Розділ II. Джерела екологічного права

Розділ II. Джерела екологічного права

 

§ 1. Загальна характеристика джерел екологічного права

§ 2. Закони як джерела екологічного права

§ 3. Підзаконні нормативно-правові акти як джерела екологічного права

§ 4. Міжнародно-правові акти як джерела екологічного права

 

 

 

1. Загальна характеристика джерел екологічного права

Джерелами права прийнято вважати акти компетентних держав­них та інших органів, які встановлюють або санкціонують норми права. Це форми, способи зовнішнього вираження та закріплення правових норм. Домінуючими джерелами права в Україні є норма­тивно-правовий акт та ратифікований Україною міжнародно-правовий договір (угода).

Під джерелами екологічного права слід розуміти прийняті уповно­важеними державними органами або органами місцевого самовряду­вання нормативно-правові акти та ратифіковані міжнародно-правові договори, правові норми яких регулюють суспільні екологічні відно­сини стосовно приналежності, використання, відтворення природних об’ єктів, охорони навколишнього природного середовища та забез­печення екологічної безпеки з метою задоволення екологічних, еконо­мічних та інших інтересів суспільства.

Через складність структурованої ієрархічної системи екологічного законодавства нормативно-правові акти як джерела екологічного пра­ва є неоднорідними. Вони можуть бути класифіковані залежно від правової спеціалізації, юридичної сили, предмета регулювання, форми вираження, способу правового регулювання, ступеня систематизації тощо. Зокрема, залежно від спеціалізації та призначення нормативно- 22 правових актів, що регулюють суспільні екологічні відносини, вони поділяються на дві групи.

До першої групи нормативно-правових актів належать ті, що регу­люють спеціалізовані екологічні відносини, наприклад, закони Украї­ни «Про тваринний світ», «Про рослинний світ», «Про охорону атмос­ферного повітря», поресурсові кодекси (Земельний, Водний, Лісовий і Кодекс про надра та ін.).

Другу групу становлять акти стосовно регулювання певних еко­логічних відносин у складі інших суспільних відносин, наприклад, Закон України «Про фермерське господарство». Крім того, серед нормативно-правових актів, які регулюють суспільні екологічні від­носини, можна виділяти загальні та поресурсові екологічні норма­тивно-правові акти. До перших належать акти, структурно спрямо­вані на використання та охорону навколишнього природного сере­довища як єдиного й інтегрованого об’ єкта екологічних правовідно­син, наприклад, Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища», Конвенція про охорону біологічного різно­маніття, яка ратифікована Верховною Радою України 29 листопада 1994 року, та інші. Поресурсовими нормативно-правовими актами вважаються акти, норми яких регламентують суспільні відносини щодо приналежності, використання, відтворення та охорони окремих природних ресурсів. Йдеться, зокрема, про природоресурсові кодек­си та спеціальні закони, норми яких регулюють відносини, наприклад, у галузі охорони, використання і відтворення тваринного світу, ди­корослих та інших несільськогосподарського призначення судинних рослин, мохоподібних, водоростей тощо.

Особливістю джерел екологічного права є високий рівень їх коди- фікованості. За роки становлення екологічного законодавства в неза­лежній Україні прийнято Земельний, Водний, Лісовий кодекси та Ко­декс про надра.

Специфіка системи джерел екологічного права як самостійної га­лузі полягає ще і в тому, що у складі цієї системи поки що відсутній єдиний кодекс, норми якого становили б основу для регулювання всіх екологічних відносин^[1].

Джерела екологічного права поділяються також на закони й підза- конні акти. Закони в ієрархічній структурі законодавства займають центральне місце, а решта еколого-правових нормативних актів ви­даються на основі і в розвиток, на виконання вимог законів, а тому і називаються підзаконними актами.

