Печать

ГЛАВА 11 ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ЗЕМЕЛЬНЫЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ

Posted in Аграрное право - Б.В. Ерофеев Земельное право России

 

11.1. Понятие ответственности за земельные правонарушения

Важнейшая и главнейшая функция права — поддерживать субъек­ты земельных правоотношений в русле правомерного поведения, и важным рычагом, обеспечивающим это поддержание, является ответ­ственность.

Понятие «ответственность» (от слова «отвечать») может рассмат­риваться как в правовом, так и неправовом смысле.

Ответственность в правовом смысле предполагает обязательное наличие неблагоприятных последствий юридического характера для лица, нарушившего общеобязательные правила поведения. Например, если гражданин использует земельный участок, предоставленный ему для огородничества, под строительство жилого помещения, то за это наступает ответственность в виде прекращения права пользования участком.

Ответственность в неправовом смысле лишена юридических мер воздействия и обычно носит характер морального внушения лицу, совершившему противоречащий нравственным ценностям проступок. Это лицо подвергается осуждению со стороны окружающих людей, хотя оно и не нарушило закон. Например, строительство увеселитель­ного заведения на месте кладбища даже с разрешения уполномочен­ных на то государственных органов является аморальным.

Необходимо также разграничивать правомерное и неправомерное поведение участников земельных правоотношений. Например, выращи­вание зерновых культур на пашне влечет за собой расход почвенного плодородия. Несмотря на снижение плодородия почвы, данная земле­дельческая деятельность правомерна, а неправомерной она становит­ся лишь тогда, когда землепользователь не повышает почвенного пло­дородия, а резко снижает его.

 

Любому виду юридической ответственности присущи следующие признаки:

 

  1. Юридическая   ответственность  представляет   собой  охра­нительную функцию государства, а  поэтому  критерием  ее  форми­рования служит степень общественной опасности того или иного на­рушения. Так, дисциплинарная ответственность за нарушения земель­ного законодательства применяется к виновным работникам лишь в необходимых случаях.   Если общественная опасность дисциплинар­ного проступка невелика, то наказывать виновного не обязательно; закон предусматривает освобождение от административной и уголов­ной ответственности лица, совершившего малозначительное админи­стративное или уголовное правонарушение (ст. 2.9 КоАП РФ, ч. 2 ст. 14 УК РФ).
  2. Юридическая ответственность не самоцель; она предназна­чена не только для наказания за совершенное правонарушение, но и для его предупреждения в будущем, т.е. направлена на исправле­ние и перевоспитание нарушителей.
  3. Юридическая   ответственность   призвана    воздействовать прежде всего  на  сознание нарушителей, поскольку  безмотивного правонарушения не бывает и прежде чем быть объективно совершен­ным, оно формируется в мозгу правонарушителя. Поэтому примене­ние   ответственности   осуществляется   с   соблюдением   требования субъективного вменения. Например, недопустимо применять админи­стративные и уголовные наказания к лицам, совершившим админист­ративный проступок или преступление в состоянии невменяемости (ст. 2.8 КоАП РФ, ст. 21 УК РФ); в состоянии крайней необходимо­сти (ст. 2.7 КоАП РФ); необходимой обороны (ст. 37 УК РФ).
  4. Юридическая   ответственность  действенна   только   тогда, когда она применена своевременно. Опоздание снижает эффектив­ность наказания, а поэтому законом установлен срок давности при­менения юридических мер. Так, дисциплинарная ответственность не наступает В отношении виновного, если со дня обнаружения проступ­ка прошло свыше месяца (ст.  191 ТК РФ); административное нака­зание не применяется после двух месяцев со дня обнаружения пра­вонарушения (ст. 4.5 КоАП РФ), а сроки привлечения к уголовной ответственности дифференцированы в зависимости от видов преступ­лений.
  5. Юридическая ответственность является всеобъемлющим институтом права; она обеспечивает исполнение практически всех правовых норм, поскольку обязательным элементом любой правовой нормы является санкция — мера воздействия за совершенное нару­шение, несоблюдение или ненадлежащее соблюдение требования за­кона.

 

Жизнь бесконечно сложна, а это обусловливает потребность в спе­циализации органов, занимающихся в соответствии с законом приме­нением правовых норм. Например, применение земельно-правовой от­ветственности, предусмотренной ЗК РФ, распределено между Федераль­ной службой лесного кадастра РФ и Государственным комитетом РФ по охране окружающей среды; первый государственный орган специ­ализируется на применении ответственности за экономические пра­вонарушения (самовольный захват земли, самовольное строительство, нарушение сроков рассмотрения заявлений граждан о предоставлении земли и т.п.), а второй — на применении ответственности за экологи­ческие правонарушения (загрязнение земель, порча и уничтожение плодородного слоя почвы, размещение объектов, отрицательно влия­ющих на состояние земель и т.п.).

6. Юридическая    ответственность    наступает    за    конкретное нарушение закона. В  силу этого  основанием   ответственности за на­рушение земельного законодательства обязательно является полный состав проступка; правонарушения или преступления.

7. Юридическая    ответственность    обязательно    наступает    за правонарушение,   которое доказано. Например,  доказательством   са­мовольного занятия земли является протокол об этом нарушении (ст. 27.4 КоАП РФ), показания свидетеля, иные доказательства.

8. Юридическая   ответственность   применяется   с   соблюдением установленной   законом    процедуры. Так,   до    наложения   дисципли­нарного наказания от виновного работника должны быть истребо­ваны объяснения по данному проступку;  применение административных наказаний осуществляется с соблюдением положений, закреп­ленных в  КоАП  РФ;   применение  уголовной  ответственности  по земельным преступлениям осуществляется в порядке, предусмотрен­ном УПК РФ и т.п.

9. Лицо   считается   привлеченным   к   юридической   ответствен­ности   и   наказанным лишь  в  определенный  ограниченный  промежу­ток времени. Например, лицо, подвергнутое дисциплинарному взыска­нию за земельные правонарушения, считается автоматически не под­вергнутым ему, если в течение года прсле наложения взыскания оно не подвергалось новому наказанию (ст.   192 ТК РФ); такое же положение предусмотрено для лиц, наказанных в административном поряд­ке (ст. 4.5 КоАП РФ); предусмотрено погашение судимости для лиц, подвергавшихся уголовному наказанию (ст. 83 УК РФ).

10. Юридическая ответственность может не применяться за нарушения земельного законодательства, если потребность в ней отпала и лицо либо может быть исправлено без применения на­казания, либо наказание, понесенное данным лицом, оказалось до­статочным для его исправления. Например, нарушитель, уничтоживший межевой знак землепользования, с учетом его личности и характера совершенного проступка, может быть освобожден от административ­ной ответственности с передачей материалов на рассмотрение трудо­вого коллектива; дисциплинарное наказание, наложенное на работни­ка за нарушение земельного законодательства, может быть досрочно снято, если работник добросовестным трудом доказал обратное и не допустил дальнейших нарушений.

Таковы общие признаки юридической ответственности. Однако юридическая ответственность за нарушения земельного законодатель­ства имеет ряд специфических признаков.

 

  1. Нарушения, за которые применяется данный вид ответственно­сти, всегда связаны с землей, например строительство объектов,  отри­цательно влияющих на состояние земель.
  2. Связь с землей  имеет различные формы, например потрава по­севов, непринятие мер по борьбе с сорняками, нарушение правил по борь­бе с карантинными вредителями, болезнями растений и сорняками, са­мовольное сенокошение и пастьба скота на землях гослесфонда и др.
  3. Нарушения   только   тогда можно   считать  земельно-правовы­ми, когда связь с землей является непосредственной. Например, нельзя считать земельным нарушением несоблюдение водителями транспорт­ных средств разметки проезжей части дорог,  но следует отнести к числу земельных правонарушений умышленное  повреждение дорог, нарушение участков,  прилегающих к полосе отвода автомобильных дорог, нарушение правил содержания дорог и др.
  4. Юридическую ответственность можно подразделить на традици­онную и специальную. К традиционным  видам ответственности  отно­сится дисциплинарная, административная, имущественная (гражданско-правовая и материальная) и уголовная ответственность. К специальной юридической ответственности следует отнести меры правового воздей­ствия на нарушителей земельного законодательства, предусмотренные ЗК РФ и дополняющим его земельным законодательством.

