Печать

ГЛАВА 18 ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ВОДНОГО ФОНДА И ЗЕМЕЛЬ ЗАПАСА

Posted in Аграрное право - Б.В. Ерофеев Земельное право России

 

18.1. Понятие и общая характеристика правового режима земель водного фонда

К землям водного фонда относят земли, занятые водными объекта­ми, а также земли водоохранных зон, водных объектов, выделяемые под полосы отвода гидротехнических, водохозяйственных и иных сооруже­ний, необходимых для использования водных объектов.

В соответствии со ст. 102 ЗК РФ земли водного фонда могут ис­пользоваться для строительства и эксплуатации сооружений, обеспе­чивающих удовлетворение потребностей населения в питьевой воде, бытовых, оздоровительных и других потребностей населения, а также для водохозяйственных, сельскохозяйственных, энергетических, приро­доохранных, промышленных, рыбохозяйств'енных, транспортных и иных государственных или муниципальных нужд при соблюдении установ­ленных требований.

Земля — важнейшая часть окружающей среды. Она является про­странственно-операционным базисом всех находящихся на ней как ес­тественных, так и искусственных предметов материального мира. В том числе на ней располагается вода. Вообще вода — это химическое со­единение водорода и кислорода, существующее в жидком, твердом и газообразном состояниях. Вода, находящаяся в жидком состоянии, по­крывает почти 3/4поверхности земли. Вода появилась много миллионов лет назад, в ней зародилась жизнь. Это, можно сказать, второй после земли компонент окружающей природной среды.

Вода играет и будет играть важнейшую роль в жизни общества, без нее невозможно существование животного и растительного мира. Поэтому крайне необходима разработка вопросов рационального ис­пользования и охраны воды как основы всего живого.

Вода является важнейшим компонентом окружающей среды, возоб­новляемым, ограниченным и уязвимым природным ресурсом, использу­ется и охраняется в Российской Федерации как основа жизнедеятель­ности народов, проживающих на прилегающих к водным объектам тер­риториях, обеспечивает' экономическое, социальное, экологическое благополучие населения, существование животного и растительного мира.

Впервые земли водного фонда в самостоятельную категорию выдели­ли Основы земельного законодательства в 1968 г. В настоящее время под водным фондом понимается совокупность водных объектов в пределах территории РФ, включенных или подлежащих включению в Государствен­ный водный кадастр РФ (ст. 1 ВК РФ от 16.И .1995 № 167-ФЗ (в ред. от 24.12.2002)1)-

Водные объекты — основа жизни и деятельности народов, прожи­вающих на соответствующей территории. В силу чего земли водного фонда выделены в самостоятельную категорию.

Водным объектом является сосредоточение вод на поверхно­сти суши в формах ее рельефа либо в недрах, имеющее границы, объем и черты водного режима.

В зависимости от физико-географических, гидрорежимных и других признаков водные объекты классифицируются по следующим основа­ниям:

 

  • по отношению к поверхности земли;
  • по отношению к территории государства;
  • по субъектам пользования.

 

По первому основанию водные объекты делятся на:

•   поверхностные водные объекты —  постоянное или временное сосредоточение вод на поверхности суши в формах ее рельефа, име­ющее границы, объем и черты водного режима, которые в свою оче­редь подразделяются на:

 

  • поверхностные водотоки и водохранилища на них (реки, ручьи, каналы);
  • поверхностные водоемы (озера, водохранилища, болота и пруды);
  • ледники и снежники;

 

•   подземные водные объекты —  сосредоточение  находящихся в гидравлической связи вод в горных породах, имеющее границы, объем
и черты водного режима. К ним относятся:

 

  • водоносный горизонт;
  • бассейн подземных вод;
  • месторождение подземных вод;
  • естественный выход подземных вод.

 

По второму основанию водные объекты можно разделить на:

•    внутренние морские воды — морские   воды,   расположенные   в сторону берега от исходных линий,  принятых для  отсчета ширины
территориального моря Российской Федерации;

территориальное море РФ — прибрежные морские воды шири­ной 12 морских миль, отмеряемых в соответствии с нормами между­народного права и законодательством РФ.

По третьему основанию водные объекты подразделяются на:

  • водные объекты общего пользования — водные объекты,  нахо­дящиеся в общедоступном, открытом пользовании;
  • водные   объекты   особого   пользования —   объекты,    которыми пользуется ограниченный круг лиц.

В особую группу выделяются трансграничные (пограничные) вод­ные объекты, под которыми понимаются поверхностные и подземные водные объекты, обозначающие, пересекающие границу между двумя или более иностранными государствами или по которым пролегает Государственная граница Российской Федерации.

ВК РФ определяет, что объектом водных отношений является вод­ный объект или его часть.

Водный объект это сосредоточение вод на поверхностисуши в пределах ее рельефа либо в недрах, имеющих границы и черты водного режима.

Поверхностные воды и земли, покрытые ими или сопряженные с ними (дно и берега водного объекта), рассматриваются как единый водный объект. Подземные воды и вмещающие их горные породы также рассматриваются как единый водный объект. В силу недвижи­мости земли правовой режим водных объектов регулируется водным законодательством. Так как он тесно переплетается с правовым ре­жимом земель, на которых находятся водные объекты, то они и опре­деляют правовой режим этих земель.

Главной составной частью земель водного фонда являются водопо-крытые земли, т.е. земли, покрытые водой относительно устойчиво: веч­но или ббльшую часть года. Примером может служить дно и берега прудов.

К числу вышеназванных земель нельзя отнести земли, покрыва­ющиеся водой на короткие промежутки времени. Например, весной в лощине собирается вода, которая затем высыхает в силу объективных и субъективных причин.

 

К водным объектам относятся:

 

  • реки, озера, ручьи, болота, водохранилища, пруды, каналы и Другие поверхностные и искусственные водотоки и водоемы;
  • ледники и снежники;
  • гидрологические бассейны, месторождения подземных вод, водо­носные горизонты и естественные выходы подземных вод, в том чис­ле термальных;
  • внутренние морские воды и территориальное море РФ. Водные объекты, включенные в состав водного фонда, подлежат регистрации в государственном водном кадастре. Этот фонд находится под защитой и охраной государства.

 

Водные объекты, включенные в состав водного фонда, подлежат уче­ту и регистрации в государственном водном кадастре. ВК РФ опреде­ляет, что государственный учет поверхностных и подземных вод пред­ставляет собой систематическое определение и фиксацию в установлен­ном порядке количества и качества водных ресурсов, имеющихся на данной территории. Государственный учет вод осуществляется в целях обеспечения текущего и перспективного планирования рационального использования водных объектов, их восстановления и охраны.

Государственный водный кадастр представляет собой свод дан­ных о водных объектах, об их водных ресурсах, использовании водных объектов, о водопользователях. Государственный водный кадастр ве­дется в Российской Федерации по единой системе и основывается на данных государственного учета вод.

