ограничены сферой судебного производства по уголовным делам. К тому же коллегии государственных обвинителей не являлись самостоятельными государственными органами.
Сложная обстановка периода новой экономической политики настоятельно выдвигала задачу учреждения самостоятельного государственного органа по надзору за соблюдением законов.
В связи с этим В. И. Ленин писал: "Чем больше мы входим в условия, которые являются условиями прочной и твердой власти, чем дальше идет развитие гражданского оборота, тем настоятельнее необходимо выдвинуть твердый лозунг осуществления большей революционной законности...".
По предложению В. И. Ленина НКЮ РСФСР подготовил проект Положения о прокурорском надзоре, который в мае 1922 г. был вынесен для обсуждения и принятия на третью сессию ВЦИК IX созыва. Представленный проект Положения вызвал на сессии оживленную дискуссию. Оппозиция, главным образом в лице Каменева, Рыкова, Зиновьева и Осинского, решительно выступила против создания централизованной, независимой от местных органов прокуратуры. Они предлагали создать прокуратуру с "двойным" подчинением. С одной стороны, - центральной прокурорской власти, с другой, - губисполкомам.
Поставленный на голосование проект Положения о прокурорском надзоре не получил большинства голосов. Проект был передан для доработки в созданную сессией ВЦИК Юридическую комиссию, которая высказалась за "двойное" подчинение прокуроров.
В. И. Ленин, предвидя такой исход обсуждения проекта, 20 мая 1922 г. пишет письмо "О "двойном" подчинении и законности". В этом письме были выработаны принципы не только организации и деятельности органов прокуратуры, но и назначение революционной законности в только что созданном государстве.
В письме В. И. Ленин отмечает, что основная ошибка того взгляда, который победил в большинстве комиссии ВЦИК, состоит в том, что они применяют принцип "двойного" подчинения неправильно. "Двойное" подчинение, разъяснял В. И. Ленин, необходимо там, где надо учитывать действительно существующую неизбежность различия. Земледелие в Калужской губернии не то, что в Казанской. То же относится ко всей промышленности. То же относится ко всему администрированию и управлению. Не учитывать во всех этих вопросах местных различий - значило бы впадать в бюрократический централизм. Между тем, законность должна быть одна, и основным злом во всей нашей жизни и во всей нашей некультурности является попустительство исконно русского взгляда и привычки полудикарей, желающих сохранить законность Калужскую в отличие от законности Казанской. Прокурор отвечает за то, чтобы ни одно решение ни одной местной власти не расходилось с законом, и только с этой точки зрения прокурор обязан опротестовывать всякие незаконные решения.
По предложению Н. В. Крыленко проект Положения о прокурорском надзоре был вынесен на постатейное голосование. Такое голосование состоялось 26 мая 1922 г. Постановление ВЦИК о принятии Положения о прокурорском надзоре 28 мая 1922 г. было подписано Председателем ВЦИК М. И. Калининым и Секретарем ВЦИК А. С. Енукидзе. С этого дня ведут отсчет органы советской прокуратуры.
В Положении о прокурорском надзоре прежде всего нашли отражение основополагающие принципы организации и деятельности органов прокуратуры. К их числу относятся: централизация и единоначалие органов прокурорского надзора, строгое подчинение нижестоящих прокуроров вышестоящим; независимость органов прокуратуры от местных влияний; опора прокурорских органов на помощь широкой общественности.
Положение о прокурорском надзоре определяло как предмет, так и пределы надзора прокуроров за неуклонным исполнением законов. На органы прокуратуры было возложено: а) осуществление от имени государства надзора за законностью деятельности всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования постановлений, принятых в нарушение закона; б) непосредственное наблюдение за деятельностью органов дознания и ОГПУ; в) поддержание обвинения в суде; г) наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.
Организационно органы прокуратуры не представляли собою самостоятельного государственного органа: прокуратура входила в качестве отдела в НКЮ РСФСР. Народный комиссар юстиции являлся одновременно и Прокурором Республики.
Заметной вехой в дальнейшем развитии и законодательном регулировании прокурорского надзора явилось Положение о судопроизводстве РСФСР1, принятое 11 ноября 1922 г. четвертой сессией ВЦИК IX созыва. Важное место в Положении занимали вопросы, связанные с деятельностью народных следователей, учреждаемых в отделе прокуратуры НКЮ для производства "срочных" расследований по важнейшим делам. Их деятельность была поднадзорна органам прокуратуры.
Несмотря на строгую регламентацию независимости органов прокуратуры от местных влияний, тем не менее, на местах губисполкомы, а также отдельные должностные лица оказывали на прокуроров влияние с целью принятия .решений, угодных этим органам и должностным лицам.
Чтобы оградить прокуроров и подчиненных им работников от влияния и произвола местных органов и обеспечить их неприкосновенность, 16 ноября 1922 г. ВЦИК и СНК РСФСР приняли Декрет, в котором было определено, что· никакие органы власти не могут производить аресты прокуроров, их помощников и следователей без предварительного разрешения Прокурора Республики. Виновные в нарушении этого Декрета подвергаются ответственности в уголовном порядке.
В конце 1922 г. и в начале 1923 г. к Прокурору Республики от нижестоящих прокуратур стали поступать многочисленные сигналы о том, что местные органы управления препятствуют им в проведении проверок по соблюдению законов в государственных органах и общественных организациях, отказываются от явки по вызову, не выдают необходимой документации, даже препятствуют посещению Прокурором той или иной организации или предприятия.
По представлению Прокурора Республики СНК РСФСР принимает 8 марта 1923 г. специальное постановление, в котором предписывается соответствующим должностным лицам "довести до сведения всех наркоматов о том, что лица прокурорского надзора по своей должности должны быть пропускаемы во все помещения подведомственных им учреждений, для чего наркоматам надлежит издать соответствующие распоряжения по своим ведомствам".
С годами деятельность органов прокуратуры совершенствовалась, прокуратура заняла свое особое место в системе государственных органов, основное предназначение которой состояло в осуществлении надзора за точным и единообразным исполнением законов государственными органами, должностными лицами и гражданами.
Начиная с 1926 г., органы прокуратуры по существу приобретают монопольное право производства предварительного расследования преступлений. Утвержденное 19 ноября 1926 г. ВЦИК Положение о судопроизводстве РСФСР определяет правовой статус следователей органов прокуратуры, подчеркивая их процессуальную самостоятельность при принятии конкретных решений и в то же время поднадзорность органам прокуратуры при применении уголовного и уголовно-процессуального законодательства. В Положении сформулированы определенные требования профессионального и морально-этического характера, которым должны отвечать лица, назначаемые на должность народных следователей, старших следователей и следователей по важным делам.
Весьма сложной для органов прокуратуры, как в плане законодательного регулирования, так и организации работы, представлялась общенадзорная деятельность. Прокуроры или выходили, за установленные пределы своих полномочий и вмешивались в оперативно-хозяйственную деятельность предприятий или ведомств, или, наоборот, не использовали предоставленных им полномочий по устранению нарушений закона и подзаконных актов. В связи с этим важное значение имело Положение о Верховном Суде СССР и прокуратуре Верховного Суда СССР, утвержденное 24 июля 1929 г. постановлением ЦИК и СНК СССР. В нем весьма четко были определены предмет и пределы общенадзорной деятельности прокуроров. В число объектов прокурорского надзора были включены органы Государственного политического управления. Прокурорам было предоставлено право запрашивать народные комиссариаты и иные центральные ведомства по поводу допущенных или незаконных решений и действий и опротестовывать их в Президиум ЦИК и СНК СССР.
До 1933 г. органы прокуратуры входили структурно в состав Верховного Суда СССР. В то же время на Прокурора СССР и возглавляемые им органы возлагалась обязанность по осуществлению надзора за соблюдением законности в уголовном и гражданском судопроизводстве. Такое двойственное положение в определенной степени было препятствием при осуществлении прокурорами надзора за соблюдением законов при рассмотрении судами уголовных и гражданских дел и законностью и обоснованностью вынесенных судом решений, приговоров, определений и постановлений.
С годами компетенция прокуроров существенно расширялась, прокуроры приобретали навыки по осуществлению прокурорского надзора по сложившимся к тому времени основным направлениям в деятельности органов прокуратуры. Жизнь и фактическое процессуальное положение органов прокуратуры настойчиво выдвигали идею о централизации органов прокуратуры .и преобразовании их в самостоятельный государственный орган общегосударственного масштаба. Это давало органам прокуратуры большие возможности для установления и устранения нарушений законов, в особенности в сфере уголовного и гражданского судопроизводства. Решению этой проблемы было посвящено постановление ЦИК и СНК СССР от 29 июня 1933 г. "Об учреждении Прокуратуры Союза ССР"1. Утвержденное 17 декабря 1933 г. Положение о Прокуратуре Союза ССР2 определило правовой статус Прокуратуры СССР как самостоятельного государственного органа. Прокуратура Верховного Суда СССР была упразднена.
Прокурор Союза ССР назначался ЦИК СССР и был подотчетен ему, а также его Президиуму. Помимо этого Прокурор Союза ССР был подотчетен и СНК СССР. Это обеспечивало независимость Прокурора Союза ССР от каких-либо государственных органов и должностных лиц.
Первым Прокурором Союза ССР был назначен Иван Алексеевич Акулов, известный партийный и государственный деятель. На этом посту он был недолго, - около двух лет, однако за это время он сделал многое в организации работы органов прокуратуры, в усилении прокурорского надзора.
В Положении о Прокуратуре Союза ССР были определены отрасли прокурорского надзора, ставшие традиционными: общий надзор, надзор за правильным и единообразным исполнением законов судебными органами; надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия; надзор за законностью и правильностью действий ОГПУ, милиции, исправительно-трудовых учреждений.
В Положении были определены система и структура органов прокуратуры.
В качестве структурных подразделений в Прокуратуру входили военная и транспортная прокуратуры.
Весьма обстоятельно были сформулированы функции центрального аппарата Прокуратуры СССР. Его предназначение заключалось в осуществлении руководства нижестоящими прокуратурами путем издания различного рода указаний и распоряжений, созыва совещаний подчиненных прокуроров и следователей, проведения проверок деятельности нижестоящих прокуратур, получения регулярных отчетов об их деятельности. На Прокуратуру СССР возлагались функции по подбору, расстановке и воспитанию кадров прокуроров и следователей.
Проведение в жизнь Положения о Прокуратуре Союза ССР в существенной мере способствовало укреплению единства и строгой централизации органов прокурорского надзора.
