Розділ 11 ПРАВО ЗОВНІШНІХ ЗНОСИН

Розділ 11 ПРАВО ЗОВНІШНІХ ЗНОСИН

§ 1 Зовнішні зносини в сучасному світі

Відносини між суб'єктами міжнародного права постійно розширюються та поглиблюються. Особливою галуззю цих відносин є зовнішні зносини¹. Поряд з дипломатичними, консульськими зносинами, спеціальними місіями, здійсню­ваними державами, усе більшу активність у галузі зовнішніх зносин виявляють міжнародні міжурядові орган­ізації, що здійснюють зносини не тільки з державами-чле-нами, але й між собою. Виникають нові форми офіційних міжнародних зносин за участю різних суб'єктів міжнарод­ного права (військові інспекції, місії іноземних і міжнарод­них спостерігачів та ін.). Усе це складає галузь зовнішніх зносин суб'єктів міжнародного права.

Діяльність у галузі зовнішніх зносин має особливості, що відрізняють її від інших форм підтримки відносин між суб'єктами міжнародного права. Насамперед це зовнішньо­політична діяльність, тобто діяльність у галузі здійснення політики, пов'язана з відносинами між визначеними вида­ми цих суб'єктів, що виникає або із приводу, або внаслідок цих відносин. Іншими словами, учасниками зовнішньопо­літичних відносин є не всі та не будь-які суб'єкти міжнарод­них відносин, а також не будь-які суб'єкти міжнародного права (дипломатичні чи консульські відносини неможливі між міжнародними міжурядовими організаціями). Далі, діяльність у галузі зовнішніх зносин є офіційною. її здійсню­ють органи, наділені відповідною компетенцією. Нарешті, зовнішні зносини врегульовані міжнародним правом.

З огляду на особливе значення органів зовнішніх зносин для здійснення зовнішньополітичної діяльності вони утво­рюють, як правило, систему, де співвідношення компе-тенцій органів урегульовано міжнародними договорами та внутрішніми нормативними актами суб'єктів. У державах органи зовнішніх зносин можна розділити на внутрішньо­державні та закордонні.

Внутрішньодержавні органи зовнішніх зносин - орга­ни держави, розташовані на її території та наділені компе­тенцією в галузі зовнішньої політики. Зазвичай це глава держави, парламент, уряд, відомство іноземних справ, інші центральні міністерства та відомства держави. У різних державах обсяг компетенції внутрішньодержавних органів зовнішніх зносин різний і залежить переважно від внутрі­шнього законодавства¹, хоча в деяких випадках має бути враховане міжнародне право.

Закордонні органи зовнішніх зносин — органи держави, розташовані поза її територією і наділені компетенцією в галузі зовнішньої політики. Вони можуть бути постійни­ми (дипломатичні та консульські представництва, представ­ництва міжнародних міжурядових організацій) і тимчасо­вими (спеціальні місії).

 

§ 2 Дипломатичні зносини та дипломатичні представництва

Виникнення й існування дипломатичних зносин пов'я­зане з необхідністю підтримки мирних відносин між державами. До дипломатії ж звертаються у пошуках миру дер­жави, що воюють¹.

Дипломатія як специфічна форма діяльності держав відо­ма з найдавніших часів². Відтоді відбувалося становлення міжнародно-правових норм про дипломатичні зносини - дип­ломатичного права. Протягом тисячоліть ці норми залиша­лися винятково звичаєво-правовими. З XIX ст. держави по­чали робити спроби їх договірно-правового закріплення. Зок­рема, Віденським (1815) й Аахенським (1818) протоколами були закріплені ранги дипломатичних представників. Ста­тус дипломатичних агентів був закріплений Гаванською кон­венцією про дипломатичних чиновників 1928 р. З укладен­ням у 1961 р. Віденської конвенції про дипломатичні зноси­ни дипломатичне право стало однією з найповніше кодифікованих галузей міжнародного права³. Норми дипло­матичного права містяться також у договорах про встанов­лення дипломатичних відносин між державами.

Найважливішим органом здійснення дипломатичних зносин є дипломатичне представництво. Держави мають право засновувати свої дипломатичні представництва в інших країнах і приймати іноземні дипломатичні представ­ництва в себе. У сучасному світі дипломатичні представниц­тва діють як постійні органи.

Установлення дипломатичного представництва відбу­вається, як правило, після визнання de jure і за взаємною згодою держав установити дипломатичні стосунки й обміня­тися дипломатичними представниками. Однак на практиці обмін дипломатичними представництвами може відбувати­ся не відразу після встановлення дипломатичних відносин і затягуватися на десятиліття⁴. Іноді держави хоча і прийма­ють рішення про обмін дипломатичними представництвами, в інтересах економії їх не створюють, а використовують для цих цілей своє представництво в іншій державі¹. Якщо ж дипломатичні відносини за якихось причини не встанов­лені, але держави мають взаємні інтереси, іноді можуть бути створені «групи зв'язку», «відділи інтересів» і подібні їм органи, що є сурогатами дипломатичних представництв².

Обмін дипломатичними представництвами між держа­вами можливий у вигляді посольств чи дипломатичних місій. Міжнародне право не проводить між ними різниці в області прав, привілеїв й імунітетів, але встановлює розход­ження в рангах голів дипломатичних представництв. Відпо­відно до ст. 14 Віденської конвенції про дипломатичні зно­сини голови представництв підрозділяють на три класи: клас послів і нунціїв, клас посланників й інтернунціїв, клас повірених у справах.

Кожна держава самостійно встановлює обсяг повноважень своїх дипломатичних представництв у межах функцій, ви­значених у ст. З Віденської конвенції про дипломатичні зно­сини. У свою чергу країна перебування не вправі перешкод­жати діяльності іноземного дипломатичного представництва в межах функцій, зазначених у Конвенції.