 

Такое подразделение видов ответственности имеет практическое значение. За одно административное земельное правонарушение может быть назначено одно административное наказание (либо основ­ное и дополнительное взыскание). Однако закон не запрещает при­менять наряду с административными иные специальные наказания (лишение права пользования земельным участком, обязанность снес­ти самовольно возведенное строение и т.п.).

Обоснованием любого из видов наказаний за нарушения земель­ного законодательства является наличие состава правонарушения,
отсутствие которого в поведении виновного лица исключает приме­нение к нему юридической ответственности.

Состав правонарушения включает в себя четыре основных элемента, которые в свою очередь имеют сложное содержание. Рассмотрим их по отдельности.

 

Первым элементом состава правонарушения является объект, на который совершено посягательство. В понятие «объект» земельно­го правонарушения входят:

 

  • земельный участок, на который совершено посягательство. На­пример, в качестве объекта правонарушения участок выступает при самовольном его захвате, захламлении, заражении карантинными орга­низмами и т.п.;
  • имущественные объекты, связанные с землей. К ним относятся строения и сооружения на земельных участках, посевы, дорожные по­крытия и т.п.;
  • правила использования земель, например порядок исполнения проектов внутрихозяйственного землеустройства, порядок возврата вре­менно занимаемых земель, обязательные мероприятия по охране зе­мель и др.;
  • охраняемая экологическая обстановка, в условиях которой нахо­дится земельный участок.

 

В состав преступления входят только те элементы объекта, кото­рые находятся под охраной закона, предусматривающего уголовную ответственность по конкретному составу правонарушения. Например, уголовным законом караются корыстные злоупотребления должност­ных лиц, принимающих те или иные решения по поводу земли.

Вторым элементом состава правонарушения является субъект данного правонарушения, т.е. то лицо, которое его совершило и долж­но за это нести ответственность.

Субъектом правонарушения, как правило, являются лица физические либо юридические. Например, иностранные граждане и лица без граж­данства подлежат административной ответственности на общих осно­ваниях с гражданами Российской федерации.

Субъект должен отвечать признакам, без наличия которых может считаться таковым. Это, например, достижение необходимого возраста (ст. 2.3 КоАП РФ; ст. 87 УК РФ); вменяемость ; по занимаемому положению подпадение под действие об ответственности. К примеру, недолжностное лицо не может нести ответственность за должностные правонарушения, а должностное лицо ответственно как за общие, так и за должностные правонарушения, совершенные виновно.

 

Третьим элементом состава правонарушения является объективная сторона, которая включает в себя:

 

а)    противоправное деяние  субъекта  как обязательный  элемент, выражающееся в действии, бездействии или ненадлежащем действия.
Например,  неправомерным действием считается самовольное строи­тельство на земельном участке;  неправомерным  бездействием — не-
выполнение обязательных мероприятий по охране почв от ветровой эрозии; неправомерным ненадлежащим действием — несвоевременный возврат временно занимаемых земель;

б)    факультативные элементы объективной стороны:

 

  • место правонарушения.   Так,   использование участков земель лесного фонда для возведения построек является квалифицирующим обстоятельством для привлечения к ответственности по специальной статье; самовольное сенокошение наказуемо в административном по­рядке, если оно совершено на названных землях;
  • способ совершения нарушений. Например, использование земель­ного участка способами, приводящими к снижению плодородия почв, является основанием для изъятия этого земельного угодья;
  • обстановка совершения  правонарушения.  Так,  неправомерное землепользование, ведущее к ухудшению экологической обстановки, дает право прекратить такое землепользование;
  • средства, с помощью которых совершено правонарушение. Если, например,   самовольное занятие  земельного участка  сопровождалось высеванием на нем наркотикосодержащих культур (конопли, опийного мака), запрещенных к возделыванию;
  • причинная связь между деянием и вредными последствиями.

 

Четвертым элементом состава правонарушения является субъектив­ная сторона правонарушения, имеющая также обязательные и факуль­тативные признаки.

Обязательным признаком является вина субъекта правонарушения в совершенном им деянии, выражающаяся в умысле или неосторожно­сти (ст. 2.2 КоАП РФ, ст. 25, 26 УК РФ). Например, использование земельного участка не пй целевому назначению совершается умышленно, нерациональное же использование земли совершается, как правило, по неосторожности вследствие недостаточных земледельческих знаний, из-за неумения организовать работу земледельческого предприятия, из-за несвоевременного проведения земледельческих мероприятий и т.п.

К числу факультативных признаков состава правонарушения от­носятся:

а)  цель совершения данного деяния. Например, ответственность за внесение должностным лицом в Земельно-кадастровую книгу предпри­ятия заведомо ложных сведений образует состав преступления лишь при наличии корыстных целей или иных побуждений;

б)   мотивы,  под влиянием которых совершено правонарушение. Например, уничтожение межевых знаков землепользования, совершен­ное из хулиганских побуждений, загрязнение земель под влиянием этих мотивов следует квалифицировать как хулиганство.

При отсутствии в деянии лица, совершившего нарушение земель­ного законодательства, хотя бы одного из перечисленных элементов состава правонарушения оно не подлежит юридической ответственно­сти. Так, виновного нельзя привлечь к ответственности (самовольный захват земли), если он самовольно занял брошенный кем-то жилой дом (отсутствует объект правонарушения); нельзя привлечь за потраву естественных угодий (отсутствует объективная сторона правонаруше­ния, предусматривающая потраву посевов в хозяйстве, т.е. искусст­венно созданных произрастаний); нельзя привлечь рабочего полевод­ства за невыполнение обязательных противоэрозионных мероприятий (отсутствует субъект правонарушения по данному составу, каковым должно быть должностное лицо); нельзя привлечь к ответственности за неиспользование земельного участка, который законсервирован в установленном порядке  (отсутствие вины субъекта).

Состав правонарушения отсутствует, если нет хотя бы части од­ного из перечисленных четырех элементов. Например, нельзя привлечь за самовольное сенокошение на землях сельскохозяйственного назна­чения, поскольку отсутствует такой элемент объективной стороны правонарушения, как место его совершения, а именно: леса или земли лесного фонда.

 

Подводя итог изложенному,   можно  сделать  следующие выводы

 

  1. Ответственность за нарушения в отношении земли может быть юридической и неюридической (моральной).
  2. Юридическая ответственность наступает за нарушения зе­мельного законодательства,    и ей присущи такие признаки, охранительная функция государства, предназначенная для устра­нения нарушений, применяемая за виновное нарушение земельного законодательства, своевременно, дифференцированно, за конкрет­ное нарушение закона, которое доказано с соблюдением установ­ленной процедуры; и наконец, примененное наказание числится за нарушителем определенный промежуток времени, давая ему воз­можность исправиться.
  3. Специфика земельной ответственности выражается в том, что нарушения, за которые она применяется, всегда связаны с землей, эти связи многообразны,  но всем им присуща непосред­ственность  (производность от земли).
  4. По степени связи нарушений с землей юридическую ответ­ственность можно подразделить на традиционно применяемую и специальную.
  5. Для привлечения к юридической ответственности за нару­шения земельного законодательства необходимо,  чтобы наруше­ние содержало состав правонарушения.
  6. При отсутствии хотя бы одного из элементов состава пра­вонарушения или даже части элемента состав правонарушения считается отсутствующим, и наказание применять нельзя.

 

Таково общее понятие ответственности за земельные правонару­шения. Юридическая ответственность имеет несколько видов. Каждо­му из них соответствует свой режим применения. Их изучению и посвящен следующий параграф учебника.