Конституция (Основной Закон) СССР, принятая 5 декабря 1936 г., впервые в истории конституционного законодательства (это была третья по счету Конституция социалистического государства) вводит понятие высшего надзора за точным исполнением законов. Причем эта прерогатива была отнесена к полномочиям только Прокурора Союза ССР (ст. 113).
Прокурор Союза ССР назначался Верховным Советом СССР сроком на 7 лет. Все нижестоящие прокуроры назначались или их назначение утверждалось Прокурором Союза ССР на 5 лет (ст. 116).
Важно отметить, что в Конституции (ст. 117) был закреплен принцип независимости органов прокуратуры от местных органов и подчинения их только Прокурору Союза ССР.
Период культа личности Сталина негативно отразился на всех сторонах государственного строительства: политического, государственного, хозяйственного, социально-культурного и правового. Весьма существенно был принижен прокурорский надзор за исполнением законов, а в области надзора за деятельностью органов ОГПУ и исполнительно-трудовых учреждений был сведен к нулю. Карательная и исправительно-трудовая политика была полностью сосредоточена в органах ОГПУ и НКВД. Органы прокуратуры, в особенности военной, понесли тяжелые потери. Были репрессированы многие прокуроры, отказавшиеся санкционировать незаконные решения органов Госбезопасности. Были расстреляны Н. В. Крыленко, первый прокурор Союза ССР И. А. Акулов и многие выдающиеся деятели органов прокуратуры.
В годы Великой Отечественной войны деятельность органов прокуратуры была подчинена общей задаче - победе советского народа над немецким фашизмом. В соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 г., объявившим в стране военное положение, работа органов прокуратуры, как военных, так и территориальных, была перестроена на военный лад.
Главное содержание деятельности органов прокуратуры состояло в надзоре за исполнением законов военного времени, направленных на охрану общественного порядка, трудовой и государственной дисциплины, прав и законных интересов военнослужащих и их семей, охрану социалистической собственности от преступных посягательств.
Прокуроры и следователи многое сделали в борьбе с детской беспризорностью и безнадзорностью. Находясь на военном положении, прокуратура обеспечивала четкое исполнение законов о поставке военной продукции, об оказании помощи фронту и об укреплении тыла.
Интересы военного времени потребовали перестройки системы и структуры органов прокуратуры, в особенности органов прокуратуры прифронтовой полосы. С целью укрепления трудовой и исполнительской дисциплины Указом Президиума Верховного Совета СССР от 16 сентября 1943 г. прокурорско-следственным работникам устанавливаются классные чины с выдачей форменного обмундирования. Одновременно вводится сравнительная градация классных чинов прокуроров и следователей, приравненных к воинским званиям.
Многие прокуроры и следователи ушли на фронт в действующую армию или в партизанские отряды. Немало из них погибло в боях с немецко-фашистскими захватчиками.
Прокуроры и следователи проводили большую работу вместе с Чрезвычайным государственным комитетом по расследованию злодеяний немецко-фашистских захватчиков. Собранные материалы были использованы при разоблачении главных военных преступников на Нюрнбергском процессе.
В послевоенное время работники Прокуратуры Союза ССР, Прокуратур РСФСР, УССР и БССР провели огромную по своим масштабам работу по разоблачению немецко-фашистских захватчиков, установлению их злодеяний на оккупированных ими территориях Союза ССР. Высококвалифицированные прокуроры и следователи принимали активное участие в судебном процессе над главными военными преступниками, проходившем в Нюрнберге в период с 20 ноября 1945 г. по 1 октября 1946 г.
Главным обвинителем от СССР выступил Р. А. Руденко, занимавший в тот период пост Прокурора Украины, а затем был назначен на пост Генерального прокурора Союза ССР.
На Нюрнбергском судебном процессе была воочию разоблачена сущность фашизма. Главные военные преступники понесли заслуженное наказание. Законный, обоснованный и справедливый приговор в Нюрнберге служит и поныне грозным предостережением для агрессоров любого масштаба.
В послевоенное время усилия органов прокуратуры были направлены на укрепление законности в сфере экономики. Потребовалось перестроить работу органов прокуратуры, чтобы обеспечить соблюдение законности в промышленности, в сельском хозяйстве, на транспорте. На первый план выдвигались задачи по обеспечению сохранности народного добра, соблюдению режима экономии народных ресурсов. Важную роль в усилении прокурорского надзора в сфере экономики выполнил приказ Генерального прокурора. СССР № 128 от 17 июня 1946 г. "Об усилении общего надзора за точным исполнением законов", в котором были сформулированы задачи прокуроров в сфере общего надзора, определены полномочия прокуроров по устранению нарушений закона, обозначены основные средства прокурорского реагирования на установленные нарушения закона.
Одновременно с общим надзором совершенствовались и другие отрасли надзора, а также производство расследования совершенных преступлений. Приказом Генерального прокурора СССР № 131 от 28 июля 1949 г. вводится участковая система работы следователей органов прокуратуры. За каждым из следователей закрепляется определенный участок района или города, - практически эти участки соответствовали территориям отделений милиции. Все уголовные дела принимались следователем к своему производству по территориальности. Следователь был тесно связан с органами дознания и оперативно-розыскной службой органов внутренних дел, дислоцированных на его участке. Это способствовало более полному и быстрому раскрытию преступлений, а также их полному, объективному и всестороннему расследованию. Расследование наиболее сложных по доказательствам и степени социальной опасности преступлений поручалось старшим следователям или следователям по особо важным делам.
Учитывая важное государственное и политическое значение деятельности органов прокуратуры и в целях повышения престижа, авторитета и влияния прокуратуры на обеспечение законности в государстве, Верховный Совет СССР 19 марта 1946 г. принимает Закон СССР "О присвоении Прокурору СССР наименования Генерального прокурора СССР'".
Необходимость реабилитации граждан, незаконно и необоснованно репрессированных в период культа личности, потребовала расширения надзорных полномочий местных судебных органов, а вместе с этим и активизации деятельности прокуроров в этом направлении.
Указом Президиума Верховного Совета СССР от 14 августа 1954 г. в составе Верховных судов союзных республик, краевых, областных судов, судов автономных республик, автономных областей образованы Президиумы, полномочные рассматривать надзорные протесты соответствующих прокуроров и председателей судов.
Президиум Верховного Совета СССР принимает также Указ от 25 апреля 1955 г. "О порядке рассмотрения дел Президиумами судов"3.
Установленный порядок рассмотрения Президиумами судов надзорных протестов прокуроров и председателей судов, полномочия этих судов, ревизионное начало их деятельности, - все это нашло впоследствии закрепление в Основах уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик 1958 г. и в Уголовно-процессуальном кодексе РСФСР 1960 г.
Прокурорский надзор как вид государственной деятельности
Органы прокуратуры, осуществляя возложенные на них полномочия по опротестовыванию незаконных и необоснованных решений как судов, так и внесудебных органов, провели громадную по объему работу в плане реабилитации невинно пострадавших в период культа личности. Необходимо отметить, что эта работа продолжается и в настоящее время, главным образом силами центрального аппарата Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
К тому же периоду относится и принятие такого важного законодательного акта, как Положение о прокурорском надзоре в СССР, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета СССР от 24 мая 1955 г.
Разработка и принятие Положения о прокурорском надзоре в СССР имели целью восстановить принципы организации и деятельности органов прокуратуры, наделить Генерального прокурора СССР и подчиненных ему прокуроров дополнительными властно-распорядительными полномочиями по установлению и устранению нарушений закона, в особенности в сфере общего надзора, в стадии производства дознания и предварительного следствия, а также в надзоре за законностью деятельности исправительных учреждений.
В Положении содержалось весьма важное требование к организации прокуратуры, чтобы Генеральный прокурор СССР и все подчиненные ему прокуроры строго следили за правильным и единообразным исполнением законов, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным влияниям. В Положении были изложены задачи и полномочия прокуроров, а также средства реагирования на установленные нарушения закона применительно к каждой из закрепленных в Положении отраслей надзора. Это способствовало организации более четко отлаженной деятельности прокуроров по каждой из отраслей надзора, установлению параллелизма в работе прокуроров различных подразделений и повышению ответственности прокуроров за качество выполненной работы.
Впервые в истории законодательства о прокурорском надзоре в Положении было сформулировано весьма важное требование к кадрам прокуроров и следователей относительно их образовательного ценза: эти должности вправе занимать только лица, имеющие высшее юридическое образование. Лица, не имеющие высшего юридического образования, могли быть назначены следователями и прокурорами только с согласия Генерального прокурора СССР. Речь шла о тех, кто обучался заочно в высших правовых учебных заведениях. Для прокуроров краев, областей, городов и районов был определен возрастной ценз - 25 лет.
В связи с принятием Положения о прокурорском надзоре в СССР, когда был закреплен правовой статус следственного аппарата и прокуроров различного профиля, потребовалось более четко определить структуру центрального аппарата Прокуратуры Союза ССР, прокуратур союзных и автономных республик, краев и областей, объем полномочий прокуроров по различным отраслям их деятельности.
Постановлением Президиума Верховного Совета СССР от 7 апреля 1956 г. "О структуре центрального аппарата Прокуратуры СССР" вводятся отделы по отраслям надзора и различные подразделения по выполнению функциональных задач, обеспечивающих успешное осуществление такого надзора.
Генеральный прокурор СССР в приказе № 54 от 10 апреля 1956 г. утверждает структуру центрального аппарата Прокуратуры СССР и прокуратур республик, краев, областей. При этом в пределах штатной численности органов прокуратуры и выделенных ассигнований устанавливаются излишние звенья и вводятся подразделения, предусмотренные постановлением "О структуре центрального аппарата Прокуратуры СССР".
Вопросы правового, оперативного и кадрового характера решались в органах Прокуратуры СССР, прокуратурах республик и нижестоящих прокуратурах на оперативных совещаниях при руководителе прокуратуры. Фактически решение по обсуждаемому вопросу принимал не состав оперативного совещания, а сам руководитель. С учетом требований демократизации, коллегиальности и гласности в деятельности государственного аппарата в органах прокуратуры учреждаются коллегии (Указ Президиума Верховного Совета СССР от 27 февраля 1959 г.)2. Коллегии были образованы при Генеральном прокуроре СССР и прокурорах союзных республик.
