Глава 6. Государственная служба Печать
Административное право - Д.Н.Бахрах Административное право

§ 1. Понятие службы

В общественно полезной деятельности людей можно выделить ряд основных типов:

1) производство материальных ценностей, оказание хозяйствен­ных услуг на

возмездных началах;

2) духовное производство;

3) служба в государственных, общественных, религиозных, меж­дународных

организациях;

4) учеба, т. е. усвоение социальной программы (знаний, вырабо­танных

человечеством и передаваемых от поколения к поколе­нию внегенетическим путем);

5) ведение домашнего хозяйства;

6) физическое и духовное самосовершенствование (занятие спор­том, участие в

художественной самодеятельности и т. д.);

7) безвозмездная общественно полезная деятельность вне ра­мок семьи

(общественная работа, оказание услуг, участие в рабо­те Ученого совета и т. д.);

8) предпринимательство и др.

Слово «служба» имеет много значений. Под службою понима­ется и вид деятельности

людей, и ведомственное подразделение (служба уголовного розыска МВД и др.), и

самостоятельное ве­домство (Федеральная служба внешней разведки, Федеральная

налоговая служба). В данной главе мы рассматриваем службу как один из видов

платной общественно полезной деятельности. Она состоит в управлении,

обслуживании его (делопроизводствен­ном, техническом и др.) или

социально-культурном обслужива­нии людей.

Служащий — это гражданин, занимающий должность в какой-либо организации и за

вознаграждение осуществляющий управ­ленческую деятельность либо

социально-культурное обслужива­ние (врач, учитель, библиотекарь, инспектор,

начальник цеха и т. д.). Все служащие являются профессионалами управления,

социаль­но-культурного обслуживания.

Закономерное для каждой страны увеличение объема управ­ления, систем

образования, здравоохранения, социального обес­печения и др. влечет непрерывный

рост числа служащих. Их количество увеличивается абсолютно и относительно, т. е.

рас­тет их удельный вес в общем числе работающих.

Служащие выполняют полезную работу. Специфика их труда состоит в том, что они:

а) обеспечивают условия для материального и духовного про­изводства, но сами

материальных ценностей не создают;

б) обладают особым предметом труда — информацией, которая в то же время

выступает средством их воздействия на управляе­мых (обслуживаемых). Служащие,

как правило, собирают, обра­батывают, передают, хранят, создают информацию; в)

воздействуют на людей, обслуживают их; г) обычно заняты умственным трудом; д)

работают возмездно, получают заработную плату; е) занимают должности в

государственных, общественных, част­ных или иных организациях, работают на

профессиональной основе;

ж) работают в «чужих интересах», т. е. выполняют волю тех, кому подчинены,

действуют в интересах тех, кто оплачивает их работу.

По последнему признаку, т. е. в зависимости от того, кто фи­нансирует служащих,

кому они подчинены, в чьих интересах дей­ствуют, можно различать служащих

следующих организаций: 1) государственных; 2) муниципальных; 3) общественных; 4)

част­ных; 5) религиозных (культовых); 6) иностранных; 7) междуна­родных.


§ 2. Государственная должность

Ученые-юристы понимают должность в государственных орга­низациях как простейший

элемент, клеточку управленческой структуры. «Государственно-служебная должность

— это часть организационной структуры государственного органа (организа­ции),

обособленная и закрепленная в официальных документах (штатах, схемах должностных

окладов и др.), с соответствующей частью компетенции госоргана (организации),

предоставляемой лицу — государственному служащему в целях ее практического

осуществления»^

С одной стороны, должность есть первичный, нерасчленяемый компонент аппарата, в

определенной степени обособленный. Ее можно рассматривать как минимальный предел

дифференциа­ции властных функций и как средство стабилизации, формализа­ции

деятельности служащего. Должность — простейшая ячейка аппарата, предназначенная

для одного работника, определяющая его место и роль в управленческом ансамбле.

С другой стороны, это стабильный комплекс обязанностей и прав, правовое

установление, ориентированное на одного челове­ка, который должен осуществлять

часть работы организации.

«Связующим звеном между структурой и компетенцией орга­нов государства, с одной

стороны, и его персоналом — с другой, являются должности. Должность — это

первичная ячейка органа (или его аппарата) с ее правовым статусом; это, образно

говоря, служебное место. В то или иное время оно может быть занятым или

вакантным. Должность предопределяет требования, предъяв­ляемые к человеку,

претендующему на ее занятие или уже зани­мающему ее, дает комплекс служебных и

личных прав и обязан­ностей служащего»'.

Каждая должность образуется в распорядительном порядке. Актами компетентных

органов, лиц определяются ее название, место в служебной иерархии (кому она

подчинена, кто подчинен ей), порядок замещения. Она включается в штатное

расписание, в единую номенклатуру должностей служащих.

Должность есть юридическое описание социальной позиции лица, занимающего ее.

Подобно драматургу, определяющему со­держание роли, которую будет играть актер,

автор правовых формулировок определяет социальную роль лица, вступившего в

должность.

Организационная структура аппарата представляет собой струк­туру формализованных

«социальных позиций», юридически за­крепленных ролей. Конкретные лица,

реализующие должностные полномочия, могут меняться, а их роли — нет. Изменение

же статуса должности чаще всего не влечет за собой замены служа­щего. Должность

как юридически формализованная роль актуа­лизирует одни свойства личности,

отрицает другие, безразлична к третьим. Изменение личных свойств служащего не

ведет к из­менению должности, формальной структуры, но может отразить­ся на

неформальной.

Безусловно, свойства отдельных лиц, конкретные взаимоотно­шения в коллективе

вносят коррективы (и порой весьма сущес­твенные) в формальные структуры. Влияние

неформальных свя­зей тем больше, чем меньше подразделение аппарата. Большое

влияние на структуру подразделения оказывают качества руко­водителя, стиль его

работы. В связи с изложенным можно разли­чать формальный и неформальный статус

служащего, занимаю­щего конкретную должность.

Статус должности как синтез ее организационно-правового поло­жения состоит из

двух частей: служебной и личной. Вторая часть

регламентирует должностной оклад и личные права работника (размер отпуска, право

на служебную квартиру, льготы и др.). Должность есть комплексное правовое

образование, состоящее из норм административного, трудового и иных отраслей

права. С помощью должностей обеспечиваются персонализация управлен­ческих

функций и правообязанностей, четкое разделение труда в аппарате,

индивидуализация ответственности служащих. Систе­ма должностей имеет большое

значение для профессионализации аппарата и повышения уровня компетентности его

служащих: она нацеливает граждан на приобретение определенных знаний и навыков,

выполнение определенной работы, занятие определен­ного места в управленческих

структурах, приобретение опреде­ленных служебных и личных прав.

Должность — это прежде всего служебные обязанности, во ис­полнение которых

должны производиться служебные действия, т. е. действия в интересах того, кто ее

учредил, для достижения служебных целей. Служебные права носят обеспечительный

ха­рактер, их объем призван создать служащему необходимые усло­вия для

выполнения обязанностей. Наукой управления разрабо­тано положение о балансе

обязанностей и прав: необходимо их соответствие друг другу. Если прав мало, то

служащий не сможет выполнить обязанности; если прав больше, чем необходимо для

осуществления обязанностей, это приводит к злоупотреблениям. В обоих случаях

нарушения баланса прав и обязанностей возни­кает безответственность.

Служебные права являются средствами выполнения обязан­ностей по службе, а

значит, служащий обязан пользоваться ими. И вообще, понятие служебных прав

условно: в отношении не­властных субъектов это права (давать задания,

задерживать, привлекать к ответственности и т. д.), но, если рассматривать их с

позиций государственного интереса (интереса организации), то служащий обязан

распоряжаться, задерживать, т.е. это — его слу­жебные обязанности'.

Поэтому служебные обязанности и служебные права часто объ­единяют одним понятием

— полномочия, хотя, конечно, не всякое право является обязанностью. «...Власть

для должностных лиц аппарата государственного управления является не столько их

субъективным правом, сколько их правовой обязанностью, мис­сию руководства они

несут как известное социальное служение, становясь слугами общества и отдельного

гражданина, обращаю­щегося к ним за помощью и защитой. Административно-право­вые

нормы не только предоставляют государственным служащим права, возлагают на них

обязанности, но и заставляют отвечать за свои действия»^

Что же касается еще одного компонента должности — личных прав, — то их набор

таков, чтобы стимулировать добросовестное выполнение служащим порученного ему

дела. Но здесь необходи­мо учитывать, во-первых, возможности государства

(организации), а во-вторых, не забывать о социальной справедливости, не

допус­кать чрезмерного выделения служащих из общей массы работа­ющих. Решать

вопросы о социальном положении, например, госу­дарственных служащих, необходимо

в тесной увязке с тем, как живут граждане.

До 1993 г. все служащие государственных организаций в зако­нодательстве, на

практике и в науке признавались государствен­ными служащими. Иными словами,

имело место широкое пони­мание государственной службы.

Правовые акты последних лет исходят из узкого понимания. Поэтому теперь

необходимо различать должность в государствен­ной организации и ее разновидность

— государственную дол­жность, т. е. должность в органе государственной власти.

В ст. 1 Федерального закона «Об основах государственной служ­бы Российской

Федерации» от 31 июля 1995 г. сказано: «Государ­ственная должность — должность в

федеральных органах госу­дарственной власти, органах государственной власти

субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных орга­нах,

образуемых в соответствии с Конституцией Российской Фе­дерации (далее —

государственные органы), с установленными кругом обязанностей по исполнению и

обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и

от­ветственностью за исполнение этих обязанностей». Государственные должности,

согласно закону, подразделяются на: 1) должности, устанавливаемые Конституцией

Российской Фе­дерации, федеральными законами (государственные должности

Российской Федерации), конституциями, уставами субъектов Рос­сийской Федерации

(государственные должности субъектов Рос­сийской Федерации) для

непосредственного исполнения полномо-

чий государственных органов (Президент Российской Федерации, Председатель

Правительства Российской Федерации, председа­тели палат Федерального Собрания

Российской Федерации, ру­ководители органов законодательной и исполнительной

власти субъектов Российской Федерации, депутаты, министры, судьи и другие) —

государственные должности категории «А». Их можно назвать политико-судебнъипи;

2) должности, учреждаемые в установленном законодательст­вом Российской

Федерации порядке для непосредственного обес­печения исполнения полномочий лиц,

замещающих должности категории «А», — государственные должности категории «Б».

Их можно назвать патронатнъши;

3) должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения

их полномочий, — государственные должности категории «В». Их можно назвать

административ­ными.

