Розділ 7 ЗАГАЛЬНІ ПИТАННЯ МІЖНАРОДНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ПРОСТОРІВ

Розділ 7 ЗАГАЛЬНІ ПИТАННЯ МІЖНАРОДНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ПРОСТОРІВ

 

§ 1 Поняття території в міжнародному праві

У міжнародному праві під територією розуміють природні простори земної кулі (сушу, надра, морське дно, водяні про­стори), повітряний простір в атмосфері Землі, космічний простір, небесні тіла, а також штучні об'єкти та споруди (космічні об'єкти, стаціонарні морські платформи й ін.).

Питання, що стосуються правового режиму території, мають у міжнародному праві величезне значення. На Землі давно не існує нічийних територій (terra nullius). Терито­рія або знаходиться під державним суверенітетом, або її ста­тус визначають численні міжнародні договори. Території можуть мати різний міжнародно-правовий статус. Міжна­родне право дуже жорстко регулює питання зміни правово­го статусу території.

Оскільки основними суб'єктами володіння територією в сучасному світі є держави¹, міжнародне право торкаєть­ся переважно права держав щодо володіння, користуван­ня чи розпорядження нею. Так, серед основних принципів міжнародного публічного права, закріплених у Статуті ООН, — принцип територіальної недоторканності (п. 4 ст. 2), принцип мирного вирішення міжнародних супере­чок (п. З ст. 2), у тому числі територіальних, принцип за­борони застосування сили та погрози силою (п. 4 ст. 2). На регіональному рівні держави нерідко розширюють і по­глиблюють ці принципи¹.

Міжнародне право встановлює також правовий статус те­риторій, на які не може бути розповсюджений державний суверенітет (загальна спадщина людства), території, на яких держави мають деякі суверенні права (виключна економіч­на зона, морський шельф), території загального користуван­ня (Шпіцберген), державні території з міжнародно-правовим статусом (протоки, канали, міжнародні ріки й ін.).

Таким чином, міжнародне право закріплює суверенітет держав щодо належної їм території, установлює підстави володіння територією, особливості придбання та втрати те­риторії суб'єктами міжнародного права, режим просторів, на які не поширюється державний суверенітет і які не мо­жуть бути об'єктом присвоєння.

 

§ 2 Державна територія

Становлення поняття державної території відбувалося у праві одночасно зі становленням і розвитком держав і вклю­чає кілька стадій, на кожній із яких територія відігравала величезну роль у житті держави, становлячи її найважли­вішу ознаку.

На етапі появи держав їхні території складали колишні племінні та родові землі. У такому вигляді територія ніяк не могла служити єдності державної влади. Тому держава із самого моменту появи мала потребу в закріпленні право­вого статусу своєї території. Вона прагнула зафіксувати свої просторові володіння саме як верховний суверен, тому що в рабовласницькій державі суверенітет тотожний земельній власності, сконцентрованій у загальнодержавному мас­штабі. Розміри земельної власності правителя при цьому не мають значення. У феодальній державі її суверенітет ото­тожнювали із землевласником, а розміри території держа­ви прямо залежали від його земельної власності. Держави, що поєднували декількох власників, були недовговічними. Ситуація змінюється в пізній феодальній абсолютистській державі, коли роль державної влади значно зростає та по­ряд із приватною власністю на землю виникає поняття дер­жавної території як простору, у межах якого держава існує, а монарх здійснює владу.

Сучасне, найбільш розповсюджене розуміння державної території виникло на основі вчення про народний суверенітет. Обґрунтовуючи право народу створювати державу на тій те­риторії, на якій він проживає, ідеологи епохи Просвітництва розглядали, у свою чергу, державу як джерело публічної вла­ди на цій території. Саме держава в межах своєї території здійснює верховенство, яке називають територіальним і яке є невід'ємною частиною державного суверенітету. Це не вик­лючає існування приватної власності на землю. Але ніякі при­ватноправові угоди щодо землі не можуть змінити публічно-правового статусу території — вона залишається у складі дер­жави. Сучасне міжнародно-правове розуміння державної території ґрунтоване на таких основних принципах міжнарод­ного права, як: недоторканність і цілісність державної тери­торії, невтручання у внутрішні справи держави, самовизначен­ня, заборона агресивних воєн і відмова від анексій, мирне ви­рішення міжнародних спорів, непорушність кордонів, а також право народів розпоряджатися своїми природними ресурсами. З урахуванням цих принципів і норм державну територію можна визначити як частину простору земної кулі й атмосфе­ри, що є надбанням народу, який проживає на цій території та знаходиться під суверенітетом створеної ним держави.