На заседания коллегий выносятся вопросы, связанные с подбором, расстановкой и воспитанием прокурорско-следственных кадров; выполнением приказов и указаний Генерального прокурора СССР; организацией контроля исполнения в органах прокуратуры; отчеты прокуроров, подчиненных Генеральному прокурору, о проведенной работе по укреплению законности и организации борьбы с преступностью и другие важные вопросы, связанные с деятельностью прокуратуры. Решения коллегий проводятся в жизнь указаниями Генерального прокурора СССР и прокуроров союзных республик.
В качестве совещательного органа при Генеральном прокуроре СССР создается Методический Совет, возглавляемый заместителем Генерального прокурора СССР (приказ Генерального прокурора СССР от 27 июля 1960 г. № 59). Состав Методического Совета утверждается Генеральным прокурором СССР. В него входят прокуроры, следователи и ученые-юристы. Решения Методического Совета имеют рекомендательный характер. На заседания Совета выносятся наиболее сложные вопросы законодательного, организационного и теоретического характера, относящиеся к деятельности органов прокуратуры.
Важное значение в укреплении трудовой и исполнительской дисциплины в органах прокуратуры имело Положение о поощрениях, и дисциплинарной ответственности прокуроров и следователей органов прокуратуры, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета СССР от 24 февраля 1964 г. В Положении подчеркивается, что советские прокуроры и следователи должны быть образцом высокой сознательности, принципиальности и трудолюбия: в нем установлен перечень поощрений и взысканий и порядок их объявления. Приказ о поощрении или взыскании приобщается к личному делу каждого работника прокуратуры.
Усилению централизации и единства прокурорского надзора способствовала Конституция (Основной Закон) СССР, принятая 7 октября 1977 г. Следует подчеркнуть, что ни одна из прежних Конституций нашего государства, - а это была по счету четвертая Конституция, - не уделяла такого большого внимания и не отводила такого значительного места прокуратуре как одному из государственных органов страны. Достаточно сказать, что прокуратуре была отведена самостоятельная глава - глава 21 (ст. 164-168), в которой были раскрыты основополагающие принципы не только организации, но и деятельности органов прокуратуры.
В Конституции (ст. 168) было закреплено положение о том, что "органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от каких бы то ни было местных органов, подчиняясь только Генеральному прокурору СССР". Эта конституционная норма обеспечивала не только единство и централизацию органов прокуратуры, но и создавала условия для установления единообразного понимания законов и их применения на территории Советского государства.
Конституция СССР (ст. 164) возлагала на органы прокуратуры обязанность осуществлять надзор не только за точным, но и единообразным исполнением законов. Необходимо отметить, что ни в Конституции СССР 1936 г., ни в Положении о прокурорском надзоре 1955 г. не было указано на обязанность органов прокуратур осуществлять надзор за единообразным исполнением законов. Между тем для нашего государства с его разветвленной экономикой и особенностями национальной культуры весьма важно, чтобы на всей территории СССР соблюдались требования по "единой" законности, каких бы проблем законность ни затрагивала.
Весьма знаменательно, что Конституция возложила на органы прокуратуры осуществление высшего надзора за точным и единообразным исполнением законов. Если Конституция СССР 1936 г. возлагала высший надзор только на Генерального прокурора СССР (ст. 113), то Конституция 1977 г. эту обязанность возложила как на Генерального прокурора СССР, так и на всех подчиненных ему прокуроров (разумеется, что осуществление высшего надзора каждым из прокуроров реализовывалось в пределах его компетенции). Понятие высшего надзора означало, что он осуществляется прокурорами от имени держателя верховной власти в государстве - Верховного Совета СССР на основе принципов законности, централизации и независимости прокуроров от различного рода местных влиянии.
Еще одно обстоятельство, определяющее прокурорский надзор за исполнением законов как высший, состоит в следующем. В Российской Федерации создана и действует разветвленная система государственных, ведомственных и общественных органов и организаций, на которые наряду с иными функциями возложены обязанности по осуществлению контроля, или надзора за исполнением действующего законодательства. К их числу относятся: органы контрольно-ревизионного управления Министерства финансов (КРУ), надзорные органы противопожарных, санитарных и т.п. учреждений. Определяя соотношение полномочий этих органов и органов прокуратуры, необходимо отметить, что органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением законов и этими контролирующими и надзорными органами.
Конституция СССР обеспечивала Генеральному прокурору СССР независимое положение при осуществлении им возложенных на него полномочий. Это выражалось в том, что Генеральный прокурор СССР назначался и был подотчетен Верховному Совету СССР (ст. 165). Это означает, что ни один государственный орган, ни одно должностное лицо не могли оказать на Генерального прокурора влияние с целью принятия им решений, не соответствующих или противоречащих закону. Генеральный прокурор СССР ежегодно отчитывался перед Верховным Советом СССР о проделанной работе по укреплению законности. Это являлось наиболее действенной формой контроля за деятельностью Генерального прокурора СССР и возглавляемых им прокурорских органов.
Характеризуя законодательство о развитии прокурорского надзора, принятое в конце 80-х - начале 90-х гг., нельзя не обратить внимание на то, что в это время существенно расширяется предмет и пределы прокурорского надзора. В связи с этим следует сослаться на Закон СССР, принятый Съездом народных депутатов СССР 26 декабря 1990 г. "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР в связи с совершенствованием системы государственного управления", которым в предмет прокурорского надзора были включены законность деятельности местных Советов народных депутатов, политических партий и массовых движений.
Были внесены также изменения в ст. 166 Конституции, регулирующую порядок назначения и подотчетность прокуроров республик. Было установлено, что прокуроры республик назначаются высшими органами государственной власти республик по согласованию с Генеральным прокурором СССР и им подотчетны. В деятельности по надзору за исполнением законов СССР прокуроры республик подотчетны также Генеральному прокурору СССР.
Были внесены коррективы и в ст. 168 Конституции СССР относительно того, что организация и порядок деятельности органов прокуратуры определялись законодательством Союза ССР и союзных республик.
История прокуратуры была бы неполной, если бы в ней не нашла отражения роль Закона "О прокуратуре СССР", принятого 30 ноября 1979 г. Верховным Советом СССР с целью усиления прокурорского надзора.
В первоначальной редакции Конституции СССР (ст. 168) было сказано, что "организация и деятельность органов прокуратуры определяется Законом "О прокуратуре СССР". То обстоятельство, что принятие Закона "О прокуратуре СССР" было предопределено Основным Законом государства, определило его императивную силу в регулировании деятельности органов прокуратуры.
Принятие Закона "О прокуратуре СССР" было обусловлено не только Конституцией СССР, но и тем, что Положение о прокурорском надзоре в СССР, принятое в 1955 г., во многом устарело и не отвечало требованиям жизни, практика прокурорского надзора за исполнением законов выработала новые средства реагирования на установленные нарушения закона. За этот период были приняты Основы законодательства по различным отраслям права (около 20 Основ), уголовные, уголовно-процессуальные, гражданские и гражданские процессуальные кодексы союзных республик, в которых с учетом современных требований определялись сущность и содержание прокурорского надзора в сфере уголовного и гражданского судопроизводства. Bсe эти нововведения были отражены в Законе "О прокуратуре СССР".
В Законе "О прокуратуре СССР" получил закрепление принцип демократизации и гласности в деятельности органов прокуратуры, что было особенно важно в деле установления нарушений закона и устранения причин и условий, способствовавших этим нарушениям. Были расширены пределы прокурорского надзора за исполнением законов, что способствовало усилению охраны прав и законных интересов граждан.
Необходимо отметить, что в Законе "О прокуратуре СССР" получили дальнейшее развитие традиционно сложившиеся отрасли прокурорского надзора с изложением задач и полномочий прокуроров в каждой из отраслей надзора. Определены средства прокурорского реагирования на установленные нарушения закона. Весьма четкая регламентация задач и полномочий прокуроров по каждой из отраслей надзора позволила устранить параллелизм в деятельности отдельных подразделений Прокуратуры СССР и нижестоящих прокуратур.
Для прокуроров и следователей было важно, что законодатель не только предусмотрел конкретные формы реагирования на установленные нарушения закона (протест, представление, постановление), но и определил их структуру, содержание и реквизиты. Это обеспечивало единство в реагировании прокуроров на установленные нарушения закона.
В деле упорядочения работы следственного аппарата имело значение то обстоятельство, что в Законе нашел отражение правовой статус следователя, - от следователя районной (городской) прокуратуры до следователя по особо важным делам при Генеральном прокуроре СССР. При этом в Законе подчеркивалась процессуальная самостоятельность следователя в вопросах раскрытия и расследования преступления и его ответственность за законность и обоснованность принятых решений.
Закон закрепил императивный характер полномочий прокурора по устранению установленных нарушений закона, подчеркнув при этом, что требования прокурора об устранении выявленных им нарушений закона, предъявленные в установленном порядке, обязательны для исполнения.
С принятием Закона "О прокуратуре СССР" получили дальнейшее расширение E деятельности прокуроров и следователей принципы гласности, демократии и коллегиальности. Законом предусматривалось создание коллегий в Главной военной прокуратуре, прокуратурах автономных республик, краев, областей, городов (на правах областей) и автономных областей.
Весьма существенные дополнения в Закон "О прокуратуре СССР" были внесены Указом Президиума Верховного Совета СССР от 16 июня 1987 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон СССР "О прокуратуре СССР". Указом были введены в обиход прокурорского надзора такие средства прокурорского реагирования на установленные нарушения закона, как предписание и предостережение.
В целях успешного проведения в жизнь Закона "О прокуратуре СССР" Генеральный прокурор СССР издал ряд приказов руководящего характера по всем без исключения отраслям надзора, в которых определялись задачи органов прокуратуры по установлению и устранению нарушений законности. Характерно, что приказы Генерального прокурора СССР по вопросам производства дознания и предварительного следствия были обязательными для исполнения органами МВД и КГБ.
В связи с новыми задачами, возникшими перед органами прокуратуры в 1988-1990 гг. (развитие кооперативного движения, создание акционерных обществ, внедрение иностранного капитала в промышленность и в сельское хозяйство СССР, конверсия военной промышленности и т.д.), был существенно трансформирован центральный аппарат Прокуратуры СССР. Постановлением Президиума Верховного Совета СССР от 6 февраля 1989 г. "О структуре Прокуратуры Союза ССР" преобразуется Управление общего надзора, вводится Управление по надзору за исполнением законов о государственной безопасности и по межнациональным и международноправовым вопросам, получают дополнительные полномочия управления и отделы по сложившимся отраслям прокурорского надзора, Отныне Генеральному прокурору СССР было предоставлено право самому в пределах установленной законом штатной численности и фонда заработной платы определять структуру и штаты Главных управлений, управлений и отделов Прокуратуры Союза ССР.