Перечень государственных должностей категорий «А», «Б» и «В» дается в Реестре

государственных должностей Российской Федерации. В целях технического

обеспечения деятельности го­сударственных органов в их штатное расписание могут

включаться иные должности, не относящиеся к государственным.

Закон закрепил еще один формальный признак государствен­ной должности: она

должна быть включена в Реестр государствен­ных должностей Российской Федерации.

Реестр состоит из пере­чня политических должностей (категории «А») и Реестра

государственных должностей государственной службы.

В Реестр государственных должностей государственной службы Российской Федерации

включаются должности патронатные и ад­министративные (категории «Б» и «В»),

классифицированные по группам. К указанному Реестру прилагаются перечень

специали­заций государственных должностей государственной службы и

квалификационные требования к лицам, замещающим государ­ственные должности

государственной службы.

Реестр государственных должностей государственной службы Российской Федерации

утверждается Президентом Российской Федерации. Реестр государственных должностей

федеральных государственных служащих утвержден Указом Президента РФ от II января

1995 г^

Кроме того, государственные должности государственной служ­бы подразделяются по

специализациям, предусматривающим на­личие у государственного служащего для

исполнения обязанностей по должности одной специализации соответствующего про­фессионального

образования. Специализация государственных дол­жностей государственной службы

устанавливается в зависимос­ти от функциональных особенностей должностей и

особенностей предмета ведения соответствующих государственных органов.

Таким образом, государственная должность характеризуется следующими признаками:

1) она является частью организационной структуры органа го­сударственной власти;

2) ее содержание — установленный правовыми актами устойчи­вый комплекс

обязанностей и прав, связанный с осуществлением государственных функций и

рассчитанный на одного человека;

3) она должна быть внесена в Реестр государственных долж­ностей.


§ 3. Государственный служащий и государственная служба

В ст. 3 Закона «Об основах государственной службы Россий­ской Федерации» дается

следующее определение: «Государствен­ным служащим является гражданин Российской

Федерации, ис­полняющий в порядке, установленном федеральным законом,

обязанности по государственной должности государственной служ­бы за денежное

вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств

бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации».

Исходя из данного определения, можно выделить ряд ключе­вых особенностей.

Государственным служащим может быть толь­ко гражданин Российской Федерации.

Исключения из этого пра­вила устанавливаются специальными нормами (1).

Государственный служащий занимает государственную дол­жность и в установленном

порядке исполняет соответствующие обязанности, реализует должностные полномочия,

выполняет го­сударственные функции (2).

За свою службу служащий регулярно получает денежное воз­награждение не менее

заранее определенного размера (3).

Оплата труда государственных служащих производится за счет средств федерального

бюджета или бюджета субъекта Федера­ции, т. е. во всех случаях за счет средств,

собранных с налогопла­тельщиков (4). Соответственно федеральным или иным

государ­ственным бюджетом устанавливаются размеры расходов на денежное

содержание государственных служащих, включая рас­ходы на компенсационные выплаты

и оплату предоставляемых им социальных услуг.

Под государственной службой в законе понимается профессио­нальная деятельность

лиц, замещающих государственные до­лжности категорий «Б» и «В», по обеспечению

исполнения полно­мочий государственных органов. Будучи разновидностью службы

вообще и обладая всеми ее признаками (информационное содер­жание, деятельность

за вознаграждение, в «чужих» интересах и т. д.), государственная служба имеет

ряд специфических призна­ков, определяющих ее качественное своеобразие.

Во-первых, это деятельность лиц, замещающих патронатные и административные

государственные должности. Новый закон четко определяет субъектов

государственной службы и при этом зна­чительно сужает их круг.

Деятельность служащих государственных предприятий, учреж­дений (даже таких, как

начальник железной дороги, ректор вуза, главный врач больницы, руководитель

отделения пенсионного фон­да, не говоря уже о библиотекарях, деканах, врачах и

т. п.) теперь официально не считается государственной службой. Следуя зако­ну,

эту деятельность следует называть службой в государствен­ных организациях, а ее

субъектов — служащими государствен­ных организаций. Более того, закон не считает

государственной службой и деятельность Президента РФ, министров, губернато­ров,

судей и иных лиц, замещающих государственные должности категории «А».

Во-вторых, содержанием государственной службы является обеспечение исполнения

полномочий государственных органов, выполнение государственных функций.

Необходимо отметить, что государственную службу закон связывает с исполнением

полно­мочий, а значит, с осуществлением исполнительной власти.

В-третьих, государственная служба содержится за счет бюд­жетного финансирования.

Как и всякая служба, государственная служба является осо­бым видом трудовой

деятельности. Но в отличие от других видов труда — это работа, осуществляемая за

вознаграждение на про­фессиональной основе работниками государственных органов в

целях осуществления задач и функций государства.

«В любой системе социального управления, непосредственно или в конечном счете,

люди управляют людьми. Это относится и к государственному механизму. Без

персонала он представлял бы собой безжизненные структуры, правовые статусы и

схемы взаи­мосвязей. В большинстве современных государств этот персонал включает

в себя депутатский корпус и служащих представитель­ных органов, органов

исполнительной власти, судов, прокурату­ры и других органов государства. На

службе у государства находятся также солдаты, офицеры и генералы армии и других во­оруженных

формирований»'.

Полномочия государственных органов исполняют, задачи, сто­ящие перед

государством, решают государственные служащие. В своей работе они используют

определенные технические средст­ва, но в основном их достижения, эффективность

деятельности всего аппарата зависят от организации труда, умения,

добросо­вестности, активности служащих. Поэтому понятно, какое огром­ное

значение для страны имеет государственная служба, пра­вильное определение целей

и направлений труда государственных служащих, подбор кадров, распределение

полномочий, стимули­рование добросовестной работы и т. д. Некоторые ученые за

рубе­жом утверждают, что хорошая администрация для общества важ­нее, чем хорошая

конституция. И хотя такое мнение спорно, опыт многих стран свидетельствует о

том, что общество, которое над­лежащим образом не организовало труд служащих,

испытывает серьезные трудности.

К сожалению, засилье чиновников, их низкий профессиональ­ный уровень в решении

самых разнообразных дел общества, эго­изм и корыстолюбие стали сегодня бичом

России. И хотя государ­ственный аппарат в федеральных органах исполнительной

власти за последнее время обновился более чем наполовину, а в регио­нах примерно

на треть, Президент РФ Б. Н. Ельцин отметил: «„.В поры управления глубоко

проникла несогласованность действий различных подразделений аппарата,

продолжается принятие ре­шений без учета их последствий. В новой России мы во

многом продолжаем руководить и управлять по-старому»^. Кризис ны­нешней системы

государственной службы напрямую отражается на всех сферах жизнедеятельности —

экономике, финансовой и банковской деятельности, решении социальных вопросов,

науке и культуре, обороне и безопасности, межнациональной политике. Россия

сегодня подошла к тому рубежу, когда от качества госу­дарственной службы,

чиновничества зависит не только судьба отдельных россиян, но и будущее

государства.

Государственная служба — это важнейший инструмент госу­дарства. Она должна быть

в высшей степени организационно от­лажена, законодательно обеспечена,

укомплектована специалис­тами высшей квалификации, способными глубоко

анализировать происходящие в стране процессы, видеть далеко вперед,

обеспе­чивать организацию и проведение в жизнь принятых решений.

«Любое демократическое общество не только поддерживает на должном уровне

институт государственной службы, но и посто­янно совершенствует его, понимая,

что именно от него в решаю­щей степени зависит эффективность функционирования

всех сфер общества»',


§ 4. Правовой институт государственной службы

Правовой институт государственной службы является моноот­раслевым. Он включает в

себя нормы государственного (консти­туционного) права, но в основном состоит из

норм администра­тивного права. Рассматриваемый институт связан с рядом

финансово-правовых правил, с главой УК «Должностные преступ­ления», а особенно

тесно — с трудовым правом.

Вопросы компетенции, деятельности государственных служа­щих регулируются всеми

отраслями права. А институт государ­ственной службы устанавливает только

правовые основы ее орга­низации и особенности правового положения

государственных служащих.

При советской власти так и не был принят закон о государ­ственной службе.

Детально регулировалось лишь прохождение службы в Вооруженных силах и органах

внутренних дел. Соот­ветственно в трудах наших ученых-юристов о правовом

регули­ровании госслужбы говорилось очень мало. Назывались Времен­ные правила о

работе в госучреждениях и на предприятиях, утвержденные Декретом СНК РСФСР от 21

декабря 1922 г.; ука­зы о введении классных чинов, рангов и специальных званий в

некоторых отраслях; Единая номенклатура должностей служа­щих, утвержденная

Госкомтрудом СССР 9 сентября 1967 г.; По­ложение о дисциплинарной

ответственности в порядке подчинен­ности, утвержденное ВЦИК и СНК РСФСР 20 марта

1932 г.; Перечни № 1 и № 2 к Положению о порядке рассмотрения трудо­вых споров

(лица, должности которых попали в эти перечни, — а таких лиц было более 20 млн.,

— не имели права обжаловать в суд свое увольнение).

Названными актами перечень основных источников института государственной службы,

существовавших до 90-х годов, почти исчерпывался. Негативную роль в

законодательном регулирова­нии и научной разработке данной проблемы сыграла

Программа КПСС, принятая XXI съездом партии (1962 г.), в которой говори­лось:

«Необходимо вести дело к тому, чтобы... навыками управле­ния овладевали все

более широкие массы, и работа в этом аппа­рате в перспективе перестала быть

особой профессией».

После провозглашения в 1990 г. государственного суверенитета РСФСР, распада в

1991 г. СССР в России была создана новая, значительно более широкая нормативная

база государственной службы. Этот правовой массив в настоящее время состоит из

Кон­ституции РФ, ряда федеральных законов и значительного числа подзаконных

федеральных актов, а также актов субъектов Феде­рации. Новейший правовой

материал отличается от того, который был до начала 90-х годов тем, что он:

1) состоит из актов РФ и ее субъектов;

2) более полно регулирует организацию государственной служ­бы, правовое

положение служащих;

3) воплотил многие идеи правового государства (разделения государственной

власти, плюрализма в экономике и политике и

ДР-);

4) по-новому решает вопросы о понятии государственной служ­бы, круге

государственных служащих и их защите, о классифи­кационных разрядах

государственных служащих и об ограниче­ниях их прав, об их отношении к

политическим партиям;

5) усовершенствовал систему руководства государственной службой.

Необходимо подчеркнуть, что в правовом регулировании госу­дарственной службы

значительно повышена роль закона.

