Печать

2.2. Система источников земельного права

Posted in Аграрное право - А.Г. Нецветаев Земельное право

Источники земельного права в своей совокупности рас­сматриваются как образующие систему источников этого права. Эта система включает в себя следующие элементы:

 

  • Конституция РФ;
  • международные договоры РФ, общепризнанные прин­ципы и нормы международного права;
  • федеральные законы;
  • нормативные правовые акты Президента РФ;
  • нормативные правовые акты Правительства РФ;
  • ведомственные нормативные правовые акты;
  • конституции, законы, иные нормативные правовые акты субъектов РФ;
  • нормативные  правовые  акты  органов  местного   само­управления;
  • локальные нормативные правовые акты.

 

2.2.1. Конституционно-правовые основы регулирования земельных отношений

Конституция РФ, принятая народом России в 1993 году на общенациональном референдуме, является Основным За­коном российского государства и обладает следующими ос­новными свойствами:

 

  1. верховенство (ст. 4 Конституции);
  2. высшая юридическая сила (ст. 15 Конституции);
  3. прямое действие конституционных норм (ст. 15 Консти­туции);
  4. действие на всей территории страны (ст. 15 Конституции);
  5. является ядром всей правовой системы России;
  6. является объектом особой охраны со стороны государства.

Конституция РФ - основной источник земельного права.

Именно в Конституции РФ определены основы конституци­онного строя, права и свободы человека и гражданина, в том числе и в сфере земельных отношений. В Конституции со­держатся главные, основополагающие принципы, опреде­ляющие цели, методы и формы правового регулирования зе­мельных отношений в нашей стране.

Ряд положений Конституции РФ имеют важное значение для земельного права, так как являются основой развития зе­мельного законодательства.

 

1.    Статья 72 Конституции РФ относит регулирование зе­мельных отношений к предмету совместного ведения РФ и субъектов РФ. В совместном ведении Российской Феде­рации и ее субъектов, в частности, находятся:

 

  • вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (п. «в»);
  • разграничение  государственной  собственности,   в  том числе и на землю (п. «г»);
  • природопользование   (в  том  числе  землепользование), охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности (п. «д»);
  • земельное законодательство (п. «к»).

Согласно ст. 76 (п. 2) Конституции РФ, по предметам совме­стного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные норматив­ные правовые акты субъектов РФ. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федераль­ным законам, принятым по предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и норма­тивным правовым актом субъекта РФ, действует федеральный закон. В то же время, при отсутствии федерального закона, регулирующего вопросы, отнесенные к предмету совместного ведения РФ и субъектов РФ, субъект РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование. После принятия феде­рального закона субъект РФ обязан издавать законы и иные нормативные правовые акты, строго соответствующие феде­ральному закону, а также привести в соответствие с принятым федеральным законом свои нормативные правовые акты.

2.    В Конституции РФ в общей форме определены полно­мочия некоторых органов государственной власти по ре­гулированию земельных отношений. Так, в ст. 114 Кон­ституции РФ (п.  «в»)  сказано, что  Правительство  РФ обеспечивает проведение единой государственной поли­тики в области экологии, имеющее непосредственное отношение к обеспечению охраны земель. Кроме того, Правительство РФ осуществляет управление федеральной собственностью, в том числе землями, находящими­ся в федеральной собственности.

3. Конституция РФ закрепила полномочия органов местно­го самоуправления в сфере регулирования земельных отношений, которые согласно ст. 12 не входят в систему органов государственной власти и структура которых определяется местным населением самостоятельно. Ор­ганы местного самоуправления самостоятельно управ­ляют муниципальной собственностью, в том числе и зе­мельной, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, а также решают иные вопросы местного значе­ния. Так, согласно ч. 2 ст. 131 Конституции РФ, измене­ние границ территорий, в которых осуществляется мест­ное самоуправление, допускается с учетом мнения насе­ления соответствующих территорий.

4. Часть 1 ст. 9 Конституции РФ предусматривает, что зем­ля и другие природные ресурсы используются и охра­няются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих   на   соответствующей   территории.   По мнению О.И. Крассова1, эта конституционная норма за­крепляет два важнейших принципа правового регулиро­вания земельных отношений: принцип приоритета пуб­личных интересов в сфере регулирования использова­ния и охраны земель и принцип обеспечения рацио­нального использования и охраны земельных ресурсов.

Согласно ст. 36 Конституции РФ, собственники владеют, пользуются и распоряжаются землей свободно, если это не на­носит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и закон­ных интересов иных лиц. Условия и порядок пользования зем­лей определяются на основе федерального закона. Это означа­ет, что земельные отношения должны регулироваться специ­альным федеральным законом - Земельным кодексом РФ.

5.    Важнейшее значение имеют конституционные основы регулирования отношений собственности на землю. В ст. 8 Конституции РФ закреплен принцип равенства всех форм собственности. В РФ признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципаль­ная и иные формы собственности. Статья 9 (ч. 2) преду­сматривает  возможность  существования  многообразия форм права собственности на землю. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, госу­дарственной, муниципальной и иных формах собствен­ности. Кроме того, ст. 36 (ч. 1) Конституции РФ отдельно закрепляет право граждан и их объединений иметь в ча­стной собственности землю. В то же время, в этой же ста­тье определены пределы осуществления собственником своих правомочий. Как уже упоминалось выше, владе­ние, пользование распоряжение землей и другими при­родными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей сре­де и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Право частной собственности на землю, согласно ст. 17 Конституции РФ, рассматривается в качестве естественного и неотъемлемого права человека, принадлежащего ему от рождения. Следует также отметить, что в соответствии со ст. 18 Конституции РФ, права и свободы человека и граждани­на являются непосредственно действующими. Они опреде­ляют смысл, содержание и применение законов, деятель­ность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.  В ст.  35 Конституции РФ отражен принцип защиты права частной собственности.   Право   частной   собственности   охраняется законом. Каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами.

8. Очень важное значение для регулирования земельных отношений имеет положение ч. 3 ст. 35 Конституции РФ о том, что никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Это означает, что в земель­ном законодательстве должны быть закреплены такие условия изъятия частных земель, когда изъятие может допускаться только по решению суда, а не какого-либо иного органа.

9. Огромное значение для совершенствования земельного законодательства имеют конституционные нормы, по­священные охране окружающей среды в целом, в том числе и земли, которая является неотъемлемой составной частью (компонентом) природной среды. Так, ст. 42 Кон­ституции РФ впервые в истории России закрепила право каждого на благоприятную окружающую среду, досто­верную информацию о ее состоянии и на возмещение ущеp6a, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Это право обеспечи­вается путем реализации комплекса мер и мероприятий, закрепленных в ряде действующих федеральных законах и иных нормативных правовых актов, и прежде всего - в Федеральном законе от 10 января 2002 г. «Об охране ок­ружающей среды», а также рядом специальных земель­но-правовых и иных норм.

