ГЛАВА 3 ДЖЕРЕЛА ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА

 

§ 1. Поняття, особливості та класифікація джерел земельного права

У національній теорії права сформувалася точка зору, згід­но з якою джерелом права слід вважати офіційно-документальні форми вираження і закріплення норм права, що вихо­дять від держави чи визнані нею і мають юридичне загально­обов'язкове значення¹. У такому розумінні джерело права є інструментом, за допомогою якого воля законодавця чи упов­новаженого ним органу стає обов'язковою для виконання.

Найпоширенішим в Україні видом джерел права є норма­тивно-правові акти органів державної влади та органів міс­цевого самоврядування, які встановлюють (санкціонують) правові норми, розраховані на багаторазове застосування у процесі регламентації суспільних відносин.

Джерелами земельного права є нормативно-правові акти, які містять загальнообов'язкові правові вимоги, норми, пра­вила, що регулюють суспільні відносини у сфері належності, використання, відтворення та охорони земель. Ними вста­новлюються, набирають чинності, змінюються чи скасову­ються загальнообов'язкові правила поведінки суб'єктів зе­мельних правовідносин. Вони слугують формою вираження і закріплення земельної політики держави.

Джерела земельного права характеризуються загальними рисами, які в цілому притаманні джерелам інших галузей права України. Так, вони видаються в межах повноважень відповідних суб'єктів правотворчості, повинні відповідати нормативним положенням актів, що видані вищестоящими органами, розраховані на багаторазове застосування, мають загальнообов'язковий характер, адресовані невизначеному колу суб'єктів, їх виконання забезпечене примусовою силою держави.

Джерела земельного права, будучи нормативно-правови­ми актами, відрізняються насамперед від індивідуальних ак­тів, тобто актів застосування норм права. Перші містять зе­мельно-правові норм, які встановлюють загальні правила належної поведінки суб'єктів. Вони розраховані на багатора­зове застосування, регулюють однотипні суспільні земельні відносин і не мають персоніфікованого адресата. Індивіду­альні акти не встановлюють нових правових норм, а лише використовують, застосовують уже прийняті і чинні земель­но-правові норми, тому їх іноді називають правозастосовни-ми. Ці акти закріплюють приписи, які поширюються на кон­кретні ситуації і стосуються певного кола або окремих осіб, застосовуються уповноваженими органами та посадовими особами у встановленому порядку. У зв'язку з цим не визна­ються джерелами земельного права рішення уповноважених органів щодо приватизації земель, надання земельних діля­нок суб'єктам у власність чи користування та ін. Ці акти приймаються виключно на основі та на виконання вимог конкретної чинної земельно-правової норми.

З урахуванням ролі в механізмі правового регулювання джерела земельного права істотно відрізняються від інтерпретаційних правових актів. Інтерпретаційні акти не встановлю­ють нових правил поведінки, роз'яснюють зміст юридичних приписів, орієнтують практику правозастосування на певний вектор правового розвитку. До них належать, зокрема, поста­нови пленумів Верховного та Вищого господарського судів Ук­раїни з питань застосування земельного законодавства.

Джерела земельного права як нормативно-правові акти слу­гують основою дощ правозастосовчих, інтерпретаційних та ін­ших актів і за своєю сутністю є системоутворюючими. Саме їм мають відповідати правозастосовні та інтерпретаційні акти.

Разом з тим, джерела земельного права характеризуються певними специфічними рисами, які обумовлені галузевими принципами земельного законодавства, закріпленими у ст. 5 Земельного кодексу. Ці риси дають можливість відмежовува­ти джерела земельного права від інших галузевих джерел.

Вони вказують на особливості джерел земельного права за сутністю, змістом, формою і суб'єктами правотворчості.

За своєю сутністю джерела земельного права поділяються на дві групи. Першу групу становлять ті, що є волевиявлен­ням держави та органів державної влади, другу — ті, які є во­левиявленням територіальних громад та інших суб'єктів міс­цевого самоврядування.

За змістом, тобто юридичною силою, джерела земельного права можна класифікувати на конституційні, законодавчі, підзаконні та локальні джерела. З урахуванням зазначеної підстави класифікації ці джерела характеризуються певною ієрархією. Так, підзаконні джерела земельного права повинні відповідати конституційним і законодавчим, а локальні дже­рела не можуть суперечити конституційним, законодавчим і підзаконним джерелам.