 


 

11.2. Виды юридической ответственности за нарушения земельного законодательства

Дифференциация видов юридической ответственности за наруше­ния земельного законодательства обусловлена рядом причин:

 

• системой российского права, структуру которой составляют от­расли права, а каждая из них обеспечена своим институтом ответствен­ности. Так, за должностные нарушения в отношении земли для руко­водителей предприятий наступает дисциплинарная ответственность, а для должностных лиц государственных органов — административная. Если, к примеру, должностное лицо сельхозпредприятия за отказ граж­данину в выделении пастбищ хозяйства может получить строгий вы­говор, то на ответственного работника администрации за нарушение срока рассмотрения заявления о выделении земли может быть нало­жено взыскание;

•     степенью  общественной   опасности совершенных   нарушении. Например, если административным проступком является деяние, пося­гающее на порядок использования земель (ст. 2.1 КоАП РФ), то пре­ступлением   против  земли  является   общественно   опасное деяние
(ст. 254 УК РФ);

•   в зависимости от степени, общественной опасности земельных правонарушений  дифференциацией   круга лиц,   имеющих  право   при­менять наказания. Так,   если  самовольное занятие земельных участ­ков, захламление и загрязнение земель рассматриваются соответству­ющими органами, то самовольное строительство жилого дома, посев наркотикосодержащих культур и т.д.  рассматриваются судом  (ст. 76
ЗК РФ).

Иначе говоря, чем опаснее посягательство на земельные правоот­ношения, тем жестче процедура применения ответственности. Если, например, совершен дисциплинарный проступок, то наказание может применять руководитель хозяйства по упрощенной процедуре — до­статочно предварительного истребования объяснений от нарушителя; если допущено захламление земель, то уполномоченный орган рассмат­ривает дело с соблюдением процедуры, предусмотренной ст. 27.1 — 27 КоАП РФ; если произошла порча земли, то суд применяет уго­ловное наказание (ст. 254 УК РФ);

•    спецификой  дел  о земельных правонарушениях,при определе­нии ответственности за которые необходима специализация и компе­тентность лиц, применяющих наказания. Так, дисциплинарные наказа­ния (взыскания) за нарушения земельного законодательства вправе
применять только руководитель данного предприятия, другим лицам этого права не дано (в том числе и руководителям вышестоящих орга­низаций).

 

Некоторые земельные правонарушения требуют особых знаний в их расследовании, с тем чтобы определить степень виновности нару­шителя. Например, применение ответственности за непринятие нару­шителем мер по предотвращению процессов, ухудшающих состояние почв, под силу только экологам. Поэтому дела данной категории рас­сматриваются органами Министерства природных ресурсов РФ.

Как уже отмечалось в предыдущем параграфе, все виды ответствен­ности за нарушения земельного законодательства можно подразделить на традиционные и специальные. Рассмотрим их по отдельности.

Традиционных видов ответственности за нарушение земельного законодательства четыре: дисциплинарная, административная, уголов­ная и имущественная (материальная).

1. Дисциплинарная ответственность. Статья 75 ЗК РФ преду­сматривает дисциплинарную ответственность за земельные правона­рушения. Однако в жизни совершаются дисциплинарные проступки, за которые виновные привлекаются к дисциплинарной ответственности за совершенные земельные правонарушения, определяемой трудовым законодательством в соответствии с ТК РФ.

В ст. 3.2 и 3.3 КоАП РФ сказано, что «за нарушения трудовой дис­циплины администрация предприятия, учреждения, организации приме­няет следующие дисциплинарные взыскания: предупреждение, админи­стративный штраф, административный арест, дисквалификация и др.». Поэтому все земельные правонарушения, связанные с нарушением тру­довой дисциплины в земельных отношениях, подпадают под дисципли­нарные проступки, и лица, их совершившие, могут быть привлечены к ответственности по соответствующим статьям указанного Кодекса.

В законодательстве отсутствует исчерпывающий перечень дисцип­линарных земельно-правовых проступков, так как вопрос о том, к ка­кому виду отнести проступок, решается в каждом случае конкретно. Однако часто встречающимися на практике дисциплинарными земель­ными проступками являются: непринятие эффективных мер по борь­бе с сорняками сельскохозяйственных культур, водной и ветровой эрозией, нарушение правил использования мелиоративных сооружений и агротехнических правил, а также хранения и использования хими­ческих удобрений, стимуляторов роста растений, ядохимикатов, кото­рые привели к ухудшению плодородия земель.

 

Необходимо отметить ряд особенностей, которые присущи дисцип­линарной  ответственности:

 

  • субъектом данного вида ответственности может выступать только временный или постоянный работник предприятия, организации, учреж­дения. Например, нельзя применять дисциплинарные взыскания за нерациональное использование огородов к гражданам, поскольку они не являются работниками хозяйства;
  • дисциплинарные взыскания могут применяться за нарушения зе­мельного законодательства только к тем работникам, в чьи трудовые функции входит соблюдение земельно-правовых норм. Так, подлежит наказанию агроном сельхозпредприятия, ведущий с нарушением правил Земельно-кадастровую книгу хозяйства; механизатор, осуществляющий вспашку эрозионноопасными способами; водитель автомашины, сбро­сивший вывозимый со стройки мусор на сенокос и захламивший его. Од­нако нельзя наказать ветврача за потраву посевов стадом коров; эконо­миста — за возведение сооружения, отрицательно влияющего на состоя­ние земель; бухгалтера — за производство в хозяйстве экологически грязной и опасной для здоровья человека и животных сельхозпродукции, поскольку в круг трудовых обязанностей данных лиц не входит соблюде-.ние земельно-правовых норм (за стада отвечает зоотехник, за строитель­ство — инженерная служба, за производство экологически чистой про­дукции — подразделения растениеводства и их руководители);
  • закон не устанавливает составов дисциплинарных проступков, как это имеет место в отношении административно-правовых нару­шений и преступлений. Поэтому объект правонарушения здесь все­гда двойной: правила внутреннего распорядка хозяйства и правила ис­пользования земель. Например, сотрудник проектного учреждения, по небрежности разработавший некачественный проект, одновременно на­рушил правила внутреннего распорядка учреждения (недобросовест­но трудился)' и правила использования земли (сооружение по его про­екту отрицательно скажется на состоянии земель);
  • в отличие от иных видов ответственности дисциплинарные на­казания применяются только за те нарушения, которые произошли в период рабочего времени. Так, нельзя наказать механизатора, который в период отпуска совершил потраву посевов, поскольку проступок совершен во внерабочее время. К виновному в данном случае приме­нима лишь административная ответственность;
  • при применении дисциплинарной ответственности за земельные правонарушения закон не требует жесткой процессуальной процеду­ры расследования нарушений и применения наказаний. Если,, напри­мер, механизатор не вспахал поле к установленному сроку, то не тре­буется составлять протоколов об этом нарушении; руководитель обя­зан истребовать объяснение от нарушителя, но не обязан дожидаться его получения (важен факт истребования); о взыскании выносится приказ по хозяйству и. не требуется принятия каких-либо постанов­лений (например, профсоюзных органов);
  • применять дисциплинарную ответственность вправе только ад­министрация предприятия; администрации подразделений не дано та­кого права, за исключением случаев, определенных законом;
  • дисциплинарная ответственность может быть применима одно­временно с административной и имущественной (материальной) от­ветственностью. Например, агроном сельхозпредприятия за неприня­тие мер борьбы с сорняками может получить строгий выговор от ру­ководителя хозяйства; за этот, же проступок административная комиссия может наложить на него штраф;
  • приказом по хозяйству агроном может быть привлечен к мате­риальной ответственности за тот ущерб, который был понесен хозяй­ством в результате разрастания сорной растительности;
  • дисциплинарная ответственность применяется в чисто диспози-тивном порядке (от лат. dispositio — распределение), т.е. по усмотре­нию администрации предприятия и в необходимых случаях;
  • перечень видов дисциплинарной ответственности по трудовому законодательству является исчерпывающим и расширительному тол­кованию не подлежит. Исключение составляют случаи, предоставля­ющие право кооперативам и иным организациям вносить в свои уста­вы дополнительные взыскания.