Следует отметить, что водное законодательство РФ регулирует отношения в области использования и охраны водных объектов.

Отношения по поводу воды, находящейся в окружающей среде и не сосредоточенной в водных объектах, не относятся к предмету дан­ного регулирования.

Отношения, связанные с использованием воды, изъятой из водных объектов, регламентируются гражданским законодательством, санитар­ным и иным законодательством РФ.

Отношения по поводу земель, лесов, недр, растительного и живот­ного мира, атмосферного воздуха, возникающие при использовании и охране водных объектов, регулируются водным законодательством в той мере, в какой это необходимо для рационального использования и охраны водных объектов.

Отношения по поводу обособленных водных объектов (замкнутых водоемов) регламентируются водным законодательством.

Приведенные выше отношения в области использования и охра­ны водных объектов регулируются в целях обеспечения прав граждан на чистую воду и благоприятную водную среду; поддержания оп­тимальных условий водопользования, качества поверхностных и подзем­ных вод в состоянии, отвечающем санитарным и экологическим требо­ваниям; защиты водных объектов от загрязнения, засорения и истоще­ния; предотвращения или ликвидации вредного воздействия вод, а также сохранения биологического разнообразия водных экосистем.

К землям водного фонда относят территории, занятые водными объектами, гидротехническими и другими водохозяйственными соору­жениями, а также земли, выделенные под полосы отвода водоемов, магистральных межхозяйственных каналов и коллекторов. Таким об­разом, земли водного фонда можно разделить на две категории: непо­средственно покрытые водой и прилегающие к водоемам, предна­значенные для использования и охраны вод. Они используются для строительства и эксплуатации сооружений, обеспечивающих удовлет­ворение потребностей населения в питьевой воде, бытовых, оздорови­тельных и Других потребностей населения, а также водохозяйствен­ных, сельскохозяйственных, природоохранных,- промышленных, рыбохо-зяйственных, энергетических, транспортных и иных общественных потребностей.

Для охраны природы (источников водоснабжения) и производствен­ных водных объектов, требующих специальной санитарной защиты, а также для обеспечения защиты населения от негативного воздействия промышленных, транспортных и других объектов в соответствии с за­конодательством устанавливаются санитарные зоны, в пределах которых вводится особый правовой режим использования земель.

Порядок использования, т.е. правовой режим земель водного фон­да, определяется ЗК РФ и ВК РФ1.

На федеральном уровне действует также Федеральный закон от 06.05.1998 № 71-ФЗ «О плате за пользование водными объектами» (в ред. от 24.12.2002)2.

Не входят в состав водного фонда замкнутые, небольшие по пло­щади и непроточные водоемы искусственного происхождения на зе­мельных участках, находящихся в собственности юридических или физических лиц, а также пресные подземные воды первого от поверхности водоносного горизонта, если он не является и не может являть­ся источником централизованного водоснабжения.

Необходимо, чтобы эти водоемы не имели гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами.

Включение водных объектов в состав водного фонда и исключение из него проводятся в порядке, установленном водным законодательством.

В силу того что правовой режим водных объектов, урегулирован­ный водным законодательством, тесно переплетен с правовым режимом земель, на которых расположены эти водные объекты, земли водного фонда выделены в самостоятельную категорию.

Правовой режим земель водного фонда имеет специфическую осо­бенность, обусловленную их основным хозяйственным назначением.

Помимо водопокрытых в категорию земель водного фонда входят приводоемные земельные участки: береговые полосы вдоль внутрен­них водных путей; полосы отвода каналов и водоемов; прилегающие к водоемам земельные участки, занятые гидротехническими и другими водохозяйственными сооружениями и устройствами и т.п.1

Последняя группа земель выполняет обслуживающую по отноше­нию к водоемам роль и зависит от них.

В связи с тем что водоемы играют разнообразную роль в жизни человека и общества, использование их может быть урегулировано многоаспектно: в качестве источника получения питьевой воды; в качестве рыбохозяйственного водоема; в качестве водоема для купа­ния людей; в качестве судоходного водоема; в качестве средства ле­сосплава и т.п.

В силу этого на землях водного фонда может действовать сводный правовой режим, предусмотренный различными нормативно-правовы­ми актами: положениями об охране рыбных запасов; уставами о внут­реннем водном транспорте; законом об охране и использовании живот­ного мира; законом о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и др.

Анализируя этот конгломерат нормативно-правовых актов, можно сделать вывод о том, что земли водного фонда имеют правовой режим, обусловленный правовым режимом расположенных на них водных объектов:

целевым назначением водоемов. Так, если водоем используется для получения вод питьевого назначения, то вокруг него устанавливаются соответствующие округа санитарной охраны; если он исполь­зуется в качестве рыбохозяйственного, то на прибрежных полосах его действует правовой режим охраны рыбных запасов, ограничения хо­зяйственной деятельности, оказывающей отрицательное влияние на состояние рыбных запасов; если водоем решено использовать в каче­стве места для купания, то вводятся определенные ограничения на деятельность хозяйственных предприятий, сбрасывающих сточные воды в этот водоем, и т.п.;

экологической обстановкой, сложившейся в месте нахождения его. Так, если данная местность оказалась объявленной зоной чрезвы­чайной экологической ситуации или зоной экологического бедствия, то могут быть ограничены и даже прекращены все виды природопользова­ния, в том числе использование данного водоема {ст. 58, 59 Федераль­ного закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»1);

правовым статусом субъектовземлепользования.Так, забор воды сельскохозяйственным предприятием, использующим водный объект для питьевых нужд в порядке централизованного водоснабже­ния, производится в соответствии с утвержденными в установленном порядке проектами водозаборных сооружений и лицензиями на водо­пользование.

Перечисленное присуще общему правовому режиму земель водно­го фонда. Однако наряду с общим действует специальный правовой режим, обусловленный особым целевым назначением конкретно выде­ленной в пользование земли водного фонда или конкретно выделен­ного водоема.

Например, предоставление водоема для нужд сельского хозяйства порождает обязанности предотвратить попадание воды в мелиоратив­ные системы из источников водозабора и создавать благоприятный режим почвенной влаги; при использовании водоема для нужд энер­гетики предприятия, эксплуатирующие на водоемах гидротехнические сооружения, обязаны обеспечить режим наполнения и сработки водо­хранилищ, установленный с учетом всех водопользователей, находящих­ся в зоне влияния водохранилищ; при предоставлении водоема пре­имущественно для рыбохозяиственнои деятельности права других во­допользователей, кроме питьевого водоснабжения, могут быть ограничены в интересах рыбного хозяйства.

Кроме того, специальный правовой режим земель водного фонда обус­ловлен естественным взаимодействием природных объектов, наклады­вающим отпечаток на правовое регулирование данной категории земель.

