Розділ ІІІ. Правові основи управління природокористуванням і охороною навколишнього природного середовища (екологічне управління)

Розділ ІІІ. Правові основи управління природокористуванням і охороною навколишнього природного середовища (екологічне управління)

 

§ 1. Поняття управління природокористуванням і охороною довкілля

§ 2. Система і компетенція органів управління природокористуванням і охороною довкілля

§ 3. Правові питання участі громадськості в управлінні природокористуванням та охороною довкілля

§ 4. Організаційні функції управління у сфері природокористування та охорони довкілля

§ 5. Попереджувально-охоронні функції управління у сфері природокористування та охорони довкілля

§ 6. Стабілізаційні функції управління у сфері природокористування та охорони довкілля

§ 1. Поняття управління природокористуванням і охороною довкілля

Світова спільнота в останні роки докладає багато зусиль для роз­робки та здійснення ефективної системи організаційних, технічних, економічних, правових та інших заходів, спрямованих на попереджен­ня екологічної кризи, забезпечення екологічної безпеки та стійкої рівноваги в навколишньому природному середовищі. Важливим еле­ментом досягнення поставленої мети є управління як необхідний ме­ханізм правового впливу на забезпечення раціонального природоко­ристування, відтворення природних ресурсів, охорону та захист на­вколишнього природного середовища.

За багато десятиріч механізм управління в цій сфері суттєво змі­нився. Багато в чому це залежало від завдань, які формувалися кожним історичним періодом перед довкіллям і диктувалися прагненням мак­симально повно узгодити його інтереси з інтересами економічного розвитку, забезпечення потреб виробництва, населення і світового господарства. Перетворення в управлінні природокористуванням і охо­роною навколишнього природного середовища багато в чому були пов’ язані з еволюційними процесами всієї системи управління світо­вим господарством, процесами його глобалізації.

Україна як суверенна і незалежна, демократична, соціальна, право­ва держава, що стала на шлях розвитку ринкових відносин, не може перебувати осторонь загальнопланетарних процесів становлення еко­логічної політики, геополітичних і соціально-економічних особливос­тей екологічного розвитку світової спільноти. Для України першочер­говим є необхідність зміни пріоритетів у механізмі управління при­родокористуванням і охороною навколишнього природного середови­ща, де в центрі уваги повинна бути людина, для якої Конституція за­кріпила право на безпечне для життя і здоров’я навколишнє природне середовище. Це вимагає зміни стереотипів щодо цінностей, гуманіза­ції суспільства. Управління в цій сфері повинно здійснюватися так, щоб забезпечити рівність можливостей розвитку і збереження при­родних ресурсів, навколишнього природного середовища як для ни­нішнього, так і для майбутніх поколінь, забезпечення екологічної безпеки всіх людей, що проживають у певному регіоні, і всього людства на планеті.

У сучасній науковій юридичній літературі, підручниках, на­вчальних посібниках та інших навчально-методичних виданнях, які стосуються проблем екології та правового регулювання екологічних відносин, пропонуються різні визначення поняття управління при­родокористуванням і охороною навколишнього природного сере­довища. Проте при всьому різноманітті вони характеризуються певними загальними рисами. По-перше, управління — це діяльність органів державної виконавчої влади і органів місцевого самовряду­вання; по-друге, це діяльність у сфері публічних екологічних від­носин, що виникають у зв’язку з природокористуванням, відтворен­ням природних ресурсів, охороною навколишнього природного середовища, забезпеченням екологічної безпеки; по-третє, ця ді­яльність має чітко визначену управлінську (адміністративно-право­ву) спрямованість.

Таким чином, управління природокористуванням і охороною на­вколишнього природного середовища — це механізм організації та система діяльності органів державної виконавчої влади і місцевого самоврядування у сфері публічних екологічних відносин, що виника­ють у зв’язку з природокористуванням, відтворенням природних ре­сурсів, охороною навколишнього природного середовища, забезпечен­ням екологічної безпеки.

Управлінська діяльність у сфері публічних екологічних відносин забезпечує: здійснення заходів по скороченню з подальшою повною ліквідацією надходження в навколишнє природне середовище небез­печних для життя і здоров’я людини речовин; створення екологічно обґрунтованого розміщення і подальшого розвитку продуктивних сил в окремих регіонах і державі в цілому; формування системи спосте­реження за показниками здоров’я населення з урахуванням стану навколишнього природного середовища; створення і розвиток на території держави мережі природно-заповідного фонду з метою збе­реження еталонів якості навколишнього природного середовища, захисту й охорони історичних і культурних природних цінностей; досягнення раціонального природокористування за допомогою зем­леустрою, лісовпорядкування, паспортизації водних об’ єктів, устрою територій заповідного, оздоровчого, історико-культурного і рекреа­ційного призначення.

Для цього потрібен якісно новий рівень управління природокори­стуванням, екологізації економіки, перехід до нового ступеня матері­альної культури, поєднаної і збалансованої з природно-ресурсним потенціалом.

Зміст управління природокористуванням і охороною навколишньо­го природного середовища характеризується такими принципами: за­конності в здійсненні управління; пріоритету в забезпеченні екологічної безпеки, раціонального природокористування і охорони навколишнього природного середовища; плановості державного управління в цій сфері; поєднання державного управління з місцевим самоврядуванням.

Залежно від сфери впливу на підконтрольні об’ єкти розрізняють такі види управління природокористуванням і охороною навколиш­нього природного середовища: державне (управління здійснюється в масштабах всієї держави або її окремих регіонів органами державної виконавчої влади або місцевого самоврядування); галузеве (управлін­ня здійснюється в масштабах окремої галузі народного господарства, наприклад сільськогосподарської, транспортної тощо, природоохорон­ними органами, що діють у структурі відповідної галузі); виробниче (управління здійснюється в рамках окремого виробництва природоохо­ронними органами, що діють у його структурі); громадське (управлін­ня здійснюється в масштабах всієї держави або її окремих регіонів громадськими природоохоронними об’єднаннями або окремими гро­мадянами у рамках наданих їм повноважень).