 

§ 3 Дипломатичні привілеї й імунітети

Для того щоб дипломатичне представництво могло здійснювати свої функції, воно та його персонал відповідно до міжнародного права наділяються спеціальним правовим статусом. Такі спеціальні права та переваги називають при­вілеями й імунітетами. У різний час обсяг і зміст привілеїв й імунітетів залежали і від могутності держав, і від їхнього ставлення одна до одної, і від титулу монарха як держави, що приймає, так і держави, що направляє, а також від рівня культурного розвитку кожної епохи. Того вигляду, у яко­му прийняті дипломатичні привілеї й імунітети в сучасно­му світі, вони набули протягом останніх 500 років.

Перелік дипломатичних привілеїв й імунітетів, визна­них у міжнародному праві, викладений у Віденській кон­венції про дипломатичні зносини 1961 p., у якій було коди­фіковано насамперед звичаєве дипломатичне право. Акре­дитуюча держава зобов'язана забезпечувати однаковий обсяг наданих привілеїв й імунітетів для дипломатичних представництв усіх держав, оскільки відповідно до Преам­були Віденської конвенції 1961 р. «такі привілеї й імуні­тети надаються не для вигід окремих осіб, а для ефектив­ного здійснення функцій дипломатичних представництв як органів, що представляють держави»¹. На умовах взає­мності держави можуть розширити обсяг привілеїв й імун­ітетів. У свою чергу, держава, яку акредитують, повинна не зловживати дипломатичними привілеями й імунітета­ми та користатися ними винятково з метою здійснення функцій представництва. Дипломатичні привілеї й імуні­тети розділяються на привілеї й імунітети дипломатично­го представництва й особисті дипломатичні привілеї й імунітети.

 

§ 4 Привілеї й імунітети дипломатичних представництв

Недоторканність приміщень і території дипломатично­го представництва історично склалася як абсолютна. «Вла­ди держави перебування не можуть вступати в ці при­міщення інакше, як за згодою глави представництва», — закріплено в ч. 1 ст. 22 Віденської конвенції про диплома­тичні зносини. Ця на перший погляд безперечна, без яких-небудь застережень норма виникла на основі величезної міжнародної практики, без якої неможливо усвідомити її непростий зміст.

Приміщеннями дипломатичного представництва відпо­відно до міжнародного права вважаються будинки, спору­ди, що зайняті представництвом і його службами, а також земельна ділянка, на якій вони розташовані. Недотор­канність приміщень пов'язана з необхідністю забезпечити умови для здійснення представництвом його функцій і не є наслідком вилучення цієї території з-під суверенітету краї­ни перебування. Тому дипломатичне представництво не має екстериторіальності незалежно від того, чи є власністю ак­редитуючої держави земельна ділянка, приміщення (буди­нок), чи вони взяті в оренду. Тому на території дипломатич­ного представництва діє юрисдикція держави перебування з винятками, встановленими в міжнародному праві та на­ціональному законодавстві.

Недоторканність приміщень дипломатичного представ­ництва означає, що як самі ці приміщення та предмети їхньої обстановки, так і майно, що знаходиться у приміщен­нях, а також засоби пересування представництва «користу­ються імунітетом від обшуку, реквізиції, арешту та ви­конавчих дій»¹. Приміщення представництва залишають­ся недоторканними навіть у випадках пожежі на їхній території чи стихійного лиха. Доступ відвідувачів у пред­ставництво здійснюється з урахуванням вимог безпеки.

Користування недоторканністю приміщень не може бути сполучене із зловживанням цим імунітетом. Дипломатич­не представництво не повинно використовувати свої при­міщення не за своїми функціями. Хоча Віденська конвен­ція про дипломатичні зносини прямо на це не вказує, це положення в міжнародному праві є загальновизнаним і ґрунтується на багатій звичаєво-правовій практиці. Як ви­користання приміщень дипломатичного представництва не за призначенням розцінюються насильницьке утримання в них людей¹, ведення підривної агітації проти іноземної держави, переховування у приміщеннях представництва осіб, обвинувачуваних у здійсненні злочину². Питання про надання політичного притулку (дипломатичного притулку) у дипломатичному представництві в різних регіонах світу вирішується по-різному, хоча з позицій загального міжна­родного права така практика «не має ніякого відношення до функцій дипломатичного представництва»³. У Європі право дипломатичного притулку не визнається. Інший підхід знайшов відображення в Межамериканській кон­венції про право дипломатичного притулку 1954 р.⁴.

На державі перебування лежить спеціальний обов'язок «вживати всі належні заходи для захисту приміщень пред­ставництва від усілякого вторгнення чи нанесення збитку та для запобігання всякого порушення спокою представниц­тва чи образи його достоїнства»⁵. Це надає державі право вживати спеціальні законодавчі заходи в районах розташу­вання дипломатичних представництв (наприклад, обмежен­ня на проведення мітингів чи демонстрацій, заборонену чинити образливі дії щодо дипломатичних представництв. На країну перебування покладене також забезпечення зов­нішньої охорони території дипломатичного представницт­ва. Забезпечення безпеки на території й у приміщеннях представництва є задачею його персоналу.

Недоторканність архівів і документів. «Архіви і докумен­ти представництва є недоторканними в будь-який час незалежно від їхнього місцезнаходження»¹.

До архівів і документів за змістом ст. 24 Віденської кон­венції про дипломатичні зносини відноситься вся офіційна документація дипломатичного представництва, а також вхідна та вихідна офіційна кореспонденція, яка не підля­гає ані розкриттю, ані затримці. Архіви та документи абсо­лютно недоторканні за будь-яких обставин, у тому числі й у разі війни², і країна перебування зобов'язана гарантувати цю недоторканність. Норма про недоторканність архівів і документів дипломатичного представництва адресована владі держави, а не приватним особам, до розпорядження яких документи можуть потрапити випадково.