 

2. Административная ответственность (ст. 74 ЗК РФ) приме­няется к таким административным земельным правонарушениям, ко­торые по степени своей опасности не требуют применения уголовно­го законодательства.

Действующее сейчас законодательство предусматривает привлече­ние к административной ответственности не только граждан и долж­ных лиц, но и юридических лиц.

Перечень административных земельных правонарушений дается в административном и земельном законодательстве, в котором указаны и санкции за их совершения.

Размеры денежных штрафов, которые налагаются на виновных за совершение земельных правонарушений, в связи с происходящей в России ежемесячной инфляцией устанавливаются в кратном отноше­нии к минимальной оплате труда, действующей в Российской Федера­ции на момент совершения правонарушения. Денежный штраф, нала­гаемый на граждан, колеблется от одного до десяти, должностных лиц — от трех до двадцати, юридических лиц — от десяти до двухсот минимальных размеров оплаты труда.

От вида земельного правонарушения зависит, кто налагает штраф на правонарушителя.

Органы государственного контроля за использованием и охраной земель в соответствии со своей компетенцией налагают штрафы за нарушение земельного законодательства в административном поряд­ке в двухмесячный срок со дня обнаружения правонарушения. А в отдельных случаях — не позднее двух месяцев со дня совершения правонарушения.

Дела об административных правонарушениях земельного законо­дательства рассматриваются комиссиями специально уполномоченных органов, осуществляющих государственный контроль за использовани­ем и охраной земель в соответствии с законодательством об админи­стративных нарушениях, а также государственными инспекторами по использованию и охране земель и должностными лицами этих орга­нов согласно их компетенции.

При неуплате штрафа в 15-дневный срок взимание денежных средств в размере суммы штрафа с юридических лиц производится в бесспорном порядке на основании постановления должностных лиц или комиссий специально уполномоченных органов, осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной земель. Взыс­кание денежных штрафов с иностранных и международных организа­ций, предпринимателей без образования юридического лица, должност­ных лиц и граждан производится на основании решения суда или ар­битражного   суда.

 

Административная ответственность за земельные правонарушения характеризуется   следующим:

 

  • субъектами этого вида ответственности могут быть любые лица, которые в соответствии с законом признаны виновными в соверше­нии административно-земельного проступка (ст. 2.2—24 КоАП РФ). При этом закон подходит дифференцированно к должностным лицам, устанавливая для них повышенную ответственность по сравнению с обычными гражданами (ст. 2.4 КоАП РФ);
  • эта ответственность выражается в конкретно определенных соста­вах административных проступков.   Нарушение,  не подпадающее под схему состава, ненаказуемо. Так, за нарушение правил содержания до­рог не может привлекаться агроном сельхозпредприятия, поскольку он не является субъектом, ответственным за содержание дорог, т.е. нару­шение не подпадает под схему состава административного проступка;
  • по общему правилу к административной ответственности винов­ные привлекаются в любое .время независимо от того, в рабочее или во внерабочее время они совершили правонарушение.  Исключение составляют случаи запрещения и ограничения движения на отдельных дорогах в периоды,  когда движение по ним угрожает безопасности движения —  периоды  весенней распутицы,   ослабления дорожного полотна и т.п., т.е. нарушение наказуемо только в том случае, если оно совершено в указанный в законе период;
  • административные наказания применяются только теми должно­стными лицами и государственными органами,  которые оговорены в законе.  Как правило, наказываемые виновные лица не находятся в служебной подчиненности  от наказывающих должностных лиц, т.е. административная ответственность носит вневедомственный характер.

 

Применение уполномоченными на то органами и должностными лицами мер административного воздействия производится в пределах их компетенции, в точном соответствии с законодательством.

ЗК РФ устанавливает административную ответственность за нару­шение земельного законодательства. Так, лица, виновные в нарушении земельного законодательства, могут быть подвергнуты должностными лицами специально уполномоченных органов государственной власти ПО контролю за использованием и охраной земель административно­му взысканию в виде предупреждения или штрафа в соответствии с законодательством об административных правонарушениях. Наложе-,ние штрафов и других административных взысканий не освобождает лиц, на которых они наложены, от устранения допущенных нарушений и возмещения причиненного ущерба.

Административная ответственность применяется в соответствии с определенным законом процессуальным порядком: нарушение земель­ного законодательства протоколируется уполномоченным на то долж* ностным лицом; собираются необходимые доказательства; к участию в рассмотрении дела привлекаются лица, допускаемые административ­ным процессуальным правом; административные дела рассматриваются в месте, в сроки и в порядке, определенных законом; ход рассмотре­ния дела протоколируется; наказание оформляется постановлением', которое доводится до наказанного в установленном порядке, может быть обжаловано с соблюдением установленных правил.

Административная ответственность за нарушения земельного зако­нодательства носит смешанный диспозитивно-императивный характер; факт совершения нарушения фиксируется в установленном законом порядке, что влечет за собой принятие решения По делу. Однако при малозначительности проступка или при возможности исправления на­рушителя другими методами административная ответственность может не применяться. Например, нецелесообразно наказывать гражданина за самовольный покос травы в полосе отвода автомобильной дороги, если впоследствии он получил разрешение на этот покос от дорожных орга­нов, т.е. состав проступка хотя и имеет место, но нарушение впослед­ствии исправлено, т.е. самовольность действия устранена.

 

Административную ответственность за нарушения земельного за­конодательства можно классифицировать по следующим видам:

 

  • нарушения экономического характера: самовольное занятие земли; несвоевременный возврат временно занимаемых земельных участков; отступление от проектов внутрихозяйственного землеустройства и др.;
  • нарушения экологического характера: порча и уничтожение пло­дородного слоя почвы;  проведение мелиоративных и других работ, отрицательно влияющих на состояние земель; невыполнение обяза­тельных противоэрозионных мероприятий и т.п.;
  • нарушения, связанные с землей, т.е. в части объектов, представ­ляющих собой постоянную или временную недвижимость, связанную с землей: самовольное возведение хозяйственных и бытовых строений;
  • приведение земельных участков при их захламлении, других видах перчи, в пригодное для использования состояние, снос зданий, строе­нии сооружений при самовольном занятии земельных участков или самовольном строительстве, а также восстановление уничтоженных межевых знаков проводятся юридическими лицами и гражданами, ви­новными в указанных нарушениях, за их счет.
  • право собственности на самовольную постройку может быть признано судом за лицом, осуществляющим постройку, на не принадлежа­щем ему земельном участке при условии, что данный участок будет в усыновленном порядке предоставлен этому лицу под возведенную постройку, либо за лицом, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, где осуществлена постройка;
  • нарушения правил использования земель: непринятие мер борьбы с сорняками; нарушение правил благоустройства поселений; на­рушение правил содержания дорог и др.

 

3. Уголовная ответственность. Помимо административной, дис­циплинарной, материальной и гражданско-правовой к нарушителям земельного законодательства может применяться уголовная ответ­ственность. Можно выделить следующие ее основные признаки:

 

•      ограниченность  оснований  ее возникновения. Основанием уголовной  ответственности является совершение деяния,  содержа­щего все признаки состава преступления, предусмотренного УК РФ (ст. 8).  Следовательно, уголовно наказуемые земельные преступле­ния нарушают одновременно как нормы земельного, так и уголов­ного права;

•      особый порядок возложения (уголовная ответственность может быть возложена на лицо лишь обвинительным приговором суда, выне-
сенным с соблюдением закрепленных в УПК РФ требований);

•   носит исключительно личный характер. К ней не могут привле­каться юридические лица, однако уголовному праву известен институт
соучастия (умышленное совместное участие двух или более лиц в со­вершении умышленного преступления — ст.  32 УК РФ).  Уголовное
право выполняет исключительно охранительную функцию; его основ­ная задача — охрана общественных отношений, перечисленных в ст. 2 УК РФ, в том числе и земельных.

 

При анализе Особенной части УК РФ и УК РСФСР 1960 г. можно выделить ряд существенных изменений, в том числе и касающихся «земельных»   преступлений.