С распадом СССР и образованием СНГ Прокуратура Союза ССР преобразуется в межреспубликанский орган прокурорского надзора - Прокуратуру Союза суверенных государств. Правовой основой деятельности прокуратуры СНГ являлось общесоюзное и республиканское законодательство о прокуратуре, а также законодательство по различным отраслям права.
Для выработки совместных с прокуратурами республик решений образовалась федеральная коллегия, возглавляемая Генеральным прокурором СНГ. В состав коллегии входили его заместители и Генеральные прокуроры республик. Были преобразованы некоторые отрасли надзора и основные направления деятельности Генеральной прокуратуры по надзору, за исполнением законов в СНГ. Было ликвидировано Второе управление, осуществлявшее надзор за законностью на режимных объектах, его функции были переданы прокурорам республик. Преобразованы транспортные, природоохранные прокуратуры и прокуратуры исправительных учреждений. Их функции были переданы также прокурорам республик.
Поворотным пунктом в истории органов прокуратуры в целом и Прокуратуры СССР в частности явилось проведение в жизнь постановления Верховного Совета РСФСР от 15 ноября 1991 г. "Об образовании единой системы органов прокуратуры РСФСР".
В соответствии с Декларацией о государственном суверенитете РСФСР и на основании ст. 176 и 179 Конституции РСФСР (1978 г.)
Верховный Совет РСФСР образовал на базе действующих на территории РСФСР органов прокуратуры единую систему органов прокуратуры, подчиненную Генеральному прокурору РСФСР.
Генеральному прокурору РСФСР было предложено принять в свое ведение расположенные на территории Российской Федерации органы Прокуратуры Союза ССР, учреждения, в том числе ВНИИ проблем укрепления законности и правопорядка, Институт повышения квалификации руководящих кадров, Институт усовершенствования следственных работников.
Определена штатная численность единой системы органов Прокуратуры РСФСР в количестве 39,5 тыс. человек. Правительству РСФСР предложено перевести с 1 января 1992 г. органы Прокуратуры РСФСР на централизованное материально-техническое обеспечение. Принято решение об установлении кратности должностных окладов для следователей и прокуроров относительно минимальной зарплаты в РСФСР.
С распадом Союза Прокуратура СССР перестала существовать как самостоятельный государственный орган. В каждом из суверенных государств были образованы самостоятельные прокуратуры, возглавляемые Генеральными прокурорами. Наступил период децентрализации органов прокуратуры; вводится "двойное" подчинение прокуроров - Генеральному прокурору суверенного государства и высшим органам государственной власти.
В центральных и местных органах прокуратуры стала наблюдаться большая текучесть кадров прокуроров и следователей. По сообщению Генерального прокурора РСФСР, на 1 января 1992 г. недокомплект кадров прокуроров и следователей составил 1200 чел.
Существенно снизились престиж, авторитет и влияние органов прокуратуры в вопросах укрепления законности и правопорядка. Заметно снизились профессионализм и квалификация прокуроров и следователей.
С момента ликвидации Прокуратуры Союза ССР как центрального органа прокурорской системы на территории суверенных государств перестал действовать Закон СССР "О прокуратуре СССР" 1979 г.
Верховный Совет РФ 17 января 1992 г. принимает Закон Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации". Закон вступил в силу с 18 февраля 1992 г.
Одновременно Верховный Совет РФ принимает постановление "О порядке введения в действие Закона Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации". Со дня введения в действие Закона "О прокуратуре Российской федерации" признан не действующим на территории Российской Федерации Закон СССР "О прокуратуре СССР".
В Законе "О прокуратуре Российской Федерации" определены предмет и пределы надзора, куда входят: надзор за исполнением действующих в Российской Федерации законов; принятие мер, направленных на устранение нарушений закона; осуществление уголовного преследования в отношении лиц, совершивших преступления. Прокуратура имеет целью обеспечение в Российской Федерации верховенства действующих законов.
Закон трансформирует содержание и назначение прокурорского надзора в уголовном и гражданском судопроизводстве, отводя прокурорам роль стороны при рассмотрении судами уголовных и гражданских дел, хотя за прокурорами сохраняется право опротестовывания незаконных и необоснованных судебных решений.
Законодателем разработаны принципы организации и деятельности органов прокуратуры, среди которых нашли отражение такие, как единство и централизация системы прокурорских органов, независимость прокуратуры от органов государственной власти и управления, гласность и демократизация в деятельности органов прокуратуры и др.
Закон сохраняет сложившуюся ранее систему и структуру органов прокуратуры. Наряду с территориальной прокуратурой в системе органов прокуратуры Российской федерации действуют военная, транспортная, природоохранная прокуратуры, прокуратура исправительно-трудовых учреждений, прокуратура Второго управления Генеральной прокуратуры РФ.
Один из разделов Закона посвящен задачам, полномочиям прокуроров и средствам реагирования на установленные нарушения закона по каждой из отраслей прокурорского надзора.
Достаточно полно в Законе представлена кадровая политика. Здесь закреплены положения, связанные не только с подбором, расстановкой и воспитанием кадров, но и с мерами правовой и социальной защиты прокуроров и следователей, а также их семей.
В целях успешного проведения в жизнь Закона "О прокуратуре Российской Федерации" Генеральный прокурор РФ издал ряд приказов руководящего характера, в том числе № 7 от 11 марта 1992 г. "О задачах органов прокуратуры, вытекающих из Закона Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации" и № 20 от 28 мая 1992 г. "Об организации надзора и управления в органах прокуратуры Российской Федерации". В них определены цели прокурорского надзора на современном этапе, тактика и методика деятельности органов прокуратуры по разлитым отраслям прокурорского надзора, а также формы прокурорского реагирования на установленные нарушения закона. (Более подробно о содержании Закона "О прокуратуре Российской Федерации" и внесенных в него поправках будет сказано в § 5, посвященном законодательному регулированию прокурорского надзора.)
§ 5. Правовое регулирование прокурорского надзора
Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 г., а также Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" в редакции федеральных законов от 17 ноября 1995 г. и от 10 февраля 1999 г. являются основными законодательными актами, определяющими принципы организации, деятельности органов прокуратуры по осуществлению надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов. В Конституции РФ (ст. 129) провозглашено, что Прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. Закрепленный в Конституции РФ принцип единства и централизации системы органов прокуратуры позволяет Генеральному прокурору РФ и подчиненным ему прокурорам проводить единую политику в осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов. Конституция РФ определяет порядок наделения прокуроров полномочиями. Согласно п. 2 ст. 129 Генеральный прокурор РФ назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ. Все остальные прокуроры назначаются Генеральным прокурором РФ. Прокуроры субъектов РФ назначаются также Генеральным прокурором РФ, но по согласованию с субъектами РФ (п. 3 ст. 129 Конституции РФ).
Полномочия, организация и порядок деятельности Прокуратуры РФ определяются федеральным законом (п. 5 ст. 129 Конституции РФ). Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", принятый 17 января 1992 г., в редакции Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации" от 17 ноября 1995 г. с поправками Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" от 10 февраля 1999 г. занимает особое место среди всех нормативных актов, регулирующих организацию и деятельность органов прокуратуры. Его значение определяется прежде всего его универсальностью, то есть тем, что он регулирует все направления деятельности прокуроров, предмет и пределы надзора, полномочия прокуроров, порядок прохождения службы и другие виды деятельности. В то же время Закон не подменяет и не заменяет иных норм законодательства, регулирующих уголовно-процессуальную, гражданско-процессуальную, арбитражно-процессуальную и иную деятельность прокуроров.
Иногда возникает конкуренция норм Закона о прокуратуре и процессуального законодательства. В таких случаях, если полномочия прокурора предусмотрены каким-либо процессуальным законом, то следует руководствоваться и ссылаться в соответствующих актах прокурорского реагирования на этот закон. Например, Закон о прокуратуре (ст. 36) предусматривает полномочия суда по уголовным делам, в то же время эти полномочия предусмотрены и в УПК (ст. 325). Когда прокурор приносит кассационный или частный протест, он должен руководствоваться ст. 325 УПК. Если же конкуренции норм нет, прокурор обязан руководствоваться соответствующими нормами Закона о прокуратуре.
Закон о прокуратуре определяет не только полномочия прокурора в различных направлениях надзора, но и определяет принципы организации и деятельности прокуратуры, ее систему и структуру, кадровую политику органов прокуратуры, социальную защиту прокуроров и т.д.
Закон о прокуратуре состоит из 7 разделов, включающих 54 статьи. В первом разделе (ст. 1-10) "Общие положения" определяется статус органов прокуратуры в государственной системе, содержание основной функции органов прокуратуры, состоящей в надзоре за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории РФ законов, определяются цели деятельности прокуратуры и ее основные направления.
В качестве целей прокурорской деятельности Закон определил: а) обеспечение верховенства закона; б) единство законности; в) обеспечение укрепления законности; г) обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина; д) обеспечение защиты охраняемых законом интересов общества и государства.
Для достижения поставленных целей Закон определяет основные направления деятельности:
• надзор за исполнением законов федеральными министерствами, госкомитетами, службами и соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
• надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
• надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
• надзор за исполнением законов судебными приставами;
• надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначенные судом меры принудительного характера, администрацией мест содержания задержанных и заключенных под стражу;
• уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ;
• координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
Для достижения указанных целей прокуроры участвуют в рассмотрении судами уголовных, гражданских, административных и арбитражных дел, опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов. Прокуратура РФ принимает участие в правотворческой деятельности.
В первом же разделе Закона о прокуратуре определяются основные формы международного сотрудничества прокуратуры (ст. 2), определяются правовые основы деятельности прокуратуры, включающие в себя Конституцию РФ, Федеральный закон о прокуратуре, иные федеральные законы (прежде всего УПК, ГПК, АПК и ряд других) и международные договоры Российской Федерации (ст. 3). Важно отметить, что в Законе подчеркивается недопустимость возложения на прокуратуру функций, не предусмотренных федеральными законами.
Существенное значение в рассматриваемом разделе Закона о прокуратуре имеет определение принципов организации и деятельности Прокуратуры РФ. В их числе указаны такие принципы, как независимость прокуратуры, гласность, единство и централизация надзора и ряд других. Подробно содержание этих принципов будет рассмотрено в последующих главах курса.
В том же разделе Закона о прокуратуре закреплены гарантии обеспечения полномочий прокурора и соблюдения принципов организации и деятельности прокуратуры (ст. 5, 6), а также определены полномочия прокуроров по их участию в заседаниях органов законодательной и исполнительной власти (ст. 7).