До конституційних джерел земельного права належить Кон­ституція України, яка регулює найважливіші (у тому числі й зе­мельні) суспільні відносини. Конституційні засади земельного права становлять закріплені Основним Законом положення що­до належності землі, гарантій права власності на землю та інших земельних прав, особливого статусу землі, яка проголошена ос­новним національним багатством та ін. Вони створюють кон­ституційну основу для галузевого земельного законодавства.

Законодавчі джерела земельного права виражають волю Українського народу, а також політику і волю держави. Маю­чи вищу юридичну силу, вони характеризуються виключним колом суб'єктів правотворчості, до складу якого входять Укра­їнський народ (який шляхом референдуму може приймати за­кони) та Верховна Рада України. Ці джерела земельного права являють собою нормативно-правові акти, які приймаються за особливою процедурою, мають вищу юридичну силу щодо ін­ших джерел земельного права, за винятком Конституції Укра­їни, і регулюють найважливіші суспільні земельні відносини.

Серед питань, які згідно з Конституцією України (ст. 92) визна­чаються виключно законами України, названо питання щодо за­сад використання природних ресурсів, правового режиму влас­ності, екологічної безпеки та ін. Зазначені соціально значущі сус­пільні відносини регламентуються саме на законодавчому рівні. Самостійним критерієм розмежування джерел земельно­го права є територія їх дії. Ці джерела можуть бути загально­державними та локальними. Загальнодержавні джерела діють на всій території України. До них належать Конституція, закони України, укази Президента України тощо. Дія локаль­них джерел земельного права не поширюється на всю тери­торію держави, вони діють лише на її певній частині. У свою чергу, локальні джерела земельного права поділяються на ак­ти місцевих органів державної влади, акти Автономної Рес­публіки Крим, акти суб'єктів місцевого самоврядування та ін.

Можлива класифікація джерел земельного права за часом дії. Більшість таких джерел приймається на невизначений тер­мін дії, тобто має постійно діючий характер. Разом з тим, тимча­сові джерела діють протягом встановленого терміну чи за пев­них умов, після чого їх чинність втрачається. Так, Тимчасовий порядок розмежування земель права державної і комунальної власності, затверджений постановою Кабінету Міністрів Украї­ни від 1 серпня 2002 р.і діє до прийняття відповідного закону.

Прийнято розрізняти також чинні й нечинні джерела зе­мельного права. До чинних джерел належать Земельний ко­декс України від 25 жовтня 2001 р., Конституція України 1996 р. та ін. Нечинними, або історичними, джерелами зе­мельного права є ті нормативно-правові акти, які свого часу були чинними, але у зв'язку з розвитком земельного права втратили свою чинність. До них слід віднести, зокрема, Зе­мельні кодекси 1970 р., 1990 р., 1992 р.

Не виключається класифікація джерел земельного права за національною належністю на національні та міжнародні. До національних джерел належать ті, що мають національне походження, а до міжнародних—чинні міжнародні договори України у сфері земельного права, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.

Залежно від питомої ваги земельно-правових приписів у нормативно-правових актах, присвячених регламентації суспільних земельних відносин, їх прийнято поділяти на дві групи. Перша група складається з нормативно-правових ак­тів, всі або переважна більшість норм яких спрямована на регулювання безпосередньо суспільних земельних відносин. Тккі нормативно-правові акти прийнято відносити до спеціа­лізованих. Спеціалізовані земельні нормативно-правові акти становлять значну частину актів — джерел земельного пра­ва. До них, зокрема, належать Земельний кодекс України, закони України «Про плату за землю» від 19 серпня 1996 р.¹, «Про оренду землі» від 6 жовтня 1998 р.², постанова Верхов­ної Ради України «Про земельну реформу» від 18 груд­ня 1990 р.³, Указ Президента України «Про основні напрями земельної реформи в Україні» від ЗО травня 2001 р.⁴ та ін.

Суспільні земельні відносини регулюються також норма­тивно-правовими актами, основне призначення яких полягає у регламентації інших суспільних відносин: екологічних, міс­тобудівних, адміністративних та ін. Ці нормативно-правові ак­ти регулюють більш широкий спектр суспільних відносин, у тому числі вони містять і правові норми, присвячені регулю­ванню певних земельних відносин. З цих актів складається друга група. До неї входять, зокрема, закони України «Про ос­нови містобудування» від 16 листопаді 1992 р.⁵, «Про сільсько­господарську кооперацію» від 17 липня 1997 р.⁶, «Про плану­вання і забудову територій» від 20 квітня 2000 р.⁷, «Про автомо­більний транспорт» від 5 квітня 2001 Р.⁸, «Про Генеральну схе­му планування території України» від 7 лютого 2002 р.⁹, «Про особисте селянське господарство» від 15 травня 2003 р.¹⁰ та ін.