Слід зазначити, що екологічні нормативно-правові акти поділя­ються також на акти законодавчої й виконавчої влади, акти органів місцевого самоврядування, а також інші джерела екологічного права. Верховна Рада України як єдиний орган законодавчої влади, крім прийняття законів, приймає нормативно-правові акти у формі по­станов. Наприклад, постановою від 5 березня 1998 року затверджено «Основні напрями державної політики України в галузі охорони до­вкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки»^[2].

Президент України, у межах своєї компетенції і на основі Консти­туції та законів України, як гарант законності приймає укази і розпо­рядження, які мають нормативно-правовий характер. Наприклад, 27 грудня 2005 року Указом Президента України було затверджене Положення про Міністерство охорони навколишнього природного середовища^[3].

Кабінет Міністрів України на основі й на виконання Конституції, законів, указів та розпоряджень Президента України також видає по­станови і розпорядження, які є обов’язковими для виконання усіма підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами і громадянами. Так, наприклад, Кабінет Міністрів України постановою від 30 березня 1998 року затвердив Положення про державну систему моніторингу довкілля.

Джерелами екологічного права є акти відповідних міністерств, державних комітетів, відомств, органів господарського управління й контролю, на які чинним законодавством покладено функції органі­зації раціонального і ефективного природокористування, а також охо­рони навколишнього природного середовища. До таких органів на­лежать Міністерство охорони навколишнього природного середовища, Державний комітет України по земельних ресурсах, Державний комі­тет лісового господарства України та інші. Так, наприклад, Міністер­ство аграрної політики України видало Наказ від 26 лютого 2004 року № 51 «Про затвердження Положення про моніторинг ґрунтів на землях сільськогосподарського призначення»^[4].

Підзаконні акти міністерств, комітетів та відомств мають, як пра­вило, відомчий, а інколи міжвідомчий характер. В останньому випад­ку ці нормативно-правові акти є обов’язковими для виконання всіма міністерствами, комітетами, департаментами, відомствами, юридич­ними і фізичними особами на території України. Так, міжвідомчий характер має Інструкція про порядок встановлення лімітів на викори­стання природних ресурсів у межах територій і об’єктів природно- заповідного фонду загальнодержавного значення, затверджена Міні­стерством охорони навколишнього природного середовища 12 березня 1993 року^[5].

Органи місцевого самоврядування і місцеві органи виконавчої влади відповідно до Закону України від 21 травня 1997 року «Про місцеве самоврядування в Україні» приймають нормативно-правові рішення і розпорядження, які не повинні суперечити чинному еколо­гічному законодавству. Вони обов’язкові для виконання всіма суб’єктами на підпорядкованій цим органам території.

 

 

 

§ 2. Закони як джерела екологічного права

Основним джерелом екологічного права, норми якого регулюють суспільні екологічні відносини, є закон.

Серед законів, що регулюють екологічні відносини, головне місце належить Конституції України. Виходячи з принципу верхо­венства права, Конституція має найвищу юридичну силу, і всі закони та нормативно-правові акти, які становлять екологічне за­конодавство, повинні прийматись на основі Конституції і відпо­відати їй.

У Конституції (статті 13; 14; 16; 41; 50; 66; 85; 92; 116; 119; 137; 138 та ін.) врегульовані найважливіші суспільні екологічні відносини. Зокрема, ст. 13 передбачає, що земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об’ єктами права власності Українського народу. Забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи — катастрофи планетарного масштабу, збереження гено­фонду Українського народу визнано відповідно до ст. 16 Конституції обов’язком держави.

В Основному Законі України визначено принципові засади взаємо­відносин «громадянин — держава — природа». Так, згідно з ч. 1 ст. 50 Конституції кожен має право на безпечне для життя і здоров’я довкіл­ля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди. Разом з тим ст. 66 покладає на кожного обов’язок не заподіювати шкоду при­роді та відшкодовувати завдані ним збитки. Частина 2 ст. 50 Консти­туції встановлює, що кожному гарантується право вільного доступу до інформації про стан довкілля, про якість харчових продуктів і пред­метів побуту, а також право на її поширення. Така інформація ніким не може бути засекречена.