Всі функції управління можна поділити на групи, а саме: організа­ційні, попереджувально-охоронні і стабілізаційні групи функцій.

До організаційних функцій екологічного управління належать: просторово-територіальний устрій об’єктів природи; ведення природо- ресурсних кадастрів; екологічне планування; екологічне прогнозуван­ня. Попереджувально-охоронні функції — це екологічний моніторинг; екологічний аудит; екологічна експертиза; екологічний контроль; еко­логічне страхування. До стабілізаційних функцій необхідно віднести інформування про стан довкілля; екологічну стандартизацію і норму­вання; екологічне ліцензування.

 

 

 

 

§ 2. Система і компетенція органів управління природокористуванням і охороною довкілля

Відповідно до ст. 16 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» державне управління природокористуванням і охороною навколишнього природного середовища здійснюють Кабі­нет Міністрів України, органи місцевого самоврядування, а також спеціально уповноважені на те державні органи по охороні навколиш­нього природного середовища та інші державні органи відповідно до законодавства України.

Спеціально уповноваженими державними органами управління при­родокористуванням і охороною навколишнього природного середовища є спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з пи­тань охорони навколишнього природного середовища (Міністерство охорони навколишнього природного середовища), його органи на місцях, інші державні органи, до компетенції яких законодавством України і АРК віднесено здійснення відповідних екологічних функцій.

В юридичній літературі існують різні класифікації органів управ­ління на види. Розрізняють органи загальної, спеціальної, міжвідомчої і галузевої (відомчої) компетенції; органи загального (комплексного) державного управління, функціональні органи, координаційні спеці­ально уповноважені органи управління. Існує також поділ на органи загальної та спеціальної компетенції. Органи загальної компетенції здійснюють управління природокористуванням і охороною навколиш­нього природного середовища разом з іншими функціями і видами діяльності. Для органів спеціальної компетенції управління в еколо­гічній сфері є основним напрямом їх діяльності.

До державних органів загальної компетенції належать Кабінет Міністрів України, Рада міністрів АРК, органи місцевого самовряду­вання, державні адміністрації регіонів.

Кабінет Міністрів України відповідно до Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» здійснює реалізацію визначеної Верховною Радою України та Президентом України еколо­гічної політики за допомогою таких функціональних аспектів, як: розробка державних екологічних програм, забезпечення їх виконання; координація діяльності міністерств та інших органів центральної ви­конавчої влади з питань охорони навколишнього природного середови­ща; ухвалення рішень про обмеження, тимчасову заборону (зупинку) або припинення діяльності підприємств, установ і організацій у разі порушення ними екологічного законодавства; здійснення в рамках своїх повноважень державного управління у сфері охорони і раціо­нального використання землі, її надр, водних ресурсів, рослинного і тваринного світу, інших природних ресурсів.

Рада міністрів АРК здійснює виконавчі функції у сфері управ­ління природокористуванням і охороною навколишнього природ­ного середовища на території АРК. До них віднесено питання сіль­ськогосподарського виробництва, лісовідновлення та лісорозведен­ня, землеустрою, водогосподарського будівництва і зрошувального землеробства, охорони навколишнього природного середовища, організації лікувально-оздоровчої, курортної та рекреаційної сфери і туризму.

Органи місцевого самоврядування здійснюють управління при­родокористуванням і охороною навколишнього природного середови­ща у відповідному регіоні, керуючись законами «Про місцеве само­врядування в Україні» та «Про охорону навколишнього природного середовища». До управлінських функцій цих органів належать: орга­нізація розробки місцевих екологічних програм; затвердження з ура­хуванням екологічних вимог проектів планування і забудови населених пунктів, генеральних планів і схем промислових об’єктів; організація проведення екологічної експертизи; ухвалення рішень про організацію територій і об’ єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні; здійснення контролю за дотриманням законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

Державні адміністрації регіонів здійснюють свою діяльність від­повідно до Закону України «Про місцеві державні адміністрації». Вони забезпечують виконання програм охорони навколишнього при­родного середовища, реалізацію делегованих органами місцевого само­врядування повноважень з питань надання земельних ділянок для містобудівних потреб, організацію охорони територій і об’єктів природно-заповідного фонду місцевого значення, ліквідацію наслідків екологічних катастроф, взаємодії з органами місцевого самоврядуван­ня у сфері управління природокористуванням і охороною навколиш­нього природного середовища.

До державних органів управління спеціальної компетенції нале­жать: Міністерство охорони навколишнього природного середовища України; Державний комітет України по земельних ресурсах; Держав­ний комітет України по водному господарству; Державний комітет лісового господарства України, Державний комітет рибного господар­ства, а також Міністерство охорони здоров’я України, Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населен­ня від наслідків Чорнобильської катастрофи, Міністерство будівництва, архітектури та житлово-комунального господарства України, Мініс­терство аграрної політики України.

Міністерство охорони навколишнього природного середовища України (Мінприроди) відповідно до Указу Президента України від 27 грудня 2005 року¹ є спеціально уповноваженим центральним ор­ганом виконавчої влади з питань охорони навколишнього природно­го середовища, раціонального використання природних ресурсів, екологічної безпеки, заповідної справи, поводження з відходами, геологічного вивчення надр, а також топографо-геодезичної і карто­графічної діяльності.