Свобода офіційних зносин дипломатичного представництва необхідна для здійснення офіційних функцій і є природним наслідком представницького характеру посоль­ства або місії. Без підтримки постійного зв'язку зі своєю (акредитуючою) державою, із владою країни перебування, без здійснення інших міжнародних контактів існування представництва було б безглуздим. Тому у Віденській кон­венції про дипломатичні зносини свобода зносин розуміється досить широко: «При зносинах з урядом і іншими пред­ставництвами та консульствами акредитучої держави, де б вони не знаходилися, представництво може користу­ватися всіма придатними засобами, включаючи дипло­матичних кур'єрів і закодовані та зашифровані депеші» (ст. 27). Установка й експлуатація радіопередавачів здійснюється за згодою держави перебування.

Звільнення від податків і зборів (фіскальні привілеї) три­валий час існувало як норма міжнародної ввічливості, ви­знана на основі взаємності. Природа цієї норми в особливо­му статусі представництва, на яке як на орган іноземної держави, що володіє імунітетами відповідно до міжнарод­ного права, не поширюється територіальне верховенство країни перебування.

Уперше фіскальні привілеї були сформульовані як нор­ма загального міжнародного права при кодификації дипло­матичного права та закріплені у Віденській конвенції про дипломатичні зносини: «Акредитуюча держава та глава представництва звільняються від усіх державних, район­них і муніципальних податків, зборів і мит... окрім по­датків, зборів і мит, що представляють собою плату за окремі види послуг» (ч. 1 ст. 23). Фіскальні привілеї не по­ширюються на платежі за конкретні види обслуговування (такі як газ, водопровід, каналізація, парове опалення, елек­троенергія тощо).

Незважаючи на очевидну загальну тенденцію до визнан­ня фіскальних привілеїв дипломатичних представництв, держави все-таки дуже болісно ставляться до втручання у сферу оподатковування. Існуюча в різних державах прак­тика в цій сфері може мати досить істотні розбіжності. Тому принцип взаємності, як і раніше, залишається домінуючим при встановленні обсягу фіскальних привілеїв при обміні дипломатичними представництвами. В Україні Положен­ня про дипломатичні представництва та консульські уста­нови іноземних держав в Україні від 10 червня 1993 р. вза­галі не згадує фіскальні імунітети. Однак з огляду на при­мат Віденської конвенції про дипломатичні зносини 1961 р. над законами України слід визнати пряму дію в національ­ному законодавстві України норми ст. 23 Конвенції.

Митні привілеї, як і фіскальні, здавна існували в обме­жених межах у багатьох державах і розцінювалися як да­нина міжнародній ввічливості. Уперше митні привілеї дип­ломатичного представництва були сформульовані як нор­ма загального міжнародного права при кодификації дипломатичного права та закріплені у Віденській конвенції про дипломатичні зносини: «Держава перебування відпові­дно до прийнятих нею законів та правилами дозволяє вво­зити та звільняє від усіх мит, податків і зборів, за винят­ком складських зборів, зборів за перевезення та подібного роду послуг: а) предмети, призначені для офіційного вико­ристання представництва; б) предмети, призначені для особистого використання дипломатичного агента або членів його родини, що живуть разом із ним, включаючи предмети, призначені для облаштування» (ч. 1 ст. 36). Як видно, митні привілеї не мають у міжнародному праві абсолютного характеру. їхній обсяг установлюється зако­нодавством кожної держави, тому найчастіше може бути визначений на умовах взаємності. В Україні питання про митні привілеї в Положенні про дипломатичні представниц­тва та консульські установи іноземних держав в Україні від 10 червня 1993 р. не врегульоване, а віднесене до ведення «законодавства України відповідно до норм міжнародного права» (п. 11).

Право користатися прапором і гербом акредитуючої дер­жави на приміщеннях представництва, а також на засобах пересування належить Представництву та його голові¹. Пе­ріодичність користування прапором і емблемою (гербом) своєї держави представництво визначає самостійно.

Звичаї, що мають відношення до статусу дипломатичного представництва. Крім закріплених у нормах Віденсь­кої конвенції про дипломатичні зносини дипломатичні представництва можуть мати привілеї й імунітети, що існу­ють у силу міжнародних звичаїв. Багато з нині закріпле­них у міжнародному праві привілеїв й імунітетів пройшли через стадію міжнародного звичаю.

 

§ 5 Особисті дипломатичні привілеї й імунітети

Особи, що користуються особистими дипломатичними привілеями й імунітетами, зазначені у Віденській конвенції про дипломатичні зносини. До них відносяться диплома­тичні агенти та члени родини дипломатичного агента, якщо вони проживають разом із ним і не є громадянами держави перебування (с. 31, ч. 1 ст. 37). Особливу категорію склада­ють особи, що не є дипломатичними агентами, але володі­ють деяким обсягом особистих дипломатичних привілеїв й імунітетів. Відповідно до Віденської конвенції про дипло­матичні зносини це насамперед члени адміністративно-тех­нічного персоналу дипломатичного представництва та чле­ни їхніх родин, що живуть разом із ними, якщо вони не є громадянами держави перебування чи не проживають у ній постійно. Такі особи мають особисту недоторканність, не­доторканність житла, імунітети від кримінальної юрис­дикції, фіскальні привілеї й імунітети, імунітети від повин-ностей, деякі митні привілеї. Імунітет від цивільної й ад­міністративної юрисдикції поширюється на цих осіб під час виконання службових обов'язків. Далі, це члени обслуго­вуючого персоналу, що користуються імунітетом у відно­шенні дій, вчинених ними під час виконання службових обов'язків. Ці особи звільняються від податків, мита та зборів з одержуваного ними заробітку. Нарешті, домашні працівники дипломатичного й адміністративно-технічного персоналу представництва, якщо вони не є громадянами держави перебування чи не проживають у ній постійно, звільняються від податків, мита та зборів з одержуваного ними заробітку.