 

§ 3 Правові підстави зміни державної території

Правові підстави зміни державної території — це вста­новлені в міжнародному праві способи надбання чи втрати державою своєї території. Перелік таких основ історично не був постійним. Визнаючи право війни, держави одночасно визнавали право застосовувати силу для зміни державної території. Анексія як територіальне надбання переможця у війні була найважливішим стимулом для агресії. Колоні­альні захоплення були юридично виправданими завдяки закріпленню в міжнародному праві відкриття «цивілізова­ними народами» нових земель як terra nullius. Міжнарод­ному праву були відомі також спроби держав поширити су­веренітет на міжнародні простори, такі як світовий океан, і силою зброї відстоювати ці домагання.

Сучасний перелік правових основ зміни державної тери­торії базується на забороні використання з цією метою сили чи погрози силою. Це означає, що територіальні зміни не повинні піддавати загрозі чи порушувати міжнародний мир і безпеку. Виключеннями є національно-визвольні війни, ведення яких міжнародним правом поки не заборонене й у результаті яких можуть відбуватися територіальні зміни. Чинне міжнародне право визнає такі загальні правові підста­ви зміни державної території: самовизначення, цесія, ефек­тивна окупація, давнина володіння. Специфічною правовою підставою тимчасової зміни державної території є оренда. Не можуть бути визнані правомірними такі способи зміни дер­жавної території, як анексія, військова окупація.

Держава може придбати територію відповідно до діючо­го міжнародного права як іншої держави, так і внаслідок ефективної окупації нічийних і ненаселених територій. Утрата державою частини своєї території можлива тільки на користь іншої держави та тільки на підставах, передба­чених у міжнародному праві. Придбання чи втрата держав­ної території завжди пов'язана з повним або частковим придбанням чи втратою суверенітету щодо цієї території.

Самовизначення ґрунтується на принципі рівноправ­ності та самовизначення народів, закріпленому в п. 2 ст. 1 Статуту ООН, а також у ст. 1 обох Міжнародних пактів про права людини 1966 р. Але будь-які спроби територіальних змін, ґрунтовані на принципі самовизначення, викликають серйозні труднощі та нерідко закінчуються збройним кон­фліктом. Можна навести незначну кількість прикладів, коли право на самовизначення було реалізовано без засто­сування сили чи погрози силою¹.

Основна проблема при зміні державної території на підставі самовизначення пов'язана з юридичною невизна­ченістю суб'єкта цього права та з колізією принципів само­визначення та територіальної цілісності держави. Ця колі­зія вирішена лише щодо колоніальних і залежних народів — вони мають право боротися за свободу та незалежність, вільно визначати свій політичний статус, без утручання ззовні, і здійснювати свій економічний, соціальний і куль­турний розвиток. Державотворення, вільне приєднання до іншої незалежної державі чи об'єднання з нею, установлен­ня будь-якого іншого політичного статусу, вільно визначе­ного народом, є формами здійснення цим народом права на самовизначення². Саме таке розуміння принципу самови­значення призвело до розпаду колоніальних імперій на­прикінці 50-х — початку 60-х років XX ст. і до утворення більш ніж сотні нових держав.

З розпадом колоніальної системи питання про реаліза­цію права на самовизначення не було вичерпано. Як відо­мо, не всі народи створили власні держави. Не торкаючись питання про доцільність продовження процесів самовизна­чення, слід зазначити, що в дійсності боротьба за самови­значення багатьма народами не закінчена³. Об'єктом цієї боротьби зазвичай є надбання суверенітету щодо частини території держави. Саме тут і виникають труднощі з відоб­раженням у міжнародному праві процесів, що реально відбуваються у світі, — у питанні про самовизначення існу­ючі держави прагнуть використовувати міжнародне право, щоб зафіксувати status quo. Так, у Декларації принципів міжнародного права сказано, що кожна держава має утри­муватися від будь-яких дій, спрямованих на часткове чи повне порушення національної єдності чи територіальної цілісності держави. Тому стає зрозумілою позиція інозем­них держав на етапі розпаду СРСР: право виходу союзних республік зі складу Союзу визнавалося тільки за згодою са­мого СРСР. Такий підхід, звісно, суперечить природно-пра­вовій основі права на самовизначення як права народу са­мостійно розпоряджатися своєю долею.