Особливістю джерел земельного права України є наявність кодифікованого законодавчого акта, ядра вітчизняного земель­ного законодавства — Земельного кодексу України. Ця своєрід­на «земельна Конституція» Української держави як основний акт національного земельного законодавства започаткувала принципово новий етап розвитку земельного законодавства. Земельний кодекс, створюючи ідеологічну й методологічну базу формування земельного законодавства на найближчу перспек­тиву, закладає підвалини для подальшої нормотворчості у сфері

регламентації земельних відносин. Він дає новий могутній ім­пульс для подальшого розвитку земельної реформи в Україні.

Різноманітні за своєю правовою природою джерела зе­мельного права України перебувають між собою в нерозрив­ному взаємозв'язку (структурному, функціональному та гене­тичному) і утворюють єдину систему джерел цієї галузі права.

Система джерел земельного права України — це сукуп­ність взаємопов'язаних і взаємозумовлених законодавчих, підзаконних та локальних нормативно-правових актів, що є зовнішньою об'єктивізацією земельної політики держави.

Уся сукупність нормативно-правових актів як джерел зе­мельного права лежить в основі формування сучасного зе­мельного законодавства. Згідно зі ст. 4 Земельного кодексу земельне законодавство включає Земельний кодекс та також інші нормативно-правові акти у галузі земельних відносин. Чинне земельне законодавство України являє собою досить значну, складну і часто суперечливу сукупність правових приписів, що зосереджені як у спеціалізованих земельно-правових актах, так і розпорошені по нормативних актах ін­ших галузей права.

 

§ 2. Конституція України — системоутворююче джерело земельного право

Першоосновою формування та функціонування націо­нальної правової системи є Конституція України — єдиний нормативно-правовий акт найвищої юридичної сили, який виступає фундаментальним джерелом усіх галузей права, у тому числі й земельного. Цей акт, будучи Основним Законом суспільства і держави, регулює найважливіші суспільні від­носини, містить норми прямої дії.

Конституція України як головне системоутворююче дже­рело всіх галузей національного права, в тому числі й земель­ного, визначає та закріплює концептуальні засади регулю­вання земельних відносин. Вони становлять принципові по­ложення Основного Закону, які визначають земельну політи­ку держави на сучасному етапі.

Усю сукупність конституційних приписів, як присвячені регламентації найважливіших суспільних земельних відносин, зокрема щодо належності, використання та охорони зе­мель, можна поділити на кілька відносно самостійних груп.

До першої групи належать конституційні положення, які визначають належність земель в Україні. Так, у Конституції України (ст. 13) передбачено, що земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континенталь­ного шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єк­тами права власності Українського народу. Від імені Україн­ського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Межі компетен­ції цих органів визначаються Конституцією України. Здій­снення зазначеного права регулюється актами чинного зако­нодавства.

У той же час у ст. 14 Основного Закону встановлено, що право власності на землю набувається громадянами, юридич­ними особами та державою виключно відповідно до закону. Це означає, що в межах кожного адміністративно-територіально­го утворення земля може перебувати у власності громадян, юридичних осіб і держави. У цьому разі держава як політична організація суспільства виступає самостійним суб'єктом права власності на землю, і об'єктами права власності можуть бути конкретно визначені на місцевості земельні ділянки.

Стаття 142 Конституції передбачає можливість перебу­вання землі у власності територіальних громад сіл, селищ, міст і районів у містах, тобто у комунальній власності.

Другу самостійну групу складають конституційні припи­си, які присвячені охороні земель. Так, відповідно до ст. 14 Конституції земля проголошена основним національним ба­гатством, яке перебуває під особливою охороною держави. Основний Закон, враховуючи виключно важливе значення землі у всіх сферах життєдіяльності України та її народу, ви­діляє землю серед інших природних ресурсів і запроваджує принцип її особливої охорони, яку здійснює держава. Ця охо­рона має на меті забезпечення раціонального використання земель, запобігання необгрунтованому вилученню земель, захисту від шкідливого антропогенного впливу, відтворення і підвищення родючості грунтів, підвищення продуктивності земель лісового фонду, забезпечення особливого режиму ви­користання земель природоохоронного, оздоровчого, рекре­аційного та історико-культурного призначення.

До третьої групи належать конституційні положення, які забезпечують гарантування та захист прав громадян на зем­лю як одну з найважливіших функцій держави. Право при­ватної власності на землю відображається в Основному Зако­ні крізь призму прав людини (ст. 17 Загальної декларації прав людини).