Підкреслюючи юридичну силу Основного Закону держави, ст. 92 передбачає, що найбільш важливі екологічні відносини, зокрема, за­сади використання природних ресурсів виключної (морської) еконо­мічної зони, континентального шельфу, освоєння космічного простору, а також відносини екологічної безпеки повинні регулюватися виключ­но законами. Отже, зазначені конституційні норми є вихідними поло­женнями для прийняття відповідного екологічного законодавства з будь-яких конкретних питань.

Конституція України чітко визначає повноваження вищих та інших органів державного управління в галузі екологічних відносин. Так, згідно із п. 3 ст. 116 Кабінет Міністрів України вирішує питання дер­жавного управління на основі Конституції, законів України, актів Пре­зидента України. На нього, зокрема, покладено обов’ язки забезпечен­ня проведення політики у сфері охорони природи, екологічної безпеки і природокористування.

Відповідно до Конституції України та законів України, актів Пре­зидента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконав­чої влади виконавчу владу в областях і районах, містах Києві і Сева­стополі здійснюють місцеві державні адміністрації. Саме на них по­кладено забезпечення додержання прав і свобод громадян, у тому числі й екологічних, а також виконання державних і регіональних про­грам охорони довкілля.

Серед законів як джерел екологічного права самостійне місце за­ймають відповідні поресурсові кодекси та закони, норми яких регу­люють відносини щодо використання, охорони та відтворення окре­мих природних ресурсів. До кодифікованих поресурсових актів на­лежать Земельний кодекс України, прийнятий 25 жовтня 2001 року^[6], Водний кодекс України, прийнятий 6 червня 1995 року^[7], Лісовий кодекс України, прийнятий 8 лютого 2006 року^[8], Кодекс України про надра, прийнятий 27 липня 1994 року^[9], Закон України «Про тваринний світ», прийнятий 13 грудня 2001 року^[10], Закон України «Про охорону атмосферного повітря», прийнятий 21 червня 2001 року^[11], Закон України «Про рослинний світ», прийнятий 9 квітня 1999 року^[12]. На сьогоднішній день ці кодекси та закони зазнали суттєвих змін та до­повнень.

Особливістю зазначених джерел екологічного права є те, що вони покликані стати інтегруючою основою розвитку галузі відповідного екологічного законодавства.

Особливість поресурсових кодексів і законів полягає в тому, що вони мають спільні риси у предметі і об’ єкті правового регулювання, у структурі нормативних актів та ін.

Для поресурсових кодексів і законів характерні і відмінності, обумовлені специфікою природного ресурсу й екологічних відносин, що виникають з приводу його використання, відтворення та охоро­ни, та різною повнотою регламентації однотипних екологічних відносин.

До нормативно-правових актів, що регулюють суспільні еко­логічні відносини, інтегрованим, загальним об’єктом яких є при­рода, належать закони України «Про охорону навколишнього при­родного середовища», «Про екологічну мережу України», «Про зону надзвичайної екологічної ситуації» від 13 липня 2000 року^[13] та інші.

 

 

 

§ 3. Підзаконні нормативно-правові акти як джерела екологічного права

Серед джерел екологічного права важливе місце належить під- законним нормативним актам, які утворюють складну ієрархічну систему й займають відповідне місце у всій системі нормативного регулювання. До підзаконних нормативно-правових актів належать укази Президента України, нормативно-правові акти міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, а також норматив­ні акти місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

Групу підзаконних нормативних актів поділяють на види за такими критеріями: за зовнішньою формою виразу (постанови, накази, рішен­ня, правила та ін.); за суб’єктами (нормативні акти уряду, центральних органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування тощо); за часом дії — постійні і тимчасові.

Особливе місце серед джерел екологічного права посідають нор­мативні правові акти Президента України. Президент, будучи гарантом прав і свобод людини та громадянина, забезпечує узгоджене функціо­нування і взаємодію органів державної влади. Нормотворча компетен­ція Президента України передбачена Конституцією України, відповід­но до якої Президент України видає укази і розпорядження в тому числі і у сфері екології, що є обов’язковими для їх виконання на тери­торії України.