Необходимо также отметить, что наряду с этим правом ст. 58 Конституции РФ закрепляет обязанность каждого со­хранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. Данное конституционное положение нашло дальнейшее развитие в иных федеральных законах. В частности, согласно ст. 11 Федерального закона «Об охра­не окружающей среды», граждане обязаны сохранять при­роду и окружающую среду, бережно относиться к природе и природным богатствам, соблюдать иные требования за­конодательства.


 

2.2.2. Международно-правовые договоры

В ч. 4 ст. 15 Конституции РФ сказано, что общепризнан­ные принципы и нормы международного права и междуна­родные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяют­ся правила международного договора. Граждане РФ вправе в соответствии с международными договорами РФ обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод чело­века, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.

Согласно ст. 69 Конституции РФ, Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соот­ветствии с общепризнанными принципами и нормами меж­дународного права и международными договорами Россий­ской Федерации. Статья 79 Конституции РФ предоставляет право Российской Федерации участвовать в межгосударствен­ных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не вле­чет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации.

Указанные выше конституционные принципы нашли отражение в законодательстве РФ. Так, в соответствии со ст. 4 действующего Земельного кодекса РФ, если международным договором Российской Федерации, ратифицированным в ус­тановленном порядке, установлены иные правила, чем те, ко­торые предусмотрены Земельным кодексом, применяются правила международного договора. Аналогичная норма со­держится в ст. 82 Федерального закона от 10.01.2002 г. «Об ох­ране окружающей среды».

Порядок заключения, выполнения и прекращения между­народных договоров регулируется Федеральным законом от 15.07.95 г. «О международных договорах Российской Федерации». Международные договоры являются источниками зе­мельного права и регулируют различные сферы земельных от­ношений.

1.   В соответствии с международными договорами РФ опре­деляется государственная граница страны и, соответственно, территориальная сфера действия норм россий­ского права, в том числе земельного права. Так, Федеральным законом от 15.07.95 г. № 104-ФЗ рати­фицировано Соглашение между Российской Федерацией и Китайской Народной Республикой о российско-китайской Го­сударственной границе на ее западной части, подписанное в г. Москве 03.09.94 г. и вступившее в силу 17.10.95 г., которое уточнило линию прохождения российско-китайской Государ­ственной границы. В соответствии с постановлением Прави­тельства РФ от 17.01.05 г. № 22, одобрен Договор между Рос­сийской Федерацией и Республикой Казахстан о Государст­венной границе и представлено предложение Президенту РФ о подписании данного договора.

2.    На основании международных договоров и соглашений оп­ределяются также режимы использования природных ре­сурсов, в том числе и земель в пограничной зоне. К числу таких международно-правовых документов, отно­сится, например, Соглашение между Правительством Россий­ской Федерации и Правительством Китайской Народной Рес­публики о руководящих принципах совместного хозяйственно­го использования отдельных островов и прилегающих к ним ак­ваторий на пограничных реках (Пекин, 10 ноября 1997 г.).

25.04.96 г. в столице Китая - Пекине - было заключено Соглашение между Правительством РФ и Правительством Китайской Народной Республики о заповеднике «Озеро Хан­ка», в соответствии со ст. 1 которого Стороны Соглашения соз­дают в приграничных районах России и Китая совместный заповедник «Озеро Ханка», территория которого представле­на водно-болотными экосистемами1.

Заповедник «Озеро Ханка» делится линией российско-китайской Государственной границы на две части - Государ­ственный природный заповедник «Ханкайский» в Примор­ском крае (территория России) и заповедник «Озеро Ханка» в провинции Хэйлунцзян (территория КНР). Стороны вправе в соответствии с законами своих государств изменять границы своей части заповедника и о каждом таком изменении должны информировать друг друга. Охрана, управление, научные ис­следования и мониторинг в отношении экосистем заповедни­ка «Озеро Ханка» должны проводиться в соответствии с на­стоящим Соглашением и действующим законодательством Сторон.

3. Международные договоры могут выступать основой и для установления режима охраны среды обитания объ­ектов животного и растительного мира, ограничения хо­зяйственной деятельности и использования земель на со­ответствующих территориях.

Примером такого многостороннего международного до­говора является Конвенция о водно-болотных угодьях, имею­щих международное значение, прежде всего в качестве место­обитаний водоплавающих птиц (Рамсар, 2 февраля 1971 г.). В Конвенции под водно-болотными угодьями понимаются рай­оны болот, фенов, торфяных угодий или водоемов - естествен­ных или искусственных, постоянных или временных, стоячих или проточных, пресных, солоноватых или соленых, включая морские акватории, глубина которых при отливе не превышает шести метров. Каждое государство-участник Конвенции опре­деляет подходящие водно-болотные угодья на своей террито­рии, которые включаются в Список водно-болотных угодий международного значения, и способствует охране водно-болотных угодий и водоплавающих птиц посредством созда­ния природных резерватов1.

 

2.2.3. Федеральные законы

Законы как источники земельного права, представляют собой нормативные правовые акты, принимаемые представительным и законодательным органом Российской Федерации -Федеральным Собранием, состоящих из двух палат (Совет Фе­дерации и Государственная Дума). К числу федеральных зако­нов относятся Конституция РФ, федеральные конституцион­ные законы, предусмотренные Конституцией РФ, и иные фе­деральные законы, не имеющие значения конституционных.

Порядок принятия федеральных законодательных актов установлен Федеральным законом от 14.06.94 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания». Этот Закон предусматривает, что на территории РФ применяются только те федеральные кон­ституционные законы, федеральные законы, акты палат Фе­дерального Собрания, которые официально опубликованы.

Датой принятия федерального закона считается день принятия его Государственной Думой в окончательной ре­дакции. Датой принятия федерального конституционного закона считается день, когда он одобрен палатами Федераль­ного Собрания в порядке, установленном Конституцией РФ.

Федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом РФ. Феде­ральные конституционные законы, федеральные законы, ак­ты палат Федерального Собрания вступают в силу одновре­менно на всей территории РФ по истечении десяти дней по­сле дня их официального опубликования, если самими зако­нами или актами палат не установлен другой порядок вступ­ления их в силу.

Основополагающим законом является Земельный кодекс РФ от 25.10.01 г. № 136-ФЗ (в ред. ФЗ от 27.07.06 г. № 154-ФЗ), представляющий собой систематизированный свод норм пра­ва, регулирующих земельные отношения в нашей стране.

Следует подчеркнуть важность значения нового Земельного кодекса РФ (далее - ЗК), принятого Государственной Думой 28.09.01 г., одобренного Советом Федерации 10.10.01 г. и подпи­санного Президентом РФ 25.10.01 г. Необходимо отметить, что в ЗК значительное место занимают вопросы правового регу­лирования охраны земель и законодательно закреплено осу­ществление комплекса взаимосвязанных мер и мероприятий, призванных обеспечить рациональное использование, сохра­нение и восстановление земельных ресурсов в РФ.