Стаття 41 Конституції передбачає, що ніхто не може бути протиправно позбавлений права приватної власності, яке набувається у порядку, визначеному законом, і є непорушним.

Реалізуючи конституційні вимоги щодо гарантування та захисту права приватної власності на землю, Земельний ко­декс України в розділі V закріплює положення, відповідно до якого держава забезпечує громадянам та юридичним особам рівні умови захисту права власності на цей об'єкт природи та відтворює конституційну норму, за якою власник не може бу­ти позбавлений права на земельну ділянку, крім випадків, пе­редбачених Кодексом та іншими законами України.

Самостійну групу утворюють конституційні положення, які визначають основи діяльності та закріплюють компетен­цію органів державної влади і місцевого самоврядування та їх посадових осіб у галузі організації використання та охоро­ни земель. Так, основні напрями діяльності Президента Укра­їни визначені у ст. 102 Конституції України.

Кабінет Міністрів відповідно до Конституції України (ст. 116) вирішує питання державного управління, в тому числі і забезпечення проведення політики у сфері охорони природи, екологічної безпеки та природокористування.

У статтях 142—144 Конституції закріплено положення, які визначають компетенцію органів місцевого самовряду­вання щодо використання та охорони земель.

Принципове значення має ст. 92 Конституції, яка передба­чає, що найважливіші суспільні, у тому числі й земельні відно­сини, зокрема засади використання природних ресурсів, ви­ключної (морської) економічної зони, а також відносини еколо­гічної безпеки, повинні регулюватися виключно законами.

Конституційні вимоги щодо регламентації певних видів суспільних відносин, у тому числі і земельних, тільки на зако­нодавчому рівні можуть бути віднесені до окремої групи.

Крім названих конституційних положень, Основний Закон містить і чимало інших норм загального характеру, які є осно­вою для правової регламентації суспільних земельних відносин.

§ 3. Закони як джерела земельного права

Основними джерелами земельного права є закони Украї­ни, які становлять фундамент земельного законодавства. За­кони мають вищу юридичну силу. Вони посідають домінуюче становище в ієрархічній структурі законодавства України¹.

Всі інші нормативно-правові акти, які регулюють земель­ні відносини, видаються на основі, на розвиток і виконання вимог законів. Вони називаються підзаконними актами.

Серед законів як джерел земельного права особливе місце посідає Земельний кодекс України. Він є загальногалузевим ко­дифікованим спеціалізованим законом у системі законодавс­тва України, а в системі земельного законодавства—основним.

Цей закон покликаний стати інтегруючою і цементуючою основою для становлення і розвитку земельного законодавс­тва. Його мета не зводиться до вичерпної, повної і детальної регламентації всіх без винятку земельних відносин. У зв'язку з цим у ньому, поряд з нормами прямої дії, містяться і від­сильні норми.

Земельний кодекс є тим законодавчим актом, який покли­каний конкретизувати й деталізувати основні положення Кон­ституції України у сфері регулювання земельних відносин та визначити основні положення інститутів земельного права.

У ньому закріплено публічно-правове значення земель­них відносин. Щодо регулювання відносин земельної влас­ності, то їх правова регламентація здійснюється саме Зе­мельним, а не Цивільним кодексом. Як справедливо підкрес­люється у літературі², це фактично перемога земельно-пра­вової концепції зазначених відносин, яка створює можли­вість повніше і всебічно враховувати особливості землі як об'єкта правових відносин. Такий підхід не виключає засто­сування до зазначених відносин цивільно-правових припи­сів у субсидіарному порядку.

За змістом, структурою та напрямами чинний Земельний кодекс України істотно відрізняється від Земельного кодексу 1992 р. Він відображає стратегію держави, спрямовану на поглиблення і подальший розвиток земельної реформи, створює необхідну законодавчу основу для подальшої нор-мотворчої та правозастосовної практики. Цей кодифікова­ний земельний закон регулює суспільні відносини щодо зем­лі як матеріальної основи суверенітету й територіальної ці­лісності держави, просторової бази довкілля, системи розсе­лення та транспортних мереж, засобу виробництва у сіль­ському та лісовому господарстві, об'єкта економічного обігу та відносин права власності.

Структурно Земельний кодекс України складається з 10 розділів, які включають 212 статей. У Загальній частині Кодексу визначаються його основні принципові положення, відтворюється ст. 14 Конституції України, за якою земля є ос­новним національним багатством, що перебуває під особли­вою охороною держави.