Особое место в первом разделе Закона о прокуратуре занимает ст. 10 - о порядке рассмотрения и разрешения в органах прокуратуры заявлений, жалоб и иных обращений граждан. В органы Прокуратуры РФ ежегодно поступает свыше одного миллиона жалоб и заявлений граждан, столько же граждан обращаются к прокурорам на личном приеме.
Следует отметить, что примерно одна треть жалоб и заявлений не касается интересов самого заявителя, который ставит вопросы об устранении нарушений закона в отношении других лиц или интересов государства. Каждое заявление, каждая жалоба граждан должны рассматриваться как сигнал о нарушенном законе, о нарушении прав и законных интересов граждан. В связи с этим Закон о прокуратуре определяет следующий порядок рассмотрения и разрешения заявлений и жалоб.
В органах прокуратуры в соответствии с их компетенцией разрешаются жалобы и заявления, содержащие сведения о нарушении законов, а также жалобы на вступившие в законную силу судебные решения от лиц, имеющих процессуальное право их обжаловать. Все поступающие в прокуратуру заявления и жалобы рассматриваются в порядке и сроки, которые установлены федеральным законодательством. Ответ на жалобу должен быть мотивированным. Если в удовлетворении жалобы отказано, заявителю должны быть разъяснены порядок обжалования принятого решения, а также право обращения в суд, если таковое предусмотрено законом.
Прокурор в установленном законом порядке принимает меры к привлечению к ответственности граждан и должностных лиц, допустивших нарушение прав и свобод граждан, законных интересов граждан, интересов организаций, учреждений и предприятий.
Второй раздел (ст. 10-20) Закона о прокуратуре посвящается системе и организации Прокуратуры РФ. Систему органов прокуратуры составляют Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры (транспортные, природоохранные и др.), прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры, а также научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий.
Образование, реорганизация и ликвидация органов и учреждений прокуратуры, определение их статуса и компетенции осуществляются Генеральным прокурором РФ. В этом же разделе Закона устанавливается порядок назначения на должность Генерального прокурора РФ.
Согласно ст. 12 Закона Генеральный прокурор РФ назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации. Если предложенная Президентом РФ кандидатура на должность Генерального прокурора РФ не получит требуемого количества голосов членов Совета Федерации, то Президент РФ в течение 30 дней представляет Совету Федерации новую кандидатуру.
В отсутствие Генерального прокурора РФ или в случае невозможности исполнения им своих обязанностей его обязанности исполняет первый заместитель, а в случае его отсутствия или невозможности исполнения обязанностей - один из заместителей Генерального прокурора РФ.
Закон устанавливает срок полномочий Генерального прокурора РФ, который составляет 5 лет.
Сообщение о назначении Генерального прокурора РФ на должность и освобождении его от должности публикуется в печати.
Прокуроры субъектов РФ, в соответствии со ст. 13 Закона, назначаются на должность Генеральным прокурором РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ, определяемыми субъектом РФ. Освобождаются от должности эти прокуроры Генеральным прокурором РФ. Они подчинены и подотчетны Генеральному прокурору РФ.
Прокуроры городов и районов, а также прокуроры специализированных прокуратур назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором РФ, подчинены и подотчетны вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору РФ.
Помимо рассмотренного во II разделе Закона определяется структура Генеральной прокуратуры РФ (ст. 14), структура прокуратур субъектов РФ и приравненных к ним прокуратур (ст. 14), структура прокуратур городов, районов и приравненных к ним прокуратур (ст. 16).
В этом же разделе Закона определяются полномочия Генерального прокурора РФ по руководству системой прокуратуры РФ (с. 17), полномочия прокуроров субъектов РФ и приравненных к ним прокуроров по руководству подчиненными органами прокуратуры (ст. 18) и полномочия прокуроров городов с районным делением по руководству подчиненными органами прокуратуры (ст. 19).
Статья 20 Закона определяет статус и место в органах прокуратуры коллегий.
Третий раздел Закона о прокуратуре (ст. 21-34) регулирует надзорную деятельность прокуроров. Этот раздел, в отличие от других, состоит из 4 глав. Каждая глава содержит статьи, регулирующие предмет полномочия и правовые средства деятельности прокуроров по осуществлению деятельности прокуроров в конкретном направлении прокурорского надзора.
В первой главе III раздела Закона (ст. 21-25) регулируется прокурорский надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствием законам правовых актов, издаваемых вышеуказанными органами и их должностными лицами.
Вторая глава III раздела Закона (ст. 26-28) регулирует прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
Третья глава III раздела Закона содержит статьи (ст. 29-31), регулирующие надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.
Особенностью данной главы является то, что в нее включена ст. 31, регулирующая не прокурорский надзор, а расследование преступлений органами прокуратуры. В ней констатируется, что, осуществляя уголовное преследование, органы прокуратуры проводят расследование по делам о преступлениях, отнесенных уголовно-процессуальным законодательством РФ к их компетенции.
Вместе с тем в данной статье предусматривается полномочие прокурора принять к своему производству или поручить подчиненному ему прокурору или следователю расследование любого преступления.
Четвертая глава III раздела Закона (ст. 32-34) регулирует надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание, и назначаемые судом меры принудительного характера администрациями мест содержания задержанных, заключенных под стражу и осужденных.
В этой главе особо подчеркнута (ст. 34) обязательность исполнения постановлений и требований прокурора.
В IV разделе Закона (ст. 35-39) регулируется участие прокурора в рассмотрении дел судами.
Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных, гражданских, административных и арбитражных дел является самостоятельной функцией прокуратуры. Поэтому в этом разделе регулируется не только надзорная деятельность прокурора (ст. 36, 37), но и полномочия прокурора, которые он в соответствии с нормами процессуального и иного законодательства реализует, принимая непосредственное участие в рассмотрении судами уголовных, гражданских, административных и арбитражных дел. В этом же разделе содержится норма (ст. 39), предусматривающая полномочие Генерального прокурора РФ обращаться в Пленум Верховного Суда РФ, Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ с представлениями о даче Судам разъяснений по вопросам судебной практики.
Новый V раздел Закона "Служба в органах и учреждениях прокуратуры. Кадры органов и учреждений прокуратуры" (ст. 40- 45) регулирует порядок прохождения службы в органах и учреждениях прокуратуры, правовой статус лиц, проходящих эту службу, порядок обжалования решений по поводу прохождения службы (ст. 40). Статьи 40'-405 данного раздела определяют требования, предъявляемые к лицам, назначаемым на должности прокуроров и следователей, условия и порядок приема на службу в органы и учреждения Прокуратуры. В частности, ст. 40 Закона устанавливает, что служба в органах и учреждениях прокуратуры является видом федеральной государственной службы.
Статья 40', определяющая требования, предъявляемые к лицам, назначаемым на должности прокуроров и следователей, предусматривает, что прокурорами и следователями могут быть граждане РФ, имеющие высшее юридическое образование, полученное в образовательном учреждении высшего профессионального образования, имеющем государственную аккредитацию, и обладающие необходимыми профессиональными и моральными качествами, способные по состоянию здоровья исполнять возлагаемые на них служебные обязанности. В соответствии с этим требованием не могут быть приняты на службу в органы и учреждения прокуратуры и находиться на указанной службе лица, имеющие гражданство иностранного государства; признанные решением суда недееспособными или ограниченно дееспособными; лишенные решением суда права занимать государственные должности государственной службы в течение определенного срока; имевшие или имеющие судимость; имеющие заболевание, которое, согласно медицинскому заключению, препятствует исполнению ими служебных обязанностей; состоящие в близком родстве или свойстве (родители, супруги, братья, сестры, дети, а также братья, сестры, родители или дети супругов) с работником органа или учреждения прокуратуры, если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому; отказывающимся от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение служебных обязанностей по должности, на которую претендуют эти лица, связано с использованием таких сведений. Согласно той же ст. 40' на должность прокурора города, района и приравненных к ним прокуроров специализированных прокуратур назначаются лица не моложе 25 лет, имеющие стаж работы прокурором или следователем в органах прокуратуры не менее 3-х лет.
На должности прокуроров субъектов РФ и приравненных к ним прокуроров назначаются лица не моложе 30 лет, имеющие стаж работы прокурором или следователем в органах прокуратуры не менее 5 лет.
Лицам, впервые принимаемым на службу в органы прокуратуры, согласно ст. 403 Закона, может быть установлен испытательный срок продолжительностью до 6 месяцев. Испытательный срок засчитывается в стаж службы в органах прокуратуры. Лица, впервые принимаемые на должность прокурора или следователя, в соответствии со ст. 404 принимают присягу прокурора (следователя).
Полномочия Генерального прокурора РФ, прокуроров субъектов РФ и приравненных к ним прокуроров, прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров, а также полномочия директоров (ректоров) научных и образовательных учреждений прокуратуры по назначению на должность и освобождению от должности определяются ст. 404 Закона. Принятые на службу в органы и учреждения прокуратуры лица в целях определения их соответствия занимаемой должности, согласно ст. 41, подлежат аттестации. Порядок и сроки аттестации устанавливаются Генеральным прокурором РФ.
В соответствии с той же ст. 41 Закона прокурорам, следователям, научным и педагогическим работникам органов и учреждений прокуратуры в соответствии с занимаемой ими должностью и стажем работы пожизненно присваиваются классные чины.
Порядок присвоения классных чинов -определяется Положением о классных чинах прокурорских работников, утверждаемым Президентом РФ.
Ряд статей разд. V Закона регулирует такие вопросы прохождения службы в органах прокуратуры, как ведение личного дела прокурорского работника (ст. 412); обеспечение форменным обмундированием (ст. 413); отпуска прокурорских работников (ст. 414); перевод прокурорских работников на службу в другую местность (ст. 415); поощрение прокурорских работников (ст. 416) и наложение дисциплинарных взысканий (ст. 417).
Особое значение в данном разделе Закона имеет ст. 42, определяющая порядок привлечения прокуроров и следователей к уголовной и административной ответственности. Согласно этой статье любая проверка сообщения о факте правонарушения, совершенного прокурором или следователем органов прокуратуры, возбуждение против них уголовного дела (за исключением случаев, когда прокурор или следователь застигнут при совершении преступления), производство расследования являются исключительной компетенцией органов прокуратуры.
На период расследования возбужденного в отношении прокурора или следователя уголовного дела они отстраняются от должности. Не допускаются задержание, привод, личный досмотр прокурора и следователя, досмотр их вещей и используемого ими транспорта, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц, а также задержания при совершении преступления.