Часть ранее уголовно наказуемых деяний декриминализирована (ст.   199 — самовольный захват земли; ст.   168— умышленная потра­ва почв и повреждение полезащитных и иных насаждений).
Некоторые  составы   не  претерпели   существенных  изменений:
ст. 167 (нарушение правил разработки недр) УК РСФСР 1960 г. при­мерно соответствует

ст. 255 (нарушение правил охраны и использова­ния недр) УК РСФСР 1996 г., а

ст. 225 (посев или выращивание запре­щенных к возделыванию опийного мака и конопли) УК РФ  1960 г. —

ст.  231   (незаконное культивирование запрещенных к возделыванию растений, содержащих наркотические вещества) УК РФ   1996 г. при
снижении санкции последней.
В УК РФ 1996 г. введены совершенно новые составы преступле­ний: ст. 254 — порча земли и ст.  170 — регистрация незаконных сде­лок с землей. По УК РФ 1996 г. все составы преступлений, связанные с земельными общественными отношениями, можно подразделить на
два вида:

 

  • специальные — объектом выступают только непосредственно земельные отношения;
  • общие — объектами, наряду с другими общественными отноше­ниями, могут быть и земельные отношения.

 

Существует четыре группы составов «земельных»  преступлений:

а) носящие экологический характер (имеет место посягательство на землю как элемент экосистемы):

 

  • специальные составы: ст. 254 — порча земли и ст. 255 — нарушение правил охраны и использования недр;
  • общие составы: ст.  246 — нарушение правил охраны окружаю­щей среды при производстве работ, ст. 247 — нарушение правил об­ращения с экологически опасными веществами и отходами, ст. 262 — нарушение режима особо охраняемых природных территорий и при­родных объектов и т.д.;

 

б)   носящие экономический характер (имеет место посягательство на землю как хозяйственный, имущественный объект):

 

  • специальный состав: ст. 170 — регистрация незаконных сделок с землей;
  • общие составы: ст. 167 — умышленное уничтожение или повреж­дение имущества, ст. 168 — уничтожение или повреждение имущества по неосторожности, ст. 171 — незаконное предпринимательство, ст. 179 — принуждение к совершению сделки либо к отказу от ее со­вершения, ст. 198 — уклонение гражданина от уплаты налогов, ст. 199 — уклонение от уплаты налога с организации и т.д.;

 

в)   посягающие   на   землю   как   объект   государственного  управ­ления:

 

  • специальных составов нет; ранее имела место ст. 199 УК РСФСР 1960 г.  — самовольный захват земли, однако в УК РФ она не перене­сена. Кроме того, такое деяние не влечет даже административной от­ветственности, что, несомненно, является пробелом в современном за­конодательстве ;
  • общие составы: самоуправство — ст.  330 УК РФ;

 

г)    связанные с землей (имеющие  непосредственное  отношение  к тому, что произрастает на земле). Незаконное культивирование за­прещенных к возделыванию растений, содержащих наркотические ве­щества (ст. 231), нарушение правил, установленных для борьбы с бо­лезнями, и вредителями растений (ч. 2 ст. 249), незаконная поруб­ка деревьев и кустарников (ст. 260), уничтожение или повреждение
лесов (ст. 261). В УК РСФСР  1960 г. имелась ст.   168— умышлен­ная потрава посевов и повреждение лесозащитных и иных насажде­ний. В УК РФ это деяние декриминализировано, ответственность за него может наступить в соответствии со ст.   167 УК РФ   1996 г.

4. Имущественная (материальная) ответственность за на­рушения земельного законодательства. Она подразделяется на гражданско-правовую, установленную ГК РФ, и материальную, установ­ленную ТК РФ, уставами конкретных предприятий и т.п.

Во всех случаях применения имущественной ответственности за нарушения земельного законодательства должны соблюдаться четы­ре условия:

• наличие причиненного ущерба, подлежащего возмещению. На­пример, ухудшение экологической обстановки в результате неправиль­ного использования земель можно только тогда считать ущербом, если мероприятия по восстановлению экологического благополучия подда­ются денежной оценке или иному имущественному, эквиваленту.

 

Под понятием ущерба в земельном праве можно понимать:

 

  • утрату каких-либо ценностей. Так, плодородие почв представлю ет собой значительную общественную ценность, а поэтому оценка-его в денежной сумме позволит привлечь виновных в снижении плодоро­дия сельхозугодий к имущественной (материальной) ответственности;
  • дополнительные расходы, стоимость работ по устранению тех или иных неблагоприятных последствий. Например, сельхозпредприятия
  • вправе уничтожить сорняки, обладающие способностью быстрого рас­пространения, на землях соседнего пользователя. Расходы по уничто­жению являются основанием для взыскания стоимости их с соседне­го пользователя угодий;
  • неполученные доходы из-за тех или иных действий (или иного поведения) виновных лиц. Так, несвоевременный возврат земельного участка приводит к срыву графика посевных работ, вследствие чего урожайность выращиваемых сельхозкультур Почти наполовину, ниже обычного, что и составляет стоимость недополученных доходов.

 

Ущерб как основание имущественной ответственности должен быть документально доказан. Например, при составлении акта о потраве посевов необходимо зафиксировать площадь и среднюю урожайность культур на месте потравы, объем погубленного в натуральных едини­цах (центнерах, тоннах) и перевести полученное в денежную оценку.

Особенность имущественной ответственности за нарушение земель, порчу плодородного слоя и т.п. состоит в отсутствии степени износа земель, чем и отличает дела этой категории от дел о взыскании ущер­ба, причиненного обычному имуществу;

• имущественная ответственность наступает за причинение не всякого ущерба, а лишь такого, который возник в результате противоправного поведения виновных лиц. Так, если земельный уча­сток деградирован и для восстановления его необходима консервация, то вопрос о привлечении к имущественной ответственности землеполь­зователя зависит от наличия вины в деянии, повлекшем данные послед­ствия. Возникновение деградации вследствие природных процессов, т.е. не по вине лица, использующего этот участок, исключает возникнове­ние имущественной (материальной) ответственности.

Противоправность причинения ущерба выражается в поведении виновного лица, которое противоречит нормам действующего законо­дательства.

Противоправность может выражаться двояко: 1) в действиях (на­пример, использование участка не в соответствии с целями, для кото­рых он предоставлен; использование его способами, приводящими к порче земельного покрова и т.п.);

2). в бездействии (невыполнение обязательных мероприятий по предотвращению эрозии почв влечет за собой дополнительные расходы по их восстановлению).

Закон предусматривает случаи, когда действие, противоречащее нормам права, хотя и причиняющее ущерб, не считается противоправ­ным: это крайняя необходимость, необходимая оборона (ст. 2.7—2.9 КоАП РФ, ст. 37, 39 УК РФ). Например, если пришлось повредить почвенный плодородный слой для срочного закрытия пробоины в дамбе водоема в целях предотвращения затопления населенного пункта (крайняя необходимость) или использовать часть плодородного слоя для укрепления бруствера окопов при защите населенного пункта от нападения экстремистов (необходимая оборона), то указанные действия нельзя считать неправомерным причинением ущерба;

•    противоправное поведение,   причинившее ущерб,   только   тогда является     основанием      имущественной      ответственности,      когда имеется    причинная    связь   между    противоправным    поведением    и наступившими   имущественными   последствиями. Так,   имеется   при­чинная связь между использованием повышенных доз минеральных удобрений и ростом нитратов в выращиваемой сельхозпродукции, по­скольку «перекорм» почв агрохимикатами изменяет питательную сре­ду растений; нет причинной связи между осушительными работами и усилением после этого водно-эрозионных процессов на этом участке.