Особиста недоторканність є найважливішим диплома­тичним імунітетом. Будь-яке зазіхання влади на особу по­сла з найдавніших часів розцінювалося як спрямоване без­посередньо проти государя чи країни, яку він представляв. Правда, у минулому це не завжди було гарантією безпеки для самих послів. За чинним міжнародним правом гарантії особистої недоторканності складають серцевину правового статусу дипломатичного агента, а зазіхання на особисту дипломатичну недоторканність кваліфікуються як серйоз­не правопорушення.

Поняття особистої недоторканності досить складне. У загальному вигляді воно сформульоване у ст. 29 Віденської конвенції про дипломатичні зносини: «Особа дипломатич­ного агента недоторканна. Він не підлягає арешту або за­триманню у жодній формі»¹. Як видно, ця норма форму­лює широкі заходи захисту. У той же час це не означає, що влада країни перебування безсила проти дипломатичного агента у разі порушення ним законів. У коментарі Комісії міжнародного права до ст. 29 зазначено, наприклад, що на­явність особистої недоторканності не виключає щодо дип­ломатичного агента «ані заходів самооборони, ані заходів попередження, за виняткових обставин, здійснення ним злочинів чи проступків»². Деякі автори, беручи до уваги практику, вважають, що можлива навіть тимчасова затрим­ка іноземного дипломата, але без взяття його під варту, для запобігання злочину чи ліквідації наслідків зробленого ним тяжкого правопорушення³. Природно, що такі виключен­ня із права на особисту недоторканність можуть виникнути лише за надзвичайних обставин.

Відповідно до Положення про дипломатичні представниц­тва та консульські установи іноземних держав в Україні осо­биста недоторканність поширюється на голову дипломатич­ного представництва, членів дипломатичного персоналу (п. 12), членів їхніх родин, що проживають разом із ними, за винятком членів родин громадян України (п. 14), співробіт­ників адміністративно-технічного персоналу та членів їхніх родин, що проживають разом із ними, за винятком громадян України й осіб, що постійно проживають в Україні (п. 15).

Особисті юрисдикційні імунітети. Особиста дипломатич­на недоторканність тісно пов'язана з юрисдикційними іму­нітетами, що містять у собі імунітет від кримінальної, ад­міністративної та цивільної юрисдикції. Це не слід розумі­ти як те, що дипломатичний агент перестає взагалі бути суб'єктом юридичної відповідальності. По-перше, «імуні­тет дипломатичного агента від юрисдикції держави пере­бування не звільняє його від юрисдикції акредитуючої дер­жави»¹. Тому акредитуюча держава вправі притягувати своїх громадян до юридичної відповідальності, а приймаю­ча держава вправі вимагати цього. По-друге, за згодою ак­редитуючої держави особу може бути позбавлено юрисдик-ційного імунітету. Однак влада країни перебування не вправі самостійно позбавити її такого імунітету. Саме в цьо­му сенсі юрисдикційні імунітети є абсолютними.

Дипломатичний агент користується абсолютним імуніте­том від кримінальної юрисдикції держави перебування. Це положення треба розуміти найбільш широко, як право дип­ломатичного агента взагалі не брати участь у кримінально-процесуальних діях у будь-якій якості. Проте, за згодою дип­ломатичного агента, він може бути допитаний як свідок².

Наявність імунітету від кримінальної юрисдикції не по­роджує права порушувати кримінальні закони приймаючої держави. Порушення кримінальної справи та розслідуван­ня владою держави перебування злочину, зробленого дип­ломатичним агентом, не може бути поставлене в залежність від наявності в нього імунітету від кримінальної юрис­дикції. Влада приймаючої держави вправі зажадати відкли­кання дипломатичного агента, підозрюваного чи обвинува­чуваного в здійсненні злочину або оголосити його persona поп grata. Відомі випадки, коли акредитуюча держава да­вала згоду на позбавлення імунітету від кримінальної юрис­дикції країни перебування³.

Дипломатичний агент користується імунітетом від ци­вільної юрисдикції держави перебування, який не є абсо­лютним. Відповідно до ст. 31 Віденської конвенції про дип­ломатичні зносини дипломатичний агент не має імунітетів у випадках: а) речових позовів, що відносяться до приват­ного нерухомого майна, яке знаходиться на території дер­жави перебування; б) позовів, що стосуються спадкоємства, відносно яких дипломатичний агент виступає як приватна особа; в) позовів, що відносяться до будь-якої професійної чи комерційної діяльності, яка здійснюється дипломатич­ним агентом у країні перебування за межами своїх офіцій­них функцій.

Недоторканність приватної резиденції, транспорту. «Приватна резиденція дипломатичного агента корис­тується тією самою недоторканністю чи захистом, що і приміщення представництва»¹. Термін «приватна рези­денція» означає як місце постійного проживання диплома­тичного агента, так і його тимчасову резиденцію (готельний номер, туристичний намет, трейлер і ін.) Недоторканністю користуються і засоби пересування (автомобіль, яхта й ін.).

Особисті фіскальні привілеї й імунітети дещо відрізня­ються від аналогічних імунітетів дипломатичного представ­ництва, їх обсяг не обговорений положеннями національ­ного законодавства: «Дипломатичний агент звільняється від усіх податків, зборів і мит, особистих і майнових, дер­жавних, районних і муніципальних, за винятком: а) непря­мих податків, які зазвичай включаються в ціну товарів чи послуг; б) зборів і податків на приватне нерухоме майно, що знаходиться на території країни перебування, якщо він не володіє ним від імені акредитуючої держави для цілей представництва; в ) податків на спадщину та мит на спад­коємство, що стягуються державою перебування і т. д.»². Положення про дипломатичні представництва та кон­сульські установи іноземних держав в Україні не згадує осо­бисті фіскальні привілеї й імунітети.