Важнейшее место в рассматриваемом институте принадлежит Конституции РФ. Многие

ее статьи (1, 10, 12, 32, 71, 78, 83, 89 и др.) прямо или косвенно закрепляют

основы государственной служ­бы. Можно сказать, что в настоящее время существуют

демокра­тические конституционные основы российской государственной службы.

Следующим по значению актом, создавшим правовой фунда­мент государственной

службы, является федеральный Закон «Об основах государственной службы Российской

Федерации». Он за­крепил общие положения, регулирующие оба существующих в России

уровня государственной службы: федеральной и субъек­тов Федерации. Это первый

комплексный акт такого содержания, принятый и действующий на территории России.

Конституция и Основы содержат положения, относящиеся и к федеральной

государственной службе, и к государственной службе субъектов Федерации. Вторая

группа актов регламентирует только тот или другой уровень государственной

службы. Это: Положе­ние о федеральной государственной службе, утвержденное

Ука­зом Президента РФ от 22 декабря 1993 г.; Закон республики Та­тарстан «О

государственной службе»; Закон «О государственной

службе Свердловской области» и аналогичные акты законодатель­ных органов других

субъектов Федерации.

Третья группа источников — федеральные акты, регулирую­щие правовой статус

отдельных видов государственной службы. В их числе Законы РФ:

— «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. (в редакции

Федерального закона от 17 ноября 1995 г.); — «О статусе судей в Российской

Федерации» от 26 июня 1992 г.; — «О воинской обязанности и военной службе» от II

февраля 1993 г.;

— Таможенный кодекс РФ.

Такую же юридическую силу имеют утвержденные Верхов­ным Советом РФ в 1993 г.

«Положение о службе в органах внут­ренних дел Российской Федерации» и «Положение

о прохожде­нии службы в органах налоговой полиции Российской Федерации».

Многие вопросы правового статуса работников налоговых ин­спекций регулируются

Указом президента РФ от 31 декабря 1991 г. «О государственной налоговой службе».

Еще одним примером под­законных актов является постановление Правительства РФ от

16 января 1995 г. «О военизированных горноспасательных частях по обслуживанию

горнодобывающих предприятий металлургической промышленности и Дисциплинарном

уставе военизированных гор­носпасательных частей по обслуживанию горнодобывающих

пред­приятий металлургической промышленности».

В четвертую группу источников института государственной службы входят акты,

регламентирующие отдельные элементы организации службы в целом или только

определенных ее видов. Из этой самой большой группы источников наибольший

интерес представляют следующие:

— Указы Президента РФ от 4 апреля 1992 г. «О борьбе с кор­рупцией в системе

государственной службы», от 3 июня 1993 г. «О первоочередных мерах по

организации системы государственной службы в Российской Федерации», от 9 марта

1992 г. «Об утвер­ждении Положения о проведении аттестации федерального

госу­дарственного служащего».

— утвержденное в 1993 г. Правительством РФ «Положение о проведении конкурса при

приеме на работу в центральные орга­ны федеральной исполнительной власти».

В ст. 4 Федерального закона «Об основах государственной служ­бы Российской

Федерации» содержится следующее правило: «На государственных служащих

распространяется действие законо­дательства Российской Федерации о труде с

особенностями, предусмотренными настоящим Федеральным законом». Иными слова­ми, нормы трудового

права в отношениях органов государствен­ной власти со своими служащими могут

использоваться лишь тогда, когда соответствующие вопросы не регулируются

администра­тивно-правовым институтом государственной службы.


§ 5. Основные принципы государственной службы

Статья 5 Закона «Об основах государственной службы Россий­ской Федерации»

провозглашает: «Государственная служба основана на принципах: 1) верховенства

Конституции Российской Федерации и феде­ральных законов над иными нормативными

правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными

служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав;

2) приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непос­редственного

действия: обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать

права и свободы человека и гражданина;

3) единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения

между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации;

4) разделения законодательной, исполнительной и судебной власти;

5) равного доступа граждан к государственной службе в соот­ветствии со

способностями и профессиональной подготовкой;

6) обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими

государственными органами и руково­дителями в пределах их полномочий и в

соответствии с законода­тельством Российской Федерации;

7) единства основных требований, предъявляемых к государ­ственной службе;

8) профессионализма и компетентности государственных слу­жащих;

9) гласности в осуществлении государственной службы;

10) ответственности государственных служащих за подготав­ливаемые и принимаемые

решения, неисполнение либо ненадле­жащее исполнение своих должностных

обязанностей;

II) внепартийности государственной службы; отделения рели­гиозных объединений от

государства;

12) стабильности кадров государственных служащих в госу­дарственных органах».

Внимательное изучение текста статьи позволяет сделать вы­вод о том, что она

детализирует три основных принципа государ­ственной службы:

1) законности (п. 1, 2, 3, 6, 7);

2) демократизма (п. 4, 5, 6, 9);

3) профессионализма (п. 8, 10, II, 12). Законность и демократизм — общие

принципы организации и функционирования исполнительной власти, которые

своеобразно проявляются в организации государственной службы. А профес­сионализм

— это ее специфический принцип.

Анализ всего массива правовых актов, образующих институт государственной службы,

позволяет сделать вывод о том, что еще одним основным и специальным принципом

государственной служ­бы можно считать принцип социально-правовой защиты

служа­щих. Этот принцип, а также принцип профессионализма являют­ся проявлениями

важнейшего начала исполнительной власти — эффективности.

Принцип законности означает признание: а) верховенства Конституции РФ,

федеральных законов над иными правовыми актами;

б) обязательности законных решений вышестоящих органов и должностных лиц;

в) приоритета прав и свобод человека и гражданина. Государственный служащий

обязан строго соблюдать право­вые акты, права граждан, делать все необходимое

для их реали­зации и защиты.

В деятельности государственных служащих законность имеет три грани:

— всей своей работой служащий обязан укреплять законность в стране, на своем

участке работы добиваться исполнения юри­дических предписаний;

— служащий обязан строго соблюдать правовые нормы, он сам должен быть

законопослушным на работе и вне службы;

— служащий имеет право требовать, чтобы его руководители и иные должностные лица

соблюдали его права.

Важнейшие проявления принципа демократизма государствен­ной службы:

а) полное и постоянное соответствие деятельности служащих интересам граждан,

общества, государства. Служащий действует в «чужих» интересах. При возникновении

конфликта личных и публичных интересов служащий обязан руководствоваться

пос­ледними;

б) общедоступность государственной службы. Часть 4 ст. 32 Конституции РФ гласит:

«Граждане Российской Федерации име­ют равный доступ к государственной службе».

Из этого правила есть ряд исключений (ст. 21 закона) которые не искажают, а,

наоборот, подтверждают его ценность. Общие ог­раничения связаны с возрастом

гражданина при поступлении на службу, дееспособностью гражданина, совместной

службой род­ственников, совместительством, применением такого уголовного

наказания, как лишение права занимать государственные должнос­ти, наличием

заболевания, препятствующего исполнению должнос­тных обязанностей, и др.

Специальные ограничения обусловлены спецификой отдельных должностей. В их числе:

установление более зрелого возраста для занятия должности, предельного возраста

и срока пребывания на ней, требования наличия определенного стажа, образования,

здо­ровья. Так, на службу в милицию принимаются лица, достигшие 18 лет, годные

по состоянию здоровья, имеющие среднее образо­вание;

в) гласность в осуществлении государственной службы. Она связана с реализацией

ст. 29 Конституции РФ, закрепляющей право каждого свободно искать, получать

информацию любым законным способом, гарантирующей свободу массовой информа­ции;

с конституционными запретами вводить цензуру, скрывать факты и обстоятельства,

создающие угрозу для жизни и здоровья людей; ст. 42, провозглашающей право

гражданина на достовер­ную информацию о состоянии окружающей среды. Гласность

до­лжна быть и в отношениях с различными организациями, и в рамках самого

государственного аппарата. Законодательством закреплено и право служащих

получать информацию и материа­лы, необходимые для работы, знакомиться с личными

делами и т. д. (ст. 9 закона);

г) разделение государственной власти на законодательную, ис­полнительную,

судебную. Это важнейшее проявление демокра­тизма всей государственной

деятельности, всего государственно­го механизма. Оно создает условия для

повышения эффективности работы государственных служащих, усиления защиты их

прав.

Таким образом, демократизм проявляется в содержании служ­бы (забота о правах и

свободах граждан, общем благе), в ее народ­ности и в формах ее осуществления

(разделение труда, гласность, общедоступность).

Управленческая деятельность осуществляется на профессио­нальной основе, т. е.

постоянно, в течение определенного времени, в рамках определенного коллектива,

за регулярно получаемое вознаграждение. Иными словами, управленческая деятельность требует

профессионализма. Во-первых, для нее нужна компетен­тность, а она тем выше, чем

больше знания и опыт работника. Профессионализм стимулирует приобретение знаний,

повышение их уровня, накапливание опыта работы. Во-вторых, осуществле­ние

исполнительной власти требует организаторских способнос­тей госслужащих.

Обществу выгодно, чтобы лица, обладающие такими качествами, использовали их для

решения общих дел, развивали их. В-третьих, оперативный, повседневный,

созидатель­ный характер управленческой деятельности предполагает, что ею должны

заниматься непрерывно, уделяя ей значительное время, а значит, за плату,

профессионально. В-четвертых, администра­тивная деятельность требует высокой

четкости, дисциплиниро­ванности, своевременного выполнения приказов вышестоящих

ор­ганов. Профессиональные начала позволяют обеспечить более высокий уровень

дисциплины, так как служащий за работу полу­чает заработную плату,

обеспечивается жилой площадью и т. д.

Принцип профессионализма государственной службы предпо­лагает:

а) компетентность работников, т. е. знание ими дела, наличие у них необходимого

образования, стажа, навыков работы, система­тическое повышение квалификации;

б) регулярное выполнение функций, операций, оформление, решение дел,

стабильность служебных отношений, что позволяет работнику глубже познать стоящие

перед ним проблемы, людей, овладеть необходимыми методами руководства; к тому

же, ощуще­ние устойчивости психологически раскрепощает служащего и благоприятно

влияет на профессиональную деятельность. Отсутст­вие же гарантий, как известно,

вызывает неуверенность, которая, в свою очередь, порождает приверженность к

существующему в ор­ганизации порядку вещей, снижает инициативу,

принципиальность;

в) регулярное получение госслужащими оплаты за свой труд не ниже заранее

обусловленных размеров;

г) политическую нейтральность государственной службы. Слу­жащий должен

действовать в соответствии с правовыми актами, а служебное положение нельзя

использовать в интересах той или иной политической партии; в государственных

органах нельзя создавать партийные организации. «Практически все развитые в

экономико-правовом отношении государства всегда стремятся формировать

государственный аппарат так, чтобы он и его слу­жащие были бы свободны от

политического влияния каких-либо партий, движений»^

д) лояльность государственного служащего. Независимо от пар­тийных и иных

пристрастий он должен держаться в рамках за­конности, служебного долга, быть

корректным, внимательным с людьми, как положено относиться ко всем, кто зависит

от него, обращается к нему;

е) ответственность за неисполнение или ненадлежащее испол­нение должностных

обязанностей, за качество подготавливаемых и принимаемых решений. За свою

деятельность служащие могут нести дисциплинарную, административную, уголовную,

матери­альную ответственность. А политические лидеры могут быть субъ­ектами

политической ответственности (отрешение от должности, выражение недоверия,

отставка).