У цьому розділі закріплений пріоритет Конституції Украї­ни та Земельного кодексу над іншими нормативно-правови­ми актами у галузі регламентації земельних відносин. Остан­ні можуть регулювати земельні відносини лише відповідно до Конституції та цього Кодексу.

Закріплення зазначених положень фактично свідчить про те, що на законодавчому рівні встановлено принципово нове співвідношення Земельного кодексу з іншими поресурсовими кодексами. Земельний кодекс по суті посідає доміну­юче місце в системі поресурсових кодексів, серед цих кодек­сів він є пріоритетним.

Принципи земельного законодавства, які закріплені в Ко­дексі і відображають сучасні досягнення теорії земельного права, забезпечують єдність положень земельного права з тими суспільними процесами, в яких реалізуються правові поняття. Як вихідні базові засади вони надають земельному законодавству організованого системного характеру і висту­пають вузловим стрижнем його змісту. Серед них самостійне місце посідають принципи, які мають земельно-екологічну спрямованість.

Чинний Земельний кодекс як основне джерело земельного права, зберігаючи певну наступність з попереднім кодексом, містить ряд новел, закріплює сукупність приписів нових пра­вових інститутів. Так, насамперед, слід зазначити, що основ­ний земельний закон закріплює таку концепцію регулювання земельних відносин, яка, з одного боку, передбачає утвер­дження переважного права державної власності на землю, а з другого—визначає основні засади реалізації права приватної власності на землю та поступовий розвиток ринкових земель­них відносин. У зв'язку з цим у Земельному кодексі містяться положення, які для практики регулювання земельних відно­син є новими. Він, зокрема, закріплює приватну, комунальну та державну форму власності на землю і передбачає можли­вість використання земельних ділянок на засадах спільної власності; допускає можливість набуття у приватну власність земельних ділянок фактично із всіх категорій земель; перед­бачає проведення розмежування земель державної і кому­нальної власності; визначає перелік земель, які не можуть пе­редаватись у приватну власність; закріплює способи та меха­нізм придбання громадянами та юридичними особами зе­мельних ділянок у власність тощо. Вперше його норми набули екологізованого характеру. Земельний кодекс істотно поси­лює органічний зв'язок земельних та екологічних відносин та закріплює пріоритетний характер перших¹. У ньому замість шести виділено дев'ять категорій земель, які характеризують­ся різним правовим режимом використання та охорони. Ста­тус окремих категорій набули землі оздоровчого, рекреаційно­го, історико-культурного призначення. Уперше кодекс визнав грунти об'єктом особливої охорони.

Новий Земельний кодекс як один з різновидів користуван­ня чужою земельною ділянкою запровадив (фактично відтво­рив) правовий інститут земельних сервітутів. Він встановив положення щодо добросусідських відносин власників землі та землекористувачів, запровадив поняття обмежень, які мо­жуть застосовуватися до використання земельних ділянок.

Земельний кодекс України як принципово новий доку­мент ринкового спрямування встановлює обов'язковість продажу земельних ділянок державної та комунальної форм власності суб'єктам підприємницької діяльності на конку­рентних засадах шляхом проведення земельних торгів у фор­мі аукціону чи конкурсу, визначає головні положення заста­ви земельних ділянок, які належать громадянам та юридич­ним особам на праві власності та ін.

Самостійний розділ «Прикінцеві положення» містить нор­ми, якими встановлюється порядок введення в дію Кодексу: скасовується Земельний кодекс у редакції 1992 р.; зазнача­ється, що закони та інші нормативно-правові акти мають дія­ти у частині, що не суперечать Кодексу; доручається Кабінету Міністрів України підготувати та подати на розгляд Верховної Ради України та Президента України пропозиції про внесення змін до законодавчих актів, що випливають з цього Кодексу, привести свої нормативно-правові акти у відповідність із ним, розробити проекти законів, які забезпечать реалізацію та розвиток фундаментальних положень Кодексу тощо.

Нарешті, в останньому розділі «Перехідні положення» вре­гульовується порядок дій органів виконавчої влади та орга­нів місцевого самоврядування при виконанні рішень з пи­тань, які прийняті до набрання чинності цим Кодексом.