Земельный кодекс РФ состоит из XVIII глав и 103 статей.

В I главе (ст. 1-11) закреплены принципы земельного зако­нодательства (рассмотрены в разделе 1.5), определены субъекты и объекты земельных отношений, состав Земельного фонда РФ. Необходимо отметить ст. 9-11 ЗК, в которых определены полно­мочия Российской Федерации, субъектов РФ, а также органов ме­стного самоуправления в области земельных отношений.

Глава II ЗК (ст. 12-14) определяет цели и содержание ох­раны земель, а также содержит специальные требования по использованию земель, подвергшихся радиоактивному и хи­мическому загрязнению. Как было отмечено на парламент­ских слушаниях, состоявшихся в Государственной Думе Фе­дерального Собрания РФ 22 апреля 2004 года на тему «О зако­нодательном обеспечении экологической безопасности при хранении и уничтожении пестицидов и агрохимикатов», за последние годы в таких субъектах РФ, как Иркутская, Курган­ская, Омская, Новосибирская, Ростовская, Самарская, Тамбов­ская области, Приморский и Краснодарский края на 30-60% обследованных территорий обнаружилось превышение пре­дельно допустимых концентраций (ПДК) остаточных коли­честв пестицидов в почве. Загрязнены пестицидами отдель­ные территории в Брянской, Московской, Оренбургской об­ластях и некоторых других субъектах РФ.

Глава III (ст. 15-19) ЗК закрепила систему правовых норм, регулирующих отношения собственности на землю, что особенно важно в условиях рыночных отношений. Ко­декс разрешил проблему разграничения публичной собст­венности на землю. В нем предусмотрены критерии и принципы разграничения федеральной собственности, соб­ственности субъектов Федерации и муниципальной собственности. Урегулирован вопрос предоставления прав на землю иностранным гражданам, иностранным юридиче­ским лицам, а также лицам без гражданства - теперь они вправе (правда, за рядом ограничений) иметь в собственно­сти земельные участки на территории РФ.

В главе IV (ст. 20-24) ЗК установлены иные, помимо права собственности, права на землю: постоянное (бессрочное) поль­зование, пожизненное наследуемое владение земельными участками, право ограниченного пользования чужим земель­ным участком (сервитут), аренда земельных участков и без­возмездное срочное пользование земельными участками. Очень важны с практической точки зрения нормы, отразив­шие особенности регулирования отношений по поводу арен­ды земли, а нормы, касающиеся частного и публичного зе­мельных сервитутов.

Глава V ЗК является самой объемной главой Кодекса (включает ст. 25-39) и посвящена возникновению прав на землю. Урегулированы вопросы перехода прав на земель­ный участок при переходе права собственности на здание, строение, сооружение; определен порядок приватизации земельных участков, процедуры предоставления земельных участков для строительства, а также для целей, не связан­ных со строительством, организации и проведения аукцио­нов и конкурсов по продаже земельных участков, находя­щихся в публичной собственности и ряд других вопросов. Особое значение имеет установление ограничений оборо-тоспособности земельных участков, обусловленных пуб­личными интересами (ст. 27 ЗК), а также особенностей куп­ли-продажи земельных участков (ст. 37 ЗК).

Глава VI Кодекса (ст. 40-43) определяет содержание прав и обязанностей собственников и иных правообладателей зе­мельных участков.

Достаточно подробно решены вопросы прекращения и ограничения прав на земельные участки (гл. VII ЗК, ст. 44-56), возмещения убытков и потерь сельскохозяйственного производ­ства и лесного хозяйства при изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд (гл. VIII ЗК, ст. 57-58), а также защиты прав на землю и рассмотрения земельных спо­ров (гл. IX ЗК, ст. 59-64).

Глава X Кодекса содержит общие положения о плате за землю и оценке земли. Использование земли в РФ признано платным, а в качестве форм платы за землю названы земель­ный налог и арендная плата.

Учитывая важность управления в области использования и охраны земель, ЗК закрепил основы проведения государственно­го мониторинга земель, землеустройства, Государственного зе­мельного кадастра (гл. XI, ст. 67-70) и земельного контроля (гл. XII, ст. 71-73).

В главе XIII определены формы юридической ответст­венности за правонарушения в области охраны и использова­ния земель: административная, уголовная, дисциплинарная и гражданско-правовая.

Главы XIV-XVIII представляют собой особенную часть Земельного кодекса и посвящены описанию правовых режи­мов различных категорий земель. Особый упор делается на усиление правовой охраны земель сельскохозяйственного назначения, что является актуальным в свете продолжаю­щейся деградации земель данной категории. Достаточно конкретно урегулирован правовой режим земель промыш­ленности и иного специального назначения, закреплены до­полнительные меры по охране земель особо охраняемых территорий и объектов и т.д.

Необходимо также отметить, что помимо Земельного кодекса в настоящее время действует Федеральный закон от 25.10.01 г. № 137-ФЗ (в ред. ФЗ от 30.06.06 г. № 93-ФЗ) «О вве­дении в действие Земельного кодекса Российской Федера­ции», содержащий ряд важнейших положений в области ре­гулирования земельных отношений.

Кроме Земельного кодекса РФ, в данной сфере действует много других федеральных законов, регулирующие те или иные сферы земельных отношений.

Таков, например, Федеральный закон от 11.06.03 г. № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», принятие которого явилось важнейшим шагом на пути совершенствования пра­вового регулирования отношений с участием крестьянских (фермерских) хозяйств, которых насчитывается в настоящее время около 265 тысяч. Закон содержит ряд специальных норм об организации крестьянских хозяйств, правовом режи­ме имущества и порядке деятельности хозяйства.

Важное и принципиальное значение для регулирования земельных отношений имел ныне утративший силу Закон РФ от 23.12.92 г. «О праве граждан Российской Федерации на получение в ча­стную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и данного хозяйства, садоводства и индивидуально­го жилищного строительства», расставивший все точки над «i» в вопросах права частной собственности и купли-продажи зе­мельных участков указанного целевого предназначения.

Правовые основы регулирования такой специфической области земельных отношений, как мелиорация земель, пол­номочия органов государственной власти и местного само­управления, права и обязанности граждан и юридических лиц в данной сфере установлены Федеральным законом от 10.01.96 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель».

Мелиорация земель, говорится в ст. 1 Закона, осуществ­ляется в целях повышения продуктивности и устойчивости земледелия, обеспечения гарантированного производства сельскохозяйственной продукции на основе сохранения и по­вышения плодородия земель, а также создания необходимых условий для вовлечения в сельскохозяйственный оборот не­используемых и малопродуктивных земель и формирования рациональной структуры земельных угодий. В Законе также закреплены понятия различных типов и видов мелиорации, урегулированы вопросы права собственности на мелиоратив­ные системы и гидротехнические сооружения, определена система государственного управления в области мелиорации земель, а также решен ряд других вопросов.