Сфера екологічних відносин, що її регулюють нормативні правові акти Президента України, значна — від регулювання загальних питань охорони довкілля до затвердження положень про спеціально уповно­важені центральні органи виконавчої влади у сфері екології. Серед них можна виокремити Указ Президента від 27 грудня 2005 року «Про по­ложення про Міністерство охорони навколишнього природного сере­довища України»¹.

Серед джерел екологічного права значною є питома вага постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України. Вони приймаються на підставі та на виконання Конституції України, законів України, указів Президента і є обов’язковими до виконання.

Серед передбачених у Конституції повноважень Кабінету Міністрів необхідно виокремити такі, що належать до регулювання і реалізації екологічних відносин: забезпечення політики у сфері охорони природи, екологічної безпеки і природокористування; забезпечення рівних умов розвитку всіх форм власності; вживання заходів щодо забезпечення прав і свобод людини та громадянина і деякі інші.

Серед нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України слід виокремити постанови від 3 березня 2004 року «Про затвердження Типового договору оренди землі»^[14]; від 4 березня 2004 року «Про за­твердження Типового договору про розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки»^[15]; від 4 березня 2004 року «Про затвердження Програми поводження з твердими побутовими від- ходами»^[16]; від 20 лютого 2004 року «Деякі питання Міністерства охо­рони навколишнього природного середовища»^[17] та ін.

Різновидом джерел екологічного права є нормативні правові акти міністерств, державних комітетів та інших центральних органів ви­конавчої влади, зокрема, накази, інструкції, правила тощо, прийняті центральними органами виконавчої влади зі спеціальним статусом.

Головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади в забезпеченні реалізації державної політики у сфе­рі екології є Міністерство охорони навколишнього природного сере­довища України (Мінприроди України). Це спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань охорони навколишньо­го природного середовища, екологічної безпеки, а також гідромете­орологічної діяльності. Одним із основних завдань Мінприроди України є забезпечення реалізації державної політики у сфері охоро­ни навколишнього природного середовища, раціонального викорис­тання, відтворення та охорони природних ресурсів, проведення мо­ніторингу навколишнього природного середовища, поводження з від­ходами та інше.

Мінприроди України в межах своїх повноважень на основі та на виконання актів законодавства видає накази, організовує і контролює їх виконання. Так, зокрема, наказом Міністерства охорони навколиш­нього природного середовища України від 18 грудня 2003 року затвер­джене Положення про порядок надання екологічної інформації^[18].

У випадках, передбачених законодавством, рішення Мінприроди України обов’язкові для виконання центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими дер­жавними адміністраціями, органами місцевого самоврядування, під­приємствами, установами, організаціями незалежно від форми влас­ності та громадянами. У разі потреби Міністерство видає разом з ін­шими центральними і місцевими органами виконавчої влади спільні нормативно-правові акти.

Державний комітет (державна служба), будучи центральним органом виконавчої влади, вносить пропозиції щодо формування державної по­літики у сфері екології та забезпечує її реалізацію, здійснює в ній управ­ління, а також міжгалузеву координацію та функціональне регулювання з питань, віднесених до його відання. Так, Державний комітет України по водному господарству вносить у встановленому порядку пропозиції щодо формування державної політики у сфері розвитку водного госпо­дарства, меліорації земель, забезпечення потреб населення і галузей національної економіки у водних ресурсах і забезпечує її реалізацію, здійснює управління в цій сфері, а також міжгалузеву координацію та функціональне регулювання з питань, віднесених до його відання.

Наказами міністерств та інших центральних органів виконавчої влади затверджуються інструкції. Так, наприклад, Інструкція про по­рядок здійснення перевірок суб’єктів, що використовують водні ресур­си або виконують господарську діяльність у межах водоохоронних зон, затверджена наказом Державного комітету України по водному госпо­дарству від 29 січня 2001 року.