Земельний кодекс, будучи основним джерелом земельного права, являє собою правову основу формування земельного законодавства. Він не дає докладних і вичерпних відповідей на всі питання, які виникли у процесі реалізації земельної ре­форми, а лише закладає підвалини для подальшої законо­творчості¹. Характерною особливістю цього джерела земель­ного права є те, що більшість його норм не мають прямої дії. Таке положення зумовлює необхідність розробки інших зако­нів чи підзаконних нормативних актів. У зв'язку з цим найбільш перспективним напрямом розвитку національного зе­мельного законодавства в сучасних умовах слід вважати прийняття заснованих на методологічній базі чинного Зе­мельного кодексу відповідних земельних нормативно-право­вих актів. Це пов'язано з тим, що значна частина норм ЗК Ук­раїни вимагає прийняття кількох десятків земельних законів та інших нормативних актів різної юридичної сили, які були б присвячені основним інститутам земельного права.

 

§ 4. Підзаконні акти як джерела земельного права

Підзаконні нормативні акти як джерела земельного пра­ва — це нормативно-правові акти, що виражають земельну політику держави, не суперечать Конституції України, Зе­мельному кодексу України, законам України і розвивають та деталізують їх положення. Функціонування підзаконних нормативних актів у системі джерел земельного права зумов­лене в першу чергу багаторівневою структурою самих зе­мельних відносин, які потребують не тільки законодавчого, а й підзаконного (у тому числі локального) нормативного ре­гулювання. Крім того, існування таких актів пов'язане з не­обхідністю оперативного вирішення конкретних питань у відповідних сферах життєдіяльності суспільства, пов'яза­них з використанням та охороною земель.

Підзаконні акти як джерела земельного права утворюють складну ієрархічну систему. їх можна класифікувати за різ­ними критеріями:

1) за суб'єктами видання — земельно-правові акти глави держави, уряду, центральних і місцевих органів державної виконавчої влади, органів і посадових осіб місцевого самов­рядування та ін.;

2)  за компетенцією правотворчого органу і сферою дії ак­та — загальні, відомчі, локальні. До перших належать, зокре­ма, нормативні акти, наприклад, Президента, уряду, які обов'язкові для виконання на всій території держави. Відом­чими джерелами земельного права є земельно-правові нор­мативні акти органів спеціальної компетенції (міністерств і державних комітетів), які поширюються тільки на організа­ції та осіб даного міністерства. Існують і міжвідомчі джерела земельного права. До локальних джерел земельного права належать нормативні акти місцевих органів державної вико­навчої влади та органів місцевого самоврядування, сфера дії яких обмежена відповідною територією;

3) за зовнішньою формою акта—укази, постанови, розпо­рядження, рішення, накази і т. ін.;

4)  за характером правотворчої компетенції (наприклад, нормативні акти глави держави) і прийняті в порядку реалі­зації делегованих повноважень (наприклад, нормативні акти органів місцевого самоврядування);

5)   за часом дії — постійні й тимчасові;

6)   за порядком прийняття — земельно-правові акти, вида­ні особисто (наприклад, керівником міністерства), і прийняті
колегіально (наприклад, Кабінетом Міністрів).

З урахуванням положень Конституції та законів України розрізняють такі види підзаконних актів як джерел земель­ного права: постанови та інші нормативно-правові акти Верховної Ради України, нормативні укази і розпорядження Президента України, постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України та нормативно-правові акти міністерств та інших центральних і місцевих органів виконавчої влади, а також нормативно-правові акти суб'єктів місцевого са­моврядування.

До підзаконних правових актів як джерел земельного пра­ва належать і закони Автономної Республіки Крим, які регла­ментують суспільні земельні відносини.

Серед нормативно-правових актів, що є джерелами зе­мельного права, самостійне місце посідають постанови Вер­ховної Ради України із земельних питань, які вона приймає відповідно до ст. 91 Конституції.

До таких джерел відносять, зокрема, постанови Верховної Ради України «Про земельну реформу» від 18 грудня 1990 р.¹, «Про прискорення земельної реформи та приватизацію зем­лі» від 13 березня 1992 р.², «Про Основні напрями державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки» від 5 березня 1998 р.³ та ін.

Елементом системи джерел земельного права, які прий­маються органами виконавчої влади, є обов'язкові для ви­конання нормативні укази та розпорядження Президента України.

Укази, прийняті Президентом України відповідно до ст. 106 Конституції, належать до звичайних. До цієї групи дже­рел земельного права входять, скажімо, Указ «Про заходи що­до подальшого розвитку садівництва та городництва» від 23 вересня 1999 р.¹

Разом з тим слід відзначити, що практиці державотворен­ня в Україні відомі нормативні укази Президента, які дістали назву надзвичайних. Вони були прийняті Президентом Укра­їни з економічних питань протягом трьох років після набран­ня чинності Конституцією України відповідно до п. 4 Перехід­них положень Конституції.