В разд. V Закона регулируется также порядок прекращения службы в органах и учреждениях прокуратуры (ст. 43). В числе оснований прекращения службы в органах и учреждениях прокуратуры помимо предусмотренных трудовым законодательством в названной статье содержатся такие, как достижение предельного возраста пребывания на службе в органах и учреждениях прокуратуры (для прокуроров и следователей -- 60 лет); нарушение Присяги прокурора (следователя); несоблюдение ограничений, связанных со службой; разглашение сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну.
В том же разд. V Закона регламентируются гарантии для работника, избранного депутатом либо на выборную должность в органы государственной власти или органы местного самоуправления (ст. 43'); порядок исключения из списков работников органов и учреждений прокуратуры (ст. 432); восстановление в должности, классном чине и на службе в органах и учреждениях прокуратуры (ст. 433); вопросы профессиональной подготовки и повышения квалификации прокурорских работников (ст. 434).
Немаловажное значение в правовом регулировании деятельности прокурорских работников имеет ст. 44 разд. V рассматриваемого Закона. В ней определяется материальное и социальное обеспечение прокурорских работников, в частности, содержание и размер заработной платы, право на выходное пособие, на дополнительную жилую площадь, льготы по оплате жилья и коммунальных услуг, медицинского обслуживания и др.
Статья 45 того же раздела Закона определяет меры правовой и социальной защиты прокуроров и следователей. В их числе законом предусматривается обязательное государственное страхование за счет средств государственного бюджета, предоставление права на ношение и хранение огнестрельного оружия и ряд других.
Раздел VI Закона "Особенности организации и обеспечения деятельности органов военной прокуратуры" (ст. 46-50) регулирует структуру и организацию органов военной прокуратуры (ст. 46): структуру Главной военной прокуратуры (ст. 46'); полномочия военных прокуроров (ст. 47); кадры военной прокуратуры (ст. 48); материальное и социальное обеспечение военнослужащих и работников органов военной прокуратуры (ст. 49); финансирование и материально-техническое обеспечение органов военной прокуратуры.
Заключительный разд. VII Закона содержит "Иные вопросы организации и деятельности органов прокуратуры". В нем определяются система и порядок ведения статистической отчетности о состоянии преступности, следственной работе и прокурорском надзоре (ст. 51); финансирование и материально-техническое обеспечение органов и учреждений прокуратуры (ст. 52); определяются содержание текста и изображение на печатях органов и учреждений прокуратуры; дается разъяснение некоторых наименований, содержащихся в Законе о прокуратуре (ст. 54). Помимо Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" деятельность органов прокуратуры и прокуроров регулируется рядом иных федеральных законов.
В их числе прежде всего следует назвать процессуальное законодательство. Нормы Уголовно-процессуального кодекса РСФСР, Гражданского процессуального кодекса РСФСР, Арбитражного процессуального кодекса РФ, Кодекса РСФСР об административных правонарушениях (ст. 230) соответственно регулируют прокурорскую деятельность в сфере дознания и предварительного следствия, уголовного судопроизводства, гражданского, арбитражного и административного производства (содержание этих норм будет раскрыто, в соответствующих разделах курса), Помимо названного федерального законодательства деятельность прокуратуры регулируется такими федеральными законами, как "Об основах государственной службы Российской Федерации"; "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов"; Законом РФ "О милиции"; "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации"; "Об оперативно-розыскной деятельности"; "О воинской обязанности и военной службе", а также "О статусе военнослужащих", регулирующих деятельность военных прокуроров; трудовым законодательством и рядом других, чье содержание также будет рассмотрено в последующих разделах курса.
Существенное значение в организации и деятельности прокуратуры имеют утвержденные Президентом Российской Федерации Положение о классных чинах прокурорских работников, Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
Особое место в правовом регулировании организации и деятельности прокуратуры имеют приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, издаваемые Генеральным прокурором РФ и обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры, а также издаваемые на основе законов и нормативных актов Генерального прокурора РФ приказы, указания и распоряжения прокуроров субъектов РФ, обязательные для исполнения всеми подчиненными им работниками.
Некоторые направления деятельности прокуратуры, наконец, регулируются международными и межгосударственными договорами и соглашениями, наиболее характерными из которых являются договоры и соглашения прокуратур СНГ.
§ 6. Концепция прокурорского надзора на современном этапе
На протяжении всей истории существования и деятельности прокуратуры, в особенности после того, как в 1965 г. прокурорский надзор стал самостоятельной отраслью правовой науки, а по номенклатуре научных специальностей - самостоятельной учебной дисциплиной, в теории и практике все чаще стали возникать различного рода концепции относительно места органов прокуратуры в системе государственных органов, предмета и пределов прокурорского надзора, полномочий прокурора и средств по устранению им установленных нарушений закона и т.д. Наиболее часто ученые-правоведы обсуждали такие проблемы, как то: является ли прокурорский надзор высшим, как это было провозглашено Конституцией 1936 г. и нашло дальнейшее закрепление в Конституции СССР 1977 г., в Конституции Российской Федерации 1978 г., а также в Законе "О прокуратуре СССР" 1979 г.; предмет и пределы прокурорского надзора, в Особенности надзора за исполнением законов и законностью правовых актов.
Прокурорский надзор как вид государственной деятельности и как правовая наука стал предметом особо острой научной дискуссии, начиная с периода реформирования государства. Тогда возникла необходимость разработать научно обоснованную концепцию организации и деятельности органов прокуратуры в этих условиях. В общесоюзном масштабе такая попытка была предпринята на Всесоюзной научно-практической конференции, состоявшейся 1-2 декабря 1989 г, Ее возглавил Генеральный прокурор Союза ССР. В ней приняли участие прокуроры союзных и автономных республик, краев и областей, ученые-юристы. На конференции речь шла о восстановлении принципов организации и деятельности органов прокурорского надзора как органов, осуществляющих высший надзор за точным и единообразным исполнением законов. В то же время уже тогда выступавшие говорили об отказе от бюрократических методов руководства деятельностью нижестоящих прокуратур и предоставлении большей процессуальной самостоятельности прокурорам республик, краев и областей.
Научная дискуссия, посвященная концепции прокурорского надзора на современном этапе, была проведена также ив стенах юридического факультета МГУ в 1990 г. В ней приняли участие работники органов прокуратуры, профессорско-преподавательский состав МГУ и ученые-юристы ВНИИ Прокуратуры СССР.
С тех пор теоретики и практики прокурорского надзора не перестают возвращаться к различного рода проблемам организации и деятельности органов прокуратуры.
В чем состоит сущность и содержание концепции прокурорского надзора на современном этапе? Какие проблемы при этом выдвигают ученые и практики прокурорского надзора?
Предмет и содержание концепции прокурорского надзора состоят в том, чтобы определить:
- степень эффективности сложившейся системы, структуры и полномочий органов прокуратуры на современном этапе;
- необходимость сохранения понятия высшего надзора органов прокуратуры за исполнением законов в государстве;
- место органов прокуратуры в системе государственных органов;
- соответствие действующего законодательства требованиям по обеспечению единства, централизации и независимости органов прокуратуры;
- дальнейшее совершенствование прокурорского надзора в плане реализации судебной реформы в РФ;
- конкретные меры законодательного и организационного характера по преобразованию и организации, и деятельности органов прокуратуры.
Разработка различного рода концепций прокурорского надзора за последующие годы стала "излюбленным" занятием многих правоведов, даже тех, которые весьма далеко отстоят от теории и практики прокурорского надзора. Поэтому следует весьма критически относиться к рекомендациям таких авторов. Одним из таких примеров является обоснование концепции прокурорского надзора, предпринятое авторами "Концепции судебной реформы в РФ". Авторы весьма искаженно освещают историю и назначение прокурорского надзора в Российской Империи; в ней, в частности, указывается, что органы прокуратуры были созданы Екатериной II, тогда как они были учреждены Петром I в 1722 г.; что в соответствии с Уставами уголовного судопроизводства 1864 г. прокуроры выполняли лишь функцию поддержания обвинения по уголовным делам в суде, тогда как еще в соответствии с "Основными положениями о прокуратуре", принятыми в 1862 г. Государственным Советом по рескрипту Александра II, органам прокуратуры отводилась роль по осуществлению "верховного" надзора за "точным и единообразным исполнением законов" в государстве. В предмет надзора входило, конечно, и поддержание в суде обвинения по уголовным делам.
В связи с этим еще Н. В. Муравьев - известный деятель и теоретик прокурорского надзора XIX в. - писал в 1899 г., что "...понятие о прокуратуре как о царском оке могло расширяться, но не извратилось присоединением к нему новейшего представления о государственном обвинении"2. Поэтому глубоко ошибочными, на наш взгляд, являются утверждения авторов "Концепции" об ограничении сферы прокурорского надзора лишь участием прокурора в судебном рассмотрении уголовных дел. Об этом можно было бы и не говорить, если бы авторы не переносили концепцию прокурорского надзора в дореволюционной России на определение предмета и пределов прокурорского надзора в РФ в современных условиях.
Проблема определения места органов прокуратуры в системе государственных органов становится все более и более актуальной в связи со следующими обстоятельствами: в стране растет преступность, повышается" степень ее организованности, увеличиваются масштабы коррупции, нарушаются принципы социальной справедливости; не соблюдаются права и законные интересы граждан, стало обычным явлением игнорирование законодательства в сфере экономики; проявляется неспособность правоохранительных органов пресечь преступные действия экстремистки настроенных элементов по разжиганию межрегиональной розни и вражды и т.д.
Все эти процессы порождают у граждан сомнения в способностях правоохранительных органов, в том числе и органов прокуратуры, покончить с беззакониями, создать в государстве условия, исключающие совершение преступлений и иных правонарушений. По данным НИИ при Генеральной прокуратуре РФ, за всю историю существования органов прокуратуры общественное мнение об органах прокуратуры не было таким низким, каково в настоящее время. Поэтому, естественно, возникают вопросы следующего характера: а) нужна ли сложившаяся система органов прокуратуры в современных условиях; б) какие государственные органы или общественные организации смогут принять на себя исполнение функций по надзору за исполнением законов в государстве; в) если органы прокуратуры следует сохранить, то в каком структурном виде они должны быть представлены - как самостоятельный государственный орган или в составе какого-либо иного государственного органа.
Попытаемся ответить на поставленные вопросы.