У випадку самовизначення з метою державотворення на­роду, що самовизначається, має належати територія, на якій він проживає й у межах якої виявляється його економічна, соціальна та культурна самобутність, що характеризує цей народ як суб'єкт самовизначення. При самовизначенні не повинно виникати питання про відплатність придбання цієї території в держави, що здійснює на ній територіальне вер­ховенство. Право на самовизначення не може обумовлюва­тися згодою інших суб'єктів федерації, а також наявністю в території, на якій відбувається самовизначення, зовнішніх кордонів з іншими державами.

Цесія — це передача території однією державою іншій на підставі публічно-правового міжнародного договору. Приватноправовий договір цесії не спричиняє зміни публі­чного титулу державної території. Цесія може бути відплат-ною та безвідплатною. Відплатна цесія може мати форму купівлі-продажу території чи обміну територіями. У разі відплатної цесії презюмується рівноцінність компенсації. Безвідплатна цесія здійснюється у формі дарування. Цесія може бути повною та неповною. Повна цесія означає повний і остаточний перехід території під суверенітет іншої держа­ви. Неповна цесія (оренда) не пов'язана з безповоротною втратою державою переданої території.

Купівля-продаж території. Міжнародне право спеціаль­но не регулює правила здійснення купівлі-продажу держав­ної території. Але, з огляду на те, що правовою формою здійснення угоди є публічно-правовий договір, він має бути укладений з дотриманням права міжнародних договорів. Усі інші умови здійснення купівлі-продажу зазвичай відносять на розсуд сторін. Мотиви купівлі-продажу державної території, як правило, не мають міжнародно-правового зна­чення. Протягом тривалого часу купівля-продаж держав­ної території вважалася звичайним явищем¹. У сучасній міжнародно-правовій практиці вона зустрічається вкрай рідко².

Обмін територіями. Міжнародне право не встановлюва­ло і не встановлює правових основ для обміну державними територіями та спеціально не регулює правила його здійснення. Але, зважаючи на те, що, як і в разі з купів-лею-продажем державної території, правовою формою здійснення такого акта є публічно-правовий договір, він має бути укладений із дотриманням права міжнародних дого­ворів. При обміні територіями неприпустиме порушення принципу рівності та самовизначення. Усі інші умови здійснення обміну державними територіями зазвичай відносять на розсуд сторін.

На практиці обмін територіями є одним із прийнятних способів вирішення прикордонних територіальних спорів. Іноді обмін викликаний прагненням усунути роздроб­леність території та переслідує економічні цілі³. У практиці тоталітарних держав обмін територіями може мати ідеоло­гічне підґрунтя⁴. Обмін територіями зберігає значення й у сучасних міжнародних відносинах.

Окупація — спосіб придбання території, яка нікому не належить (terra nullius). Окупація була надзвичайно поширена в епоху великих географічних відкриттів. При цьо­му населення таких територій, у тому числі народи, що мали державність, вважалися нецивілізованими, і їхні права на територію в розрахунок не брали. Спочатку окупація про­водилася за допомогою встановлення прапору держави, яка вважала себе першовідкривачем території, і заяви про її приєднання. Згодом на окупованих територіях держави почали створювати колоніальні адміністрації. У сучасному світі окупація втратила значення як підстава для придбан­ня території, тому що на Землі не залишилося нічийних територій. Гіпотетично окупація можлива в разі, наприк­лад, виникнення у відкритому морі нових островів у резуль­таті геологічних процесів.