Так, естественная подпитка и охрана водоемов осуществляются через водоохранные леса, а поэтому режим хозяйственной деятельно­сти в лесах водоохранных зон направлен на сохранение природных свойств водных объектов. Иначе говоря, использование земель водно­го фонда осуществляется в комплексе через водопользование и лесо­пользование.

В отличие от иных природных объектов водоемы далеко не все­гда могут использоваться в локальном порядке.. Некоторые водные объекты (особенно реки) могут располагаться в пределах нескольких субъектов РФ или даже нескольких государств. Однако реки, по об­щему правилу, представляют собой и физико-географическое, и хозяй­ственное единство. Использование водного объекта в одном месте (на­пример, использование реки в ее верховье) может существенно отра­зиться на ее состоянии в целом. Поэтому в использовании водоемов традиционно сложился бассейновый принцип регулирования водных отношений. Например, структурными подразделениями Министерства природных ресурсов РФ являются бассейновые водохозяйственные уп­равления и территориальные органы управления водным хозяйством.

Собственники, владельцы и пользователи земельных участков, при­мыкающих к поверхностным водным объектам, могут использовать вод­ные объекты для своих нужд только в той мере, в какой это не нару­шает права и законные интересы других лиц.

Пользователи земельными участками, примыкающими к поверхно­стным водным объектам, не должны препятствовать использованию и их берегов для организации судоходства и иных нужд, кроме случаев, предусмотренных законодательством РФ.

На подзаконном уровне принят ряд нормативных актов, которые также определяют порядок использования земель водного фонда. К ним можно отнести постановления Правительства РФ от 13.09.1996 № 1097 «О порядке разработки, согласования, государственной экспер­тизы, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных ресурсов»1, от 23.11.1996 № 1403 «О ведении государ­ственного водного кадастра Российской Федерации»2, а также утвер­жденные постановлениями Правительства РФ от 23.11.1996 № 1404 Положение о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах3, от 14.03.1997 №307 Положение о ведении госу­дарственного мониторинга водных объектов4 и др.

Поскольку земли водного фонда представляют собой один из эле­ментов системы, воды являются базисом поверхностных водных объек­тов и участвуют в природном функционировании; все экосистемы зем­ли, занимаемые водными объектами, как правило, являются государ­ственной собственностью.

Согласно ВК РФ все водные объекты, а также обособленные вод­ные объекты (замкнутые водоемы), не находящиеся в муниципальной собственности, в собственности граждан и юридических лиц, являются государственной собственностью. Причем государственная собствен­ность на водные объекты делится на федеральную собственность и собственность субъектов РФ. В федеральной собственно­сти находятся:

 

  • поверхностные водные объекты, акватории и бассейны которых расположены на территориях двух или более субъектов РФ;
  • подземные водные объекты, расположенные на территориях двух или более субъектов РФ;
  • водные объекты, располагающиеся на территориях несколь­ких субъектов либо одного, но этот объект необходим для обеспече­ния реализации государственных потребностей, отнесенных к полно­мочиям Российской Федерации;
  • водные объекты, являющиеся средой обитания анадромных и катадромных видов рыб; трансграничные водные объекты; внутрен­ние морские воды; территориальное море РФ; иные водные объекты, являющиеся особо охраняемыми территориями федерального значения, территории курортов федерального значения и др.

 

Для признания конкретного водного объекта федеральной собствен­ностью необходимо решение Правительства РФ, согласованное с орга­нами государственной власти субъекта (субъектов) РФ, если данный объект проходит по его (их) территории. Некоторые ученые считают, что установление национальным законодательством права собствен­ности на морские пространства (внутренние воды и территориальное море) даже в пределах государственной территории юридически не безупречно. Так, А.Н. Вылегжанин считает, что это не соответствует международному праву, которое предусматривает не право собствен­ности прибрежного государства, а его суверенитет над территориаль­ным морем1. При этом должно обеспечиваться право мирного прохо­да иностранных судов. Второй его аргумент состоит в том, что у госу­дарства нет возможности распорядиться территориальным морем, так как отчуждение его или его части, скажем, частному лицу было бы международным правонарушением. По его мнению, право собственно­сти не может существовать без правомочия* распоряжения. В резуль­тате он приходит к выводу, что морские пространства следует считать общим наследием человечества, не принадлежащим на праве собствен­ности какому-либо одному государству.

ВК РФ к собственности субъектов РФ относит водные объекты, пол­ностью расположенные на территории этих субъектов и не отнесен­ные к федеральной собственности. Для признания определенного объекта собственностью субъекта РФ необходимо решение органа ис­полнительной власти соответствующего субъекта, согласованное с фе­деральными органами государственной власти. Как видно, ВК РФ дос­таточно четко отграничил собственность Российской Федерации от собственности ее субъектов (в отличие от Закона РФ «О недрах»), что относится к числу несомненных достоинств этого документа.

В муниципальной собственности могут находиться любые по пло­щади обособленные водные объекты, принадлежащие на праве соб­ственности городским и сельским поселениям, а также другим муни­ципальным образованиям, необходимые для муниципальных нужд.

В собственности граждан и юридических лиц могут находиться обо­собленные водные объекты (замкнутые водоемы) — небольшие по пло­щади и непроточные искусственные водоемы (озера и пруды), не име­ющие гидравлической связи с другими поверхностными водными объек­тами. Следует отметить, что данные водоемы не входят в состав водного фонда, так как являются искусственными, а не естественными. Разме­ры озер и прудов не должны превышать 2 тыс. кв. м. Ближайший на­селенный пункт не должен находиться ближе одного километра. Эти озера и пруды могут быть приватизированы.

Также необходимо подчеркнуть, что к землям водного фонда, поми­мо уже упоминавшихся водопокрытых земель, относятся и приводоем-ные земельные участки. Например, водоохранные зоны водных объек­тов и их прибрежные защитные полосы, участки земель, в пределах которых находятся объекты водоснабжения, рекреации, рыбного и охот­ничьего хозяйства, водозаборных, портовых и гидротехнических соору­жений. Как правило, прибрежные защитные полосы должны быть за­няты древесно-кустарниковой растительностью или залужены.

ВК РФ устанавливает, что собственники, владельцы и пользователи земельных участков, примыкающих к поверхностным водным объектам, могут использовать их только для своих нужд в той мере, в какой это не нарушает права и законные интересы других лиц. Также вышепере­численные субъекты не должны препятствовать использованию водных объектов и их берегов для организации судоходства и иных нужд, кро­ме случаев, предусмотренных законодательством РФ (ст. 12 ВК РФ).


 

18.2. Особенности государственного управления землями водного фонда

Государственное управление в области использования и охраны водных объектов является частью государственного регулирования водными ресурсами.