Близким к предыдущему является Федеральный закон от 16.07.98 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспече­ния плодородия земель сельскохозяйственного назначения», которым определены полномочия органов государственной вла­сти Российской Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления, а также права и обязанности собственников, владельцев, пользователей, в том числе арендаторов земель­ных участков, в области обеспечения плодородия данной ка­тегории земель.

Огромное значение для граждан имеет Федеральный закон от 15.04.98 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», который подробно регу­лирует вопросы зонирования территорий и предоставления садовых, огородных и дачных земельных участков; закрепляет права и обязанности членов садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений; отражает особенности приватизации и оборота таких участков; определяет правила организации и застройки территории садоводческого, ого­роднического или дачного некоммерческого объединения. Заметим, что ведение садоводства, огородничества и дачного хозяйства является наиболее массовой сферой индивидуаль­ной деятельности граждан - в 1998 году в России почти 70 млн. граждан занималось данным видом деятельности1.

Источник земельного права - Градостроительный кодекс РФ от 29.12.04 г. № 190-ФЗ, детально регулирующий земель­ные отношения по поводу осуществления градостроительного планирования, застройки, благоустройства городских и сель­ских поселений, развития их инженерной, транспортной и социальной инфраструктур. Для решения этих задач в Кодек­се закреплены требования, предъявляемые к градостроитель­ной документации, к градостроительному планированию. Особое значение для определения правового режима земель поселений имеет территориальное зонирование. В кодексе определен правовой режим пригородных зон городов, урегу­лированы вопросы застройки территорий городских и сельских поселений, которые непосредственно связаны с исполь­зованием земель.

Федеральный закон от 02.01.2000 г. № 28-ФЗ «О государст­венном земельном кадастре» дал определение и сформулировал принципы ведения Государственного земельного кадастра, закрепил компетенцию органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов мест­ного самоуправления в области осуществления деятельности по ведению Государственного земельного кадастра; определил состав сведений Государственного земельного кадастра, фор­мы земельно-кадастровой документации, порядок ведения земельного кадастра и ряд других вопросов в данной области.

Правовые основы разграничения государственной собст­венности на землю на собственность РФ (федеральную собствен­ность), собственность субъектов РФ и собственность муниципаль­ных образований (муниципальную собственность) определены в Федеральном законе от 17.07.01 г. № 101-ФЗ «О разграничении государ­ственной собственности на землю» (утратил силу в связи с приняти­ем ФЗ от 17.04.2006 г. № 53-ФЗ).

Федеральный закон от 18.06.01 г. № 78-ФЗ «О землеустрой­стве» устанавливает правовые основы проведения землеуст­роительных работ в целях обеспечения рационального ис­пользования земель и их охраны, создания благоприятной ок­ружающей среды и улучшения ландшафтов. В этом законе содержится правовое определение понятия «землеустройст­во», выделяются виды землеустройства, определяется порядок проведения землеустроительных действий.

Источником земельного права выступает Федеральный за­кон от 07.05.01 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного при­родопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», который устанавлива­ет правовые основы образования, охраны и использования территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ для ведения ими на этих территориях традиционного природопользования и традиционного образа жизни. Следует отметить, что в Российской Федерации насчитывается более 40 коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, которые ведут кочевой, полукочевой или оседлый образ жизни. У них самобытная культура и особое мировоззрение. Генеральная Ассамблея Организации Объе­диненных наций объявила 1994-2004 годы Международным десятилетием коренных народов Мира, признавая тем самым их значение и роль в мировой цивилизации.

Вопросы реализации права собственности на земли сель­скохозяйственного назначения, правила и ограничения обо­рота земельных участков и долей в праве общей собственно­сти на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, условия предоставления земель сельскохозяйст­венного назначения, находящихся в государственной или му­ниципальной собственности, регулируются Федеральным за­коном от 24.07.02 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохо­зяйственного назначения».

Общественные отношения, возникающие в связи с веде­нием гражданами личного подсобного хозяйства, регулиру­ются Федеральным законом от 07.07.03 г. № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве». Важность данного закона подтверждает­ся тем фактом, что использование возможностей личных под­собных хозяйств для производства сельскохозяйственной про­дукции всегда рассматривалось нашим государством, включая советский период развития, как дополнительный источник удовлетворения потребностей граждан. В соответствии с дан­ным Законом, личное подсобное хозяйство представляет со­бой форму непредпринимательской деятельности по произ­водству и переработке сельскохозяйственной продукции и ве­дется гражданами в целях удовлетворения личных потребно­стей на земельном участке, предоставленном или приобре­тенном для ведения личного подсобного хозяйства.

Одним из важнейших специальных источников земель­ного права является Федеральный закон от 21.12.04 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», который регулирует отношения, возникающие в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую. В Законе определен со­став и порядок подготовки документов для перевода земель из одной категории в другую, приводится перечень причин от­каза для такого перевода, законодательно решен ряд других вопросов в данной области.

Помимо специальных федеральных законов, регули­рующих исключительно или в основном земельные отноше­ния, в настоящее время действуют федеральные законы, ко­торые являются общими источниками земельного права.

К ним, например, относится Федеральный закон от 21.07.97 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации нрав на недвижимое имущество и сделок с ним», определяющий порядок государст­венной регистрации прав на недвижимое имущество, в том числе на земельные участки, а также ограничений (обремене­ний), то есть установленных законом или уполномоченными органами в предусмотренном законом порядке условий за­прещений, стесняющих правообладателя при осуществлении права собственности либо иных вещных прав на конкретный объект недвижимого имущества (сервитут, ипотека и др.).

Общим источником земельного права является и дейст­вующий Налоговый кодекс РФ. В соответствии с Федеральным за­коном от 29.11.04 г. № 141-ФЗ «О внесении изменений в часть вто­рую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации», часть вторая Налогового кодекса РФ от 05.08.2000 г. № 117-ФЗ дополнена разделом X «Местные налоги» и Главой 31. «Земельный налог», содержащей нормы, регулирую­щие отношения по поводу платы за землю.

Среди источников земельного права особое значение имеет действующий Гражданский кодекс Российской Федерации (далее - ГК РФ). В гл. 17 части I Гражданского кодекса РФ от 30.11.94 г. № 51-ФЗ закреплены общие положения, касающие­ся режима земельных участков как объектов права собствен­ности, недвижимого имущества и предмета совершения сделок с ними, а также иных вещных прав на землю. ГК РФ пре­дусматривает также принципиальные положения относи­тельно регулирования различных сделок, в том числе с зе­мельными участками.