Ефективна окупація можлива в тих випадках, коли дер­жава не має договірного чи судового підтвердження володін­ня частиною своєї території. Тому питання про ефективну окупацію може розглядатися не тільки щодо terra nullius, а й щодо спірних територій. У разі придбання територій внаслідок ефективної окупації кожна зі сторін, що претен­дують на територію, доводить, що вона здійснює свій суве­ренітет на цій території більш ефективно. Тому обґрунту­вання державою свого права на територію має бути пов'я­зане не стільки з публічним проголошенням наміру володіти цією територією, скільки з постійним, безупинним і досить тривалим проявом її влади на цій території¹. У сучасній міжнародно-правовій практиці спори, пов'язані з ефектив­ною окупацією, досить рідкі².

Давнина володіння у практиці й теорії міжнародного права не є загальновизнаною підставою для зміни держав­ної території¹. Претензії, пов'язані з давниною володіння, зазвичай ґрунтовані на тривалому та мирному публічно-правовому контролі над територією, що можна розцінюва­ти як здійснення суверенітету de facto при відсутності зуст­річних домагань із боку інших держав. Загальновизнано, що, якщо дії, що породили давнину володіння, протиправні, права на територію не виникають.

Поняття давнини володіння дуже близьке до ефективної окупації. Але при давнині володіння не може виникати спо­ру щодо юридичної приналежності території, як це відбу­вається при обґрунтуванні ефективної окупації. Територія, на якій певна держава здійснює суверенітет та претендує на її придбання за давниною володіння, юридично нале­жить іншій державі. Сучасна практика майже не має спра­ви з апеляцією до давнини володіння, що не виключає мож­ливості використання цієї підстави для вирішення терито­ріального спору.

 

 

§ 4 Протиправні зміни державної території

Не є правовими підставами для зміни державної тери­торії анексія, військова окупація. Будь-які територіальні зміни, що виникли на підставі або внаслідок анексії чи військової окупації, мають бути визнані юридично не­дійсними.

Анексія — насильницьке приєднання території однієї держави до території іншої. Протягом майже всієї історії людства вона була основним видом придбання територій і вважалася правом переможця. У більшості випадків анексії були наслідком завоювань. Оскільки анексії не вважалися протиправними, то зазвичай вони одержували юридичне закріплення в мирних договорах й у внутрішньому законо­давстві. Заборона анексій пов'язана з відмовою від воєн як засобу вирішення міжнародних спорів у Паризькому дого­ворі 1928 р. і закріпленням у міжнародному праві, насам­перед у Статуті ООН, гарантій цілісності державної тери­торії. Проте спроби анексій у сучасному світі не зникли, хоча й зустрічаються нечасто. Прикладом може служити спроба анексії території Кувейту в результаті агресії Іраку в 1990 р.

Міжнародно-правова заборона анексій викликала чима­ло питань про правомірність територіальних придбань після Паризького договору 1928 р. й особливо після прийняття Статуту ООН. Чинному міжнародному праву відомі випад­ки визнання й осуду окремими державами своїх анексій, що, однак, не мало наслідком повернення анексованих те­риторій¹ . В іншому випадку відмова як від визнання анексії, так і від повернення території може стати перешкодою для укладення мирного договору².

Військова окупація — це тимчасове захоплення зброй­ними силами однієї держави території іншої. На відміну від анексії військова окупація не спричиняє зміни приналеж­ності (титулу) території. Військова окупація зазвичай має місце в ході міжнародного збройного конфлікту. Оскільки стан військової окупації пов'язаний із фактичним здійснен­ням влади на окупованій території, міжнародне право вста­новлює зобов'язання для держави, що окупує³.Військова окупація, незалежно від її тривалості, не створює правових основ для зміни державної території.

§ 5 Оренда території

Оренда території — один зі способів, що найчастіше зус­трічаються в чинному міжнародному праві, тимчасової пе­редачі території однією державою іншій на підставі міжна­родного публічно-правового договору оренди. Оренда дер­жавної території в будь-якому її вигляді є хоча і специфічною, але все ж таки зміною державної території, тому що держава-орендодавець на час утрачає частково свій суверенітет щодо такої території, а держава-орендар тим­часово його здобуває.