Широке коло суспільних земельних відносин регламен­тують постанови й розпорядження Кабінету Міністрів Ук­раїни. Цей вищий орган у системі органів державної вико­навчої влади приймає нормативно-правові акти на розви­ток і виконання Конституції і законів України, а також ука­зів Президента України. Постановами уряду оформляються найважливіші рішення у сфері земельних відносин, а рі­шення з оперативних, поточних питань видаються у вигля­ді розпоряджень.

Так, з метою проведення єдиної науково-технічної політи­ки у сфері охорони та раціонального використання земель сільськогосподарського призначення Кабінет Міністрів прийняв постанову «Про державний технологічний центр охорони родючості грунтів» від 4 серпня 2000 р.²

Слід зазначити, що цей орган також приймає відповід­ні постанови на виконання прямої вказівки, яка може бу­ти зафіксована в законі, постанові Верховної Ради чи ука­зі Президента України. Так, наприклад, згідно зі ст. 20 ЗК України зміна цільового призначення земель, які перебу­вають у власності громадян або юридичних осіб, здійсню­ється за ініціативою власників земельних ділянок у поряд­ку, що встановлюється Кабінетом Міністрів України. На виконання цього припису Кабінет Міністрів України 11 квітня 2002 р. затвердив Порядок зміни цільового призначення земель, які перебувають у власності грома­дян або юридичних осіб¹.

Джерелами земельного права виступають також норма­тивні акти міністерств, державних комітетів, інших цен­тральних органів державної виконавчої влади, господар­ського управління і контролю. Ці акти (накази, інструкції та ін.) покликані деталізувати загальні положення, закріплені в законах, постановах і розпорядженнях Кабінету Міністрів, указах Президента України, присвячених регламентації зе­мельних відносин. їх приймають уповноважені органи у ме­жах їх компетенції з власної ініціативи або за дорученням вищих органів.

Відомчі нормативні акти є найменш організованою частиною ієрархічної структури джерел національного права взагалі і земельного права зокрема. Це пов'язано перш за все з відсутністю у даній структурі єдиного актив­ного центру та значною кількістю відомчих нормативних актів. Вони, як правило, є обов'язковими тільки для тих підприємств, установ та організацій, що входять до систе­ми конкретного міністерства, а також для їх посадових осіб. Однак, у деяких випадках міністерство за спеціаль­ними нормативними розпорядженнями може дістати пра­во видавати правові акти міжвідомчого характеру. Таке право було надано, зокрема, Державному комітету України по земельних ресурсах, який наказом від 11 березня 1997 р. затвердив Положення про здійснення державної землевпорядної експертизи².

Для впорядкування відомчої правотворчої діяльності Мініс­терство юстиції України здійснює державну реєстрацію цих ак­тів на предмет їх повної відповідності чинному законодавству.

У структурі джерел земельного права є також нормативні рішення й розпорядження місцевих органів виконавчої вла­ди та органів місцевого самоврядування. Вони мають пере­важно деталізуючий характер. їх головне завдання полягає у забезпеченні конкретизації тих положень, які закріплено в актах загального регулювання. Так, голови місцевих держав­них адміністрацій приймають розпорядження у межах повноважень, у тому числі з питань застосування земельного за­конодавства, відповідно до Конституції та Закону України «Про місцеві державні адміністрації». Акти місцевих держав­них адміністрацій, що суперечать чинному законодавству або інтересам територіальних громад, можуть бути оскарже­ні до органу виконавчої влади вищого рівня або суду.

Органи місцевого самоврядування у межах повноважень, визначених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та іншими законами, приймають рішення, які теж можуть виступати джерелами земельного права.

Значну роль у забезпеченні єдиної правозастосовної практики та зміцнення законності в галузі земельних відно­син відіграють керівні роз'яснення пленумів Верховного Суду і Вищого господарського суду України.

У сучасних умовах здійснення у країні судової реформі в українській правовій літературі правознавцями активно об­говорюється проблема визнання судового прецеденту джере­лом права. З цього приводу висловлюються як прихильники судового прецеденту¹, так і противники ідеї визнання судової практики джерелом українського права².

Разом з тим слід мати на увазі, що судові органи не ство­рюють нові правові норми, а лише тлумачать їх суть. Роз'яс­нення цих органів не можна вважати джерелами права в за­гальноприйнятому розумінні.