 

Наиболее важное значение для регулирования земель­ных отношений имеют следующие положения ГК РФ:

 

  1. признание земельных участков недвижимым имущест­вом (ст. 130);
  2. обязательность государственной регистрации права соб­ственности, иных вещных прав на землю, а также сделок с ней (ст. 131);
  3. определение объекта права частной собственности на землю (ст. 261);
  4. закрепление принципа целевого использования земель (ст. 260);
  5. закрепление права граждан на осуществление общего поль­зования землей, т.е. без каких-либо разрешений (ст. 262);
  6. закрепление права на застройку земельного участка (ст. 263);
  7. определение содержания правомочий собственников зе­мельных участков по владению, пользованию и распо­ряжению ими (ст. 260);
  8. закрепление вещных прав на землю лиц, не являющихся собственниками земельных участков (ст. 216);
  9. определение правил установления права ограниченного пользования чужим  земельным  участком  -  сервитута (ст. 279-282);
  10. регулирование   вопросов   изъятия   частных   земельных участков для государственных и муниципальных нужд (ст. 279-282 ГК).

Отдельно следует остановиться на роли природоохран­ных и природоресурсных федеральных законодательных ак­тов в регулировании земельных отношений. Строго говоря, источники земельного права одновременно выступают источ­никами природоресурсного права (поскольку земля является важнейшим природным ресурсом) и являются частью эколо­гического законодательства.  Использование природных ресурсов и обеспечение охраны окружающей среды тесно связа­ны с регулированием земельных отношений. В связи с этим законодательные акты, регулирующие указанные вопросы, содержат большое число земельно-правовых норм и, соответ­ственно, являются источниками земельного права1.

К числу таких актов относится, например, Лесной кодекс РФ (далее - ЛК РФ) от 04.12.2006 г. № 22-ФЗ, введенный в дей­ствие с 01.01.2007 г., в котором урегулированы вопросы ис­пользования и охраны земель лесного фонда. В ст. 5 ЛК РФ дано понятие леса как экологической системы или природно­го ресурса. Статья 8 ЛК РФ устанавливает, что лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной соб­ственности. Деление лесов по целевому назначению на за­щитные леса, эксплуатационные леса и резервные леса преду­смотрено ст. 10 ЛК РФ. Глава 2 Лесного кодекса посвящена ис­пользования лесов, а глава 3 - их охране и защите.

Ряд земельно-правовых норм содержится в Законе РФ от 21 февраля 1992 г. «О недрах», Водном кодексе РФ от 03.06.2006 г. № 74-ФЗ, Федеральном законе от 24.04.95 г. № 52-ФЗ «О животном мире» и ряде других природоресурсных законов.

Источником земельного права выступает и Федеральный закон от 10.01.02 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», яв­ляющийся головным законодательным актом природоохран­ного (экологического) законодательства. Многие положения этого Закона в той или иной степени имеют значение с точки зрения правовой охраны земель. В целом содержание данного Закона прямо направлено на обеспечение сохранности земли как природного объекта и природного ресурса. Например, ст. 4 Закона прямо относит земли и почвы к числу объектов охраны от загрязнения, истощения, деградации, порчи, унич­тожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности.

Важную роль в регулировании отношений по охране зе­мель играет Федеральный закон от 30.03.99 г. № 52-ФЗ «О санитарно- эпидемиологическом благополучии населения». В частности, в нем со­держатся санитарно-эпидемиологические требования к плани­ровке и застройке городских и сельских поселений (ст. 12), сани­тарно-эпидемиологические требования к почвам, содержанию территорий городских и сельских поселений, промышленных площадок, т.е. нормы, непосредственно касающиеся использова­ния земель (ст. 21).

Следует отметить также Федеральный закон от 19.07.97 г. № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохими-катами», который детально регулирует порядок применения пестицидов и агрохимикатов в сельском хозяйстве.

Земельно-правовые нормы содержатся и в других законо­дательных актах РФ.


 

2.2.4. Нормативные правовые акты Президента РФ

Президент Российской Федерации, являясь главой госу­дарства, определяет основные направления его внутренней и внешней политики, в том числе и в области регулирования земельных отношений. Он вносит на рассмотрение в Государ­ственную Думу РФ законопроекты, подписывает и обнароду­ет федеральные законы, подписывает международные дого­воры РФ. Его указы и распоряжения обязательны для испол­нения на всей территории страны и не должны противоре­чить Конституции России и федеральным законам (чч. 1 и 3 ст. 80. п.п. «г» и «д» ст. 84, п. «б» ст. 86, ст. 90 Конституции РФ).

Порядок принятия таких актов регулируется Указом Президента РФ от 02.06.96 г. № 638 «О порядке подготовки проектов указов, распоряжений Президента РФ, предусмат­ривающих принятие постановлений, распоряжений Прави­тельства РФ» и распоряжением Президента РФ от 03.08.96г. № 413-рп «О порядке подготовки и внесения проектов указов и распоряжений Президента РФ». Введение в действие актов Президента РФ, Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти определено Указом Президента РФ от 23.05.96 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных актов федеральных органов исполнительной власти». Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении 7 дней после дня их первого официального опубликования («Российская газета», Собрание законодательства РФ).

Основной формой президентского акта - источника зе­мельного права является указ Президента России. Он может издавать также распоряжения, которые носят, как правило, ненормативный характер (ст. 90 Конституции РФ). Право Президента РФ на регулирование земельных отношений за­креплено и в ст. 2 (п. 1) Земельного кодекса РФ и может осу­ществляться путем издания нормативных указов.

Указы Президента РФ играли важную роль в регулиро­вании земельных отношений в период с 1992 по 2001 годы, ко­гда было принято около пятнадцати основополагающих ука­зов Президента РФ в данной области.

В их числе Указ Президента РФ от 27.12.93 г. № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграр­ной реформы в России», в котором было констатировано, что земельные участки и все, что прочно с ними связано, относят­ся к недвижимости, а также закреплялось положение, согласно которому граждане и юридические лица-собственники зе­мельных участков получили право продавать, передавать по наследству, дарить, сдавать в залог, аренду, обменивать, а также передавать земельный участок или часть его в качестве взноса в уставные фонды (капиталы) акционерных обществ, товариществ, кооперативов, в том числе с иностранными ин­вестициями, т.е. практически были сняты правовые ограни­чения в распоряжении земельной собственностью.

К таким указам относится и Указ Президента РФ от 07.03.96 г. № 337 «О реализации конституционных прав граждан на землю», в котором были не только подтвержде­ны права граждан на землю, но и определены конкретные правовые формы реализации этих прав, в частности, были предусмотрены такие новые для нашей страны правовые формы, как передача собственником земельной доли на ус­ловиях ренты и пожизненного содержания.

Кроме того, существенную роль в осуществлении зе­мельной реформы и регулировании земельных отношений сыграли следующие нормативные правовые акты Президента РФ, многие из которых ныне утратили силу:

 

  • Указ от 25.03.1992 г. № 301 «О продаже земельных участ­ков гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий»;
  • Указ от 14.06.1992 г. № 631 «Об утверждении Порядка продажи земельных участков при приватизации госу­дарственных и муниципальных предприятий, расшире­нии и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности»;
  • Указ от 16.12.93 г. № 2162 «Об усилении государственно­го контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы»;
  • Указ Президента РФ от 14.02.96 г. № 198 «О праве собствен­ности граждан и юридических лиц на земельные участки под объектами недвижимости в сельской местности»;
  • Указ от 26.11.97 г. № 1263 «О продаже гражданам и юри­дическим  лицам  предназначенных  под  застройку  зе­мельных участков, расположенных на территориях го­родских и сельских поселений, или права их аренды»;
  • Указ от 16.05.97 г. № 485 «О гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами».