Причинная связь, как условие применения имущественной ответ­ственности, предполагает непосредственное наступление вредных по­следствий в результате данных конкретных действий. Например, буй­ное разрастание сорной растительности на земельном участке нахо­дится в прямой причинной связи с бездействием землепользователей относительно борьбы с сорняками;

•   к   имущественной отёетственности привлекается лишь ви­новное лицо, действиями которого причинен ущерб.  Невиновные дей­ствия, хотя бы они и были противоправными и влекли за собой ущерб, не подлежат имущественной ответственности. Так, нельзя привлекать
к имущественной ответственности пользователей земли за невыпол­нение обязательных противоэрозийных мероприятий, если у них не
было средств, без которых невозможно осуществить названные меро­приятия, и невозможно было также эти средства приобрести.

Во всех случаях привлечения виновных к имущественной ответ­ственности предусмотрена возможность применения «щадящего» ре­жима взыскания ущерба: суд может уменьшить размер возмещения вреда, причиненного: гражданином, в зависимости от его имуществен­ного положения (ст. 1083 ГК РФ); при взыскании ущерба истец мо­жет снизить цену иска или отказаться, от иска, освободив, тем самым ответчика от имущественной ответственности (ст. 34 ШК РФ); при взыскании ущерба с работника суд вправе снизить размер исковых требований предприятия с учетом не только материального, но и се­мейного положения.

Имущественная ответственность, предусмотренная специальными законами, делает ряд изъятий из общего положения об этой ответствен­ности. В частности, материальная ответственность, предусмотренная трудовым законодательством, ограничивает режим общей материаль­ной ответственности в следующем.

1. Взысканию подлежит лишь прямой действительный ущерб, не­полученные доходы не взыскиваются. Например, если механизатор не
засеял весной земельный участок сельхозкультурами, то с него нельзя взыскать стоимость неполученного урожая, поскольку это не состав­ляет прямого действительного ущерба.

2. Работники, причинившие ущерб при нормальном производствен­но-хозяйственном риске, освобождаются от материальной ответствен­ности. Так, ,если в результате применения неопробованного химпрепарата сорняки окажутся неуничтоженными, то работника,  рискнувшего применить этот препарат,  нельзя привлекать к материальной ответ­ственности за дополнительные расходы по борьбе с разросшейся сор­ной растительностью на земельном участке.

3. Материальная ответственность работников за ущерб, причинен­ный ими при исполнении служебных обязанностей земельным угодьям
(если дополнительно не оговорено законом), ограничивается пределами среднемесячного заработка, не возмещенные же средства ложатся на убытки предприятия. Лишь в случаях, специально предусмотренных законом, материальная ответственность бывает полной, но в рамках причиненного действительного материального ущерба. Например, если водитель, нарушив правила дорожного движения, опрокинул автомобиль с мазутом, загрязнив придорожную пашню, то взысканный с него ущерб не будет превышать размера одного среднемесячного заработка, и лишь в том случае, если ущерб причинен водителем, находившемся в нетрез­вом состоянии, он будет взыскан в полном объеме, поскольку это ука­зано в законе.

4. Для привлечения к материальной ответственности, предусмотрен­ной трудовым законодательством, установлены сокращенные сроки. Так, если к ограниченной материальной ответственности возможно привлечь виновного работника не позднее месяца со дня обнаружения ущерба, а к полной — в течение одного года, то по гражданскому законодатель­ству общий срок исковой давности— три года (ст.   196 ГК РФ).

5. Материальная ответственность за нарушения земельного зако­нодательства, предусмотренная трудовым законодательством, может применяться в пределах до одного среднемесячного заработка руко­водителем предприятия.

Наконец, материальная ответственность, будучи компенсационной, применяется наряду и вместе со всеми остальными видами ответствен­ности. Например, водитель, получив строгий выговор за опрокинутую в кювет автомашину с мазутом, одновременно возмещает ущерб, воз­никший от пролитого мазута и расходы по очистке загрязненной зем­ли; агроном, не обеспечивший организацию обязательных противоэро-зионных работ, наряду с уплатой штрафа обязан будет уплатить до­полнительные расходы, возникшие из-за задержки с выполнением этих противоэрозионных мероприятий; водитель, умышленно разъезжавший на машине по посевам, наряду с наказанием обязан будет возместить полную сумму причиненного вреда.

Специальные виды юридической ответственности за нарушение земельного законодательства предусмотрены особыми нормативными актами. Виды специальной ответственности не вписываются в систе­му гражданско-правовой и других видов общей ответственности. Так, земельно-правовая ответственность за самовольное занятие земельного участка отличается от административной за данное нарушение, по­скольку для привлечения к земельно-правовой ответственности не предусмотрено сроков давности, а для административной предусмот­рен срок — не позднее двух месяцев со дня обнаружения; земельно-правовая ответственность предусматривает систему действий (снос самовольно возведенного строения; приведение самовольно захвачен­ного участка в пригодное для использования состояние; восстановле­ние межевых знаков и т.п.), совершаемых виновным или за счет ви­новного, а административная ответственность предусматривает лишь штрафы; земельно-правовая ответственность может применяться орга­нами местного самоуправления, уполномоченными на то лицами, а ад­министративная ответственность— органами Госземкадастра.

Наличие специальной земельно-правовой ответственности за нару­шение земельного законодательства обусловлено следующим.

Во-первых, земля как объект природы, элемент экосистемы имеет специфику, отличную от иных объектов материального мира, а значит, общей гражданско-правовой ответственности недостаточно для надле­жащего правового обеспечения ее режима. К земельным отношениям, например, не применимы сроки исковой давности ГК РФ; на первый план здесь выступают не столько карательные, сколько восстановитель­ные нормы;  ответственность выражается не столько в применении неблагоприятных материальных последствий, сколько в невозмещёнии нарушителю понесенных им затрат.

Кроме того, земельно-правовая ответственность предусматривает целый ряд действий. Приведение земельных участков в пригодное состояние при их захламлении, других видах порчи, самовольном занятии, снос зданий, строений и сооружений при самовольном занятии земель­ных участков или самовольном строительстве, а также восстановление уничтоженных межевых знаков производится юридическими лицами и гражданами, виновными в указанных нарушениях, либо за их счет.

Юридические лица и граждане обязаны возместить в полном объ­еме вред, причиненный ими в результате нарушения земельного зако­нодательства (ст. 76 ЗК РФ).

Во-вторых, земля, будучи частью природы, неразрывно связана с другими природными объектами, а поэтому земельно-правовая,ответ­ственность переплетается со специальной юридической ответственностью, направленной на охрану этих объектов. Так, при нарушении- зем­лепользователем путей миграции дикой фауны, он привлекается - к ответственности по ст. 22 Федерального закона от 24.04.1995 № 52 ФЗ «О животном мире»2.

Подводя итог сказанному, сделаем следующие выводы.

 

  1. Дифференциация юридической ответственности за наруше­ния земельного законодательства на виды обусловлена системой права, степенью общественной опасности, кругом лиц, имеющих право применять наказания, спецификой дел о земельных правона­рушениях.
  2. Все виды ответственности за нарушения земельного зако­нодательства можно подразделить на общие и специальные.
  3. К традиционно применяемым — общим видам —относятся дисциплинарная, административная, уголовная, материальная и гражданско - правовая ответственность.
  4. Специальная  правовая  ответственность  обусловлена  тем, что земля обладает специфическими чертами, которые не позво­ляют обеспечить ее правовой режим общими видами юридической ответственности.   Кроме  того,   земля  взаимосвязана  с другими природными объектами, а потому земельно-правовая ответствен­ность тесно переплетается с видами ответственности, направ­ленными на охрану этих объектов.
  5. Имущественная ответственность за нарушения земельного законодательства в свою очередь подразделяется на общую (граж­данско-правовую)  и специальную  (материальную).   Общая преду­смотрена гражданским законодательством, а специальная — тру­довым, уставами предприятий и другими нормативными актами.
  6. Материальная ответственность рабочих и служащих, буду­чи компенсационным правовым институтом, может применять­ся одновременно и наряду с другими видами юридической ответ­ственности.

 

 


 

11.3. Применение юридической ответственности и профилактика земельных правонарушений

 

Применение юридической ответственности за нарушения земель­ного законодательства — особая сфера правового регулирования, ко­торая в ряде отраслей права выделилась в самостоятельную отрасль (гражданский процесс, уголовный процесс, административный процесс).