Важнейшее средство обеспечения профессионализма — номен­клатура, отлаженная

система подбора и выдвижения кадров. Если эта система правильно организована,

она является необходимым элементом профессиональной службы. Без цивилизованной,

кон­тролируемой, законопослушной, ответственной номенклатуры демократия как

система управления невозможна. В работе по формированию кадрового корпуса

государственного аппарата не­обходимо исходить из нерасторжимости триады:

профессиона­лизм — стабильность — лояльность.

Заботу о социальной, правовой защите служащих, их экономи­ческом обеспечении

тоже можно рассматривать как средство по­вышения профессионализма, а значит, и

эффективности службы. Защита и обеспечение служащих осуществляются с учетом

ка­чества, стажа, важности их работы. Но значение, которое прида­ется в

последние годы этому аспекту, объем соответствующего правового массива позволяют

говорить о специальном принципе государственной службы — социально-правовой

защите служа­щих.

Реализация принципа социально-правовой защиты служащих означает прежде всего

создание необходимых условий для нор­мальной их деятельности, принятие мер к

устранению препятст­вий осуществления ими служебных обязанностей.

Государствен­ный служащий не должен нести юридической ответственности перед

гражданами. За ненадлежащее выполнение своих обязан­ностей он отвечает перед

государством'.

В науке различают четыре вида ориентации служащих: на ха­рактер работы, условия

работы, вознаграждение, карьеру.

На практике эти ориентации сочетаются в различных пропор­циях. Выбирая работу,

определяя свое отношение к ней, гражда­нин оценивает ее, отдавая предпочтение

каким-то из них. Госу­дарство, в свою очередь, обязано использовать эти

ориентации, чтобы создать стимулы для добросовестной, полезной для обще­ства

работы служащих.

«Чиновничество в демократических странах — сила подчинен­ная, исполнительская.

Несменяемость чиновников, гарантирован­ное им постоянное продвижение и

повышенная пенсия — компен­сация, которую государство дает своим слугам,

получающим значительно меньше жалования, чем служащие частного сектора»'.

Государство обязано заботиться о своих служащих, и забота эта должна быть

подлинной, многогранной. Тогда его слуги будут преданы делу, будут больше

проявлять служебного рвения. В новые нормативные акты, изданные в 90-х годах по

вопросам службы, включены специальные статьи и даже целые главы о защите

слу­жащих. Например, приложение № 2 к Указу президента «О госу­дарственной

налоговой службе Российской Федерации», которое называется «Гарантии правовой и

социальной защищенности ра­ботников Государственной налоговой службы»^ глава 62

Тамо­женного кодекса РФ «Оплата труда, материально-бытовое обес­печение и

социальная защита должностных лиц таможенных органов Российской Федерации».

Социальная и правовая защита служащих предполагает: а) повышение престижа их

труда. Госаппарат необходим, и его служащие должны не стыдиться, а гордиться

своей принадлеж­ностью к категории государственных «слуг»;

б) достаточно высокую, регулярно выплачиваемую заработную плату, размеры которой

должны повышаться вместе с ростом ква­лификации служащих, увеличением стажа их

работы, снижени­ем реальной стоимости рубля;

в) создание нормальных условий труда служащих: обеспече­ние помещениями,

транспортом, телефоном и т. д.;

г) государственное страхование, гарантированное высокое пен­сионное обеспечение.

В качестве примера можно привести ст. 29 Закона РСФСР «О милиции», в которой

регулируется государ­ственное страхование и возмещение ущерба в случае гибели

или увечья сотрудника милиции;

д) обеспечение служебной перспективы. Общество заинтересо­вано в том, чтобы

служащие работали лучше. Значит, необходимо

стимулировать проявление ими инициативы, добросовестное вы­полнение своих

обязанностей. Пути реализации служебной перспективы: — стабильность служебных

отношений;

— повышение уровня квалификации, что влечет за собой уве­личение заработной

платы, повышение в звании, категории, предо­ставление льгот за многолетнюю

службу и т. д.;

— продвижение по службе (перевод на более высокую дол­жность в этой же

организации или в другой).

В условиях правильной организации работы управленческого аппарата карьера

(продвижение по службе) работника прежде всего зависит от его добросовестности,

квалификации, идейной зрелости и личных качеств. В таких условиях стремление

делать карьеру так же нормально, как стремление стать мастером спор­та, доктором

наук, заслуженным учителем и т. д. Карьеризм рас­цветает там, где не объективные

обстоятельства (соответствие работника более высокой должности), а субъективное

мнение вышестоящих должностных лиц является решающим.

К сожалению, идея служебной перспективы не везде осущес­твляется

последовательно. Заслуживают поддержки мероприя­тия по введению рангов, званий,

категорий, разрядов для всех служащих государственных и муниципальных

организаций и ус­тановлению окладов в зависимости от них. Необходимо

совершен­ствовать системы оплаты труда специалистов с тем, чтобы повы­шение их

заработка зависело не только от движения вверх по служебной лестнице, но и от

роста их знаний, стажа и отдачи (профессионального роста).


§ 6. Классификация государственных служащих

В научной литературе значительное внимание уделяется про­блеме классификации

государственных служащих. В их круг вхо­дят люди, обладающие разными качествами

и свойствами. Для социологов, политологов, демографов, медиков большое значение

имеет деление служащих по полу, национальности, возрасту, ком­петентности и т.д.

Представляется, что для получения знаний, полезных для на­уки административного

права, при исследовании этого вопроса нужно учесть прежде всего три

обстоятельства. Во-первых, ос­новное внимание должно быть уделено классификации

должнос­тей, т. е. юридическому, а не демографическому аспекту государ­ственной

службы. Во-вторых, следует различать разные виды службы, между которыми немало

правовых отличий (военная, дипломатическая и др.).

В-третьих, нельзя забывать разницу меж­ду группировкой и классификацией.

Группировка — это деление целого на части по какому-либо одному критерию. А при

классификации используются несколько критериев, устанавливается строгая

последовательность их при­менения. В результате в рамках целого выявляются типы,

роды и т. п. Исходя из этого, следует признать, что в науке администра­тивного

права предложено много вариантов группировки должнос­тей, а проблема их

классификации еще ждет своего решения.

В ч. Зет. 2 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской

Федерации» говорится: «Государственная служба включает в себя: 1) федеральную

государственную службу, находящуюся в ве­дении Российской Федерации;

2) государственную службу субъектов Российской Федерации, находящуюся в их

ведении». Это два типа государственной служ­бы.

Федеральная государственная служба по правовому положе­нию служащих

подразделяется на гражданскую и милитаризо­ванную. К сожалению, о последней в

указанном законе даже не упоминается. Но можно ли сомневаться в том, что,

например, офицер милиции, таможенный инспектор, командир воинской части тоже

находятся на государственной службе? Фактически назван­ный закон является

законом об основах гражданской государ­ственной службы, и, конечно, жаль, что об

этом в нем прямо не сказано. Понятно, что отсутствие в законе четкого положения

о том, что он регулирует гражданскую службу и не распространя­ется на

милитаризованную, не свидетельствует о прекращении существования последней.

Гражданская государственная служба может быть общей и спе­циальной (в налоговых

инспекциях, дипломатическая и др.). По общему правилу на гражданскую службу

принимаются лица, до­стигшие 18 лет, их личные права регламентируются в основном

трудовым правом, они вправе создавать профсоюзы и быть их членами.

Разновидности милитаризованной службы — военная, мили­цейская, таможенная

внутренняя служба в системе МВД, воени­зированная охрана МПС, горноспасательная

служба и др. Она отличается от гражданской рядом особенностей.

Во-первых, профессиональной обязанностью данной категории служащих является

защита жизни и здоровья людей, ценностей нашего общества даже при условии риска

для жизни и здоровья, причем во многих случаях — с оружием в руках. Во-вторых, как правило, на эту

службу принимаются только граждане РФ, до­стигшие 18 (а в ряде случаев — 20)

лет, военнообязанные, физи­чески развитые. Очевидно, что указанные требования

закономер­но вытекают из содержания самой службы. В-третьих, на милитаризованной

службе более строгая дисциплина, регламен­тируемая специальными уставами.

В-четвертых, у служащих имеются специальные звания, для них организована

специальная система аттестации, для каждого вида службы установлены еди­ная

форма одежды, знаки различия и иные внешние атрибуты. В-пятых, со служащими в

рабочее время регулярно проводятся обязательные занятия по специальной и

физической подготовке. В-шестых, личные права служащих полностью или в основном

регулируются не трудовым, а административным правом (отпуск предоставляется на

30 календарных дней, оплата по временной нетрудоспособности всегда производится

в размере 100%^. В-седь­мых, служащим предоставлен ряд льгот (транспортных,

пенсион­ных, жилищных, налоговых и др.). В-восьмых, они привлекаются к

дисциплинарной ответственности на основе специальных уста­вов, а военнослужащие,

рядовой и начальствующий состав МВД, кроме того, в особом порядке несут

административную и матери­альную ответственность^

Таким образом, в системе федеральной государственной служ­бы можно выделить два

класса (гражданскую и милитаризован­ную службы), каждый из которых состоит из

нескольких родовых общностей, в свою очередь включающих несколько видов службы

(например, военная по ведомственному признаку делится на служ­бу в министерствах

обороны, безопасности, внутренних дел, свя­зи, путей сообщения и других

ведомствах).

В зависимости от вида государственной власти, в органах кото­рой замещают

должности государственные служащие, можно раз­личать работающих в: —

представительных органах;

— судебных органах; — органах исполнительной власти;

— иных органах (президентуре, Центральной избирательной комиссии, Центральном

Банке России, прокуратуре, Счетной па­лате и др.).