Согласно ВК РФ государственное управление в области использо­вания и охраны водных объектов осуществляют на федеральном уров­не Правительство РФ и специально уполномоченный государственный орган управления использованием и охраной водного фонда, а на уров­не субъектов РФ — органы исполнительной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автоном­ных округов. Органы местного самоуправления, не являющиеся орга­нами государства, государственное управление не осуществляют. Од­нако законодатель предусмотрел, что им могут передаваться отдель­ные государственные полномочия в области использования и охраны водных объектов и необходимые для реализации указанных полномо­чий материальные и финансовые средства.

Ведомственное управление землями водного фонда осуществляет Министерство природных ресурсов РФ1, которое через свои подразделе­ния на местах осуществляет бассейновое регулирование использования водных ресурсов в Российской Федерации. Одновременно узкоспециали­зированное управление осуществляют такие органы, как санитарно-эпи­демиологическая служба РФ2, Ветеринарный надзор3, Министерство при­родных ресурсов РФ, другие органы власти. Так, например, в функции МПР России входит обеспечение совместно с другими специально уполномо­ченными государственными органами охраны морской среды, сохранение биологического разнообразия, соблюдение норм экологической безопас­ности во внутренних морских и территориальных водах, на континенталь­ном шельфе4 и в исключительной экономической зоне РФ5.

 

Государственное управление в области использования и охраны водных объектов основывается на следующих принципах:

 

  • устойчивое развитие, т.е. сбалансированное развитие экономики и улучшение состояния окружающей среды;
  • сочетание рационального использования и охраны всего бассей­на водного объекта и его части в границах территорий отдельных
    субъектов РФ (сочетание бассейнового и административно-территори­ального принципов);
  • разграничение функций управления в области использования и охраны водных объектов и функций их хозяйственного использования1.

Бассейновые подразделения осуществляют государственное управ­ление использованием и охраной водного фонда в пределах водосбор­ного бассейна водного объекта, планируя использование водных ресур­сов, установление лимитов водопотреблёния и водоотведения, выдачу лицензий на пользование водными объектами, государственный учет вод, ведение государственного мониторинга водных объектов и госу­дарственного водного кадастра, осуществляя контроль за пользовани­ем и охраной водных объектов2.

Министерство природных ресурсов РФ, куда вошел бывший Госу­дарственный комитет водного хозяйства и его бассейновые подразде­ления, обеспечивает рациональное использование водных объектов и их охрану и выполняет следующие функции:

 

  • планирование рационального использования водных объектов, включая установление лимитов водопользования;
  • ведение государственного мониторингаводных объектов, го­сударственного водного  кадастра и  осуществление государственного
    учета поверхностных и подземных вод;
  • осуществление государственного контроля за использовани­ем и охраной водных объектов и соблюдением режима использования
    территорий их водоохранных зон;
  • осуществление лицензирования  в области   использования  и охраны водных объектов;
  • подготовка, заключение и реализация бассейновых соглашений о восстановлении и охране водных объектов, и иных функций.

Теперь рассмотрим более подробно эти государственные функции, в соответствии с которыми все государственное управление в облас­ти использования и охраны водных объектов делится на сферы.

 

18.3. Планирование использования и охраны водных объектов

Для планирования и принятия решений по вопросам использова­ния и охраны водных объектов составляются водохозяйственные ба­лансы, представляющие собой расчетные материалы, сопоставляющие потребность в воде с имеющимися на данной территории водными ре­сурсами (ст. 75 ВК РФ).

На основе водохозяйственных балансов составляются схемы ком­плексного использования и охраны водных ресурсов, содержащие сис­тематизированные материалы исследований и проектных разработок в состоянии водных ресурсов и перспективном использовании и ох­ране водных объектов (ст. 76 ВК РФ).

Порядок разработки, согласования, государственной экспертизы, ут­верждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных ресурсов был установлен постановлением Правительства РФ от 13.09.96 № 1097. В соответствии с ним разрабатываются общие федеральные схемы, федеральные бассейновые схемы с выделением показателей по соответствующим территориям субъектов РФ и схе­мы для трансграничных водных объектов. Федеральные, в том числе бассейновые, схемы разрабатываются Министерством природных ре­сурсов РФ с участием министерств, комитетов и других заинтересо­ванных федеральных органов исполнительной власти и органов ис­полнительной власти субъектов РФ. Данные схемы составляются на долгосрочный период и утверждаются Министерством экономическо­го развития и торговли РФ.

На основе водохозяйственных балансов, схем комплексного исполь­зования и охраны водных ресурсов, данных государственного водного кадастра разрабатываются федеральные государственные, в том числе бассейновые, и территориальные государственные программы. Они призваны обеспечить осуществление рационального использования, восстановления и охраны водных объектов (ст. 77 ВК РФ).

 

18.4. Государственный мониторинг водных объектов и государственный водный кадастр

Государственный мониторинг водных объектов представляет собой регулярные наблюдения за состоянием водных объектов, количествен­ными и качественными показателями поверхностных и подземных вод; сбор, хранение, пополнение и обработку данных; оценку и прогнозиро­вание изменений состояния водных объектов1.

Государственный мониторинг водных объектов ведется Министер­ством природных ресурсов РФ (МПР России) совместно с другими государственными органами.

Ведение государственного мониторинга водных объектов осущест­вляется на локальном (конкретные водопользователи), территориальном (территориальные органы МПР России), региональном (региональные геологические центры МПР России), федеральном (МПР России) уровнях2.

Ведение государственного водного кадастра осуществляется МПР России и Федеральной службой России по гидрометеорологии и мо­ниторингу окружающей среды.

Данные государственного водного кадастра РФ являются официаль­ными и служат для оценки и прогнозирования изменений гидрологи­ческих и гидрогеологических условий, ресурсов водных объектов и качества вод; разработки федеральных и бассейновых схем комплекс­ного использования и охраны водных ресурсов; подготовки и выдачи лицензий на пользование водными объектами; обеспечения водополь­зователей необходимой информацией о водных объектах; разрешения споров, возникающих по поводу пользования водными объектами и иных целей3.


 

18.5. Государственный контроль за использованием и охраной водных объектов

Государственный контроль за использованием и охраной водных объектов в соответствии с Положением об осуществлении государ­ственного контроля за использованием и охраной водных объектов, утвержденным постановлением Правительства РФ от 16.06.1997 №71 б4, призван обеспечить соблюдение юридическими и физическими лицами установленного законодательством порядка использования и охраны водных объектов, стандартов, нормативов и правил в облас­ти использования и охраны водных объектов; режима использования территорий водоохранных зон водных объектов и иных требований водного законодательства РФ.