На Мінприроди покладається здійснення комплексу завдань, а саме: забезпечення реалізації державної політики у сфері охорони навколиш­нього природного середовища, раціонального використання, відтво­рення і охорони природних ресурсів (земля, надра, поверхневі і під­земні води, атмосферне повітря, ліси, тваринний і рослинний світ, природні ресурси територіальних вод, континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України), поводження з від­ходами (окрім поводження з радіоактивними відходами), небезпечни­ми хімічними речовинами, пестицидами і агрохімікатами, екологічної і в рамках своєї компетенції радіаційної безпеки, заповідної справи, формування, збереження і використання екологічної мережі, геологіч­ного вивчення надр, топографо-геодезичної і картографічної діяльнос­ті; здійснення управління і регулювання у сфері охорони навколиш­нього природного середовища, раціонального використання, віднов­лення і охорони природних ресурсів, організації охорони і використан­ня екологічної мережі; здійснення державного контролю за дотриман­ням вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища, раціональне використання, відновлення і охорону при­родних ресурсів, екологічну і в рамках своєї компетенції радіаційну безпеку, з питань поводження з відходами (окрім поводження з радіо­активними відходами), а також забезпечення здійснення державного геодезичного нагляду за топографо-геодезичною і картографічною діяльністю.

Для здійснення покладених на нього завдань Мінприроди наді­лене широким колом повноважень: готує пропозиції по формуванню державної політики у сфері охорони навколишнього природного се­редовища, раціонального використання, відтворювання і охорони природних ресурсів; забезпечує розробку і виконання державних програм з питань охорони навколишнього природного середовища, забезпечення екологічної безпеки, геологічного вивчення надр; орга­нізує і здійснює державну екологічну експертизу; організує прове­дення моніторингу навколишнього природного середовища, створен­ня і функціонування географічних, екологічних, геологічних та інших інформаційних систем; забезпечує ведення державних кадастрів рос­линного і тваринного світу, бере участь у веденні водного кадастру; здійснює державний контроль за дотриманням правил, нормативів, норм, лімітів, квот, умов дозволів у сфері використання і охорони природних ресурсів, вимог екологічної безпеки, режиму територій і об’єктів природно-заповідного фонду, а також у сфері поводження з відходами.

У структурі Мінприроди України функціонують:

Державна служба заповідної справи, яка забезпечує управління територіями і об’єктами природно-заповідного фонду України, орга­нізує ведення Червоної книги і Зеленої книги України;

Державна екологічна інспекція, яка здійснює контроль у сфері ви­користання природних ресурсів і охорони навколишнього природного середовища;

Державна міжрегіональна Азово-Чорноморська екологічна інспек­ція, яка здійснює управління басейнами Азовського і Чорного морів, їх континентального шельфу і територіальних вод.

На регіональному рівні в системі Мінприроди України функціону­ють Державний комітет охорони навколишнього природного середови­ща і природних ресурсів АРК, державні управління екології і природ­них ресурсів в областях, містах Києві і Севастополі.

Державний комітет України по земельних ресурсах. Відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 19 березня 2008 року «Про затвердження Положення про Державний комітет із земельних ресурсів»^[1] Державний комітет України із земельних ресурсів (Держ- комзем) — це центральний орган виконавчої влади, основними за­вданнями якого є: підготовка пропозицій по формуванню державної політики у сфері регулювання земельних відносин, використання, охорона і моніторинг земель, ведення державного земельного кадастру і забезпечення його реалізації; координація проведення земельної ре­форми в Україні; здійснення державного контролю за використанням і охороною земель; здійснення землеустрою; розробка і участь в реа­лізації державних, галузевих і регіональних програм з питань регулю­вання земельних відносин раціонального використання, охорони і мо­ніторингу земель, відновлення родючості ґрунтів.

У складі Держкомзему функціонує Державна інспекція по конт­ролю за використанням і охороною земель, а на регіональному рівні — головні обласні, міські управління, районні відділи земельних ресурсів, інженери-землевпорядники сіл і селищ.

Державний комітет України по водному господарству (Держком­водгосп) є центральним органом виконавчої влади у сфері використан­ня і охорони вод. Відповідно до положення про Держкомводгосп, за­твердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 27 червня 2007 року^[2], його основними завданнями є: підготовка пропозицій по формуванню державної політики у сфері розвитку водного господар­ства, меліорації земель, забезпечення потреб населення і галузей на­ціональної економіки у водних ресурсах, здійснення в цій сфері єдиної технічної політики, впровадження досягнень науки і техніки, нових технологій, передового досвіду роботи і забезпечення реалізації цієї політики; розробка і участь у реалізації загальнодержавних і регіональ­них програм використання і охорони вод, відтворення водних ресурсів; здійснення заходів, пов’ язаних з попередженням шкідливої дії вод і ліквідацією її наслідків.

У систему Держкомводгоспу входять басейнові водогосподарські об’єднання, обласні управління комплексного використання водних ресурсів, басейнові (територіальні) інспекції по використанню і охо­роні вод, їх ділянки і гідрохімічні лабораторії.

Державний комітет лісового господарства України. Відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 27 червня 2007 року¹ Державний комітет лісового господарства України (Держкомліс- госп) — це центральний орган виконавчої влади, основними завдан­нями якого є: забезпечення реалізації державної політики у сфері лісового і мисливського господарства, а також охорони, захисту, ра­ціонального використання та відновлення лісових ресурсів, мислив­ських тварин, підвищення ефективності лісового і мисливського господарства; розробка і організація виконання загальнодержавних, міждержавних і регіональних програм у сфері захисту, підвищення продуктивності, раціонального використання і відтворення лісів, а також участь у розробці і виконанні таких програм з питань вико­ристання і відтворення мисливських тварин, розвитку мисливського господарства.

У структуру Держкомлісгоспу входять обласні виробничі лісогос­подарські об’єднання (у Закарпатській, Івано-Франківській і Черні­вецькій областях — управління лісового господарства), держлісгоспи, лісництва і лісонасінневі станції.

Державний комітет рибного господарства України, положення про яке затверджено Постановою Кабінету Міністрів України від 24 січня 2007 року, забезпечує проведення державної політики у галу­зі рибного господарства і рибної промисловості, охорони, використан­ня і відтворення водних живих ресурсів.