Прокуратура как государственный орган по охране законности существует уже свыше 275 лет. Исторически это вполне достаточный срок, чтобы, во-первых, проверить целесообразность и жизнеспособность ее существования, а, во-вторых, убедиться в эффективности ее деятельности по надзору за исполнением законов в государстве. Прокурорский надзор всегда был и остается одной из надежных гарантий обеспечения законности в государстве.
Авторы концепции прокурорского надзора - ученые НИИ при Генеральной прокуратуре РФ обоснованно отмечают, что "в течение переходного периода прокурорский надзор будет оставаться наиболее целесообразной и эффективной формой высшего государственного контроля за исполнением законов, элементом контрольной функции государства. Ни один из существующих органов не может принять на себя надзорную функцию прокуратуры".
Однако нельзя абстрагироваться от того, что за последние годы прокурорский надзор не выполнял в полной мере своего предназначения. Произошло это прежде всего потому, что развал СССР повлек за собою децентрализацию прокурорского надзора, оказание на органы прокуратуры влияния с целью принятия ими решений, противоречащих или не соответствующих требованиям закона. Недостаточное материальное обеспечение прокуроров и следователей, возросшая нагрузка в работе, угрозы и даже террористические акты против прокуроров и следователей - все это повлекло за собою рост текучести кадров. За эти годы заметно снизились профессионализм и квалификация прокуроров и следователей. На указанные факты, носящие негативный характер, нельзя закрыть глаза, но и ставить вопрос о ликвидации системы органов прокуратуры по этой причине было бы неправильным.
Отсюда вывод: органы прокуратуры должны быть сохранены в рамках сложившейся системы и структуры, но с устранением отмеченных негативных явлений.
Говоря о концепции прокурорского надзора, было бы неправильным оставить без внимания иные позиции относительно осуществления надзора за исполнением законов.
Период распада государства (конец 80-х - начало 90-х гг.) характеризовался, в частности, весьма суровой, нередко несправедливой критикой в адрес органов прокуратуры и предложениями о ее реформации. Вносились предложения о включении прокуратуры в организованные структуры Министерства юстиции и его местные органы. В качестве обоснования этого предложения выдвигались следующие аргументы. При создании органов прокуратуры РСФСР (1922 г.) они находились в составе НКЮ РСФСР. В настоящее время в ряде западных стран, в том числе и США, прокуратуры находятся в составе Министерства юстиции.
Весьма распространенными были предложения передать органы прокуратуры в состав судов. Здесь также ссылаются на исторический аналог: до 1933 г. органы прокуратуры находились в составе Верховного Суда СССР и только после 1933 г. приобрели статус самостоятельного государственного органа.
Отдельные правоведы полагали, что единственное предназначение прокуроров - это поддержание государственного обвинения в суде по уголовным делам. Эта позиция получила особенно широкое распространение после принятия Верховным Советом СССР "Основ законодательства о судоустройстве Союза ССР и союзных республик", в ст. 16 которых именно так и сформулирована функция прокуратуры в уголовном судопроизводстве'.
Сторонники этих реформ исходят из теории разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Прокуратура же полностью не входит ни в одну из этих властей и не может претендовать на четвертую власть. Ш. Монтескье как основоположник теории разделения властей хотя и говорил о трех существующих властях, но он, конечно, имел в виду единую, сильную власть в государстве. Иное дело - формы ее реализации выражаются во власти законодательной, исполнительной и судебной.
Никто из сторонников существования прокуратуры как самостоятельного государственного органа вопроса о том, что прокуратура претендует на обладание "четвертой" власти в государстве, не ставил и не ставит.
Ш.Монтескье, определяя назначение каждой из указанных властей относительно законодательной власти, писал: "В свободном государстве законная власть имеет право и должна быть рассмотрена, каким образом приводятся в исполнение созданные ею законы".
Иначе говоря, наблюдение (надзор) за правильным "приведением в исполнение принятых законов" - прерогатива самого законодательного органа. Для ее реализации приемлемы различные формы: депутатские комиссии парламентского расследования, заслушивание отчетов представителей исполнительной власти и т.д. Выбор конкретных форм контроля за исполнением законов принадлежит органу законодательной власти. Деятельность надзорных органов носит подчиненный характер органам законодательной власти. Не случайно Конституция РФ (ст. 129), определяя правовой статус Генерального прокурора РФ, указывает, что он назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ.
Весьма характерно, что принятый 5 ноября 1991 г. Верховным Советом Украины Закон "О прокуратуре Украины", говоря о подотчетности Генерального прокурора Украины Верховному Совету Украины, вместе с тем указывает на его ответственность перед Верховным Советом Украины (ст. 2).
Законодательством Украины включены в предмет прокурорского надзора законность указов Президента Украины и решений премьер-министра Украины, постановлений и распоряжений Кабинета Министров Украины (ст. 10 Закона "О прокуратуре Украины"). Кстати сказать, указанный закон более полно, нежели Закон "О прокуратуре Российской Федерации", определяет предмет и пределы прокурорского надзора, перечень императивных полномочий прокурора по устранению установленных нарушений закона. Помимо этого Закон Украины закрепляет за прокурорами их прерогативу осуществления "высшего" надзора за соблюдением и правильным применением законов (ст. 1).
Предложения об объединении органов прокуратуры с органами юстиции или суда не являются чем-то новым для нашего государства. И тот, и другой варианты существовали в истории прокуратуры РСФСР и прокуратуры СССР. И то, и другое себя не оправдали. Суд и органы юстиции имеют свои, присущие им цели и задачи, их функции в ряде случаев далеки от деятельности органов прокуратуры. К тому же органы прокуратуры осуществляют надзор за законностью деятельности органов юстиции и за законностью и обоснованностью принимаемых решений по уголовным и гражданским делам.
Поэтому правильно поступил Верховный Совет РФ, принимая 17 января 1992 г. Закон "О прокуратуре Российской Федерации", сохранив органы прокуратуры в качестве самостоятельного государственного органа.
Конституция РФ обеспечивает прокуратуре независимое положение от каких-либо государственных органов, общественных организаций и должностных лиц.
Раскрывая концепцию прокурорского надзора, необходимо определить предмет и пределы прокурорского надзора. Дело в том, что теоретики прокурорского надзора далеко не одинаково определяют их. В одних случаях речь идет о нарушениях закона, в других - о нарушениях законности, в третьих - о нарушениях норм права и т.д. Некоторые авторы весьма суживают пределы прокурорского надзора, другие, наоборот, дают ему чрезвычайно расширительное толкование. И то, и другое отрицательно отражается на организации и деятельности органов прокуратуры по установлению и устранению нарушений законов.
Когда речь идет о надзоре прокурора за соблюдением законности, следует иметь в виду, что понятие "законность", как было сказано выше, шире, нежели понятие "закон".
По нашему мнению, максимально точно определен предмет надзора в Законе о прокуратуре: это надзор за исполнением законов, действующих на территории РФ, принятие мер, направленных на устранение этих нарушений и привлечение виновных к ответственности, осуществление уголовного преследования (ст. 1).
Полномочия прокуроров по осуществлению надзора за исполнением законов распространяются на распорядительные и исполнительные органы местного самоуправления, иные органы государственного и хозяйственного управления и контроля, предприятия, учреждения и организации, объединения, вне зависимости от их подотчетности, на общественные организации и движения, а также на должностных лиц.
Закон о прокуратуре РФ, регламентируя деятельность органов прокуратуры, конкретизирует предмет надзора применительно к каждой из его отраслей.
Необходимо подчеркнуть, что Закон о прокуратуре РФ весьма строго ограничивает пределы прокурорского надзора, указывая, что "прокуратура не подменяет органы государственного и хозяйственного управления и контроля и не вмешивается в оперативно-хозяйственную деятельность". Иначе говоря, прокурорский надзор должен "срабатывать" там и тогда, где и когда устанавливается нарушение закона.
В законодательных актах, в том числе и в Законе о прокуратуре, употребляются понятия "цель" и "задачи" прокурорского надзора. Эти понятия - отнюдь не идентичны. Задача - это "то, что требует исполнения, разрешения"; цель - это "то, к чему надо стремиться, что надо осуществить'".
На практике надлежит различать цели ближайшие и конечные2. Принятие прокурором мер по установлению конкретного нарушения закона и восстановлению нарушенных прав и законных интересов граждан - это ближайшая цель прокурорского надзора. К такого рода актам прокурорского надзора относится решение прокурора о привлечении к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении закона. Конечная цель прокурорского надзора состоит в том, чтобы создать условия, обеспечивающие обстановку, исключающую нарушение закона.
Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры осуществляют надзор от имени законодателя, являясь представителями всей системы прокурорского надзора. Надзор, осуществляемый органами прокуратуры, распространяется в целом на всю государственную систему, кроме высших органов государственной власти, в том числе и Правительства РФ.
Весьма характерно, что за последнее время существенно расширяется круг объектов прокурорского надзора. К их числу следует отнести местные органы власти, объединения, движения, партии и иные массовые организации. Иначе говоря, прокурорский надзор распространяется отныне на объекты, которые ранее не были поднадзорны органам прокуратуры. Это обстоятельство еще более укрепляет правовую основу деятельности органов прокуратуры и их устойчивость в системе государственных органов.
Говоря о законодательном регулировании прокурорского надзора за исполнением законов, необходимо указать, что законодатель, определяя полномочия органов прокуратуры, употребляет понятие "надзор" за исполнением законов, а не "наблюдение", как это было в ряде законодательных актов о прокурорском надзоре 20-х гг.
"Надзор" прокурора - "присмотр, проверка" - это наиболее активная форма его деятельности, нежели "наблюдение"'. Надзор прокурора предполагает использовать предоставленные ему императивные полномочия по пресечению нарушений закона, принятию мер по их предупреждению, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, восстановлению прав и законных интересов граждан и т.д.
"Наблюдение" за исполнением законов содержит в себе некоторые элементы созерцательности, "посторонности", как бы невмешательства в то или иное явление, событие, обстоятельство. Не случайно поэтому советский законодатель со временем отказался от "наблюдения" за законностью применительно к деятельности прокурора и твердо и последовательно ввел в правовой обиход понятие "надзора" за исполнением законов.