Государственный контроль за использованием и охраной водных объектов осуществляют органы исполнительной власти субъектов РФ, Министерство природных ресурсов РФ непосредственно либо через свои структурные подразделения, специально уполномоченные государ­ственные органы в области охраны окружающей природной среды, другие органы исполнительной власти в пределах их компетенции. Органы государственного контроля за использованием и охраной вод­ных объектов Министерства природных ресурсов РФ совместно с органами государственного геологического контроля этого министер­ства и органами государственного санэпиднадзора Минздрава России осуществляют государственный контроль за изучением, использовани­ем и охраной подземных водных объектов, а совместно с органами фе­дерального горного и промышленного надзора России — водных объек­тов, содержащих природные лечебные ресурсы.

Служащие аппарата Министерства природных ресурсов РФ, явля­ющиеся должностными лицами, одновременно являются государствен­ными инспекторами по контролю за использованием и охраной вод­ных объектов. В своей деятельности они наделены широкими полно­мочиями, круг которых очерчен указанным Положением.

Наряду с общим управлением использования и охраны водных объектов осуществляется дифференцированное выделение правового статуса некоторых водоемов.

 

18.6. Право пользования землями водного фонда

Право пользования землями водного фонда тесно примыкает к праву пользования водным объектом, так как земли являются частью водного объекта. Под пользованием водными объектами понимается юридически обусловленная деятельность граждан и юридических лиц, связанная с использованием водных объектов. Очевидно, что субъектами права пользо­вания водными объектами могут быть как граждане, так и юридические лица. Водопользователь-гражданин может использовать водные объекты для собственных нужд либо для осуществления предпринимательской деятельности. Причем для собственных нужд данный субъект может использовать водные объекты свободно, а для предпринимательской деятельности — только после получения лицензии на водопользование. Водопользователь — юридическое лицо вправе использовать водные объекты только после получения лицензии на водопользование. Водополь­зователи-граждане, в том числе несовершеннолетние, вправе свободно использовать водные объекты. Право на получение лицензии на водополь­зование возникает у гражданина с наступлением совершеннолетия, т.е. по достижении им 18 лет, а у юридического лица — с момента его госу­дарственной регистрации (ст. 27, 28, 30 ВКРФ).

Согласно ст. 22 оборот водных объектов осуществляется в соот­ветствии с требованиями ВК РФ.

Продажа, залог и совершение других сделок, которые влекут или могут повлечь отчуждение водных объектов, не допускаются.

Обособленные водные объекты могут переходить от одного лица к другому в порядке, предусмотренном гражданским, земельным и вод­ным законодательством РФ.

Права пользования водными объектами могут переходить от одно­го лица к другому только на основании распорядительной лицензии, выдаваемой специально уполномоченными государственными органа­ми управления использованием и охраной водного фонда.

Использование водных объектов подразделяется на общее и специ­альное. Общим называется пользование без применения сооружений, технических средств и устройств. Данное водопользование может осу­ществляться гражданами и юридическими лицами без получения лицен­зии как на объектах общего пользования, так и на водных объектах, не состоящих в общем пользовании, в порядке, предусмотренном ВК РФ.

Использование водных объектов с применением сооружений, тех­нических средств и устройств называется специальным, оно осуществ­ляется гражданами и юридическими лицами только при наличии ли­цензии на водопользование, за исключением случаев использования водных объектов для плавания на маломерных плавательных средствах и для разовых посадок (взлетов) воздушных судов. Основанием при­обретения права пользования водными объектами является лицензия на водопользование и заключенный ,в соответствии с ней договор пользования водными объектами.

В целях обеспечения государственных и муниципальных нужд вод­ные объекты, находящиеся в федеральной собственности, могут предо­ставляться в особое пользование по решению Правительства РФ. Права пользования водными объектами при установлении особого пользования приобретаются на основании решения Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ, лицензии на водополь­зование и заключенного в соответствии с ней договора пользования водным объектом.

Лицензия на водопользование является актом специального государ­ственного органа. Она должна содержать: сведения о водном объекте; сведения о водопользователях; сведения о водопотребителях; указания на цели и способы использования водного объекта; указания границ (координат) водного объекта; сведения о лимитах водопользования; сведения об обязательствах водопользователя по отношению к водопо-требителям; сроки действия лицензии; требования по рациональному использованию, охране водных объектов и окружающей среды.

Законодателем предусмотрено правопреемство. Актом, на основа­нии которого осуществляется переход прав и обязанностей от одного лица к другому, является распорядительная лицензия.

После выдачи гражданину или юридическому лицу лицензии на водопользование, он обязан заключить договор пользования водным объектом. Таким договором признается соглашение органа исполни­тельной власти субъекта РФ с водопользователем о порядке исполь­зования и охраны водного объекта или его части.

После заключения договора пользования водными объектами он дол­жен быть зарегистрирован в государственном реестре договоров, кото­рый ведется территориальным органом МПР России в порядке, установ­ленном Правительством РФ. ВК РФ предусмотрено прекращение прав пользования в нескольких случаях: отказ водопользователя от пользо­вания водными объектами; истечение срока пользования; смерть водо­пользователя-гражданина или прекращение деятельности водопользова­теля — юридического лица; естественного или искусственного исчез­новения водных объектов и др.

Допускается принудительное прекращение прав пользования вод­ными объектами, но в четко очерченном круге случаев. К ним можно отнести неиспользование водных объектов в течение трех лет; исполь­зование водных объектов не по целевому назначению и в других слу­чаях. Интересен порядок прекращения прав пользования. Так, права пользования водными объектами могут быть прекращены путем анну­лирования лицензии на водопользование. Затем расторгается договор пользования водным объектом. Но может быть сначала расторгнут договор, а уже затем аннулирована лицензия на водопользование. В случае принудительного прекращения прав пользования водными объектами лицензия на водопользование аннулируется после предуп­реждения водопользователя о допущенных нарушениях водного зако­нодательства и неустранения их в установленные сроки.

Помимо рассмотренных общего и специального водопользования существуют и другие виды. Так, использование водных объектов может осуществляться с изъятием (забор воды) либо без изъятия (сброс, использование в качестве водных путей и др.) водных ресурсов. По сро­кам водопользование делится на краткосрочное (до трех лет) и долго­срочное (от трех до 25 лет) пользование1.

Помимо этих видов пользования водными объектами право пользо­вания может быть предоставлено в виде сервитутов. Сервитутом яв­ляется право ограниченного пользования водным объектом. Оно мо­жет выступать в формах публичного и частного водных сервитутов.

Правовой режим использования водных объектов можно подразде­лить в зависимости от основного целевого назначения на следующие разновидности: питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, здравоохранения, промышленности и энергетики; сельского хозяйства; лесного хозяйства; гидроэнергетики; рекреации; транспорта; строитель­ства; пожарной безопасности; рыбного и охотничьего хозяйства; ле­сосплава; добычи полезных ископаемых, торфа и сапропеля и для иных целей.