Государственные должности государственной службы подраз­деляются на следующие

группы:

— высшие государственные должности государственной служ­бы (5-я группа);

— главные государственные должности государственной служ­бы (4-я группа);

— ведущие государственные должности государственной служ­бы (3-я группа);

— старшие государственные должности государственной служ­бы (2-я группа);

— младшие государственные должности государственной служ­бы (1-я группа);

Большое значение для юридической практики имеет деление должностей по объему

полномочий на должностных лиц и иных служащих. Определение понятия должностного

лица, проведение четкого водораздела между двумя названными категориями

слу­жащих необходимо прежде всего для решения вопроса о возмож­ности привлечения

к ответственности работников за служебные правонарушения. Известно, что в УК

РСФСР есть специальная глава «Должностные преступления», по статьям, входящим в

нее, к уголовной ответственности (за халатность, взяточничество и др.) могут

привлекаться только должностные лица. В КоАП РСФСР десятки составов

предусматривают ответственность только до­лжностных лиц, а во многих статьях

этот признак является ква­лифицирующим. Поэтому задача науки состоит в том,

чтобы четко определить круг лиц, которые могут привлекаться в ответствен­ности

как должностные, выработать единое для всех отраслей права определение понятия

должностного лица. Оно должно быть базовым, а в отдельных отраслях в него могут

вноситься опреде­ленные коррективы. Так, в уголовном праве к должностным ли­цам

относят не только служащих, но и граждан, которые выпол­няют свои обязанности на

общественных началах (члены народных дружин, общественные контролеры и т. д.).

Необходимо отметить, что деление служащих на должностных и не должностных лиц

касается всех видов службы: и государ­ственной, и в государственных

организациях, и в негосударствен­ных структурах (частных, религиозных и др.).

Легальное определение должностного лица содержится в при­мечании кет. 170 УК

РСФСР, где говорится, что должностными считаются лица, «постоянно или временно

осуществляющие фун­кции представителей власти, а также занимающие постоянно или

временно в государственных или общественных учреждениях, организациях или на

предприятиях должности, связанные с вы­полнением организационно-распорядительных

или административ­но-хозяйственных обязанностей, или выполняющие такие

обязан­ности в указанных учреждениях, организациях и на предприятиях по

специальному полномочию».

Это определение трудно признать удачным, потому что такие признаки, как

«представитель власти», «административно-хозяй­ственные обязанности»,

«организационно-распорядительная дея­тельность», через которые раскрывается

данное понятие, сами недостаточно четко определены. Уточняя их, Пленум

Верховного Суда СССР в постановлении от 30 марта 1990 г. разъяснил судам, что:

а) к представителям власти относятся работники государствен­ных органов и

учреждений, наделенные правом в пределах своей компетенции предъявлять

требования, а также принимать реше­ния, обязательные для исполнения гражданами

или предприяти­ями, учреждениями, организациями, независимо от их ведомствен­ной

принадлежности и подчиненности (народные депутаты, судьи, прокуроры,

следователи, арбитры, работники милиции, государ­ственные инспекторы и

контролеры, лесничие и др.);

б) под организационно-распорядительными обязанностями сле­дует понимать функции

по осуществлению руководства трудо­вым коллективом, участком работы,

производственной деятель­ностью отдельных работников (подбор и расстановка

кадров, планирование работы, организация труда подчиненных, поддер­жание

трудовой дисциплины и т. п.). Такие функции, в частности, осуществляют

руководители министерств, ведомств, государствен­ных, общественных предприятий,

учреждений, организаций и их заместители, руководители структурных подразделений

(началь­ники цехов, заведующие отделами, лабораториями, кафедрами, их

заместители и т. д.), руководители участков работ (мастера, прорабы, бригадиры);

в) под административно-хозяйственными обязанностями сле­дует понимать полномочия

по управлению или распоряжению государственным или общественным имуществом:

установление порядка его хранения, переработки, реализации, обеспечение

кон­троля за этими операциями, организация бытового обслуживания населения и т.д.

Такими полномочиями в том или ином объеме

обладают начальники планово-хозяйственных, снабженческих, финансовых отделов и

служб и их заместители, заведующие скла­дами, магазинами, мастерскими, ателье,

ведомственные ревизо­ры и контролеры, заготовители и др.)»^

Из многочисленных определений, предложенных учеными, наи­более удачным

представляется следующее: «Должностными ли­цами называются служащие, имеющие

право совершать служеб­ные юридические действия»^. Эта категория служащих может

быть уполномочена совершать служебные юридические действия, т. е. такие, которые

влекут юридические последствия для организа­ций, в которых они занимают

должности. Именно потому, что дол­жностные лица наделены более широкими правами,

чем другие работники, могут действовать от имени организации внутри ее или

вовне, от них требуется более внимательное, компетентное отношение к своим

обязанностям, и закон устанавливает повы­шенную ответственность за

правонарушения, совершенные ими в связи с выполнением служебных обязанностей.

В науке административного права довольно распространено мнение, что различие

между должностными лицами и иными слу­жащими состоит в том, что первые имеют

властные (распоряди­тельные) полномочия, а вторые — нет.

В настоящее время возникли серьезные трудности при реше­нии вопроса об уголовной

ответственности руководителей ком­мерческих организаций. Дело в том, что в

примечании кет. 170 УК РСФСР говорится, что должностными лицами являются

слу­жащие государственных и общественных организаций. Поэтому Верховный Суд РФ,

давая разъяснения, правильно считал, что председатель кооператива, директор

акционерного общества, банка и т.д. не являются субъектами должностного

преступления^ Но следует подчеркнуть то, что примечание к указанной статье

на­чинается словами: «Под должностными лицами в статьях настоя­щей главы...»

иными словами, в УК четко установлено, что данное определение действует только

для ст. 170—175 УК РСФСР. А значит, оно не действует в отношении других статей

УК и, тем более, нельзя переносить такое определение в административное,

финансовое право.

Лучшим решением этого вопроса было бы изменение текста примечания кет. 170 или

включение в УК специальной статьи,

раскрывающей понятие должностного лица в уголовном праве. За основу можно было

бы взять ч.1 ст. 164 УК Украины в редакции от II июля 1995 г.: «Под должностными

лицами подразумеваются лица, постоянно или временно осуществляющие функции

пред­ставителей власти, а также занимающие постоянно или временно на

предприятиях, в учреждениях или организациях, независимо от форм собственности,

должности, связанные с исполнением ор­ганизационно-распорядительных или

административно-хозяй­ственных обязанностей или исполняющие такие обязанности по

специальным полномочиям».

Государственных служащих — должностных лиц следует поде­лить на руководителей и

представителей власти. Первые наделе­ны линейной властью в отношении

подчиненных, круг которых строго определен. А представителями власти являются

служа­щие, которые наделены властными полномочиями публичного ха­рактера,

распорядительной властью в отношении многих лиц и организаций, организационно им

не подчиненных. Представители власти обладают функциональной властью вне рамок

организа­ций, в которых они работают, и в отношении граждан и организа­ций,

которые не являются клиентами. Следует учесть, что неред­ко руководители

(органов ОВД, государственных инспекций, например) наделены и правами

представителей власти.

Среди не должностных лиц принято различать две группы слу­жащих: функциональных

работников (программистов, операто­ров и т.д.) и вспомогательный персонал.


§ 7. Обязанности и права государственного служащего

Основной элемент каждой государственной должности — обя­занности. Это ее ядро,

смысл существования. А права по должности лишь прямо или косвенно создают

условия для надлежащего вы­полнения обязанностей.

Многочисленные обязанности государственных служащих мож­но поделить: 1) на

общеслужебные и 2) должностные. А среди пер­вых можно различать функциональные

обязанности и ограничения.

Функциональные обязанности связаны с выполнением служеб­ного долга.

Государственный служащий обязан (ст. 10 Закона «Об основах государственной

службы Российской Федерации»):

а) обеспечивать поддержку конституционного строя и соблюде­ние Конституции

Российской Федерации, реализацию федераль­ных законов и законов субъектов

Федерации, в том числе регули­рующих сферу его полномочий;

б) добросовестно исполнять должностные обязанности;

в) обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интере­сов граждан;

г) исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоя­щих в порядке

подчиненности руководителей, отданные в преде­лах их должностных полномочий, за

исключением незаконных;

д) в пределах своих должностных обязанностей своевременно рассматривать

обращения граждан и общественных объединений, а также предприятий, учреждений и

организаций, государствен­ных органов и органов местного самоуправления и

принимать по ним решения;

е) соблюдать установленные в государственном органе правила внутреннего

трудового распорядка, должностные инструкции, порядок работы со служебной

информацией;

ж) поддерживать уровень квалификации, достаточный для ис­полнения своих

должностных обязанностей;

з) хранить государственную и иную охраняемую законом тай­ну, а также не

разглашать ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей

сведения, затрагиваю­щие частную жизнь, честь и достоинство граждан.

Государственный служащий в случае сомнения в правомер­ности полученного им для

исполнения распоряжения обязан в письменной форме незамедлительно сообщить об

этом своему не­посредственному руководителю, издавшему распоряжение, и

вы­шестоящему руководителю. Если вышестоящий руководитель, а в его отсутствие

руководитель, издавший распоряжение, в пись­менной форме подтверждает указанное

распоряжение, служащий обязан его исполнить, за исключением случаев, когда его

испол­нение является административно или уголовно наказуемым дея­нием.

Ответственность за исполнение государственным служащим неправомерного

распоряжения несет подтвердивший это распо­ряжение руководитель.

Общеслужебные ограничения — тоже обязанности. Это запре­ты совершать

определенную деятельность, они осуществляются путем бездействия. Главное же в

них то, что они ограничивают конституционные права граждан РФ (пассивное

избирательное право, право заниматься предпринимательской деятельностью, право

на забастовку и т. д.). Такие ограничения необходимы для обеспечения четкой

работы государственных служащих, предот­вращения злоупотреблений властью,

повышения доверия к ним граждан. А лишение служащих права быть депутатами

обуслов­лено еще и реализацией принципа разделения государственной власти.

В соответствии сост. II Закона «Об основах государственной службы Российской

Федерации» государственный служащий не вправе:

а) заниматься другой оплачиваемой работой (совместительст­вом), кроме

педагогической, научной и иной творческой деятель­ности;

б) заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;

в) состоять членом органа управления коммерческой организа­ции, если иное не

предусмотрено федеральным законом или если в порядке, установленном федеральным

законом и законами субъ­ектов Федерации, ему не поручено участвовать в

управлении этой организацией;

г) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном

органе, в котором он состоит на службе либо который непосредственно подчинен или

непосредственно подкон­тролен ему;

д) использовать в неслужебных целях средства материально-технического,

финансового и информационного обеспечения, дру­гое государственное имущество и

служебную информацию;

е) получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного

служащего;

ж) получать от физических и юридических лиц вознагражде­ния (подарки, денежное

вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов

и иные вознаграж­дения), связанные с исполнением должностных обязанностей, в том

числе и после выхода на пенсию;

з) выезжать в служебные командировки за границу за счет физических и юридических

лиц, за исключением служебных ко­мандировок, осуществляемых в соответствии с

международными договорами Российской Федерации или на взаимной основе по

договоренности органов государственной власти РФ и субъектов Федерации с

государственными органами иностранных государств, международными и иностранными

организациями.