У міжнародному праві розрізняють два види оренди. При першому виді оренди суверенітет щодо орендованої тери­торії тимчасово переходить від орендодавця до орендаря. У минулому оренда з повним переходом суверенітету до орен­даря була надзвичайно розповсюдженою. Будучи, звісно, результатом нерівноправних міжнародних договорів, такий вид оренди служив засобом забезпечення довгострокової (до 99 років) присутності великих держав у різних регіонах світу¹. У сучасному світі звернення до цього виду оренди майже не практикується², хоча ініціативи укладення таких договорів зустрічаються³.

Другий вид оренди пов'язаний із наданням орендованої території особливого правового статусу, при якому орен­додавець втрачає деякі суверенні права щодо орендованої території. Умови такої оренди в кожному випадку різні, а термін більш короткий, ніж при переході суверенітету. Цей вид оренди найчастіше зустрічається в сучасних міжнарод­но-правових відносинах¹.

 

§ 6 Державна територія з міжнародно-правовим режимом

Користування деякими територіями держави може бути врегульоване не тільки внутрішньодержавними правовими актами, а й нормами міжнародного права. Це може бути викликано проходженням через територію держави важли­вих міжнародних шляхів (рік, каналів та ін.), передачею державі будь-якої території на визначених умовах (Шпіцберген), прийняттям державами на себе міжнародних зобов'язань (без'ядерні зони) та ін.

Наявність міжнародно-правового регулювання держав­ною територією іноді не враховується у внутрішньому праві. Тим часом навряд чи можна назвати хоча б одну державу світу, в якої не було б територій з елементами міжнародно-правового регулювання. Такими територіями держави за­звичай є: територіальне море, внутрішні води, повітряні ко­ридори, міжнародні та прикордонні ріки й озера, міжна­родні протоки, міжнародні канали. У міжнародній практиці зустрічаються й інші випадки міжнародно-правового регу­лювання користування державною територією. Такими є, наприклад, кондомінімуми, без'ядерні зони, архіпелаг Шпіцберген.

Поширення міжнародно-правового регулювання на дер­жавну територію чи окремі її частини закріплюється у спе­ціальних міжнародних договорах. Так, щодо територіаль­ного моря в Конвенції з морського права 1982 р. сказано: «Суверенітет над територіальним морем здійснюється з до­триманням чинної конвенції й інших норм міжнародного права» (п. 3 ст. 2).

 

§ 7 Міжнародно-правовий режим рік і озер

Якщо ріка протікає по території двох чи більше держав, для її використання може бути встановлений міжнародно-правовий режим. Спочатку це стосувалося свободи річко­вого судноплавства. Міжнародно-правове закріплення такої свободи відомо з часів договорів Римської імперії. На межі XVII-XVIII століть, з укладенням Рейсвикського (1697) й Утрехтського (1713) договорів, принцип свободи річкового судноплавства починає затверджуватися у відносинах між європейськими державами, а в найбільш повному вигляді він знайшов закріплення в Заключному акті Віденського конгресу 1815 р.¹. В Америці прогресу цій області протікав значно повільніше та відбувався з другої половини ХІХ ст., в Африці й Азії — з початку ХХ ст.

З другої половини ХІХ ст. ріки, а в деяких випадках і озера, опиняються в центрі уваги держав не тільки як суд­ноплавні шляхи. Необхідність міжнародного співробітниц­тва виникає із приводу більш широкої гідротехнічної екс­плуатації рік, використання їх як питних джерел і для про­мислового рибальства. Лише у процесі міжнародного співробітництва може бути вирішена проблема транскор­донного забруднення рік.

Відповідно до сучасного міжнародного права до рік і озер, що мають міжнародно-правовий режим, відносять: міжна­родні ріки, прикордонні ріки та прикордонні озера.

Міжнародні — це ріки, що протікають по території двох і більше держав і є судноплавними (Дунай, Рейн, Конго, сис­тема рік Амазонки, Ла-Плати й ін.). На міжнародних ріках на підставі договірних чи звичайних норм міжнародного права встановлюється, як правило, свобода судноплавства для торгових суден прибережних держав. Однак серед міжна­родних рік зустрічаються відкриті ріки, на яких відповідно до угоди прибережних держав установлена свобода судно­плавства для всіх держав світу (Дунай, Рейн, Шельда, Мо-зель, Конго, Амазонка й ін.) Плавання по міжнародних ріках військових судів неприбережних держав заборонено.