Його завданнями є: здійснення регулювання рибальства, викорис­тання водних живих ресурсів і середовища їх перебування; здійснення державного контролю у сфері охорони, використання та відтворення водних живих ресурсів та ін.

Міністерство охорони здоров ’я України відповідно до Положен­ня про нього, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів Украї­ни від 2 листопада 2006 року^[3], забезпечує санітарно-гігієнічну охо­рону навколишнього природного середовища, затверджує окремі екологічні нормативи, попереджає шкідливу екологічну дію на здоров’я людини.

Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій і у спра­вах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи (положення про Міністерство затверджено Постановою Кабінету Міністрів України від 2 листопада 2006 року^[4]) координує роботу державних та інших органів з питань захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру і ліквідації їх наслідків; здійснює державний нагляд і контроль за станом технологічної безпеки в навколишньому природному сере­довищі; виконує функції по реабілітації забруднених територій вна­слідок аварії на ЧАЕС.

Міністерство будівництва, архітектури та житлово-комунального господарства України (положення про Міністерство затверджено Указом Президента України від 1 червня 2005 року^[5]) здійснює роз­робку документації з питань планування населених пунктів з дотри­манням екологічних вимог, проводить архітектурно-будівельний конт­роль, забезпечує захист навколишнього природного середовища від шкідливої дії техногенних і соціально-побутових чинників, небезпеч­них природних явищ.

Міністерство аграрної політики України здійснює управління природокористуванням і охороною навколишнього природного сере­довища відповідно до Положення, затвердженого Постановою Кабі­нету Міністрів України від 1 листопада 2006 року^[6].

У рамках Міністерства функціонує: Державний департамент вете­ринарної медицини, що здійснює профілактичні і лікувальні заходи щодо хвороб дикої фауни; Державна служба по карантину рослин, яка здійснює державний фітосанітарний контроль за дотриманням каран­тинного режиму на стадіях вирощування, переробки і реалізації рослин і продукції рослинного походження.

 

 

 

 

§ 3. Правові питання участі громадськості в управлінні природокористуванням та охороною довкілля

Протягом усієї історії розвитку законодавства про охорону на­вколишнього природного середовища (природоресурсного, природо­охоронного, екологічного) питання про участь громадськості в управ­лінні природокористуванням і охороною навколишнього природного середовища завжди перебували в полі зору законодавця. Це було обумовлено об’єктивною необхідністю, пов’язаною з економічними, соціально-політичними, екологічними, правовими передумовами. Залучення громадськості до управління було одним з найважливіших шляхів реалізації екологічної політики держави. До громадських природоохоронних (екологічних) організацій належали: товариства охорони природи; громадські інспекції з охорони окремих природних ресурсів або навколишнього природного середовища; студентські дружини по охороні природи; масові громадські організації, що об’єднували своїх членів за професійними, територіально-виробни­чими, віковими та іншим ознаками (профспілки, молодіжні, науково- технічні і спортивні товариства, трудові колективи, добровільні на­родні дружини тощо).

Надзвичайно важливим і актуальним залишається це питання і сьогодні. Його правовою основою є ст. 36 Конституції України, від­повідно до якої громадяни України мають право на свободу об’ єднання в політичні партії і громадські організації для здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних, соціаль­них, культурних та інших інтересів, у тому числі і екологічних. Таке право є одним з невід’ ємних прав, закріплених Загальною декларацією прав людини, іншими основоположними міжнародними юридичними документами.

Участь громадськості в управлінні природокористуванням і охоро­ною навколишнього природного середовища реалізується крізь призму повноважень громадських організацій і об’єднань, що виконують еко­логічні функції. Відповідно до ст. 21 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» громадські природоохоронні об’ єднання мають право:

-     брати участь у розробці планів, програм по охороні навколиш­нього природного середовища, розробляти і пропагувати свої еколо­гічні програми;

-     брати участь у проведенні спеціально уповноваженими держав­ними органами управління в галузі охорони навколишнього природ­ного середовища перевірок виконання підприємствами, установами і організаціями природоохоронних планів і заходів;

-     проводити громадську екологічну експертизу, оприлюднювати її результати і передавати їх органам, уповноваженим ухвалювати рішення;

-     вносити до відповідних органів пропозиції по організації тери­торій і об’єктів природно-заповідної фундації.

В Україні існує близько 30 громадських об’єднань і організацій, асоціацій і груп екологічної спрямованості національного рівня і біль­ше 350 — місцевого рівня. Серед них Українське товариство охорони природи, фізкультурно-спортивне товариство «Динамо» України, Українське товариство мисливців і рибалок, асоціація «Зелений світ», Українська молодіжна екологічна ліга, Національний екологічний центр, Українська екологічна академія наук та деякі інші.

Важлива роль в управлінській екологічній діяльності громадсько­сті України належить громадським інспекторам по охороні навколиш­нього природного середовища. Відповідно до Положення про гро­мадських інспекторів по охороні навколишнього природного сере­довища, затвердженого наказом Мінприроди України від 27 лютого 2002 року, громадськими інспекторами можуть бути громадяни Укра­їни, які досягли 18-річного віку і мають досвід природоохоронної роботи, а також пройшли співбесіду в органах Мінприроди.

Громадські інспектори мають право:

-     спільно з працівниками органів Мінприроди, інших державних органів, що здійснюють контроль за охороною і раціональним вико­ристанням природних ресурсів, органів державної виконавчої влади і місцевого самоврядування, громадських екологічних (природоохо­ронних) організацій брати участь у проведенні перевірок дотримання підприємствами, установами і організаціями всіх форм власності і гро­мадянами вимог екологічного законодавства, норм екологічної безпеки  і використання природних ресурсів;

-     за дорученням органів Мінприроди проводити рейди і перевір­ки, а також складати акти перевірок;

-     брати участь у проведенні громадської екологічної експертизи відповідно до Закону України «Про екологічну експертизу».