Особисті митні привілеї. Держава перебування відповід­но до прийнятих нею законів та правил дозволяє ввозити та звільняє від усіх мит, податків і зборів, за виключенням складських зборів, зборів за перевезення та подібних по­слуг: а) предмети, призначені для офіційного використарн-ня представництвом; б) предмети, призначені для особис­того використання дипломатичного агента та членів його родини, що живуть із ним, включаючи предмети, призна­чені для облаштування. Особистий багаж дипломатичного агента звільнюється від догляду, якщо відсутні достатні підстави думати, що він містить предмети, на які не поши­рюються зазначені виключення, або предмети, ввіз чи вивіз яких заборонено законом чи регулюється карантинними правилами держави перебування. Такий догляд має відбу­ватися лише у присутності дипломатичного агента або його уповноваженого представника¹.

§ 6 Консульські зносини та консульські представництва

Консульські відносини виникли значно пізніше дипло­матичних відносин і споконвічно служили для досягнення інших цілей. В умовах розширення в середні століття еко­номічних зв'язків торговці, знаходячись в іноземних дер­жавах, усе частіше мали потребу в особливому захисті своїх інтересів. У XV-XVI століттях консульські відносини ста­ли обов'язковим атрибутом міждержавних відносин. З кінця XVIII - початку XIX ст. правовий статус консульсь­ких представництв і їхнього персоналу почали обговорюва­ти в міжнародних, у тому числі у спеціальних консульсь­ких договорах.

З часом викристалізувалися основні розбіжності між дипломатичними та консульськими закладами. Діяльність дипломатичних представництв пов'язана в першу чергу з політичними аспектами міжнародних відносин, а консульські представництва служать насамперед для підтрим­ки та розвитку економічних і культурних зв'язків. На відміну від дипломатичного представництва, що здійснює свої функції на всій території держави, консульських пред­ставництв однієї держави на території іншої держави може бути декілька, і тоді кожне з них виконує свої функції у вста­новленому регіоні - консульському окрузі. Зрідка на кон­сульські установи можуть бути покладені окремі функції дипломатичного представництва. Встановлення та підтримка консульських відносин між державами не завж­ди супроводжується встановленням між ними дипломатич­них відносин. Правове регулювання консульських відносин відрізняється від правового регулювання дипломатичних відносин. Останні спираються насамперед на кодифікацій­ний акт - Віденську конвенцію про дипломатичні зносини 1961 р., а також на звичаї, що відіграють істотну, але все-таки допоміжну роль. У сфері регулювання консульських відносин та визначення обсягу консульських привілеїв й імунітетів крім Віденської конвенції про консульські зно­сини від 24 квітня 1963 р.¹ не втрачають значення двосто­ронні консульські договори та міжнародно-правові кон­сульські звичаї. Тому для з'ясування правового статусу кон­сульського представництва звернення до двостороннього консульського договору (якщо такий укладено) є обов'яз­ковим.

Особливу категорію консульських установ складають позаштатні консули. Позаштатний консул не знаходиться на державній службі держави, яку представляють. Це, як правило, громадяни країни перебування, що виконують функції консула з доручення держави, яку представляють, за згодою держави перебування. Виконання таких функцій може бути як безкоштовним, так і за винагороду у вигляді консульських зборів, які консул за згодою держави, яку представляють, перетворює на свою користь.

Практика України в підтриманні консульських відносин включає як участь у Віденській конвенції про консульські зносини 1963 p., так і укладення двосторонніх консульсь­ких договорів. Діяльність консульських представництв України в іноземних державах урегульована Консульським статутом.

 

§ 7  Функції консульських представництв

Функції консульських представництв здійснюють кон­сульські установи, створювані однією державою на тери­торії іншої держави. Основні функції консульських пред­ставництв закріплені у Віденській конвенції про кон­сульські зносини 1963 р.: охорона та захист інтересів своєї держави, громадян, юридичних осіб; виконання адмініст­ративних і нотаріальних функцій щодо своїх громадян; ви­конання обов'язків щодо судів морського та повітряного флотів своєї країни та їхніх екіпажів; заохочення торгівлі, сприяння культурному та науковому співробітництву; спо­стереження за економічним, правовим і культурним жит­тям округу й інформування про це влади своєї держави¹. Консульські установи можуть виконувати й інші функції, що не заборонені законами та правилами держави перебу­вання чи проти виконання яких ця держава не заперечує.

Загалом консульські установи в обсязі своїх функцій можуть виконувати такі дії: паспортно-візове обслуговуван­ня; ведення обліку громадян своєї держави у своєму кон­сульському окрузі; реєстрацію актів цивільного стану гро­мадян своєї держави; нотаріальне обслуговування; кон­сульську легалізацію; без шкоди для прав влади країни перебування й оскільки це передбачає законодавство дер­жави, яку представляють, розслідування подій і виконан­ня інших дій на суднах прапора держави, яку представля­ють; установлення контактів з офіційною владою країни пе­ребування в інтересах захисту своїх громадян; сприяння торгово-економічним відносинам і деякі інші дії.

§ 8 Консульські привілеї й імунітети

Для того щоб консульське представництво могло здійснювати свої функції, воно та його персонал відповідно до міжнародного права наділяються спеціальним статусом із наданням консульських привілеїв й імунітетів. Той виг­ляд, який консульські привілеї й імунітети мають у сучас­ному світі, вони отримали межі ХІХ і ХХ століть.