Помимо названных выше ограничений социально-экономичес­ких прав служащих, закон

ограничивает и некоторые их полити­ческие права. Государственный служащий не

вправе:

и) быть депутатом законодательных органов Российской Феде­рации, ее субъектов,

органов местного самоуправления;

к) принимать без разрешения президента РФ награды, почет­ные и специальные

звания иностранных государств, междуна­родных и иностранных организаций;

л) принимать участие в забастовках;

м) использовать свое служебное положение в интересах поли­тических партий,

общественных, в том числе религиозных, объ­единений для пропаганды отношения к

ним. В государственных органах не могут образовываться структуры политических

пар­тий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных

союзов.

Особым видом ограничений является обязанность государствен­ных служащих не

владеть, а передавать в доверительное управ­ление под гарантию государства на

время прохождения государ­ственной службы находящиеся в его собственности доли

(пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций, а также ежегодно

представлять в органы государственной налоговой служ­бы сведения о полученных

ими доходах и имуществе, принадле­жащем им на праве собственности, являющихся

объектами нало­гообложения.

Должностные обязанности государственных служащих свя­заны с занимаемыми ими

должностями, а поэтому очень разнооб­разны и специфичны по каждой должности. Они

могут разли­чаться даже у тех, кто находится на одинаковых должностях в одном

органе (например, у заместителей руководителя органа, начальников структурных

подразделений).

Права государственного служащего можно поделить на слу­жебные и личные.

Служебные права связаны с выполнением должностных обя­занностей, их принято

называть полномочиями. Существуют об­щеслужебные и должностные полномочия.

К общеслужебным относятся полномочия, которые имеет каж­дый государственный

служащий. В ст. 9 Закона «Об основах госу­дарственной службы Российской

Федерации» закреплены права служащего на:

а) ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности по

занимаемой государственной должности, крите­рии оценки качества работы и условия

продвижения по службе, а также на организационно-технические условия,

необходимые для исполнения им должностных обязанностей;

б) получение в установленном порядке информации и матери­алов, необходимых для

исполнения должностных обязанностей;

в) посещение в установленном порядке для исполнения должнос­тных обязанностей

предприятий, учреждений и организаций не­зависимо от форм собственности;

г) принятие решений и участие в их подготовке в соответствии с должностными

обязанностями;

д) внесение предложений по совершенствованию государствен­ной службы в любые

инстанции.

Огромное разнообразие должностных полномочий (принимать на работу, распределять

средства, штрафовать и т. д.) обусловле­но разнообразием должностей и

должностных обязанностей.

Личные права призваны косвенно обеспечивать эффективную деятельность служащего,

заинтересовывая его в получении пре­мий, в продвижении и т. п. В этой группе

прав можно выделить те, которые связаны: 1) с карьерой служащего; 2) с

реализацией его прав на материальное обеспечение, отдых; 3) с реализацией его

права на защиту.

Закон (ст. 9) называет следующие, связанные с карьерой, «карь­ерные» права:

а) участие по своей инициативе в конкурсе на замещение ва­кантной

государственной должности;

б) продвижение по службе, увеличение денежного содержания с учетом результатов и

стажа его работы, уровня квалификации;

в) переподготовку (переквалификацию) и повышение квалифи­кации за счет средств

соответствующего бюджета.

Подгруппа прав государственного служащего на материальное обеспечение и отдых

включает права на:

а) денежное содержание и иные выплаты, предусмотренные нормативными правовыми

актами Российской Федерации и ее субъектов. Что касается денежного содержания,

то оно состоит из должностного оклада, надбавок к должностному окладу за

квали­фикационный разряд, особые условия государственной службы, выслугу лет, а

также премий по результатам работы (ст. 17 закона);

б) ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью не менее 30 календарных

дней. Для отдельных категорий государ­ственных служащих законами устанавливается

ежегодный опла­чиваемый отпуск большей продолжительности. Сверх ежегодного

оплачиваемого отпуска государственному служащему за выслугу лет предоставляется

в порядке и на условиях, определяемых за­конами, дополнительный оплачиваемый

отпуск. Ежегодный и до­полнительный отпуска суммируются и по желанию

государствен­ного служащего могут предоставляться по частям. При этом

продолжительность одной части предоставляемого отпуска не может быть менее 14

календарных дней (ст. 18).

Положением о федеральной государственной службе установле­но (ст. 18), что

федеральному государственному служащему сверх ежегодного оплачиваемого отпуска

предоставляется дополнитель­ный оплачиваемый отпуск при стаже государственной

службы:

—от 5 до 10 лет — 5 календарных дней; —от 10 до 15 лет — 10 календарных дней; —

свыше 15 лет — 15 календарных дней;

в) обязательность получения его согласия на перевод на дру­гую государственную

должность государственной службы, за ис­ключением случаев, предусмотренных

федеральным законом и на совмещение должностей, т. е. исполнение дополнительных

обя­занностей по другой государственной должности с оплатой по со­глашению между

руководителем государственного органа и слу­жащим;

г) медицинское обслуживание его и членов семьи, в том числе после выхода его на

пенсию;

д) пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспе­чение членов семьи

в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных

обязанностей;

е) обязательное государственное страхование на случай при­чинения вреда здоровью

и имуществу в связи с исполнением им должностных обязанностей;

ж) обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или

потери трудоспособности в период про­хождения им государственной службы.

Кроме того, служащему в зависимости от условий прохожде­ния им государственной

службы предоставляются в случаях и порядке, установленных законами, жилая

площадь, служебный транспорт или денежная компенсация транспортных расходов.

В соответствии с нормативными правовыми актами служаще­му возмещаются расходы и

предоставляются иные компенсации в связи с приемом на государственную службу,

переводом на го­сударственную должность в другой государственный орган,

на­правлением на государственную службу в другую местность, а также возмещаются

связанные с этим транспортные расходы и расходы на оплату жилья.

Для защиты своих прав и законных интересов государствен­ный служащий может

использовать право на:

а) ознакомление со всеми материалами своего личного дела, отзывами о своей

деятельности и другими документами до внесе­ния их в личное дело, приобщение к

личному делу своих объясне­ний;

б) проведение по его требованию служебного расследования для опровержения

сведений, порочащих его честь и достоинство;

в) объединение в профессиональные союзы (ассоциации) для защиты своих прав,

социально-экономических и профессиональ­ных интересов;

г) обращение в соответствующие государственные органы или в суд для разрешения

споров, связанных с государственной служ­бой, в том числе по вопросам проведения

квалификационных эк­заменов и аттестации, их результатов, содержания выданных

ха­рактеристик, приема на службу, ее прохождения, реализации прав, перевода на

другую государственную должность, дисциплинар­ной ответственности, несоблюдения

гарантий правовой и соци­альной защиты, увольнения с государственной службы;

д) защиту его и членов семьи от насилия, угроз, других непра­вомерных действий в

связи с исполнением им должностных обя­занностей в порядке, установленном

федеральным законом.

22 марта 1995 г. Государственной Думой был принят Федераль­ный закон «О

государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и

контролирующих органов»', который ус­танавливает систему мер государственной

защиты жизни, здо­ровья и имущества указанных лиц и их близких.


§ 8. Замещение государственных должностей

При комплектовании органов государственной власти кадрами прежде всего следует

руководствоваться принципом сочетания качеств кандидата. Решая вопрос о

замещении должности, следу­ет учитывать политические, деловые, личные качества

кандида­та, рассматривать их не изолированно, а в совокупности.

Политические качества можно понимать как преданность Ро­дине, готовность служить

общему делу, систему политических взглядов, гражданство. К деловым качествам

относятся компе­тентность, наличие организационных способностей,

добросовес­тность, чувство ответственности за порученное дело, творческие

способности. Среди личных качеств можно выделить моральные (честность,

справедливость и др.), физические (состояние здоровья, работоспособность,

тренированность, пригодность к работе в осо­бых условиях), коммуникационные

(коммуникабельность, добро­желательность, строгость и др.).

Другой принцип кадровой работы — сочетание в аппарате ра­ботников, имеющих

разные качества (принцип социально-демо­графической представительности).

Государственный аппарат пред­ставляет собою сложную систему. В ней должны

работать носители разных качеств, что создает более благоприятные условия для

повышения его эффективности. Этот принцип — лишь частное проявление

общеуправленческого (кибернетического) принципа

необходимого разнообразия (разнообразие в управляющей систе­ме должно

соответствовать разнообразию в управляемом объек­те).

В аппарате публичной власти необходимо рациональное соче­тание мужчин и женщин,

молодых и опытных работников, людей разных национальностей, темпераментов,

окончивших разные учебные заведения, с разными увлечениями, творческих и

пунк­туальных и т. д.

Принципы подбора кадров для государственной службы наце­лены на выявление

наиболее способных и добросовестных людей, обеспечение творческой, деловой

атмосферы и слаженной работы в интересах народа во всех государственных

организациях. В прошлом они часто не применялись на деле. Субъективизм при

выборе кандидатов, а то и протекционизм, и даже взяточничество имели место. К

сожалению, подобные явления встречаются и в наши дни.

Мировой исторический опыт свидетельствует о большом мно­гообразии способов

замещения государственных должностей (по наследству, в порядке дарения,

купли-продажи, насильственного захвата и т. д.). В Советском Союзе

использовались четыре орга­низационно-правовых способа замещения должностей в

государ­ственных и общественных организациях: зачисление, назначение, конкурс,

выборы. В двух первых случаях вопрос, как правило, решался единолично, а в двух

последних — коллегиально. Про­межуточное положение занимает процедура назначения

на до­лжность коллегиальным органом.

По действующему законодательству государственные должности государственной

службы замещаются путем назначения. Его осу­ществляет руководитель органа, где

будет работать служащий, . либо руководитель вышестоящего органа. Оформляется

оно при­казом и контрактом и, если вопрос решается коллегиальным ор­ганом —

решением (постановлением).