Прикордонні — ріки, що розділяють території двох і більше держав (Амур, Буг, Тиса й ін.). Правовий режим прикордонних рік установлюється зазвичай або договором про кордон, або внутрішнім законодавством прибережних держав, що мають спільний кордон. На таких ріках нерідко застосовуються обмеження свободи судноплавства.

Прикордонними називають озера, через які проходить державний кордон двох чи декількох держав. Такі озера мо­жуть бути безстічними, тобто не з'єднаними з океаном (Кас­пійське море) і з'єднаними з океаном (Великі Озера Північної Америки). На підставі спеціальних договорів на прикордонних озерах зазвичай установлюється свобода тор­гового судноплавства прибережних держав¹.

Після розпаду СРСР із проблемою закріплення міжна­родно-правового режиму міжнародних і прикордонних рік зіткнулася Україна. Дотепер міжнародним правом урегу­льований режим лише однієї міжнародної ріки, що протікає по території України, — Дунаю. Міжнародно-правовий ре­жим більшості інших рік (таких як Дніпро, Прип'ять, Ос-кол, Воронеж, Псел і ін.) поки не визначений.

§ 8 Режим судноплавства по Дунаю

Україна є учасницею одного міжнародного договору про режим міжнародної ріки — Конвенції про режим судно­плавства по Дунаю 1948 р.². Дія Конвенції поширюється на всю «судноплавну частину Дунаю, від Ульма до Чорного моря, через Сулінське гирло з виходом до моря через Сулін-ський канал» (ст. 2). Навігація на цьому відрізку Дунаю має бути свободною та відкритою «відповідно до інтересів і су­веренних прав придунайських країн, а також з метою зміцнення економічних і культурних зв'язків придунайсь­ких країн між собою і з іншими країнами» (Преамбула). Військові судна придунайських держав за межами своїх країн можуть знаходитися «за домовленістю між за­інтересованими придунайськими державами» (ст. ЗО). Пла­вання по Дунаю військових кораблів усіх непридунайських держав заборонено¹. Конвенція встановлює обов'язки дер-жав-учасниць із забезпечення судноплавства на своїх ділян­ках ріки, установлює режим судноплавства (гл. V), визна­чає порядок покриття витрат із забезпечення судноплавства (гл. VІ). На підставі Конвенції про режим судноплавства по Дунаю 1948 р. створена Дунайська комісія у складі пред­ставників придунайських країн (ст. 5) і встановлена її ком­петенція. Штаб-квартира Комісії знаходиться в м. Буда­пешті. Конвенція передбачає створення спеціальних річко­вих адміністрацій.

 

§ 9 Архіпелаг Шпіцберген

Тривалий час архіпелаг Шпіцберген не входив до скла­ду території жодної держави. Статус «нічийної території» островів Шпіцбергена було закріплено ще в 1872 р. угодою між Росією, Норвегією та Швецією. На Паризькій конфе­ренції 1920 р. між Норвегією, Швецією, Англією, США, Францією, Італією, Данією, Нідерландами та Японією було укладено Договір про Шпіцберген, за яким суверенітет щодо архіпелагу було закріплено за Норвегією, а учасникам до­говору було надано право на гірничий промисел, рибну лов­лю, полювання на морського звіра на островах архіпелагу та архіпелажних водах². Радянський Союз приєднався до договору 7 травня 1935 р. Питання про правонаступництво України щодо цього договору має вирішуватися згідно з міжнародним правом за принципом континуїтету.

¹ Заборона на військове судноплавство неприбрежних держав є загаль­ним принципом міжнародно-правового режиму міжнародних рік. Щодо
цього принципу виникла колізія після розпаду СРСР, коли Російська Федерація, не будучи придунайською державою, заявила про правонас­тупництво участі СРСР у Конвенції про режим судноплавства по Дунаю. Залишаючись на не цілком зрозумілих правових підставах у числі дер­жав — учасниць Конвенції, Росія відповідно до ст. 30 Конвенції не має права військового судноплавства по Дунаю.

² Див.: Международное право в документах / Сост. Н. Т. Блатова. — С. 442—444.