Перелік консульських привілеїв й імунітетів, визнаних у загальному міжнародному праві, викладений у Віденській конвенції про консульські зносина. Обсяг консульських привілеїв і імунітетів трохи вужчий, ніж обсяг дипломатич­них привілеїв і імунітетів. Але він може бути за згодою дер­жав на умовах взаємності як звужений, так і розширений. На практиці розбіжності у статусі консульських представ­ництв різних держав зазвичай незначні. Консульські при­вілеї й імунітети розділяються на привілеї й імунітети кон­сульського представництва й особисті консульські привілеї й імунітети.

 

§ 9 Привілеї й імунітети консульських представництв

Недоторканність приміщень і території консульського представництва. Приміщення та територія консульсько­го представництва недоторканні, але не абсолютно. Відпо­відно до Віденської конвенції про консульські зносини вла­да держави перебування не має права входити в ту части­ну консульських приміщень, що використовується безпосередньо для роботи консульської установи, без зго­ди голови консульської установи, призначеної ним особи чи голови дипломатичного представництва держави, яку представляють¹. Однак для вживання владою держави пе­ребування невідкладних заходів захисту в консульських приміщеннях у випадках пожежі чи стихійного лиха зго­да названих осіб не є обов'язковою. На практиці держави нерідко прагнуть у двосторонніх консульських договорах надати недоторканності консульських приміщень більш абсолютний характер.

Віденською конвенцією про консульські зносини на дер­жаву перебування покладений обов'язок уживати належні заходи для захисту консульських приміщень від усяких вторгнень чи нанесення збитку і для запобігання всяким порушенням спокою консульської установи чи образи її до­стоїнства.

Недоторканність консульських архівів і документів є загальновизнаною звичаєво-правовою нормою міжнародно­го права. У Віденській конвенції про консульські зносина ця норма закріплена як така, що гарантує абсолютний іму­нітет². Тому консульські архіви та документи користують­ся недоторканністю незалежно від недоторканності кон­сульських приміщень.

Дещо відрізняється від правового режиму консульських архівів і документів зазначений у п. З ст. 35 Віденської кон­венції порядок користування консульською валізою: «Кон­сульська валіза не підлягає ані розкриттю, ані затримці. Однак у тих випадках, коли компетентна влада держави перебування має серйозні підстави думати, що у валізі міститься щось інше, крім кореспонденції, документів чи предметів, перерахованих у пункті 4 цієї статті, вони можуть вимагати, щоб валіза була розкрита в їх присут­ності уповноваженим представником держави, яку пред­ставляють. У тому разі, якщо влади держави, яку представляють, відмовляться виконати ці вимоги, валіза відправляється в місце відправлення»¹.

Звільнення від податків і зборів. У міжнародній практиці тривалий час існував звичай надавати консульським устано­вам фіскальні привілеї. У Віденській конвенції про кон­сульські зносина ця норма сформульована більш виразно: консульські установи звільняються від обкладання чи стяг­нення податків або зборів будь-якого виду на: земельні ділян­ки, будинки чи частини будинків, що використовуються ви­нятково для консульських цілей, якщо зазначене майно зна­ходиться у власності чи орендується від імені держави, яку представляють, чи якої-небудь фізичної чи юридичної осо­би, яка діє від імені цієї держави; угоди чи документи, що стосуються придбання зазначеного нерухомого майна, якщо держава, яку представляють, здобуває це майно винятково для консульських цілей. Фіскальні привілеї не поширюють­ся на платежі за конкретні види обслуговування (ст. 18). Положення про дипломатичні представництва та кон­сульські установи іноземних держав в Україні не згадує існу­вання в консульських установ фіскальних привілеїв.

Митні привілеї. Ст. 22 Віденської конвенції про кон­сульські зносини встановлює для консульських установ такі самі митні привілеї, що і для дипломатичних представ­ництв. Положення про дипломатичні представництва та консульські установи іноземних держав в Україні не зга­дує існування в консульських установ митних привілеїв.

Право користатися прапором і гербом. Віденська конвен­ція про консульські зносини закріплює у ст. 10 право виві­шувати прапор і встановлювати емблему держави, яку пред­ставляють, на приміщенні, де розташована консульська установа, а також на резиденції голови цієї установи та на його засобах пересування. Аналогічну норму містить п. 22 Положення про дипломатичні представництва та кон­сульські установи іноземних держав в Україні.

 

§ 10 Особисті консульські привілеї й імунітети

У міжнародному праві загальновизнано, що консулу та консульському персоналу мають бути надані привілеї й іму­нітети, необхідні для виконання їхніх функцій. У міжна­родній правовій практиці особистими консульськими при­вілеями й імунітетами прийнято наділяти консулів, кон­сульських службовців, а також працівників обслуговуючого персоналу консульської установи. Особисті консульські привілеї й імунітети зазвичай вужче дипломатичних.

Найбільш широкі консульські привілеї й імунітети ма­ють консульські посадові особи. Консульськими посадови­ми особами узагальнено називають генеральних консулів, консулів, віце-консулів і консульських агентів. Консульські службовці (персонал) мають більш вузький, у порівнянні з консулами, обсяг привілеїв й імунітетів. До консульських службовців відносять адміністративно-технічний персонал консульської установи (друкарок, секретарок, бухгалтерів та ін.). Працівники здійснюють допоміжне обслуговуван­ня консульської установи (садівник, ліфтер, шофер та ін.), і їхні імунітети пов'язані винятково з виконанням службо­вих обов'язків. Члени родин консулів і консульських служ­бовців також мають деякий обсяг привілеїв й імунітетів, за винятком, як правило, тих випадків, коли вони є громадя­нами держави перебування. Особливу категорію складають особисті привілеї й імунітети позаштатних консулів. Такі привілеї й імунітети, по-перше, значно поступаються при­вілеям й імунітетам штатних консулів, а по-друге, надають­ся громадянину держави перебування, хоча і за згодою цієї держави.