Особо необходимо отметить ныне не действующий Указ Президента РФ от 16.12.93 г. № 2144 «О федеральных природ­ных ресурсах», который способствовал разрешению проблемы разграничения государственной собственности на землю и другие природные ресурсы. Указ предусмотрел, что разгра­ничение государственной собственности на природные ре­сурсы: земли, воды, леса, недра, ресурсы животного и расти­тельного мира - должно быть основано на принципе их общегосударственного значения. Природные ресурсы, имеющие такое значение, относятся к федеральной собственности.

Начиная с 2002 года указы Президента РФ, регулирую­щие земельные отношения, принимаются редко и касаются, как правило, признания утратившими силу принятых ранее указов либо внесения в них изменений. Примером такого ука­за является Указ Президента РФ от 25.02.03 г. № 250 «Об изме­нении и признании утратившими силу некоторых актов Пре­зидента РСФСР и Президента РФ». В случае противоречия Земельного кодекса РФ или иного федерального закона и ука­за Президента РФ, принятого после 30.10.01 г., действуют нормы федеральных законов. Действующие указы Президен­та РФ, изданные до введения в действие ЗК РФ, т.е. до 30.10.01 г., и регулирующие земельные отношения, применяются в части, не противоречащей ЗК РФ.

Несмотря на сказанное выше, в настоящее время Прези­дентом РФ изданы и вступили в силу ряд указов, в той или иной степени затрагивающие вопросы земельного права. На­пример, согласно Указа Президента РФ от 09.03.04 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», упразднены, образованы и преобразованы федераль­ные органы исполнительной власти, в том числе осуществ­ляющие управленческие функции в области охраны и ис­пользования земель.

 

2.2.5. Нормативные правовые акты Правительства РФ

Правительство Российской Федерации осуществляет, согласно ст. 110 Конституции РФ, исполнительную власть Российской Федерации, обеспечивает проведение единой государственной политики в области экологии, осуществля­ет управление федеральной собственностью, в том числе земельными и другими природными ресурсами. Оно на ос­новании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает поста­новления и распоряжения и обеспечивает их исполнение.

Эти правительственные акты обязательны к исполнению на территории страны. В случае их противоречия Конститу­ции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ, они могут быть отменены последним на основании ст. 115 Конституции РФ. Согласно ст. 23 Федерального закона от 17.12.97 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федера­ции», акты Правительства, имеющие нормативный харак­тер, издаются в форме постановлений.

Согласно Указа Президента РФ от 23.05.96 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Прези­дента РФ, Правительства РФ и нормативных актов федераль­ных органов исполнительной власти», акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, всту­пают в силу одновременно на всей территории РФ по истече­нии 7 дней после дня их первого официального опубликова­ния («Российская газета», Собрание законодательства РФ), а иные акты Правительства РФ - со дня их подписания. В актах Правительства может быть установлен и другой порядок вступления их в силу.

Основная задача постановлений Правительства РФ -конкретизировать положения федеральных законов или ука­зов Президента РФ. В соответствии со ст. 2 (п. 3) Земельного кодекса РФ Правительство РФ регулирует земельные отноше­ния в пределах полномочий, определенных ЗК РФ, иными федеральными законами и указами Президента РФ.

В пределах своих полномочий Правительство РФ доста­точно активно в последнее время участвует в регулировании зе­мельных отношений - приняты постановления Правительства РФ по многим вопросам, отнесенным ЗК РФ к его компетенции.

К ним относится, например, постановление Правитель­ства РФ от 19.11.02 г. № 833 «О государственном земельном контроле», устанавливающее порядок осуществления госу­дарственного земельного контроля за соблюдением земельно­го законодательства, требований по охране и использованию земель, в том числе государственного контроля за воспроиз­водством плодородия земель сельскохозяйственного назначе­ния, организациями независимо от организационно-правовой формы, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами. Постановлением Правительства РФ от 07.05.03 г. № 262 утверждены Правила возмещения собственникам зе­мельных участков, землевладельцам, землепользователям и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъ­ятием или временным занятием земельных участков, ограни­чением прав собственников земельных участков, землевла­дельцев, землепользователей и арендаторов земельных участ­ков либо ухудшения качества земель в результате деятельно­сти других лиц. Порядок согласования и утверждения земле­устроительной документации, создания и ведения государст­венного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства, а также порядок использования таких дан­ных определены постановлением Правительства РФ от 11.07.02 г. № 514.


 

2.2.6. Ведомственные нормативные правовые акты

Федеральные органы исполнительной власти в пределах своей компетенции издают общеобязательные нормативные правовые акты, являющиеся источниками земельного права.

Нормативные правовые акты федеральных органов ис­полнительной власти издаются на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции. Такие акты издаются фе­деральными органами исполнительной власти в виде поста­новлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде пи­сем и телеграмм не допускается. Нормативный правовой акт может быть издан совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти или одним из них по согласо­ванию с другими.

С 1992 г. введена государственная регистрация норма­тивных актов министерств, государственных комитетов и ве­домств, затрагивающих права и законные интересы граждан или имеющих межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе актов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфи­денциального характера. До административной реформы 2004 года такая регистрация осуществлялась в Министерстве юстиции РФ, после - в Федеральной регистрационной службе РФ. В случае противоречия норм, содержащихся в актах фе­деральных органов исполнительной власти, актам высшей юридической силы действуют нормы, содержащиеся в актах высшей юридической силы.

В настоящее время полномочиями по регулированию земельных отношений наделены министерства. Важную роль в ведомственном регулировании земельных отношений иг­рают нормативные правовые акты таких органов исполни­тельной власти, как Министерство сельского хозяйства Рос­сийской Федерации, Министерство природных ресурсов Рос­сийской Федерации, Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерство здраво­охранения и социального развития и др.

Так, Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (далее - Минсельхоз России) обладает полномочиями по приня­тию правил и норм в области мелиорации земель; планов про­ведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных и противоэрозионных мероприятий в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назна­чения; планов проведения мероприятий по реабилитации за­грязненных земель сельскохозяйственного назначения.

Министерство экономического развития и торговли РФ (да­лее - Минэкономразвития России) уполномочено на принятие нормативных правовых актов, определяющих состав докумен­тов государственного земельного кадастра и порядок их ведения; требования к кадастровому делению и порядок учета ка­дастровых единиц; порядок изменения границ кадастрового деления; порядок подготовки решений об условиях привати­зации имущественных комплексов унитарных предприятий, а также иных нормативных правовых актов по вопросам, отне­сенным к компетенции подведомственных ему агентств, осу­ществляющих государственное управление в области исполь­зования и охраны земель, - Федерального агентства кадастра объектов недвижимости и Федерального агентства по управ­лению федеральным имуществом. Так, Приказом Минэко­номразвития России от 12 августа 2006 г. № 222 утверждены Методические указания по определению кадастровой стоимо­сти вновь образуемых земельных участков и существующих земельных участков в случаях изменения категории земель, вида разрешенного использования или уточнения площади зе­мельного участка.