Серед джерел екологічного права самостійне місце займають нор­мативні правові акти органів місцевого самоврядування (постанови, рішення, нормативні накази) та місцевих органів виконавчої влади (постанови, рішення).

Відповідно до Конституції України органи місцевого самовряду­вання в межах повноважень, визначених законом, приймають обов’язкові до виконання на відповідній території рішення. Так, Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» ви­значає повноваження органів місцевого самоврядування, що в межах своєї компетенції організовують розробку екологічних програм; збір, переробку, утилізацію і захоронення відходів на своїй території; регу­лювання планування і забудови та ін. Перелічені напрямки діяльності у сфері екології реалізовуються за допомогою прийняття нормативних правових актів.

Нормативно-правові акти міністерств та інших центральних орга­нів виконавчої влади підлягають реєстрації в порядку, встановленому законом. Реєстрація покладена на Міністерство юстиції України і має на меті упорядкування відомчої правотворчості, установлення закон­ності та усунення дублювання.

В Українському державному центрі правової інформації Міністер­ства юстиції України створено банк даних про нормативно-правові акти, які занесені до державного реєстру.

Слід зазначити, що значну роль у правовому регулюванні еколо­гічних відносин відіграє діяльність судів. Особливо велику роль мають відігравати постанови вищих судових органів, в яких містяться уза­гальнення судової та господарської практики, вказівки з питань засто­сування чинного екологічного законодавства України.

Керівні роз’яснення Пленумів Верховного Суду України і Вищого господарського суду України впливають на удосконалення екологічних відносин та належать до числа документів правозастосовного норма­тивного тлумачення^[19]. Так, наприклад, з метою однакового і правиль­ного застосування у вирішенні спорів законодавства, яке регулює зе­мельні відносини, дано роз’яснення Президії Вищого арбітражного суду України від 27 червня 2001 року «Про деякі питання практики вирішення спорів, пов’язаних із захистом права власності на землю і землекористування».

Разом з тим необхідно підкреслити, що керівні постанови Пленумів Верховного Суду України та Вищого господарського суду України не є джерелом екологічного права, оскільки ці суди не наділені право- творчою функцією.

Рішення Конституційного Суду України щодо офіційного тлума­чення Конституції та законів України відповідно до ст. 150 Конститу­ції України є обов’язковими для виконання на всій території держави. Такі тлумачення не повинні створювати нових норм права, але нерідко офіційні тлумачення цього суду містять нові приписи, що регулюють у тому числі й екологічні відносини.

Отже, підзаконні нормативно-правові акти як джерела екологічно­го права утворюють складну систему, в якій з урахуванням органу, що їх прийняв, розрізняють такі рівні:

-   укази Президента України;

-   нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України;

-   нормативно-правові акти міністерств та інших центральних ор­ганів виконавчої влади;

-    нормативно-правові акти органів місцевого самоврядування і місцевих органів виконавчої влади.

 

 

 

§ 4. Міжнародно-правові акти як джерела екологічного права

Міжнародно-правові акти (міжнародні договори, угоди, конвенції, пакти, протоколи та ін.) у галузі природокористування і охорони навко­лишнього природного середовища, в яких бере участь Україна, тради­ційно визначаються як джерела національного екологічного права.

Належність міжнародно-правових актів (зокрема, міжнародних договорів) до джерел права України, у тому числі екологічного права, фактично випливає з Основного Закону України. Так, згідно зі ст. 9 Конституції України чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства.

Законом України «Про міжнародні договори України» передбачено, що міжнародний договір України — це укладений у письмовій формі з іноземною державою або іншим суб’єктом міжнародного права до­говір, який регулюється міжнародним правом, незалежно від того, міститься договір в одному чи декількох пов’язаних між собою доку­ментах, і незалежно від його конкретного найменування (договір, угода, конвенція, пакт, протокол тощо) (ст. 1).