 

 

§ 4. Організаційні функції управління у сфері природокористування та охорони довкілля

 

Просторово-територіальний устрій об’ єктів природи полягає у ді­яльності уповноважених державних органів виконавчої влади та орга­нів місцевого самоврядування, спрямованій на проведення робіт щодо організації використання, відтворення, охорони та захисту природних ресурсів, створення сприятливих екологічних умов для життя і здоров’я населення, розвитку природного середовища.

Термін «просторово-територіальний устрій об’єктів природи» є уза­гальнюючим та охоплює: землеустрій, лісовпорядкування, індивідуа­лізацію надр, водних об’єктів та інших природних ресурсів.

Відповідно до ст. 184 Земельного кодексу України^[7], а також За­кону України «Про землеустрій» від 22 травня 2003 року^[8] зміст зем­леустрою становлять такі заходи: встановлення (відновлення) на місцевості меж адміністративно-територіальних утворень, землево­лодінь і землекористувань; розробка загальнодержавної і регіональ­ної програм використання та охорони земель; складання схем земле­устрою, розроблення техніко-економічних обґрунтувань використан­ня та охорони земель відповідних адміністративно-територіальних утворень; обґрунтування встановлення меж територій з особливими природоохоронними, рекреаційними і заповідними режимами; скла­дання проектів впорядкування існуючих землеволодінь і землекорис- тувань та створення нових; складання проектів відведення земельних ділянок; встановлення в натурі (на місцевості) меж земельних діля­нок; підготовка документів, що посвідчують право власності або право користування землею; складання проектів землеустрою, що забезпечують еколого-економічне обґрунтування сівозмін, упорядку­вання угідь, а також розроблення заходів щодо охорони земель; роз­роблення іншої землевпорядної документації, пов’язаної з викорис­танням та охороною земель; здійснення авторського нагляду за ви­конанням проектів з використання та охорони земель; проведення топографо-геодезичних, картографічних, ґрунтових, геоботанічних та інших обстежень і розвідувань земель. Стаття 3 Закону України «Про землеустрій» передбачає здійснення землеустрою на національ­ному (загальнодержавному), регіональному та місцевому (локально­му і господарському) рівнях.

Відповідно до ст. 8 Закону України «Про землеустрій» регулюван­ня у сфері землеустрою здійснюють Верховна Рада України, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самовряду­вання, місцеві державні адміністрації, а також центральний орган ви­конавчої влади з питань земельних ресурсів у межах повноважень, встановлених законом.

Згідно зі ст. 46 Лісового кодексу України під час лісовпорядкування здійснюється система заходів, пов’язаних з відновленням у встановле­ному порядку меж території лісового фонду України і визначення внутрішньогосподарської організації; обґрунтуванням поділу лісів на категорії залежно від виконуваних ними функцій; обчисленням роз­рахункової лісосіки, обсягів рубок, пов’язаних з веденням лісового господарства, обсягів використання інших видів лісових ресурсів. Лісовпорядкування проводиться на всій території України державними лісовпорядними організаціями за єдиною системою в порядку, вста­новленому Державним комітетом лісового господарства України.

Індивідуалізація надр (просторово-територіальне впорядкування надр) здійснюється шляхом просторово-геометричних (об’ємних) ви­мірів. Форми і розміри ділянки надр, що надаються в користування, обмежуються натурними маркшейдерськими вимірами. Просторово- територіальне впорядкування надр здійснюється маркшейдерськими службами Міністерства охорони навколишнього природного середови­ща України.

Індивідуалізація водних об’єктів здійснюється шляхом їх паспор­тизації, яка є сукупністю державних заходів, спрямованих на упоряд­кування використання водних об’єктів, охорону їх від забруднення, засмічення та вичерпання, запобігання шкідливим діям вод та ліквіда­ції їх наслідків, поліпшення стану водних об’єктів. Індивідуалізація водних об’єктів здійснюється органами Державного комітету України по водному господарству.

Ведення природоресурсних кадастрів являє собою діяльність щодо збору та систематизації відомостей стосовно кількісного та якісного стану, правового режиму та інших характеристик об’єктів природи, а також їх окремих складових частин, що здійснюється уповноваженими державними органами виконавчої влади та органами місцевого само­врядування. Кадастри ведуться стосовно всіх природних об’єктів.

Відповідно до ст. 193 Земельного кодексу України державний зе­мельний кадастр становить єдину державну систему земельно- кадастрових робіт, яка встановлює процедуру визнання факту виник­нення або припинення права власності і права користування земель­ними ділянками і містить сукупність відомостей і документів про місце розташування та правовий режим цих ділянок, їх оцінку, класи­фікацію земель, кількісну та якісну характеристику, розподіл серед власників землі та землекористувачів. Державний земельний кадастр є основою для ведення кадастрів інших природних ресурсів.

Державний водний кадастр, згідно з «Порядком ведення державно­го водного кадастру», затвердженим постановою Кабінету Міністрів України 8 квітня 1996 року^[9], є систематизованим зводом відомостей про поверхневі, підземні, внутрішні морські води та територіальне море; обсяги, режим, якість і використання вод; водокористувачів. До водного кадастру включаються також відомості про водогосподарські об’єкти, що забезпечують використання води, очищення та скид зворотних вод (споруди для забору та транспортування води, споруди, на яких здійсню­ється очистка зворотних вод (з оцінкою їх ефективності), тощо).

Державний кадастр рослинного світу відповідно до ст. 38 Закону України «Про рослинний світ», «Порядку ведення державного обліку і кадастру рослинного світу», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22 лютого 2006 року^[10], містить систему відомо­стей і документів про розподіл об’єктів рослинного світу між власни­ками і користувачами (у тому числі орендарями) земельних ділянок, кількісні та якісні характеристики народногосподарської і наукової цінності рослинних ресурсів, поділ природних рослинних угруповань на категорії, економічну оцінку технічних, кормових, лікарських, хар­чових та інших властивостей природних рослинних ресурсів, інші дані про рослинні природні ресурси, необхідні для забезпечення їх невиснажливого використання, відтворення й ефективної охорони.