Законодательством предусмотрено несколько вариантов назна­чения: руководителем

самостоятельно; по представлению (прези­дента, председателя правительства, главы

администрации, руко­водителя органа и т. п.); после или с последующим

согласованием; с последующим утверждением; по результатам конкурса.

В ст. 21 Закона «Об основах государственной службы Россий­ской Федерации»

предусмотрено, что назначение впервые или вновь поступающих на государственную

службу осуществляется: на государственные должности государственной службы

кате­гории «Б» — по представлению соответствующих лиц, замещаю­щих должности

категории «А», либо уполномоченных ими лиц,

или государственных органов. Порядок подбора кандидатур оп­ределяется

соответствующим государственным органом или ли­цом, замещающим государственную

должность категории «А», в соответствии с нормативными правовыми актами

Российской Федерации и ее субъектов;

на государственные должности государственной службы 1-й группы категории «В» —

соответствующим должностным лицом. Порядок подбора кандидатур определяется

нормативными пра­вовыми актами Российской Федерации и ее субъектов;

на государственные должности государственной службы 2, 3, 4 и 5-й групп

категории «В» — по результатам конкурса на заме­щение вакантной государственной

должности.

Суть конкурса — подбор кандидатов на должности в порядке делового соперничества

специалистов, обеспечивающего равные условия для всех претендентов. Важная

особенность конкурса — самовыдвижение. Лиц, желающих участвовать в нем, не

выдви­гают, они сами должны подать заявление о желании участвовать в конкурсе и

приложить к заявлению необходимые документы. Для проведения подготовительной

работы создается конкурсная ко­миссия, которая вырабатывает необходимые

рекомендации. Канди­датуры обсуждаются гласно, вопросы решаются голосованием.

Организация конкурса на замещение вакантной государствен­ной должности довольно

полно урегулирована ст. 22 Закона «Об основах государственной службы Российской

Федерации»:

«...2. Конкурс проводится среди граждан, подавших заявление на участие в нем...

Государственные служащие могут участвовать в конкурсе не­зависимо от того, какие

должности они занимают в момент его проведения.

3. Конкурс может проводиться в форме конкурса документов (на замещение вакантных

государственных должностей государ­ственной службы 2-й группы) или

конкурса-испытания (на заме­щение вакантных государственных должностей

государственной службы 3, 4 и 5-й групп).

4. Конкурсная комиссия оценивает участников конкурса доку­ментов на основании

документов об образовании, о прохождении государственной службы и о другой

трудовой деятельности, а также на основании рекомендаций, результатов

тестирования, других документов, представляемых по решению соответствую­щих

органов по вопросам государственной службы.

5. Конкурс-испытание проводится государственной конкурсной комиссией.

Конкурс-испытание может включать в себя прохож-

дение испытания на соответствующей государственной должнос­ти государственной

службы и завершается государственным ква­лификационным экзаменом...

7. Информация о дате. месте и об условиях проведения конкур­са подлежит

опубликованию в официальных изданиях соответ­ствующего органа по вопросам

государственной службы.

8. Каждому участнику конкурса сообщается о результатах кон­курса в письменной

форме в течение месяца со дня его завершения. 9. Решение конкурсной

(государственной конкурсной) комис­сии является основанием для назначения на

соответствующую государственную должность государственной службы либо отка­за в

таком назначении...»


§ 9. Прохождение государственной службы (служебная карьера)

Прохождение — один из аспектов службы, которая, кроме того, включает ее

осуществление, систему подбора, подготовки кадров, материальное обеспечение и

др. В действующем законодательст­ве под прохождением государственной службы

понимается сис­тема юридических фактов и соответствующих индивидуальных актов

субъектов исполнительной власти, влияющих на правовой статус служащего.

Прохождение — динамика служебного стату­са лица, занимающего государственную

должность, процесс пре­бывания в должности, его служебная карьера. Основные

стадии прохождения службы:

1) поступление (прием) на государственную службу; 2) аттес­тация и повышение

квалификации служащих; 3) присвоение чи­нов, персональных званий, разрядов,

дипломатических рангов и т. п.; 4) перевод на другую должность; 5) поощрение; 6)

привлече­ние к ответственности; 7) прекращение службы.

Прохождение государственной службы отражается в личном деле служащего, которое

ведется кадровой службой соответству­ющего государственного органа и при

переводе его на новое место службы передается туда. Ведение нескольких личных

дел одного государственного служащего, сбор и внесение в личное дело све­дений о

политической и религиозной принадлежности, о частной жизни запрещается.

Если рассматривать прохождение службы как процесс, как осо­бое административное

производство, то в нем можно выделить обязательные (прием на службу; аттестация;

присвоение разря­дов; званий, рангов; прекращение) и факультативные стадии

(пе­ревод на другую должность, поощрение, привлечение к ответ­ственности).

А. Поступление (прием) на государственную службу Первая (начальная) стадия

прохождения службы включает такие этапы:

а) появление вакантной должности и информирование о при­еме, конкурсе, выборах;

б) подбор кандидатов на вакантную должность как из числа лиц, впервые

поступающих на государственную службу, так и среди государственных служащих;

в) принятие решения о приеме на основе одного из существую­щих

организационно-правовых способов назначения на должность (по представлению, по

конкурсу и т. д.); г) вступление в должность.

Право поступления на государственную службу имеют граж­дане Российской Федерации

не моложе 18 лет, владеющие госу­дарственным языком, имеющие профессиональное

образование и отвечающие требованиям, установленным законом для государ­ственных

служащих.

Лицам, претендующим на государственную должность государ­ственной службы,

необходимо иметь:

1) для высших и главных государственных должностей — выс­шее профессиональное

образование по специализации государ­ственных должностей или образование,

считающееся равноцен­ным, с дополнительным высшим профессиональным образованием

по специализации;

2) для ведущих и старших государственных должностей — выс­шее профессиональное

образование по специальности «государ­ственное управление» либо по специализации

государственных должностей или образование, считающееся равноценным;

3) для младших государственных должностей — среднее про­фессиональное

образование по специализации государственных должностей или образование,

считающееся равноценным.

Решение о признании образования равноценным принимается федеральным органом по

вопросам государственной службы.

Другие требования к государственным должностям государ­ственной службы могут

устанавливаться законами, а также нор­мативными актами государственных органов —

в отношении слу­жащих этих органов.

При поступлении на государственную службу гражданин пред­ставляет:

1) личное заявление;

2) документ, удостоверяющий личность;

3) трудовую книжку;

4) документы, подтверждающие профессиональное образова­ние;

5) справку из органов государственной налоговой службы о предоставлении сведений

об имущественном положении; 6) медицинское заключение о состоянии здоровья.

Необходимо подчеркнуть, что иные документы, кроме шести названных в п. 4 ст. 21

Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», могут быть

затребованы при приеме на государственную должность только в случаях,

установленных федеральным законом.

Гражданин не может быть принят и находиться на государ­ственной службе в

случаях:

1) признания его недееспособным или ограниченно дееспособ­ным решением суда,

вступившим в законную силу;

2) лишения его права занимать государственные должности в течение определенного

срока решением суда, вступившим в за­конную силу;

3) наличия подтвержденного заключением медицинского учреж­дения заболевания,

препятствующего исполнению им должност­ных обязанностей;

4) отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим

государственную и иную охраняемую законом тайну, если исполнение должностных

обязанностей по государственной должности, на которую претендует гражданин,

связано с использованием таких сведений;

5) близкого родства или свойства (родители, супруги, братья, сестры, сыновья,

дочери, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с государственным

служащим, если их государствен­ная служба связана с непосредственной

подчиненностью или под-контрольностью одного из них другому;

6) наличия гражданства иностранного государства, за исклю­чением случаев, если

доступ к государственной службе урегули­рован на взаимной основе

межгосударственными соглашениями;

7) отказа от представления сведений об имущественном по­ложении.

Сведения, представленные при поступлении гражданина на государственную службу, а

также при решении вопроса о его назначении на высшую государственную должность

государствен­ной службы, подлежат проверке. В отдельных государственных органах

федеральном законом могут устанавливаться дополни­тельные требования к проверке

сведений, сообщаемых гражда­нином при поступлении на государственную службу и

назначе­нии его на высшие государственные должности.

В случае установления обстоятельств, препятствующих пос­туплению гражданина на

государственную службу или назначе­нию его на высшую государственную должность,

он информиру­ется в письменной форме о причинах отказа в принятии его на

государственную службу или назначении на высшую государствен­ную должность,

Назначение на должность производится на неопределенное время или на определенный

— не более пяти лет — срок. Служба на государственных должностях категории «Б»

ограничена сро­ком, на который назначаются или избираются соответствующие лица,

замещающие государственные должности категории «А».

На гражданскую государственную службу лицо поступает на условиях заключаемого с

ним трудового договора.

Вступление в должность связано с процедурой приема-сдачи дел, с определением

рабочего места, представлением коллективу или ряду сотрудников, ознакомлением с

правами и обязанностями.

Для гражданина, впервые принятого на государственную дол­жность, в том числе по

итогам конкурса' документов, или для го­сударственного служащего при переводе на

государственную до­лжность иной группы и иной специализации устанавливается

испытание на срок от трех до шести месяцев. В испытательный срок не

засчитываются период временной нетрудоспособности и другие периоды, когда

государственный служащий отсутствовал на службе по уважительным причинам.

Специальным законом может быть установлен более длитель­ный срок испытания. В

частности, в ст. 12 Положения о службе в МВД РФ сказано: «Для лиц, впервые

поступающих на службу в органы внутренних дел, может быть установлен

испытательный срок продолжительностью от трех месяцев до одного года. В этом

случае кандидат назначается стажером на соответствующую дол­жность».

Государственному служащему до окончания срока испытания очередной

квалификационный разряд не присваивается. При не­удовлетворительном результате

испытания он может быть пере­веден с его согласия на прежнюю или другую

государственную должность, а при отказе от перевода — уволен.

Если срок испытания истек, а государственный служащий про­должает

государственную службу, он считается выдержавшим испытание и последующее

увольнение допускается только по ос­нованиям, предусмотренным федеральным

законом.

Со дня замещения должности идет стаж государственной служ­бы, дающий право на

получение надбавки за выслугу лет, допол-

нительного оплачиваемого отпуска, назначение пенсии за выслу­гу лет и выплату

денежного вознаграждения при выходе на пен­сию. Он включает в себя и время

работы (в том числе на выбор­ных должностях) в государственных органах, в

органах местного самоуправления. Включение в стаж государственной службы

го­сударственного служащего иных периодов трудовой деятельнос­ти осуществляется

в соответствии с законами.

Б. Аттестация и повышение квалификации служащих

В целях определения служебного соответствия работников предъявляемым требованиям

действует система аттестаций. Ус­ловно их можно разделить на общие и

персональные.