Использование водных объектов для питьевого и хозяйствен­но-бытового водоснабжения, которое является приоритетным и по­этому для данного водоснабжения должны использоваться защищен­ные от загрязнения и засорения поверхностные и подземное водные объекты. Питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение может быть централизованным и нецентрализованным.

Использование водных объектов для промышленности и энер­гетики, при котором водопользователи обязаны принимать меры по сокращению изъятия и потерь воды, предотвращению загрязнения, за­сорения и истощения водных объектов, а также обеспечивать сохра­нение температурного режима водных объектов.

Использование   водных   объектов   для   сельского   и  лесного  хо­зяйства, в ходе которого водопользователи обязаны принимать меры
по сокращению потерь и сбросов воды из мелиоративной сети, предот­вращению попадания рыбы в мелиоративную сеть, осуществлять ме­роприятия по предупреждению загрязнения грунтовых вод и подъема их уровня.

Использование   водных   объектов   для   гидроэнергетики осуще­ствляется с учетом интересов других водопользователей и соблюде­нием требований рационального  использования  и  охраны  водных объектов.

Использование водных объектов для рыбного хозяйства осно­вывается на приоритете водных объектов или их участков, име­ющих важное значение для сохранения, воспроизводства и добычи рыб­ных ресурсов. В этом случае использование водных объектов или их участков для иных целей, кроме питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, может быть ограничено (ст. 140 ВК РФ).

Использование водных объектов для транспорта и лесоспла­ва. Поверхностные водные объекты являются водными путями обще­го пользования. Лесосплав на водных объектах, используемых для судоходства, без судовой тяги запрещается.

Использование водных объектов для сброса сточных и дре­нажных вод может осуществляться в соответствии с требованиями законодательства.

Использование водных объектов для добычи полезных иско­паемых, торфа, сапропеля, проведения буровых работ, строительства под­земных сооружений осуществляется в соответствии с законодатель­ством РФ о недрах.

Использование водных объектов для обеспечения пожарной безопасности. Забор воды для обеспечения пожарной безопасности допускается из любых водных объектов и производится без особого на то разрешения, бесплатно и в количестве, необходимом для ликви­дации пожара. Запрещается использовать для иных целей воду из водных объектов, специально предназначенных для обеспечения пожар­ной безопасности. Перечисленные разновидности правового режима использования водных объектов водопользователи реализуют в соот­ветствии с законом.

Водопользователи осуществляют принадлежащее им право пользо­вания водным объектом по своему усмотрению. Не допускаются лишь такие действия водопользователей, которые осуществляются с наруше­нием прав и законных интересов других лиц или наносящие вред со­стоянию водных объектов. Права пользования водными объектами мо­гут быть ограничены в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопас­ности государства, охраны здоровья населения, окружающей природной среды, историко-культурного наследия, прав и законных интересов дру­гих лиц. Эти ограничения могут последовать лишь в случаях, преду­смотренных ВК РФ и иными федеральными законами.

Содержание правоотношений по водопользованию имеет ярко выра­женную направленность на охрану водных объектов. Так, водопользо­вателям предоставлен сравнительно небольшой круг прав, а именно: использовать водные объекты только в соответствии с установленным целевым назначением; возводить постройки, сооружения и устройства, необходимые для нормальной эксплуатации водного объекта в соот­ветствии с целевым назначением; получать в установленном порядке информацию о состоянии водных объектов, необходимую для осуще­ствления их деятельности, и другие права, предусмотренные водным за­конодательством РФ.

Однако на водопользователя возложен широкий круг обязанностей. Среди них можно назвать: рациональное использование водных объектов; недопущение нарушения прав других водопользователей; недопущение ухудшения качества поверхностных и подземных вод; информирование госорганов об аварийных ситуациях, влияющих на водные объекты; выпол­нение правил охраны жизни людей на водных объектах; своевременное внесение платежей, связанных с использованием водных объектов; соблю­дение установленного режима использования водоохранных зон; осуще­ствление иных мероприятий по охране водных объектов; выполнение других обязанностей, предусмотренных водным законодательством РФ.

Субъектами права пользования землями водного фонда являются Преимущественно юридические лица, обладающие уставной правоспо­собностью, для реализации которой необходимо природопользование, например рыбохозяйственные организации, сельскохозяйственные формирования, мелиоративные предприятия и т.п.

Вместе с тем закон не исключает возможности быть субъектами данного права и для физических лиц. Так, предприниматель без обра­зования юридического лица, занимающийся частнопредприниматель­ской деятельностью по промысловому лову рыбы, может взять в арен­ду водоем, став одновременно землепользователем участка на землях водного фонда.

Титул субъекта права пользования землями водного фонда вы­ражается в двух формах:

 

  1. в виде установленной законом формы (лицензии либо догово­ра на выполнение определенных функций по содержанию водоема и прибрежного земельного участка);
  2. в бездокументной форме. Такое положение допустимо в отно­шении общего водопользования, если законом не установлено каких-либо запретов относительно применения его на данном конкретном водоеме. Так, гражданин вправе осуществлять любительский лов рыбы на водоеме, а значит, и пользоваться определенной частью зе­мельного участка в этот период. Однако если он будет использовать водный объект для добычи сапропеля, то это уже явится случаем спе­циального природопользования, для которого необходимо получение лицензии.

 

Если общее природопользование ограничено лишь рамками зако­на, то специальное природопользование дополнительно ограничено рамками устава землепользователя и пределами целевого назначения, предоставленного лицензией.

Объектом права пользования в рассматриваемом правоотношении выступают «фундаментальные» элементы — земельный участок с рас­положенным на нем водоемом, поскольку без земельного участка не могло быть в природе и самого водоема, и водоем, правовой режим которого и обусловливает правовой статус земельного участка, содер­жание права водопользования обусловливает содержание права зем­лепользования. Например, если водоем на земельном участке окружен водоохранной зоной, то в ней запрещается распашка земель, корчевка леса и другая хозяйственная деятельность, т.е. особенность объекта водопользования породила ограничительные особенности в режиме земельного участка под этим водоемом.

При специальном природопользовании объект правортношений бывает многообразен. Например, если водопользователь приобретает право пользования водоемом для мелиоративного орошения полей, то в составе объекта оказываются и природные.компоненты (земель­ный участок, растительность, охранная зона, смонтированное стаци­онарное мелиоративное сооружение, здание для обслуживающего персонала и др.). В результате земельные правоотношения переме­шиваются с водными; гражданско-правовыми, экологическими, тру­довыми и др.

На содержание правоотношений по использованию земель водного фонда влияют как объект данног.о правоотношения, так и его субъекты, а также обстановка, в которой складываются данные правоотношения.