Державний лісовий кадастр відповідно до «Порядку ведення держав­ного лісового кадастру та обліку лісів», затвердженого постановою Кабі­нету Міністрів України 20 червня 2007 року^[11], містить систему відомостей про розподіл лісового фонду між власниками лісів і постійними лісоко- ристувачами, поділ усіх лісів за категоріями залежно від виконуваних ними основних функцій, грошову оцінку та інші дані, що характеризують кількісний і якісний стан лісів, тощо. Державний лісовий кадастр ведеть­ся Державним комітетом лісового господарства України.

Родовища, у тому числі техногенні, запаси і прояви корисних ко­палин підлягають обліку в державному кадастрі родовищ і проявів корисних копалин та державному балансі запасів корисних копалин. Державний облік родовищ запасів і проявів корисних копалин здій­снюється в порядку, що встановлюється Кабінетом Міністрів України. Відповідно до ст. 43 Кодексу України про надра державний кадастр родовищ і проявів корисних копалин містить відомості про кожне родовище, включене до Державного фонду родовищ корисних копалин, щодо кількості та якості запасів корисних копалин і наявних у них компонентів, гірничотехнічних, гідрогеологічних та інших умов роз­робки родовища та його геолого-економічну оцінку, а також відомості про кожний прояв корисних копалин.

Державний кадастр тваринного світу згідно з «Положенням про порядок ведення державного кадастру тваринного світу», затвердже­ним постановою Кабінету Міністрів України 15 листопада 1994 року^[12], містить систематизовану сукупність відомостей про географічне по­ширення видів (груп видів) тварин, їх чисельність і стан, характерис­тики середовища їх перебування і сучасного господарського викори­стання, а також інші дані, необхідні для забезпечення охорони і раці­онального використання тваринного світу. Ведення кадастру тварин­ного світу покладено на Міністерство охорони навколишнього при­родного середовища України.

Державний кадастр територій та об’єктів природно-заповідного фонду згідно зі ст. 58 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» містить відомості про правовий статус, належність, режим, географічне положення, кількісні і якісні характеристики цих тери­торій та об’єктів, їх природоохоронну, наукову, освітню, виховну, рекреаційну й іншу цінність. Ведення зазначеного кадастру покладе­но на Міністерство охорони навколишнього природного середовища України.

Державний кадастр природних лікувальних ресурсів відповідно до «Порядку створення і ведення Державного кадастру природних ліку­вальних ресурсів», затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України 26 липня 2001 року^[13], є зводом відомостей про кількість, якість та інші важливі характеристики всіх природних лікувальних ресурсів, що виявлені та підраховані на території України, а також можливі об­сяги, способи і режими їх використання. Зазначений кадастр створю­ється і ведеться МОЗ України.

Державному обліку в галузі охорони атмосферного повітря згідно зі ст. 31 Закону України «Про охорону атмосферного повітря» підля­гають: об’єкти, які справляють або можуть справити шкідливий вплив на здоров’я людей та на стан атмосферного повітря; види та обсяги забруднюючих речовин, що викидаються в атмосферне повітря; види і ступені впливу фізичних та біологічних факторів на стан атмосфер­ного повітря.

Екологічне планування як діяльність уповноважених державних органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, спрямоване на організацію і координацію заходів щодо охорони навколишнього при­родного середовища, забезпечення екологічної безпеки, раціонального використання і відтворення природних ресурсів на перспективу, здій­снюється шляхом розробки державних цільових, міждержавних, регіо­нальних, місцевих та інших територіальних екологічних програм. Най­важливіші державні екологічні програми затверджуються законами України. Свого часу так було затверджено Загальнодержавну програму охорони та відтворення довкілля Азовського і Чорного морів^[14], а також Загальнодержавну програму формування національної екологічної ме­режі України на 2000-2015 роки^[15]. Постановами Верховної Ради України також затверджуються відповідні екологічні програми^[16].

Екологічне прогнозування є урегульованою екологічним законо­давством діяльністю спеціально уповноважених суб’єктів права, спря­мованою на організацію екологічних прогнозів у галузі використання та відтворення природних ресурсів, а також забезпечення сприятливо­го стану навколишнього природного середовища й екологічної без­пеки. Екологічне прогнозування поділяється на короткострокове (до  5  років) та довгострокове (до 25 років). Згідно з ч. 4 ст. 22 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» спеціально уповноважені державні органи разом з відповідними науковими уста­новами забезпечують організацію короткострокового та довгостроко­вого прогнозування змін навколишнього природного середовища.

 

 

 

 

§ 5. Попереджувально-охоронні функції управління у сфері природокористування та охорони довкілля

Спостереження (моніторинг) за використанням природних ресурсів та охороною довкілля являє собою діяльність уповноважених держав­них органів виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів по спостереженню, збиранню, обробленню, передачі, збереженню та аналізу інформації про стан навколишнього природного середовища, прогнозування його змін та розробці науково обґрунтованих рекомен­дацій для прийняття рішень щодо запобігання негативним змінам стану довкілля та дотримання вимог екологічної безпеки.

Відповідно до «Положення про державну систему моніторингу довкілля», затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 30 березня 1998 року¹, яке визначає порядок здійснення моніторингу навколишнього природного середовища, моніторинг довкілля здійсню­ється Міністерством з питань надзвичайних ситуацій та у справах за­хисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, Міністер­ством охорони здоров’я України, Міністерством аграрної політики України, Державним комітетом лісового господарства України, Дер­жавним комітетом по водному господарству України, Державним ко­мітетом України із земельних ресурсів, Міністерством охорони навко­лишнього природного середовища України, Міністерством регіональ­ного розвитку та будівництва України, їх органами на місцях, а також підприємствами, установами та організаціями, що належать до сфери їх управління, які є суб’єктами системи моніторингу за загальнодер­жавною і регіональними (місцевими) програмами реалізації відповід­них природоохоронних заходів.