Особиста недоторканність. У загальному міжнародному праві особиста недоторканність консулів не є абсолютною. Консульські посадові особи, говориться у ст. 41 Віденської конвенції про консульські зносини 1963 р., «не підлягають ані арешту, ані попередньому ув'язненню, інакше як на підставі постанови компетентної судової влади у разі скоєння тяжких злочинів». За винятком зазначених ви­падків «консульські посадові особи не можуть бути ув'яз­неними і не підлягають ніяким іншим формам обмеження особистої свободи, інакше як на виконання судових поста­нов, що набули законної чинності». Це положення не сто­сується консульських службовців і осіб обслуговуючого пер­соналу.

І консульські посадові особи, і консульські службовці не підпадають під юрисдикцію країни перебування щодо дій, вчинених ними під час виконання консульських функцій¹. Вирішення питання про те, чи мало місце виконання таких функцій у момент скоєння правопорушення, вирішується дипломатичним шляхом. У разі затримки чи арешту таких осіб влада країни перебування зобов'язана негайно повідо­мити про це відповідне консульське чи дипломатичне пред­ставництво. Консульські службовці та члени обслуговую­чого персоналу мають право не свідчити з питань, пов'яза­них із виконанням ними службових обов'язків.

Положенням про дипломатичні представництва та кон­сульські установи іноземних держав в Україні закріплена особиста недоторканність консульських посадових осіб (ча­стини 1, 2, 5 п. 25), особиста недоторканність консульських службовців (частини 2-4 п. 25) і особиста недоторканність членів обслуговуючого персоналу консульської установи (частини 3, 4 п. 25).

Недоторканність приватної резиденції, транспорту. Кон­сульські службовці мають право на недоторканність приват­ної резиденції та транспорту, яким вони користуються у тому ж обсязі, що й дипломатичні агенти.

Звільнення від податків і зборів. Консульські посадові особи, консульські службовці, а також члени їхніх родин, що проживають разом із ними, звільняються від податків і зборів за конкретні види обслуговування. Положення про дипломатичні представництва та консульські установи іно­земних держав в Україні спеціально не передбачає існуван­ня особистих консульських фіскальних привілеїв.

Особисті митні привілеї поширюються на консульських посадових осіб у тому самому обсязі й порядку, що й на дип­ломатичних агентів. Положення про дипломатичні пред­ставництва та консульські установи іноземних держав в Україні спеціально не передбачає існування особистих кон­сульських митних привілеїв.

 

§ 11 Спеціальні місії

Спеціальні місії - один зі способів здійснення держава­ми зовнішніх зносин, що зустрічаються найчастіше. Це і найбільш стародавній спосіб підтримки зовнішньополітич­них зв'язків. У чинному міжнародному праві поняття спе­ціальної місії існує для визначення статусу місії, що має представницький і тимчасовий характер, що посилається однією державою до іншої, за згодою останньої, для розгля­ду визначених питань чи для виконання в цій державі ви­значеної задачі. Правові й звичаєво-правові норми про спе­ціальні місії кодифіковані в Конвенції про спеціальні місії 1969 р.¹.

Спеціальна місія завжди має офіційний державний ста­тус, її міжнародно-правовий статус узагалі дуже близький до статусу дипломатичних представництв, за винятком де­яких особливостей, пов'язаних із тимчасовим характером місії. Крім того, спеціальні місії можуть спрямовуватися та прийматися незалежно від наявності дипломатичних чи консульських відносин. Функції спеціальних місій узгод­жуються державами в кожному випадку окремо (проведен­ня переговорів, підписання документів, участь в урочистих чи жалобних заходах і т. п.). Згода на прийом спеціальної місії, на відміну від згоди на обмін дипломатичними пред­ставництвами, може бути виражена в будь-якій, у тому числі в мовчазній формі. Для призначення голови спеціаль­ної місії одержання агреману не обов'язкове.

 

§ 12 Привілеї й імунітети спеціальних місій і їхнього персоналу

Привілеї й імунітети спеціальних місій трохи відрізня­ються від привілеїв й імунітетів дипломатичних представ­ництв щодо статусу приміщень - спеціальні місії не мають абсолютної недоторканності приміщень, і влада країни пе­ребування може мати доступ у такі приміщення в разі по­жежі чи стихійного лиха¹. В іншому спеціальні місії мають такі самі, що й дипломатичні представництва, привілеї й імунітети (фіскальні привілеї, митні імунітети, недотор­канність архівів і документації, свободу пересування для виконання функцій місії, свободу зносин із владою прий­маючої держави та своєю владою тощо). Особисті привілеї й імунітети персоналу спеціальної місії включають особис­ту недоторканність, юрисдикційні імунітети, фіскальні привілеї, митні привілеї та ін.

 

§ 13 Зовнішні зносини за участю міжнародних організацій

Зовнішні зносини за участю міжнародних організацій — відносно нове явище в міжнародній практиці. Вони існують насамперед у вигляді обміну офіційними представництва­ми між державою й організацією. Значення таких відносин постійно підвищується не тільки через послення впливу самих організацій, але і як відображення спроб держав ефективніше контролювати діяльність організацій. Держа­ви прагнуть мати свої представництва при всіх найбільших універсальних міжнародних організаціях, а також при найбільш авторитетних регіональних організаціях. У свою чергу, міжнародні організації також можуть створювати свої представництва в державах. Міжнародно-правовою основою зовнішніх зносин за участю міжнародних організацій є міжнародні договори¹.