Одной из проблем прокурорского надзора является определение его уровня, то есть является ли он высшим надзором за исполнением законов. Проблема высшего надзора органов прокуратуры в течение многих лет является предметом весьма оживленной дискуссии. Еще до принятия Конституции СССР 1977 г. подвергалась критике ст. 113 Конституции СССР 1936 г., в которой осуществление высшего надзора было возложено на Прокурора Союза ССР. Некоторые правоведы утверждали, что осуществление надзора несовместимо с прокурорским надзором, поскольку высшим органом власти в государстве является Верховный Совет. Кроме того, эти авторы утверждали, что Прокурор Союза ССР как физическое лицо не может выполнять эти функции, что нижестоящие прокуроры не наделены этими полномочиями. Конституция СССР 1977 г. (ст. 164) вновь закрепила положение о высшем надзоре, указав при этом, что высший надзор за точным и единообразным исполнением законов осуществляется Генеральным прокурором СССР и подчиненными ему прокурорами. Прокурорский надзор как высший надзор был также закреплен в Конституции РСФСР 1978 г. (ст. 176) и в Законе "О прокуратуре СССР" 1979 г. (ст. 1).
Однако и после этого полемика вокруг этой проблемы не только не прекратилась, но еще больше разгорелась, а в последние годы была перенесена в стены Верховного Совета. В полемику были втянуты не только правоведы', но и работники органов прокуратуры.
Генеральный прокурор СССР и сотрудники центрального аппарата Прокуратуры Союза ССР не смогли отстоять позицию, выработанную научно-практической конференцией ученых и практиков о стабильности действующего законодательства о прокурорском надзоре и повышении его эффективности.
Многолетняя дискуссия закончилась тем, что из Конституций СССР и РСФСР, а также из Закона "О прокуратуре СССР" было исключено понятие высшего надзора за исполнением законов.
Противники высшего надзора прокуратуры в дискуссии, которая велась еще до распада СССР, выдвигали следующие доводы: надзор за исполнением законов осуществляет не только прокуратура, но и Президент, Правительство, Советы народных депутатов, суд, органы МВД, Министерство юстиции и т.д. Определяя предмет и пределы прокурорского надзора, закон оставляет "большой круг органов", не поднадзорных прокуратуре; если именовать надзор за исполнением законов высшим, то это можно отнести не к прокуратуре, а к Комитету конституционного надзора.
Приведенные доводы являются несостоятельными. Прокуратура является государственным органом, главное предназначение которого состоит в надзоре за исполнением законов в государстве. На органы суда, внутренних дел и юстиции возложены присущие только им обязанности, они не несут непосредственной нагрузки по осуществлению надзора за исполнением законов. Что касается деятельности государственных органов, не поднадзорных органам прокуратуры, то здесь речь идет лишь о Правительстве.
В условиях правовой реформы не исключена возможность внесения в действующее законодательство о прокурорском надзоре соответствующих корректив, в том числе и закрепления понятия высшего надзора прокуратуры за исполнением законов, подобно тому, как это сделано в законодательстве ряда стран СНГ. В связи с этим необходимо дать обоснование и содержание высшего надзора органов прокуратуры.
Понятие высшего надзора органов прокуратуры появилось впервые и было закреплено в Конституции СССР 1936 г. (ст. 113). К тому же времени были сформированы государственные органы и общественные организации, в обязанности которых входило осуществление контроля за исполнением законов и иных нормативных актов. В системе ЦИК и СНК СССР, а также в местных органах власти действовала система таких органов и организаций. В связи с этим необходимо было определить полномочия органов прокуратуры таким образом, чтобы характеризовать его в иной плоскости. Осуществление прокурором надзора - это не ведомственный или вневедомственный контроль, это деятельность государственного органа, подотчетного высшему органу государственной власти, экономически не связанного ни с каким-либо государственным органом и общественными организациями.
Прокуратура как в центре, так и на местах выступает как блюститель законности, действует от имени держателя верховной власти в государстве.
Другой признак, определяющий прокурорский надзор как высший, - это то, что прокуратура осуществляет надзор и за законностью деятельности всех общественных организаций и государственных органов, в обязанности которых входит надзор или контроль за соблюдением законов, подзаконных актов, различного рода ведомственных предписаний.
При обсуждении проблемы о высшем надзоре органов прокуратуры возникает вопрос: было ли свойственно органам прокурорского надзора дореволюционной России осуществление высшего надзора?
Ответ на этот вопрос можно дать только положительный. Как известно, в соответствии с "Основными положениями о прокуратуре" 1862 г. на Генерал-прокурора возлагался "верховный надзор".
В этом правовом акте были заложены основы для осуществления "верховного надзора": единство и строгая централизация органов прокуратуры, возглавляемых Генерал-прокурором; прокурор любого ранга действовал от имени всей системы органов прокуратуры; прокуратура как государственное установление правительственного характера была подотчетна только Императору России, чем обеспечивалась независимость органов прокуратуры от местных влияний.
"Верховный надзор" органов прокуратуры с годами укреплялся, в особенности в период царствования Александра III. Таковым прокурорский надзор оставался вплоть до 1917 г.
Поэтому сама идея провозглашения прокурорского надзора надзором высшим для советского законодательства не является чем-то экстраординарным.
Прокурорский надзор за точным и единообразным исполнением законов по своей сущности и содержанию - един и неделим. Именно в таком виде надзор осуществляется прокурорами городов и районов. Эти структурные подразделения органов прокуратуры как основное звено этой системы не имеют в своих штатах специальных отделов, осуществляющих надзор за исполнением законов в традиционно сложившихся отраслях.
Осуществление надзора по отдельным отраслям в крупных городах и районах возложено на помощников или заместителей прокурора по этой отрасли. Подавляющее большинство прокуратур городов и районов такой возможности не имеют, и там эти обязанности выполняет прокурор района и его помощник.
Лишь вышестоящие прокуратуры - областей, краев, республик в составе РФ в соответствии с установленной для них структурой имеют специальные подразделения, осуществляющие надзор по традиционно сложившимся отраслям.
Деление прокурорского надзора по отраслям имеет весьма условный характер, задачи и цели прокурорского надзора едины: обеспечение исполнения законов. С точки зрения практической весьма целесообразно, что объем прокурорского надзора поделен на отрасли. Но, с другой стороны, когда прокурорский надзор как единое целое и неделимое "растащен по кабинетам", мы не имеем полного представления о состоянии законности в республике, области, крае.
Отсюда выдвигается задача: устранить разобщенность в деятельности отдельных подразделений органов прокуратуры, ликвидировать раздробленность в охвате проблем, связанных с укреплением законности и правопорядка. Поэтому руководителям соответствующих прокуратур необходимо четко координировать деятельность различных отделов, направляя 'ее в единое русло. Это достигается прежде всего правильным планированием работы прокуратуры области, края, республики, чтобы включить все отделы в решение какой-либо важной (актуальной) проблемы, связанной с укреплением законности, созданием обстановки, исключающей нарушение законности и правопорядка. Начальники отделов должны информировать друг друга о проделанной работе и намечаемых мероприятиях на будущее.
Соблюдение этих требований обеспечит планомерность и слаженность в работе, единство намечаемых целей и задач. В то же время это будет способствовать устранению параллелизма в работе различных подразделений.
Одна из актуальных проблем в концепции прокурорского надзора - определение места следственного аппарата. Вот уже несколько лет эта проблема занимает центральное место в проводимой судебной реформе.
Выдвигались предложения о создании единого следственного аппарата в виде Следственного комитета при Кабинете Министров СССР и его органах на местах. Однако эта идея осталась нереализованной по двум причинам: этому помешал распад СССР, и, конечно, эта реформа оказалась не под силу государству по финансовым и экономическим причинам. Решено было сохранить следствие в существующих структурах, то есть в органах внутренних дел, органах федеральной службы безопасности и прокуратуре, а также в налоговой полиции.
В настоящих, весьма сложных условиях требуется организовать прокурорский надзор в стадии дознания и предварительного следствия таким образом, чтобы каждое совершенное преступление было быстро и полно раскрыто, и, кроме того, полно, объективно и всесторонне расследовано.
Одной из перспективных задач является правильное определение взаимоотношений прокурора и суда. Закрепленное в Законе "О прокуратуре СССР" процессуальное положение прокурора в суде как органа надзора за исполнением законов при рассмотрении судами гражданских и уголовных дел (ст. 31) кануло в прошлое. В настоящее время достаточно четко определяется иная концепция. Она была заложена еще в "Основах законодательства Союза ССР и союзных республик о судоустройстве", принятых 16 ноября 1989 г., где в ст. 16 указано: "Генеральный прокурор СССР и подчиненные ему прокуроры участвуют в рассмотрении судами дел на основании и в порядке, установленном законодательством Союза ССР и союзных республик".
Аналогично процессуальное положение прокурора в суде определено и в Законе Российской Федерации "О прокуратуре" (ст. 35).
Отныне прокурор в судебном разбирательстве уголовных и гражданских дел является участником процесса, обладающим равными правами с другими участниками в исследовании документов, доказательств, заявлении ходатайств, представлении дополнительных материалов и т.д. Вместе с тем прокуроры не освобождены от обязанности приносить кассационные и надзорные протесты на предмет отмены или изменения незаконных и необоснованных приговоров, решений, определений и постановлений суда (ст. 36 Закона о прокуратуре). Суды допускают еще немало ошибок, причем многие неправосудные решения отменяются или изменяются по кассационным и частным протестам прокуроров.
Говоря о концепции прокурорского надзора на современном этапе, необходимо отметить, что никогда еще не были столь сложными задачи прокуроров в такой отрасли надзора, как надзор в стадии исполнения приговоров. Вместе с ростом преступности растет число правонарушений, совершаемых в местах лишения свободы, куда проникают спиртные напитки, наркотики, иностранная валюта, холодное и огнестрельное оружие. Получил широкое распространение захват заложников. Никогда еще не был столь значительным рецидив. Допускается произвол в отношении осужденных со стороны администрации. Местные органы власти перестали, по существу, заниматься трудоустройством лиц, освобожденных из мест лишения свободы. По этой причине многие из освободившихся вновь становятся на преступный путь и теперь уже совершают более опасные преступления. Это обязывает прокуроров, как территориальных, так и специализированных прокуратур более принципиально реагировать на установленные в местах лишения свободы нарушения законов, искать и находить новые подходы к решению сложных проблем, максимально повышать эффективность прокурорского надзора по всем направлениям деятельности прокуроров в стадии исполнения приговоров.
Контрольные вопросы
1. Какими признаками определяется соотношение курса "Прокурорский надзор" с другими правовыми дисциплинами?
2. Какими элементами определяется содержание понятия законности как предмета прокурорского надзора?
3. Какие исторические этапы прошла прокуратура Российской Федерации в своем становлении и развитии?
4. Какими нормативными актами регулируется организация и деятельность прокуратуры?
5. Каковы содержание и структура Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации"?