Державною цільовою екологічною програмою проведення моніто­рингу навколишнього природного середовища, затвердженою Постановою Кабінету Міністрів України 5 грудня 2007 року^[17], метою якої є забезпечення єдиної державної системи моніторингу навколишнього природного середовища, створення єдиної мережі спостережень шля­хом здійснення певних заходів протягом 2008-2012 років, передбача­ється стратегія оцінки стану навколишнього природного середовища.

Екологічний контроль — це діяльність уповноважених державних органів виконавчої влади, метою здійснення якої є забезпечення до­держання вимог законодавства про охорону навколишнього природно­го середовища всіма державними органами, підприємствами, устано­вами та організаціями, незалежно від форм власності і підпорядкуван­ня, а також громадянами.

Залежно від системи органів, що здійснюють екологічний контроль, розрізняють такі види контролю: державний, відомчий, виробничий, громадський.

Державний екологічний контроль забезпечує додержання вимог екологічного законодавства всіма державними органами, підприєм­ствами, установами та організаціями незалежно від форм власності та відомчого підпорядкування і фізичними особами на всій території України. Його здійснюють центральні та місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.

Відомчий контроль здійснюється міністерствами і державними комітетами за додержанням вимог екологічного законодавства підпо­рядкованими їм підприємствами, установами й організаціями.

Здійснення виробничого контролю покладається на спеціальні під­розділи (відділи по охороні природи, природоохоронні лабораторії), що функціонують на відповідних промислових чи інших підприєм­ствах.

Громадський екологічний контроль відповідно до ст. 36 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» здій­снюється громадськими інспекторами охорони навколишнього при­родного середовища, які діють відповідно до «Положення про громад­ських інспекторів з охорони довкілля», затвердженого наказом Мін- екоресурсів України 27 лютого 2002 року^[18]. Громадські екологічні інспек­тори співпрацюють з громадськими природоохоронними організаціями, що також наділені повноваженнями у сфері екологічного контролю, крім того, здійснюють свої повноваження за окремими напрямками (громадські мисливські інспектори, громадські інспектори рибоохорони).

Екологічний контроль можна також класифікувати за ресурсною спрямованістю.

Екологічна експертиза — це діяльність уповноважених державних органів виконавчої влади, еколого-експертних формувань та об’єднань громадян, що ґрунтується на міжгалузевому екологічному досліджен­ні, аналізі та оцінці передпроектних, проектних та інших матеріалів і об’єктів, реалізація чи дія яких може негативно впливати або впливає на стан навколишнього природного середовища та здоров’ я людей, спрямована на підготовку висновків про відповідність запланованої чи здійснюваної діяльності нормам і вимогам екологічного законодавства, забезпечення екологічної безпеки.

Об’єктами екологічної експертизи є проекти законодавчих та інших нормативно-правових актів, передпроектні, проектні матеріали, до­кументація по створенню нової техніки, технології, матеріалів, речо­вин, господарські рішення, продукція, системи й об’єкти, реалізація яких може призвести до порушення норм екологічної безпеки, нега­тивного впливу на стан навколишнього природного середовища. Еко­логічній експертизі можуть підлягати екологічно небезпечні діючі об’ єкти та комплекси, у тому числі військового та оборонного призна­чення, а також екологічні ситуації, що склалися в окремих населених пунктах і регіонах.

Відповідно до ст. 12 Закону України «Про екологічну експертизу» від 9 лютого 1995 року¹ здійснюється державна, громадська та інші види екологічної експертизи. Висновок державної екологічної експер­тизи після затвердження спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань охорони навколишнього природ­ного середовища є обов’ язковим для виконання. Висновки громадської та іншої екологічної експертизи мають рекомендаційний характер і можуть бути враховані органами, які здійснюють державну екологіч­ну експертизу, а також органами, що зацікавлені у реалізації проектних рішень або експлуатують відповідний об’єкт.

Для забезпечення раціонального використання природних ресурсів, захисту та охорони навколишнього природного середовища виникають нові функції управління. Екологічний аудит як досить нова функція управління — це документально оформлений системний процес пере­вірки, що включає збирання і об’ єктивне оцінювання доказів для встановлення відповідності певних видів діяльності, заходів, умов, системи управління навколишнім природним середовищем та інфор­мації з цих питань вимогам законодавства України про охорону навколишнього природного середовища, а також передача результатів такого процесу перевірки замовникові екологічного аудиту. Екологіч­ному аудиту властивий державний характер.

Відповідно до Закону України «Про екологічний аудит» від 24 червня 2004 року¹ його об’ єктами є підприємства, установи та ор­ганізації, їх філії, представництва чи об’єднання, окремі виробництва, інші господарські об’єкти у цілому або щодо окремих видів їх діяль­ності, системи управління навколишнім природним середовищем, а також інші об’єкти, передбачені законом. Екологічний аудит в Укра­їні, який може бути як добровільним, так і примусовим, проводиться на підставі договору між замовником та виконавцем. Метою проведен­ня екологічного аудиту є забезпечення додержання законодавства про охорону навколишнього природного середовища в процесі виробничої та іншої господарської діяльності.

Екологічне страхування як функція управління та один з видів стра­хування полягає у страхуванні відповідальності суб’єктів господарю­вання (страхувальників), господарська діяльність яких становить підви­щену екологічну небезпеку, в разі заподіяння ними шкоди третім особам внаслідок забруднення навколишнього природного середовища та по­гіршення якості природних ресурсів. Підставою для виникнення стра­хових відносин є договір екологічного страхування, укладений між страховиком і страхувальником. Метою екологічного страхування є пов­ний або частковий захист майнових інтересів громадян та юридичних осіб у разі погіршення екологічної ситуації внаслідок техногенних ава­рій чи катастроф, що стало результатом заподіяння шкоди довкіллю.