Представництва при міжнародних організаціях можуть виконувати різні функції. У чомусь вони схожі з функція­ми дипломатичних представництв, у чомусь відображають специфіку міжнародної організації, її спеціальну міжнарод­ну правосуб'єктність. Наприклад, у Віденській конвенції про представництва держав у їхніх відносинах із міжнарод­ними організаціями універсального характеру названі такі функції представництв держав: забезпечення представниц­тва держави, що представляє, при міжнародній організації; підтримка зв'язку між державою, що представляє, й орга­нізацією; проведення переговорів з організацією й у її рам­ках; з'ясування здійснюваної в організації діяльності та повідомлення про неї уряду держави, яку представляють; забезпечення участі держави, що представляє, у діяльності організації; захист інтересів держави, що представляє, сто­совно організації; сприяння здійсненню цілей і принципів організації шляхом співробітництва з організацією й у її рамках (ст. 6). Цей перелік у відносинах із кожною міжна­родною організацією може бути ширшим чи вужчим.

 

§ 14 Привілеї й імунітети органів зовнішніх зносин за участю міжнародних організацій і їхнього персоналу

Специфіка надання привілеїв й імунітетів органам зовнішніх зносин за участю міжнародних організацій і їхнього персоналу полягає у тристоронньому характері виникаючих відносин. Привілеї й імунітети надаються не міжнародною організацією, що посилає, а державою, на території якої розташовані її органи. Тому крім загальних договорів про привілеї й імунітети представництв, що ук­ладаються державами з організацією, остання укладає ще і спеціальну угоду із приймаючою державою. Саме вона є визначальною в разі виникнення спорів про обсяг і зміст привілеїв й імунітетів.

¹ Серед них можна зазначити: Конвенцію про привілеї та імунітети ООН 1946 р., Угоду про привілеї й імунітети Європейського відділу ООН 1946 р., Угоду між США й ООН про місцезнаходження центральних закладів ООН 1947 р., Генеральну угоду про привілеї та імунітети Ради Європи 1949 р. з Протоколами, 1952, 1956, 1961, 1990 роки, Віденську конвенцію про представництво держав у їх відносинах із міжнародни­ми організаціями універсального характеру 1975 р.

Представництва держав при міжнародних організаціях користуються зазвичай недоторканністю приміщень. У Віденській конвенції про представництва держав у їхніх відносинах із міжнародними організаціями універсально­го характеру це абсолютний імунітет приміщень постійно­го представництва (ст. 23), але не службових приміщень делегації в органах організації та на конференціях. У дого­ворах із міжнародними організаціями це положення може бути уточнене на користь розширення недоторканності при­міщень. Абсолютно недоторканними є відповідно до Віденської конвенції про представництва держав у їхніх відносинах із міжнародними організаціями універсально­го характеру архіви та документи представництва. Вони не підлягають ані розкриттю, ані затримці. Цей імунітет діє в тому самому обсязі, що і в дипломатичному праві. Пред­ставництво держави при міжнародній організації має також фіскальні привілеї, митні імунітети. Їм належить право користування прапором і емблемою своєї держави. Для здійснення своїх функцій представництво має свободу зно­син зі своєю державою та свободу пересування співробіт­ників представництва на території країни перебування. Представництва міжнародних організацій і їхні головні органи зазвичай також користуються на території держав-членів привілеями й імунітетами, наданими дипломатич­ним місіям¹.

До особистих привілеїв і імунітетів членів представництв при міжнародних організаціях належить насамперед осо­биста недоторканність у тому самому обсязі, що і для дип­ломатичних агентів. Абсолютну недоторканність зазвичай мають також особиста резиденція члена представництва, офіційні документи та кореспонденція. Юрисдикційний імунітет члена представництва при міжнародній органі­зації відрізняється від статусу дипломатичного агента, особ­ливо щодо імунітету від кримінальної юрисдикції. Відповід­но до Віденської конвенції про представництва держав у їхніх відносинах із міжнародними організаціями універсального характеру імунітет від кримінальної юрисдикції поширюєть­ся лише на дії, вчинені при виконанні офіційних функцій (ст. 60). Аналогічно надаються особисті юрисдикційні іму­нітети вищим представникам держав-членів у головних орга­нах організацій¹. У той же час вищим посадовим особам міжнародних організацій можуть бути надані привілеї й іму­нітети дипломатичних агентів². Посадові особи мають більш скромні юрисдикційні імунітети³. Обсяг фіскальних при­вілеїв і митних імунітетів, а також право голови представ­ництва користуватися прапором і емблемою організації за­галом відповідають тому, що надано відповідно до міжна­родного права дипломатичним агентам.

Слід мати на увазі, що статус представництв держав при міжнародних організаціях і статус посадових осіб органі­зацій у державах-членах урегульований численними міжнародними договорами держав з міжнародними орга­нізаціями. Тому для встановлення точного обсягу привілеїв й імунітетів у зовнішніх зносинах за участю міжнародних міжурядових організацій слід звертатися до конкретних міжнародних договорів.

¹ Генеральна угода про привілеї та імунітети Ради Європи 1949 р. закріплює: «Представникам у Комітеті Міністрів при виконанні ними своїх службових обов'язків і під час поїздки до місця засідання й назад надається... а) імунітети від особистого арешту або затримання і від на­
кладення арешту» (ст. 9).

² У зазначеній вище Генеральній угоді Генеральному Секретарю Ради Європи і його заступнику, а також членам їхніх родин мають бути на­дані привілеї та імунітети, надані «відповідно до міжнародного права дипломатичним представникам» (ст.16).

³ Посадові особи Ради Європи «не підлягають судовій відповідаль­ності за сказане чи написане ними і за всі дії, скоєні ними як посадови­ми особами у рамках їхніх повноважень» (п. «а» ст.18 Генеральної уго­ди про привілеї та імунітети Ради Європи 1949 р.).