Особлива роль у правовій системі належить рішенням Конституційного Суду України, які згідно зі ст. 150 Конститу­ції є обов'язковими до виконання на території України, оста­точними і не можуть бути оскаржені. Конституційний Суд має виключне право на офіційне тлумачення Конституції та законів України. Це передбачає не лише скасування чи зміну окремих положень зазначених нормативно-правових актів, а й видання нових конституційних нормативно-правових при­писів, у тому числі у сфері земельних відносин.

 

§ 5. Міжнародно-праеові акти як джерела земельного права

Крім національних нормативно-правових актів, які є джерелами права України, в деяких випадках такими дже­релами виступають міжнародно-правові акти. Це зумовле­но загальноприйнятим у цивілізованій правовій практиці правилом пріоритету норм міжнародного права над націо­нальним правом.

Відповідно до ст. 9 Конституції України, ст. 17 Закону Ук­раїни «Про міжнародні договори України» укладені і ратифі­ковані міжнародно-правові акти України становлять не­від'ємну частину національного законодавства України. Во­ни застосовуються у порядку, встановленому для норм віт­чизняного законодавства.

Так, Земельний кодекс України (ст. 85) закріплює можли­вість набуття у власність іноземними державами земельних ділянок для розміщення будівель і споруд дипломатичних представництв та інших, прирівняних до них, організацій саме відповідно до міжнародних договорів.

Міжнародний договір — це родове поняття, що охоплює всі міжнародні угоди, які можуть мати різні найменування та форми — договір, угода, конвенція, протокол та ін.

Україна як самостійна держава підписала й ратифіку­вала низку міжнародних договорів, що регулюють еколо­гічні відносини у планетарному масштабі, в тому числі й відносини щодо охорони земель. Серед них, зокрема, Кон­венція про водно-болотні угіддя, що мають міжнародне значення головним чином як середовище існування во­доплавних птахів¹.

На виконання цієї Конвенції постановою Кабінету Мі­ністрів України від 29 серпня 20,02 р. затверджений поря­док надання водно-болотним угіддям статусу «водно-бо­лотних угідь міжнародного значення». А з метою вдоско­налення управління у сфері охорони та раціонального ви­користання водно-болотних угідь Міністерство екології та природних ресурсів України, до повноважень якого згідно зі ст. 14 ЗК України віднесено здійснення міжнародного співробітництва з питань охорони земель, наказом від 27 грудня 2002 р. затвердило структуру, зміст і порядок ведення паспорта водно-болотного угіддя і міжнародного значення¹.

Слід зазначити, що між Україною, сусідніми та іншими державами укладено певні угоди, конвенції, договори, які ті­єю чи іншою мірою стосуються регулювання земельних від­носин. Так, Консульською конвенцією між Україною і Респуб­лікою Польщею, яка ратифікована постановою Верховної Ра­ди України від 14 липня 1993 р.², встановлено, що акредиту­юча держава має право на умовах, передбачених законами та іншими положеннями держави перебування, придбати у власність або орендувати, володіти і використовувати ділян­ки землі, будівлі або частини будівель призначені для перебу­вання консульської установи, для резиденції глави консуль­ської установи або для житлових приміщень інших працівни­ків консульської установи; будувати будівлі на придбаних ді­лянках землі; передавати право власності на земельні ділян­ки, будівлі або частини будівель, таким чином придбаних або збудованих.

Договором між Україною і Республікою Білорусь про дер­жавний кордон, який ратифікований 18 липни 1997 р., вста­новлено, що порядок користування земельними ділянками, які розташовані поза лінією державного кордону, але перебу­вають у користуванні суб'єктів господарювання іншої дого­вірної Сторони, визначається окремою угодою³-

Відповідно до Угоди між Урядом України та Урядом Рес­публіки Молдова про взаємне визнання прав та регулювання відносин власності, ратифікованої 12 липня 2001 р., право власності на землю та інші природні ресурси регулюється за­конодавством Сторони, на території якої перебувають об'єк­ти власності. Цією Угодою також встановлено, що Сторони вважають за доцільне надавати на своїй території земельні ділянки у користування як для діючих, так і для тих, що ство­рюються, об'єктів соціальної сфери іншої Сторони, її юри­дичних та фізичних осіб. Надання земельних ділянок, а та­кож плата за їх використання здійснюються на загальних підставах, які визначаються законодавством Сторони міс­цезнаходження об'єкта¹.

Слід підкреслити, що міжнародно-правовими актами ре­гулюються в основному екологічні відносини, які мають міжнародний характер, тому питома вага міжнародно-пра­вових документів, присвячених земельним відносинам, до­сить незначна.