Министерство природных ресурсов Российской Федерации (далее - МПР России) вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов, в том числе земель лесного фонда и земель водного фонда, земель особо охраняемых природных территорий, а также принимать иные нормативные правовые акты по вопросам, отнесенным к ком­петенции подведомственных ему агентств, наделенных от­дельными полномочиями по государственному управлению в области использования и охраны земель, - Федеральной службы по надзору в сфере природопользования; Федераль­ного агентства водных ресурсов; Федерального агентства лес­ных ресурсов.

До административной реформы 2004 года нормотворче­ство в данной области в основном осуществляли Федеральная служба земельного кадастра (Росземкадастр) по вопросам ве­дения государственного земельного кадастра, землеустройст­ва, государственной кадастровой оценки земель, мониторинга земель, государственного контроля за использованием и ох­раной земель и др.; Министерство имущественных отношений Российской Федерации (Минимущество России) по во­просам приватизации, управления и распоряжения феде­ральным имуществом, в том числе земельными участками. Например, 26 сентября 2001 г. был принят приказ Росземкада-стра № П/166 «Об упорядочении деятельности по ведению Государственного земельного кадастра». Приказом Росземка-дастра от 2 октября 2002 г. № П/327 были утверждены требо­вания к оформлению документов о межевании, представляе­мых на государственный кадастровый учет. 27 января 2003 г. был принят приказ Росземкадастра № П/6 «Об утверждении бланков документов, необходимых для осуществления госу­дарственного земельного контроля» и др.

Определенную роль в регулировании земельных отно­шений играют государственные стандарты, строительные, са­нитарные, природоохранные нормы и правила, иные норма­тивно-технические акты, которые закрепляют обязательные технические требования и правила в целях обеспечения ра­ционального использования земель, недопущения причине­ния вреда жизни и здоровью человека, окружающей среде. К их числу относятся ГОСТ «ССБТ. Строительство. Производ­ство земляных работ способом гидромеханизации. Требова­ния безопасности», введенный в действие постановлением Госстроя РФ от 21 января 2002 г. № 5; «Санитарно-эпиде­миологические требования к качеству почвы», утвержденные постановлением Главного государственного санитарного вра­ча РФ от 17 апреля 2003 г. № 53 (СанПиН 2.1.7.1287-03); «Сани-тарно-защитные зоны и санитарная классификация предпри­ятий, сооружений и объектов», утвержденные постановлени­ем Главного государственного санитарного врача РФ от 10 ап­реля 2003 г. № 38 (СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03) и ряд других.

 

2.2.7. Нормативные правовые акты субъектов РФ

В соответствии со ст. 72 Конституции РФ, вопросы вла­дения, пользования и распоряжения землей и другими при­родными ресурсами, земельное законодательство отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. Нормативное правовое регулирование названных отношений осуществляют органы как законода­тельной, так и исполнительной ветвей власти субъектов РФ.

В соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, по предме­там совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются феде­ральные законы и принимаемые в соответствии с ними зако­ны и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. При этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить федеральным законам - в случае такого про­тиворечия действует федеральный закон.

Субъекты РФ осуществляют собственное правовое регу­лирование земельных отношений с учетом политических, со­циально-экономических, природно-климатических, экологи­ческих, исторических и иных особенностей регионов.

Нормативные правовые акты субъектов РФ принимают­ся субъектами РФ в разных формах. В одних субъектах РФ (как правило, республиках в составе Российской Федерации) действуют земельные кодексы (Татарстан, Башкортостан, Ка­релия и др.). В других - законы о земле или законы о регули­ровании земельных отношений (Саратовская, Самарская, Во­ронежская области и др.)

В г. Москве основным нормативным правовым актом в данной области является Закон города Москвы от 14.05.03 г. № 27 «О землепользовании и застройке в городе Москве», имею­щий комплексный характер. Кроме того, действует ряд других специальных законов в данной области, таких как Закон города Москвы от 26.05.04 г. № 35 «Об особенностях использования зе­мельных участков в целях сохранения научно-промышленного потенциала города Москвы», Закон города Москвы от 24.11.04 г. № 74 «О земельном налоге» (в ред. от 01.06 05 г.) и др.

В Московской области в настоящее время действуют та­кие нормативные правовые акты, как: Закон Московской об­ласти от 07.06.96 г. «№ 23/96-ОЗ (в ред. от 11.10.01 г.) «О пре­доставлении земельных участков, находящихся в государст­венной собственности, для осуществления предпринимательской и некоммерческой деятельности на территории Москов­ской области», регулирующий отношения, возникающие в связи с предоставлением на территории Московской области земельных участков, находящихся в государственной собст­венности, для осуществления предпринимательской и неком­мерческой деятельности; Закон Московской области от 15.05.01 г. № 90/2001-ОЗ «Об областной целевой программе «Развитие земельной реформы в Московской области на 2001-2003 годы» (в ред. от 14.03.03 г.), утвердивший соответствую­щую областную программу; Закон Московской области от 18.04.95 г. № 6/49-ОЗ «Об отнесении земель сельскохозяйст­венного назначения к особо ценным и ценным»; постановле­ние Правительство Московской области от 17.02.05 года № 103/6, утвердившее, в целях упорядочения процедуры принятия решений о предоставлении земельных участков и решений о переводе земель из одной категории в другую, пе­речни документов, необходимых для принятия указанных решений; постановление Правительства Московской области от 18.08.03 г. № 484/30 «О нормативной цене земли в Москов­ской области в 2003 году» и ряд других нормативных право­вых актов, принятых как законодательной, так и исполни­тельной органами власти Московской области.


 

2.2.8. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления

Статья 12 Конституции РФ содержит принципиальные положения о том, что в России признается и гарантируется местное самоуправление, которое является самостоятельным в пределах своих полномочий и органы которого не входят в систему органов государственной власти.

Согласно ст. 131 Конституции, местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.

Органы местного самоуправления могут конкретизиро­вать нормы, предусмотренные актами всех указанных уров­ней, при условии, что нормативно-правовой акт органа местного самоуправления принимается уполномоченным на то органом местного самоуправления и в рамках установленной для него компетенции.

В соответствии со ст. 132 Конституции РФ, органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной соб­ственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Кроме того, органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными пол­номочиями с передачей для их осуществления соответствующих материальных и финансовых средств.