 

 

 

 

§ 6. Стабілізаційні функції управління у сфері природокористування та охорони довкілля

Інформування про стан навколишнього природного середовища являє собою діяльність уповноважених державних органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, спрямовану на забезпечення вільного доступу до наявних відкритих, своєчасних, повних і достовірних відомостей про події, предмети, факти, процеси у сфері використання, відтворення природ­них ресурсів та природних комплексів, охорони довкілля, забезпечен­ня екологічної безпеки.

З метою правового забезпечення надання екологічної інформації наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України 18 грудня 2003 року було затверджено «Положення про по­рядок надання екологічної інформації»¹.

Головним органом, на який покладено завдання забезпечення від­повідною інформацією, є Міністерство охорони навколишнього при­родного середовища України, зокрема щодо відомостей про якість та режим використання природних ресурсів, забруднення навколишньо­го природного середовища, стан екологічної (у тому числі радіаційної) обстановки. МОЗ України має надавати відомості щодо ступеня впли­ву екологічної обстановки та застосування забруднених продуктів харчування на здоров’я та стан захворюваності населення.

Стандартизація і нормування у сфері охорони довкілля полягає у діяльності уповноважених державних органів, спрямованій на забез­печення єдиних вимог, норм, правил щодо охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів та забез­печення екологічної безпеки.

Екологічні стандарти є обов’язковими для виконання всіма суб’єктами екологічного законодавства. Основною метою екологічних стандартів є визначення понять і термінів, які використовуються в екологічній ді­яльності; режиму використання та відтворення природних ресурсів, охорони довкілля; методів контролю за станом довкілля; заходів щодо запобігання забрудненню навколишнього природного середовища; інших питань у сфері охорони довкілля та використання природних ресурсів.

Згідно зі ст. 33 Закону України «Про охорону навколишнього при­родного середовища» екологічні нормативи встановлюють гранично допустимі викиди та скиди у навколишнє природне середовище за­бруднюючих хімічних речовин, рівні допустимого шкідливого впливу на нього фізичних та біологічних факторів. Законодавством України можуть встановлюватися нормативи використання природних ресурсів та інші екологічні нормативи. Вони є обов’язковими для суб’єктів, розробляються і вводяться в дію Міністерством охорони навколишньо­го природного середовища України, Міністерством охорони здоров’я України та іншими уповноваженими державними органами відповідно до законодавства України.

Екологічне ліцензування — це діяльність уповноважених держав­них органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, пов’язана

з наданням ліцензій (інших дозвільних документів) на здійснення при­родокористування та іншої діяльності щодо охорони навколишнього природного середовища.

Екологічні ліцензії встановлюють екологічні вимоги та обмеження, надаються на конкурсних засадах окремо на кожний вид діяльності, зокрема й на види діяльності, які не пов’язані з використанням при­родних ресурсів, але здійснюють вплив на стан навколишнього при­родного середовища. Передача ліцензії іншій юридичній або фізичній особі забороняється.

---

^[1] Офіц. вісн. України. - 2008. - № 23. - Ст. 698.

^[2] Там само. - 2007. - № 48. - Ст. 1981.

^[3] Офіц. вісн. України. - 2006. - № 45. - Ст. 3000.

^[4] Там само. - Ст. 2997.

^[5] Там само. - 2005. - № 22. - Ст. 1191.

^[6] Там само. - 2006. - № 45. - Ст. 2999.

^[7] Офіц. вісн. України. - 2001. - № 46. - Ст. 2038.

^[8] Там само. - 2003. - № 25. - Ст. 1178.

^[9] ЗП Уряду України. - 1996. - № 10. - Ст. 292.

^[10] Офіц. вісн. України. - 2006. - № 8. - Ст. 452.

^[11] Там само. - 2007. - № 46. - Ст. 1885.

^[12] ЗП Уряду України. - 1995. - № 1. - Ст. 27.

^[13] Офіц. вісн. України. - 2001. - № 31. - Ст. 1397.

^[14] Про затвердження Загальнодержавної програми охорони та відтворення довкіл­ля Азовського і Чорного морів : Закон України від 22 березня 2001 року // Офіц. вісн. України. - 2001. - № 17. - Ст. 717.

^[15] Про затвердження Загальнодержавної програми формування національної еко­логічної мережі на 2000-2015 роки : Закон України від 21 вересня 2000 року // Офіц. вісн. України. - 2000. - № 43. - Ст. 1817.

^[16] Про Програму перспективного розвитку заповідної справи в Україні («Заповід­ники») : Постанова Верховної Ради України від 22 вересня 1994 року // Відом. Верхов. Ради України. - 1994. - № 48. - Ст. 430.

^[17] Офіц. вісн. України. - 2007. - № 93. - Ст. 3403.

^[18] Там само. - 2002. - № 13. - Ст. 631.

 

Контрольні питання

1.  Що слід розуміти під управлінням природокористуваннямі охороною довкілля?
2.  Основні принципи управління у сфері природокористування та охорони довкілля.
3.  Ознаки управління у сфері природокористування та охорони довкілля.
4.  Система органів управління у сфері природокористування та охорони довкілля.
5.  Які органи належать до державних органів управління за­гальної компетенції?
6.  Які органи належать до державних органів управління спе­ціальної компетенції?
7.  У чому полягають особливості громадського управління у сфері природокористування та охорони довкілля?
8.  Функції управління у сфері природокористування та охорони довкілля.
9.  Охарактеризуйте специфіку попереджувально-охоронних функцій управління у сфері природокористування та охоро­ни довкілля.
10. У чому полягає специфіка стабілізаційних функцій управ­ління?