С учетом специфики юридической ответственности в сфере земель* но-правового регулирования можно говорить о наличии земельно-про­цессуального института, содержание которого составляют нормы по применению мер ответственности и нормы по профилактике земель­ных правонарушений.

Применение норм юридической ответственности за нарушения зе­мельного законодательства происходит в следующем порядке:

1) выявление нарушения, т.е. превращение его из латентного (скрытого) в явное — повод для возбуждения дела. Например, анализ фактической урожайности используемого земельного участка за по­следние пять лет показывает ее снижение, и если ее уровень за этот Период сильно снизился, то нарушение из латентного стало явным.

С учетом присущего земле свойства — значительного территориаль­ного пространства — выявление каждого земельного правонарушения представляет собой большую трудность. Так, сельхозпредприятия час­то допускают «пересортицу» полей, маскируя пахотные земли под естественные угодья, что создает условия для показного подъема уровня урожайности, а также хищения урожая с сокрытых от учета угодий;

2)   документальное закрепление выявленных нарушений. В сель­скохозяйственных предприятиях дисциплинарные проступки (ненад­лежащая обработка земли, захламление земельных угодий, уклонение от пропалывания сорняков и т.п.) оформляются докладной запиской
(индивидуальный документ) или актом (коллективный документ); ад­министративный проступок (бесхозяйственное использование земель,
порча плодородного слоя почвы и т.п.) отражается в протоколе уста­новленной формы и составленном специально уполномоченным на то
лицом; составляется протокол по совершенному уголовному преступ­лению (порча земли, ст. 254 УК РФ);

3)        возбуждение дела  по зафиксированным  фактам. В зависимос­ти от вида правонарушения эта стадия осуществляется в различных
формах: при совершении дисциплинарных проступков на сельхозпред­приятии руководитель (или секретарь-делопроизводитель) регистриру­ет документы  о нарушениях (акт, докладную)  в журнале входящей корреспонденции (картотеке); при совершении административного про­ступка протокол о нем направляется органу (должностному лицу), упол­номоченному рассматривать дело об этом административном проступ­ке; при совершении уголовного преступления поводом для возбуждения уголовного дела служит заявление о преступлении (ст.   141 УПК РФ).

Стадия возбуждения дела имеет юридико-процессуальное значение. Например, в делах об уголовных преступлениях запрещается проведе­ние следственных действий до вынесения постановления о возбужде­нии уголовного дела (ст. 140 УПК РФ), за исключением осмотра мес­та происшествия в случаях, не терпящих отлагательства, и с немедлен­ным возбуждением дела после этого осмотра (ст.   182 УПК РФ);

4)   расследование возбужденного дела. Порядок выявления   и  изуче­ния дисциплинарных проступков определяется лицом, имеющим право налагать дисциплинарные наказания (руководителем), и закон не сковы­вает руководителя никакими процессуальными нормами. Единственное требование — не нарушать закон при расследовании. Например, запреща­ется производить обыск в помещениях, в других сооружениях, располо­женных на приусадебном участке, в саду, огороде или другом земельном участке без разрешения граждан, изучать и приобщать к делу их частную переписку, унижать достоинство личности при проверках и т.п.

По делам же, связанным с другими видами ответственности (адми­нистративной, уголовной, гражданско-правовой, материальной), порядок расследования урегулирован специальными процессуальными норма­ми, в соответствии с которыми необходимо:

 

  • установить определенный круг вопросов по данному делу, без которых невозможно юридически правильно применить ответствен­ность: нет ли обстоятельств, исключающих применение ответственно­сти; не истек ли срок давности привлечения к ней; есть ли в действиях нарушителя состав правонарушения и т.п.;
  • собрать по делу необходимые доказательства, которые должны отвечать требованиям относимости, допустимости и достоверности. Например, справка об урожайности соседних участков не является от­носимым доказательством (не относится к делу о нарушении, касающем­ся данного конкретного участка); показания психически больного че­ловека недопустимо приобщать к делу (допустимы лишь показания пси­хически здоровых людей); документ, в котором содержатся ложные сведения, является недостоверным, фальсификация и использование его наказуемы в уголовном порядке при определенных случаях;
  • облечь все собираемые доказательства в надлежащую процессу­альную форму. Так, обыск дома на земельном участке должен прово­диться с предварительной санкции прокурора, с участием понятых; допрос свидетеля — с предварительным предупреждением об уголов­ной ответственности за дачу ложных показаний или отказ от дачи показаний; экспертиза по.делу должна назначаться, а не проводиться произвольно, по почину добровольцев и т.п.

 

Неполнота изучения и расследования, недостаточная обоснованность и нарушения процессуальной формы собранных доказательств — наибо­лее типичные недостатки при проверках и расследовании дел. По таким делам вынесенные решения отменяются либо пересматриваются;

5) вынесение решения по делу. В зависимости от вида ответствен­ности законом предусмотрены различные формы решений:

 

  • по дисциплинарным нарушениям и по привлечению к материаль­ной ответственности руководитель издает приказ;
  • привлечение к административной ответственности оформляется постановлением уполномоченного на то органа;
  • привлечение к гражданско-правовой ответственности оформля­ется решением суда;
  • привлечение к уголовной ответственности — вынесением вердик­та (ст. 343 УПК РФ);
  • изъятие земельного участка за нарушения — решением соответст­вующего органа местного самоуправления или местной администрации.

 

Сама процедура вынесения решения тоже регламентирована зако­ном. Например, при вынесении судебного решения по делу о привле­чении к материальной ответственности должна быть соблюдена тай­на совещательной комнаты судей.  В случае нарушения этой тайны, если нарушение привело или могло привести к неправильному разре­шению дела, судебное решение может быть отменено;

6)           исполнение вынесенного решения о наказании, взыскании ущерба осуществляется тоже в процедурном порядке, определенном законом. Так, реализация приказа об ограниченной материальной ответственности работника за ущерб, причиненный при исполнении трудовых обязаннос­тей, может осуществляться только через семь дней после ознакомления с ним работника; удержания из зарплаты работника производятся еже­месячно не свыше установленного законом предела; исполнение судеб­ных решений имущественного характера — ст. 428—446 ГПК РФ;

7)   завершение исполнения наказания может осуществляться раз­ными путями:

а)  специальным решением уполномоченного на то лица. Так, руко­водитель вправе досрочно снять наложенное им взыскание с наказан­ного, если тот не допустил нового нарушения трудовой дисциплины, проявил себя как хороший и добросовестный работник;

б)  без специальных решений, если это предусмотрено законом. На­пример, если работник в течение года со дня применения дисципли­нарного взыскания не был подвергнут новому дисциплинарному взыс­канию, то он считается не подвергавшимся этому взысканию; анало­гичное   положение установлено   в  отношении  лица,   подвергнутого административному взысканию; специальные правила ставят в зави­симость от несовершения повторных преступлений и лиц, приговорен­ных к уголовному наказанию;

в)  фактическим исполнением наложенного наказания.  Например, постановление о наложении штрафа, по которому взыскание произве­дено полностью, с отметкой об исполнении возвращается органу (долж­ностному лицу), вынесшему постановление.

Перечисленные правила содержатся в законодательных актах по дисциплинарной, материальной административной, гражданской, уголов­ной ответственности. Земельное законодательство не содержит этих норм, поскольку нормы других перечисленных отраслей «обслужива­ют» режим использования земель в такой же мере,, как и правовой режим иных сфер.

Содержание земельно-процессуального института кроме норм юри­дической ответственности составляют также нормы по профилактике (предотвращению)  земельных правонарушений.

Если предметом применения юридической ответственности явля­ются земельные правонарушения, то предмет профилактики шире, по­скольку дополнительно к этим нарушениям он включает в себя еще причины и условия, порождающие нарушения.