Такие полномочия на федеральном уровне определены рядом законодательных актов, и прежде всего - федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции» (вступает в силу с 1 января 2006 г.) и Законом РФ от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» (утрачивает силу с 1 января 2006 г.). К ним можно отнести также Указ Президента РФ от 15.10.99 г. № 1370 «Об утверждении Основных положений государ­ственной политики в области развития местного самоуправ­ления в Российской Федерации». В частности, согласно ст. 14 Федерального закона от 06.10.03 г. № 131-ФЗ, к вопро­сам местного значения поселения относятся: владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения; организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; организация бла­гоустройства и озеленения территории поселения, исполь­зования и охраны городских лесов, расположенных в гра­ницах населенных пунктов поселения, и др.

Согласно п. 4 ст. 2 Земельного кодекса РФ, органы мест­ного самоуправления могут издавать акты, содержащие нор­мы земельного права, на основании и во исполнение норматив­ных правовых актов РФ и субъектов РФ. В случае противоречия норм, содержащихся в актах органов местного самоуправления, нормативным правовым актам РФ или субъектов РФ действуют нормы, установленные актами РФ и субъектов РФ.

К компетенции органов местного самоуправления в области регулирования земельных отношений Земельным кодексом РФ, в частности, отнесено принятие правил землепользования и за­стройки территорий поселений, регулирование использования и распоряжения земельными участками, находящимися в муници­пальной собственности, а также установление:

 

  1. публичных сервитутов - права ограниченного пользова­ния земельными участками в интересах местного само­управления или местного населения;
  2. особого правового режима использования земель в мес­тах традиционного проживания и хозяйственной дея­тельности коренных малочисленных народов РФ и этни­ческих общностей;
  3. предельных  размеров  земельных  участков,  предостав­ляемых гражданам в собственность из земель, находя­щихся в государственной или муниципальной собствен­ности, для ведения личного подсобного хозяйства и ин­дивидуального жилищного строительства;
  4. максимальных  размеров  участков,   предоставляемых  в собственность граждан бесплатно из земель, находящих­ся в муниципальной собственности, для ведения кресть­янского (фермерского) хозяйства, садоводства, огород­ничества, животноводства, дачного  строительства, для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуаль­ного жилищного строительства;
  5. процедур и критериев предоставления земельных участ­ков гражданам для целей, не связанных со строительст­вом, в том числе порядок рассмотрения заявок и приня­тия решений;
  6. порядка определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в муниципальной собственности.

Иными актами земельного законодательства могут быть установлены дополнительные полномочия органов местного самоуправления.

Так, постановлением Главы администрации Шаховского района Московской области от 21.07.03 г. № 630 определены допустимые пределы уточнения значения площади ранее предос­тавленных земельных участков. Решением Совета депутатов му­ниципального образования «Красногорский район Московской области» от 25.01.01 г. № 163/1 (в ред. от 27.02.03 г.) утверждено Положение о порядке управления и распоряжения землей в му­ниципальном образовании «Красногорский район Московской области». Совет депутатов муниципального образования «город Климовск» Московской области своим решением от 09.04.03 г. № 2/3 утвердил Положение о порядке осуществления муниципаль­ного земельного контроля в городе Климовске Московской облас­ти. Аналогичное положение утверждено Решением Совета депу­татов Мытищинского района Московской области от 18.07.02 г. № 33/3 и т.д.

 

2.2.9. Роль судебной практики в регулировании земельных отношений

Относительно значения судебных решений в регулиро­вании правоотношений, в том числе и земельных, в литерату­ре встречаются различные точки зрения.

Так, В.В. Петров считает, что решения судов, несмотря на их оригинальность и юридическую грамотность, не могут слу­жить образцом, источником для принятия решения по друго­му аналогичному делу, следовательно, судебную практику можно рассматривать лишь в плане применения права, толко­вания и разъяснения его отдельных положений1.

Напротив, по мнению М.М. Бринчука, анализ роли су­дов в контексте принципа разделения властей и выделения судебной власти в качестве самостоятельной ветви власти дает основание для признания судебной практики источником права, поскольку суды наделяются новыми полномочиями нормотворческого органа власти2.

Несомненно, что деятельность судов, а также администра­тивных органов способствует совершенствованию практики применения земельного законодательства. Огромное значение имеют, в частности, руководящие постановления (разъяснения) Пленума Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ. К ним можно отнести постановление Пленума Верховного Суда РФ от 22 апреля 1992 г. № 6 «О некоторых вопросах, воз­никших у судов при применении законодательства о земельной реформе», постановление Пленума Верховного Суда РФ от 5 но­ября 1998 г. № 14 «О практике применения судами законода­тельства об ответственности за экологические правонарушения», постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с приме­нением земельного законодательства», информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 27 февраля 2001 г. № 61 «Обзор практики применения арбитражными су­дами земельного законодательства» и ряд других.

В то же время, решения судов общей юрисдикции и ар­битражных судов по конкретному юридическому делу (на­пример, эколого-правовому спору) нельзя признать источни­ками экологического права, поскольку они являются актами ненормативного характера (не содержащими норм права) и имеют персонифицированный (индивидуально-определен­ный) характер.

Особо необходимо отметить решения Конституцион­ного суда РФ, к компетенции которого отнесено разреше­ние дел о соответствии федеральных законов, законов субъ­ектов РФ, нормативных актов палат Федерального Собра­ния РФ, Президента и Правительства РФ Конституции РФ. Решения Конституционного Суда РФ обладают силой зако­на, они окончательны и подлежат исполнению. В силу этого его решения могут считаться источниками земельного пра­ва. Например, постановлением Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. № 1-П «По делу о проверке конституци­онности Лесного кодекса Российской Федерации» Лесной кодекс Российской Федерации был признан соответствующим Конституции РФ (как по порядку принятия, так и его положения, касающиеся лесного фонда РФ). Постановлени­ем Конституционного Суда РФ от 13 декабря 2001 г. № 16-П «По делу о проверке конституционности части второй ста­тьи 16 Закона города Москвы «Об основах платного земле­пользования в городе Москве» в связи с жалобой гражданки Т.В. Близинской» признаны не соответствующими Консти­туции РФ некоторые нормы Закона г. Москвы «Об основах платного землепользования в городе Москве». В своем по­становлении от 23 апреля 2004 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Феде­рации в связи с запросом Мурманской областной Думы» Конституционный Суд РФ признал конституционность не­которых оспариваемых областными депутатами положений Земельного кодекса РФ, регулирующих предоставление зе­мельных участков в собственность иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим ли­цам. Было также признано, что Земельный кодекс РФ не противоречит Конституции РФ и по порядку его принятия Государственной Думой.

 

Контрольные вопросы

  1. Дайте определение источников земельного права
  2. Как классифицируются источники земельного права по юридической силе и территории действия?
  3. Чем   отличаются   специальные   источники   земельного права от общих?. Приведите примеры.
  4. Является ли судебное решение по конкретному делу,связанному с разрешением земельно-правового спора,источником земельного права?
  5. Из каких элементов состоит система источников земель­ного права?