 

Основными принципами права пользования землями водного фон­да являются:

 

  • экологическая безопасность использования водоемов. В слу­чае ухудшения экологической и санитарной обстановки в водном бас­сейне условия ранее выданного разрешения (лицензии) на водополь­зование могут быть пересмотрены органами, выдавшими эту лицен­зию;
  • приоритет использования водных объектов для питьевых или  бытовых нужд населения. Порядок этого целевого  назначения
    регулируется специальным законодательством; для питьевого и бы­тового водоснабжения населения должны использоваться защищен­ные от загрязнения поверхностные и подземные воды;  использова­ние таких подземных источников для технических и иных целей недопускается и т.п.;
  • нормирование    воздействия    на    водные    объекты, которое   дос­тигается  нормированием предельно допустимых антропогенных на­грузок - на водный объект; предельно допустимых сбросов загрязня­ющих веществ в сточных водах; установлением экологически  без­опасных лимитов водопотребления и водоотведения; установлением экологически безопасной для водного объекта квоты изъятия биоре­сурсов и т.п.1;
  • экономическое   регулирование    использования    водных    объек­тов, включающее  в себя  установление  платежей  за  пользование водными объектами (ст.   122 ВК РФ)2, установление экономической ответственности в сфере использования и охраны водного фонда; создание системы финансирования, восстановления и охраны водных объектов и т.п.;свобода хозяйственной деятельности, в силу которой запреща­ется вмешательство в хозяйственную деятельность водопользователей под страхом юридической ответственности; пресекается монополизм в сфере водопользования; убытки, причиненные нарушением прав водо­пользователей, подлежат возмещению, включая упущенную выгоду и т.п.;
  • строго целевое использование природных объектов и водоемов, при неисполнении которого водоем может быть изъят у водопользо­вателя без возмещения причиненных ему этим изъятием убытков;
  • приоритет   профилактики  нарушений. Так,   при   размещении, проектировании, строительстве, реконструкции и вводе в эксплуатацию промышленных и иных объектов, а также при внедрении новых тех­нологических процессов,  влияющих на состояние водных объектов, должно учитываться воздействие на природную среду проектируемых и сооружаемых объектов как в зоне их размещения, так и в целом по бассейнам водных объектов;
  • дифференцированный подход к использованию водных объек­тов. Например, экологически безопасное для водного объекта изъятие биоресурсов устанавливается в пределах, не нарушающих естествен­ную структуру экосистемы водного объекта и, соответственно, биоре­сурса, и устанавливается дифференцирование для каждого водного объекта; нормативы воздействия на водные объекты разрабатывают­ся государственными органами по охране окружающей среды по согласованию с государственными органами управления использовани­ем и охраной водного фонда и утверждаются в порядке, устанавлива­емом Правительством РФ.

Особенностями в предоставлении права пользования землями вод­ного фонда являются следующие обстоятельства:

 

  • при предоставлении водных объектов в пользование не преду­смотрено землеустроительных действий по отводу этих объектов в натуре, поскольку предоставляемый водоем уже самоограничен в силу своего естественного существования в объективной реальности, а при­брежные полосы определены существующими нормативами;
  • водное законодательство не предусматривает изъятие неисполь­зованной землепользователем прибрежной полосы, если полученный им в пользование водоем используется в соответствии с целевым на­значением;
  • водное законодательство в отличие от земельного не предусмат­ривает для природопользователей обязанностей повышать биопотенци­ал используемого объекта. Так, если повышение плодородия почв исполь­зуемых земель является неотъемлемой обязанностью землепользователя, то для водопользователя таковой обязанности не усматривается.

 

Вместе с тем как в правовом режиме землепользования, так и в правовом режиме водопользования законом не предусмотрены сроки давности по искам, и на природные объекты (кроме земли) не в пол­ной мере распространяется гражданское законодательство, регулиру­ющее имущественные отношения.


 

18.7. Правовая охрана водных объектов

Охрана водных объектов является последней составляющей пра­вового режима земель водного фонда. Она состоит из нескольких эле­ментов.

Существует правовой механизм, обеспечивающий предотвращение нарушений земельного режима. Он выражается в требованиях зако­нодательства к охране водных объектов. Так, при использовании вод­ных объектов граждане и юридические лица обязаны осуществлять производственно-технологические, мелиоративные, агротехнические, гидротехнические, санитарные и другие мероприятия, обеспечивающие охрану водных объектов.

Правовая охрана водных объектов может выступать в двух формах: запрещение совершения определенных действий и ограничение тако­вых.

ВК РФ запрещает: сброс в водные объекты и захоронение в них про­изводственных, бытовых и других отходов; добычу полезных ископаемых, торфа и сапропеля со дна водных объектов или возведение сооружений с опорой на дно способами, которые оказали бы вредное воздействие' на поверхностные воды, дно, берега водных объектов и водные биоресурсы; эксплуатацию судов без устройств по сбору сточных вод, отходов и от­бросов, образующихся на этих судах; засорение ледяного покрова водных объектов, ледников и снежников; захоронение и сброс радиоактивных и токсичных веществ; производить забор воды из водных объектов, суще­ственно влияющих на их состояние, и др.

К ограничениям совершения определенных действий относятся ус­тановление специальных зон и полос. Условия и порядок их установ­ления определены ст. 111 ВК РФ и принятым во исполнение ее Поло­жением о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных за­щитных полосах, утвержденным постановлением Правительства РФ от 23.11.1996 № 14041. В соответствии с данными нормативными актами водоохранной зоной является территория, примыкающая к акваториям рек, озер, водохранилищ и других поверхностных водных объектов, на которых устанавливается специальный режим хозяйственной и иных ви­дов деятельности с целью предотвращения загрязнения, засорения, заи­ления и истощения водных объектов, а также сохранения среды обита­ния объектов животного и растительного мира. В пределах водоохран­ных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы, на территориях которых вводятся дополнительные ограничения природопользования. Минимальная ширина водоохранных зон для рек устанавливается в зависимости от длины реки от истока и от среднемноголетнего уреза воды в летний период. Также ширина водоохранных зон и прибреж­ных защитных полос устанавливается: для водохранилищ — от уреза воды при нормальном подпорном уровне; для морей — от максималь­ного уровня прилива; для болот — от их границы. Минимальная ши­рина прибрежных защитных полос для рек, озер, водохранилищ и дру­гих водных объектов устанавливается в зависимости от вида угодий, прилегающих к водному объекту, и крутизны склонов прилегающих территорий.

В пределах водоохранных зон запрещаются: проведение авиационно-химических работ; применение химических средств борьбы с вредителя­ми, болезнями растений и сорняками; использование навозных стоков для удобрения почв; размещение складов ядохимикатов, минеральных удоб­рений и горюче-смазочных материалов; складирование навоза и мусора; размещение стоянок транспортных средств; проведение рубок главного пользования и другие, установленные законодательством действия.