Под причинами, порождающими земельные правонарушения, следует понимать обстоятельства, непосредственно их порождающие. Напри­мер, неточное ведение земельно-кадастровой документации создает возможность безнаказанно «выжимать» плодородную силу почв, не тратясь на восстановление плодородия. Отсутствие точного кадастро­вого учета плодородия лишает возможности доказать юридически на­казуемый уровень снижения плодородия и прекратить право пользо­вания этим участком, т.е. изъять участок у правонарушителя.

Под условиями, способствующими земельным правонарушениям, следует понимать обстоятельства, оказывающие благотворное воздей­ствие на возникновение и развитие земельных правонарушений. Так, отсутствие предварительной экологической экспертизы вновь возво­димых на земельных участках объектов предоставляет возможность землепользователям вести то или иное производство без строитель­ства дорогостоящих очистных сооружений.

В практике понятия «причина» и «условие» весьма относительны, поскольку тесно взаимосвязаны. Например, дефицит земель в данной местности является одной из причин, толкающих людей на самоволь­ное занятие земельных участков, а надлежащий правовой контроль за соблюдением законности в земельных отношениях способствует без­наказанности этих нарушений.   '

Иногда причиной и условием совершения правонарушения является деятельность одного и того же государственного органа. Так, гражда­нин неоднократно просил местную администрацию выделить ему до­полнительный земельный участок к имеющемуся, благо этот клочок земли пустовал и на него не было претендентов. Поскольку местная администрация не выносила решения о предоставлении, гражданин самоуправно занял эту землю. В результате действия местной адми­нистрации послужили причиной, побудившей гражданина совершить земельное правонарушение, а ее попустительство (непринятие мер ответственности за самовольное занятие земли) явилось условием, способствующим безнаказанности и совершению самовольных захва­тов участков в данной местности.

Профилактика земельных правонарушений достигается проведени­ем следующих мероприятий:

• обеспечением информацией; наличие ее позволяет разработать эффективные мероприятия по предотвращению и устранению земель­ных правонарушений. Государственный земельный кадастр и монито­ринг земель дают информацию, необходимую для разработки республи­канских и региональных программ по охране земель, позволяют опре­делять границы, запрещающие изъятие земель сельхозназначения для несельскохозяйственных нужд, предотвращают нарушения приоритета сельскохозяйственных угодий; информация о состоянии деградирован­ных земель позволяет принять меры их консервации в порядке, преду­смотренном Правительством РФ, сохранить и восстановить эти угодья;

• применением правовых норм и реализацией мероприятий, но­сящих упреждающий нарушения характер. Например, запрещение финансирования проектно-изыскательских работ до принятия органом местного самоуправления (местной администрации) решения о пред­варительном согласовании места размещения объекта позволяет уст­ранить причины и условия неправильного размещения строительства и гарантировать соблюдение законности в земельных отношениях;

• установление повышенных цен на экологически чистую продукцию упреждает выращивание овощей и корнеплодов с повышенным содержа­нием нитратов; освобождение от платы за земельные участки, находящи­еся в стадии освоения, упреждает оставление этих участков без исполь­зования по причине недостаточности средств у землепользователя;

• стимулированием мероприятий, устраняющих нарушения. Например, выделением из республиканского или местного бюджета средств для восстановления земель, нарушенных не по вине лиц, ис­пользующих эту землю, пользователи стимулируются к выполнению трудоемких и невыгодных работ;

• применением принципа гласности при рассмотрении дел о предоставлении и изъятии земельных участков. Так, обязанность местной администрации информировать население о возможном (пред­стоящем) предоставлении земель для размещения объектов, деятель­ность которых затрагивает его интересы, и выяснять мнение граждан через формы непосредственной демократии.предотвращает возможные злоупотребления в земельных отношениях;

• проведением   единообразной   системы   профилактической рабо­ты. Например, структура и содержание мониторинга земель и госу­дарственного земельного кадастра, а также порядок их осуществления и ведения определяются Правительством РФ, что обеспечивает еди­нообразные методы получения информации; ведение кадастра за счет средств республиканского бюджета и силами специально уполномо­ченного на то органа Госкомзема гарантирует получение точной ин­формации о землях, а значит, и разработку правильных мероприятий по профилактике земельных правонарушений;

• выявлением   причин   и  условий   земельных   правонарушений как обязательного элемента при рассмотрении дела о наказаниях. Так, при рассмотрении дела об административном проступке орган (должностное лицо) при установлении причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений, вносит в соответствующие органы и должностным лицам предложения о принятии мер по устранению этих причин и условий (ст. 265 КоАП РФ); суд, обнаружив в деле о привлече­нии виновных к материальной ответственности существенные недостат­ки в деятельности организаций или должностных лиц, выносит и направ­ляет им частное определение (ст. 226 ГПК РФ); аналогичные частные определения могут выноситься и в ходе рассмотрения уголовных дел, а также следователем в ходе предварительного следствия;

• своевременным и добровольным устранением земельных нару­шений, допущенных лицами, использующими землю. Например, винов­ному в порче земель выгоднее самому возместить сумму причиненного правонарушением ущерба, поскольку при обращении в суд ему придет­ся платить значительную сумму пошлины дополнительно к возмещае­мому ущербу и возмещать судебные издержки (ст. 80, 91 АПК РФ).

Эффективная реализация процессуального института земельно-пра­вовой ответственности, таким образом, заключается в одновременном совершении двух действий: применении ответственности и проведе­нии профилактической работы по предотвращению земельных право­нарушений. Оба эти вида работ взаимосвязаны. Невозможно только наказаниями обеспечить законность в земельных отношениях, а одни лишь профилактические меры не смогут ее укрепить.

В заключение можно сделать следующие выводы.

1. В земельном праве имеется земельно-процессуальный инсти­тут, подобно тому как существует административно-процессу­альный институт в системе административного права и отрас­ли гражданского и уголовного права,  которые обеспечиваются
гражданским и уголовным процессом соответственно.

2. Нормы земельно-правового процесса содержатся преимуще­ственно не в земельном, а в других отраслях права (администра­тивном, гражданском, трудовом и т.п.).

3. Земельно-правовой процесс состоит из двух частей:

а) правовой процедуры применения норм ответственности за земельные правонарушения;

б) профилактики земельных правонарушений.

4.  Каждая из этих частей реализуется на практике с соблю­дением определенных правил:

правоприменительная процедура состоит из следующих основ­ных этапов: выявление нарушения; документальное закрепление его; возбуждение дела; расследование возбужденного дела; выне­сение решения; исполнение решения; завершение исполнения;

профилактика земельных правонарушений достигается путем обеспечения информацией, наличие которой позволяетразработать эффективные мероприятия; применением правовых норм и реализацией мероприятий, упреждающих нарушения; стимулированием мероприятий, устраняющих нарушения; применением принципа гласности при рассмотрении дел о предоставлении и изъятии зе­мельных участков; проведением единообразной системы профилак­тической работы; выявлением причин и условий земельных право­нарушений в качестве обязательного элемента при рассмотрении дел о наказаниях; своевременным и добровольным устранением нарушений лицами, использующими землю.

5. Обе части земельно-правового процесса неразрывны и долж­ны применяться в совокупности.

 

(?) Контрольные вопросы

  1. Каковы признаки, присущие юридической ответственности?
  2. В чем специфика юридической ответственности за нарушения земель­ного законодательства?
  3. Какова структура состава правонарушения как юридического основа­ния для привлечения к ответственности за нарушения земельного законода­тельства?
  4. В чем причины (основания) дифференциации юридической ответствен­ности за нарушения земельного законодательства?
  5. Каково содержание дисциплинарной ответственности за нарушения земельного законрдательства?
  6. Каково содержание административной ответственности за нарушения земельного законодательства?
  7. Какие существуют виды уголовной ответственности за нарушения зе­мельного законодательства?
  8. В чем состоит имущественная (материальная) ответственность за на­рушения земельного законодательства и ее виды?
  9. В чем состоит специальная ответственность за нарушения земельного законодательства и каковы ее виды?
  10. Каковы правила применения юридической ответственности за наруше­ния земельного законодательства?
  11. В чем заключается профилактика земельных правонарушений и каков порядок ее осуществления?