Міжнародно-правові акти — це особливе джерело права. Його норми наділені пріоритетом перед нормами, передбаченими національ­ним законодавством. Так, згідно зі ст. 19 Закону України «Про між­народні договори», якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то засто­совуються правила міжнародного права. Надання міжнародному до­говору особливої ролі викликано потребою підтримання і забезпечен­ня світового правопорядку у сфері взаємодії суспільства і природи.

Чинні міжнародні договори України підлягають реєстрації в Мі­ністерстві закордонних справ України, а за його поданням — і в Се­кретаріаті ООН відповідно до її Статуту. Ці договори включаються в установленому порядку до Єдиного державного реєстру нормативних актів. Україна є учасницею значної кількості багатосторонніх міжна­родних договорів, угод і конвенцій. Отже, в екологічному законодавстві України частка міжнародно-правових угод є досить вагомою.

Крім того, Конституція України до джерел національного права від­несла загальновизнані принципи і норми міжнародного права (ст. 18). Йдеться про принципи і норми, що містяться в міжнародно-правових актах, які не ратифіковані Україною, але в силу їх визнання світовою спільнотою стали джерелом і вітчизняного права.

Прикладом міжнародно-правового акта як джерела екологічного права є Декларація Ріо по навколишньому середовищу і розвитку. Вона була прийнята на Конференції ООН по навколишньому середови­щу і розвитку, яка проходила в 1992 році в Ріо-де-Жанейро (Бразилія). У ній сформульовані найважливіші 27 принципів екологічної поведін­ки держав, якими вони мають керуватися.

Важливе значення як міжнародно-правове джерело екологічного права має Орхуська конвенція про доступ до інформації, участь гро­мадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з пи­тань, що стосуються навколишнього середовища (1998 рік).

---

^[1] Проект Екологічного кодексу України зараз перебуває на розгляді у Верховній Раді України.

^[2] Відом. Верхов. Ради України. - 1998. - № 38-39. - Ст. 248.

^[3] Офіц. вісн. України. - 2006. - № 44. - Ст. 2949.

^[4] Там само. - 2004. - № 13. - Ст. 922.

^[5] Екологія і закон. Екологічне законодавство України. - 1998. - Кн. 2. - С. 373­376.

^[6] Офіц. вісн. України. - 2001. - № 46. - Ст. 2038.

^[7] Відом. Верхов. Ради України. - 1995. - № 24. - Ст. 189.

^[8] Там само. - 2006. - № 11. - Ст. 691.

^[9] Там само. - 1994. - № 36. - Ст. 340.

^[10] Офіц. вісн. України. - 2002. - № 2. - Ст. 47.

^[11] Там само. - 2001. - № 31. - Ст. 1383.

^[12] Там само. - 1999. - № 18. - Ст. 775.

^[13] Там само. - 2000. - № 38. - Ст. 1340.

^[14] Офіц. вісн. України. - 2004. - № 9. - Ст. 527.

^[15] Там само. - № 10. - Ст. 596.

^[16] Там само. - Ст. 595.

^[17] Там само. - № 8. - Ст. 481.

^[18] Там само. - № 6. - Ст. 358.

^[19] «Про судоустрій України» : Закон України від 7 лютого 2002 року // Офіц. вісн. України. - 2002. - № 10. - Ст. 441.

 

 

Контрольні питання

1. Дайте визначення джерела екологічного права.
2. Якою є система джерел екологічного права?
3. Як можна класифікувати джерела екологічного права?
4. Які особливості джерел екологічного права?
5. Які основні норми Конституції України регулюють еколо­гічні відносини?
6. Назвіть кодифіковані поресурсові нормативно-правові акти.
7. Які тотожні та відмінні риси притаманні поресурсовим ко - дексам?
8. Яку роль у регулюванні екологічних відносин відіграють постанови Верховного Суду та роз’яснення Вищого госпо­дарського суду України?
9. Які особливості характеризують міжнародно-правові акти як джерела екологічного права?