В пределах прибрежных защитных полос дополнительно к приве­денному выше перечню ограничений запрещается: распашка земель; применение удобрений; складирование отвалов размываемых грунтов; выпас и организация летних лагерей скота; установка палаточных городков; движение автомобилей и тракторов, кроме автомобилей спе­циального значения.

Прибрежные защитные полосы, как правило, должны быть заняты древесно-кустарниковой  растительностью   или  залужены.

Ограничения и запреты могут вводиться также в специальных ок­ругах и зонах санитарной охраны.

Существует правовой механизм, обеспечивающий восстановление нарушенного правового режима земель. Например, сделки, совершен­ные с нарушением водного законодательства РФ, являются недействи­тельными с момента их совершения (ст.   132 ВК РФ).

В целях охраны правового режима существуют меры юридической ответственности за его нарушение. В соответствии со ст. 130, 131 ВК РФ лица, виновные в нарушении водного законодательства, несут ад­министративную, уголовную и материальную ответственность. В тех случаях, когда нарушение водного законодательства является одновре­менно и нарушением должностных обязанностей, может применяться и дисциплинарная ответственность.

Перечень правонарушений, за совершение которых предусмотрена административная ответственность, установлен ст. 8.13—8.14 КоАП РФ. Среди них: самовольный захват водных объектов; самовольное пользова­ние водными объектами; загрязнение и засорение водных объектов и ряд других. Совершение данных правонарушений влечет наложение штрафа.

Уголовную ответственность за экологические правонарушения УК РФ предусматривает в ст. 246—262. Среди них: ст. 250 — загрязне­ние вод, ст. 252 — загрязнение морской среды.

Материальная ответственность граждан и юридических лиц за причиненный водным объектам ущерб регулируется ст. 111 ВК РФ, в соответствии с которой правонарушители возмещают его доброволь­но либо по решению суда (арбитражного суда) в полном объеме, вклю­чая упущенную выгоду.

К дисциплинарной ответственности должностные лица привлека­ются, когда правонарушения являются следствием неправомерных действий этих лиц при исполнении ими служебных обязанностей. Отношения по дисциплинарной ответственности — трудовые, поэтому на работников могут быть наложены взыскания: замечание, выговор, строгий выговор, увольнение с занимаемой должности,

Подводя итог, следует сказать, что правовой режим земель водного фонда имеет особый объект управления — водный объект, в состав ко­торого входят земли водного фонда. Отношения по поводу водных объек­тов регулируются водным законодательством. В последнее время про­ведена большая законотворческая работа, в 1995 г. принят ВК РФ, во исполнение его норм принят массив нормативных актов Правительства РФ. Однако чтобы быть регулятором общественных отношений, данные нормы должны исполняться. Недаром пословица гласит: «Применение есть жизнь нормы». Но в настоящее время не все положения законо­дательства четко выполняются. Это проявляется, к примеру, в том, что зачастую не проводится четкий государственный мониторинг водных объектов, не в достаточной мере осуществляется государственный кон­троль за использованием и охраной водных объектов, право пользова­ния водным объектом зачастую приводит к злоупотреблениям, а номи­нальное целевое использование водного объекта оказывается противо­положным в реальности.

Также ограниченно применяются нормы законодательства об ох­ране водных объектов. Так, нарушители водного законодательства ча­сто отделываются штрафом, который для них практически ничего не значит, хотя следовало бы применить более серьезные меры уголов­но-правового характера.

Таким образом, хотелось бы отметить, что необходимо:

 

  • усилить деятельность по реализации законодательных норм;
  • продолжить разработку новых нормативно-правовых актов, рег­ламентирующих данную  сферу деятельности.

 


 

 

18.8. Правовой режим земель запаса

К землям запаса относятся земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленные для исполь­зования гражданам или юридическим лицам, за исключением земель­ного фонда перераспределения, формируемого в соответствии со ст. 80 ЗК РФ (ст.   103 ЗК РФ).

Под землями запаса понимаются все земли, которые в силу каких-либо причин оказались вне сферы пользования и наличия чьих-либо прав на них (права собственности, аренды и т.п.). Так, к землям за­паса относятся земельные участки, право собственности, владения и пользования которыми прекращено по основаниям, предусмотренным законом. Эти земли принадлежат на праве собственности госу­дарству.

Будучи исключенными из сферы хозяйственной эксплуатации и оборота, данные земли не могут считаться ничейными, бесхозными и т.п., поскольку:

 

  • они продолжают числиться в земельно-кадастровой документа­ции, где относительно объективно закреплена вся необходимая право­вая, экономическая и хозяйственная информация о них;
  • земли запаса недопустимо самовольно занимать, совершать с ними сделки, которые законны лишь при наличии регистрации их в мест­ной   администрации;
  • в отношении этих земель, как и земель, находящихся в собствен­ности, пользовании, обороте и т.д., государственные органы планируют и составляют программы повышения плодородия, охраны и иные ме­роприятия, осуществляемые в любом цивилизованном государстве.

 

Государственные органы (местная администрация) обязаны держать на учете эти земли как перспективу обеспечения людей, желающих вести хозяйство на земле, и для организаций, нуждающихся в получе­нии земли для других целей.

В определенной мере правовой статус земель запаса имеет сход­ство с землями консервируемыми, а также исключенными из хозяй­ственного оборота.

Однако при сравнении оказывается, что правовой статус этих зе­мель различен, поскольку:

 

  • под землями запаса подразумеваются земельные участки, пригод­ные для использования по целевому назначению, в то время как де­градированные и исключенные из сельхозоборота земли для исполь­зования не пригодны;
  • земли запаса находятся в ведении местных администраций, в то время как законсервированные и деградированные земли находятся под дополнительным контролем со стороны государственных органов, ответственных за экологическую безопасность государства;
  • для включения законсервированных и деградированных земель в хозяйственный оборот необходимо проведение специальных меро­приятий, в то время как для земель запаса подобных мероприятий не требуется.

 

Не могут считаться землями запаса и бросовые земли, собственни­ки (да «другие пользователи) которых остаются еще по кадастровой документации титульными владельцами этих земель. Лишь после того как в документацию будут внесены изменения и произойдет факти­ческая сдача угодий представителю местной администрации, данные угодья можно относить к числу земель запаса, распространяя на них режим свободного хозяйственного оборота.

 

Контрольные вопросы

  1. Что представляют собой земли водного фонда как объект правового регулирования?
  2. Какие виды земель можно выделить в составе земель водного фонда?
  3. Какие обстоятельства обусловливают правовой режим водного фонда?
  4. На какие виды можно подразделить правовой режим земель водного фонда?
  5. В чем особенности государственного регулирования правового режима земель водного фонда?
  6. В чем заключается правовая охрана водных объектов?
  7. В чем состоит понятие правового режима земель запаса?
  8. Каковы особенности государственного регулирования правового режи­ма земель запаса?