Общие аттестации проводятся через определенные промежут­ки времени как очередные

мероприятия по работе с кадрами, но могут быть и внеочередными (например в связи

с общим упоря­дочением заработной платы). Их сущность — повышение у служа­щих

чувства ответственности за порученное дело путем проверки их работы. В

результате принимаются решения: соответствует, соответствует при условии

выполнения рекомендаций аттестаци­онных комиссий, не соответствует замещаемой

государственной должности. Главный итог общей аттестации — оценка работы

слу­жащих. Проводится она специально создаваемыми аттестацион­ными комиссиями,

решения которых кладутся в основу приказа руководителя по итогам аттестации.

Персональные аттестации проводятся в тех ведомствах, где сотрудники имеют

звания, классные чины. Они связаны с пред­ставлением к присвоению звания, с

назначением на иную до­лжность, увольнением. Особенности их состоят в том, что

они всегда проводятся в отношении отдельных служащих, связаны с подго­товкой

важных для служащего решений.

В ст. 24 Закона «Об основах государственной службы РФ» го­ворится: «1. Для

определения уровня профессиональной подго­товки и соответствия государственного

служащего занимаемой государственной должности государственной службы, а также

для решения вопроса о присвоении государственному служащему квалификационного

разряда проводится его аттестация.

2. Аттестация проводится не чаще одного раза в два года, но не реже одного раза

в четыре года».

Руководители федеральных органов исполнительной власти обя­заны ежегодно на

основании расчета потребности в обучении кад­ров разрабатывать мероприятия по

переподготовке и повышению квалификации государственных служащих, обеспечивающие

воз­можность поддерживать уровень их квалификации, достаточный для исполнения

должностных полномочий. Их также обязали пред-

ставлять в Министерство труда РФ предложения по объемам и структуре

государственного заказа на переподготовку и повыше­ние квалификации

государственных служащих своего ведомства, имея в виду, что для лиц, впервые

принятых на федеральную государственную службу, повышение квалификации в течение

первого года работы является обязательным.

Руководителям федеральных органов рекомендовано должнос­тные перемещения

государственных служащих, установление им соответствующего денежного содержания

увязывать с результата­ми обучения и практического использования полученных

знаний.

В. Присвоение квалификационных разрядов

Квалификационные разряды государственных служащих ука­зывают на соответствие

уровня их профессиональной подготовки квалификационным требованиям,

предъявляемым к государствен­ным должностям соответствующих групп. Они

присваиваются по результатам государственного квалификационного экзамена или

аттестации.

Порядок проведения квалификационных экзаменов, присвое­ния квалификационных

разрядов и сохранения их при переводе на иные государственные должности,

аттестации устанавливает­ся федеральным законом.

Государственный квалификационный экзамен может быть про­веден по инициативе

служащего для присвоения ему по резуль­татам указанного экзамена очередного

квалификационного раз­ряда без последующего перевода на другую государственную

должность.

Согласно ст. 7 Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации»

государственным служащим могут быть присвоены следующие (всего их 15)

квалификационные разряды:

— действительный государственный советник Российской Фе­дерации 1, 2 и 3-го

класса — замещающим высшие государствен­ные должности;

— государственный советник Российской Федерации 1, 2 и 3-го класса — замещающим

главные государственные должности;

— советник Российской Федерации 1, 2 и 3-го класса — заме­щающим ведущие

государственные должности;

— советник государственной службы 1, 2 и 3-го класса — за­мещающим старшие

государственные должности;

— референт государственной службы 1, 2 и 3-го класса — замещающим младшие

государственные должности.

Присвоение квалификационных разрядов действительных го­сударственных советников

Российской Федерации, государствен-

ных советников Российской Федерации производится Президен­том России.

Для отдельных видов государственной службы вводятся дру­гие виды

квалификационных разрядов, воинские звания, дипло­матические ранги, классные

чины.

Г. Перевод государственного служащего на другую должность

Как правило, допускается только с согласия служащего. Воз­можны различные

варианты переводов: а) на вышестоящую должность;

б) на равнозначную должность в другом структурном подраз­делении органа или даже

в другом органе, ведомстве; в) в другую местность в связи с передислокацией

органа; г) на нижестоящую должность. В порядке дисциплинарного взыскания

работник может быть

переведен на нижестоящую должность без его согласия.

Д. Поощрение

В ст. 13 Закона «Об основах государственной службы Россий­ской Федерации»

установлено: «За успешное и добросовестное исполнение государственным служащим

своих должностных обя­занностей, продолжительную и безупречную службу,

выполне­ние заданий особой важности и сложности к нему применяются различные

поощрения. Виды поощрений и порядок их примене­ния устанавливаются федеральными

законами и законами субъ­ектов Российской Федерации».

Поощрение — положительное стимулирование. Оно должно быть обоснованным,

своевременным, разнообразным, гласным. Служа­щие могут поощряться как за

успешное выполнение должност­ных обязанностей, так и за иные, общественно

полезные дела. Поощрение может быть коллективным и индивидуальным, а по

содержанию моральным, материальным и смешанным. Наряду с мерами, прямо

предусмотренными нормативными актами и зано­симыми в трудовую книжку, служебную

карточку как поощрение (формализованное поощрение), могут быть использованы

разно­образные неформальные стимулы (похвала, предоставление в пользование новой

техники, престижная командировка и т. д.).

В ст. 13 говорится, что виды поощрений устанавливаются зако­нами. Вряд ли такую

формулировку можно признать удачной. И Правительство РФ, и центральные

федеральные органы испол­нительной власти должны иметь право закреплять те или

иные виды поощрений (почетные грамоты, ведомственные почетные зва­ния,

специальные виды премий и т. д.). И тем более, все государ­ственные органы

вправе проявлять инициативу при выборе не­формальных способов поощрения.

Е. Ответственность государственных служащих Неукоснительное соблюдение,

укрепление государственной дис­циплины на порученном участке работы — одна из

важнейших обязанностей служащих. За невыполнение этой обязанности они могут

привлекаться к ответственности — дисциплинарной, адми­нистративной,

материальной, уголовной.

Основанием дисциплинарной ответственности является дисцип­линарный проступок, т.

е. виновное нарушение правил, обязан­ностей службы, в частности, трудовой

дисциплины. Под наруше­нием дисциплины понимается неисполнение или ненадлежащее

исполнение по вине работника возложенных на него обязаннос­тей. Должностные лица

отдельных категорий подлежат ответствен­ности также и за поступки, не

совместимые с достоинством и назначением службы. Уставы о дисциплине работников

некото­рых категорий устанавливают ответственность за недостойное по­ведение,

даже если оно имело место не при исполнении ими слу­жебных обязанностей.

Дисциплинарные взыскания применяются, как правило, в по­рядке служебного

подчинения, только определенным кругом субъ­ектов линейной власти, в пределах их

компетенции и установ­ленного перечня таких взысканий. Перечень дисциплинарных

взысканий не может произвольно изменяться субъектами их при­менения.

Согласно ст. 14 Закона за неисполнение или ненадлежащее ис­полнение

государственным служащим возложенных на него обя­занностей (должностной

проступок) могут налагаться органом или руководителем, имеющим право назначать

государственного слу­жащего на государственную должность, следующие

дисциплинар­ные взыскания:

1) замечание; 2) выговор; 3) строгий выговор; 4) предупрежде­ние о неполном

служебном соответствии; 5) увольнение.

Законом РФ от 14 декабря 1995 г. установлено, что суд, рас­сматривая жалобы

граждан на незаконные действия государствен­ных служащих, вправе налагать на них

дисциплинарные взыска­ния.

Государственный служащий, допустивший должностной про­ступок, может быть

временно (но не более, чем на месяц), до ре­шения вопроса о его дисциплинарной

ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением

денеж­ного содержания.

Основанием административной ответственности является ад­министративный

проступок. К административной ответственнос­ти привлекаются служащие, чаще всего

должностные лица, за нарушение общеобязательных правил, предусмотренных КоАП РСФСР и другими актами с

административными санкциями, если их соблюдение вменено им в обязанность. Иными

словами, осно­ванием административной ответственности служащих выступает деяние,

которое одновременно расценивается и как администра­тивный, и как дисциплинарный

проступок. К служащим приме­няются только два административных взыскания:

предупрежде­ние и штраф.

Уголовная ответственность наступает за совершение преступ­лений. В УК особо

выделены должностные преступления: злоу­потребление властью или служебным

положением, превышение власти или служебных полномочий, халатность, получение

взят­ки, должностной подлог.

Если дисциплинарная, административная, уголовная ответствен­ность носят

карательный, то материальная — правовосстанови-тельный характер. Она наступает

за служебный поступок, при­чинивший материальный ущерб организации, и выражается

в возмещении виновным служащим причиненного им вреда. Мате­риальная

ответственность, как правило, бывает ограниченной: служащие, по вине которых

причинен ущерб, несут ее в размере прямого ущерба, но не более своего среднего

месячного заработка. Полная материальная ответственность означает, что ущерб

воз­мещается в полном размере. Она наступает, если, например, ущерб причинен не

при исполнении служебных обязанностей, когда слу­жащий был в нетрезвом

состоянии, когда с ним заключен договор о полной материальной ответственности.

Ж. Прекращение государственной службы Государственная служба прекращается: а) по

личному заявлению государственного служащего; б) по инициативе руководителя

государственного органа, по решению коллегиального органа (правительства и др.);

в) по иным, установленным законом, основаниям. Например, служащим на должностях

категории «Б» в связи с прекращением государственной службы лицами, замещающими

государственные должности категории «А».

Статьей 25 Закона установлено: предельный возраст для на­хождения на

государственной должности государственной служ­бы — 60 лет. Допускается

продление нахождения на службе госу­дарственных служащих, занимающих высшие,

главные и ведущие государственные должности, и достигших предельного для

госу­дарственной службы возраста, решением руководителя соответ­ствующего

государственного органа. Однократное продление срока нахождения на

государственной службе государственного слу­жащего допускается

не более, чем на год.

Продление нахождения на государственной службе государ­ственного служащего,

достигшего возраста 65 лет, не допускает­ся. После достижения указанного

возраста он может продолжать работу в государственных органах на условиях

срочного трудово­го договора.

При прекращении государственной службы в связи с выходом на пенсию

государственный служащий считается находящимся в отставке и сохраняет

присвоенный ему квалификационный раз­ряд. В трудовой книжке производится запись

о последней госу­дарственной должности с указанием «в отставке».

Помимо оснований, предусмотренных законодательством о тру­де, увольнение

государственного служащего может быть осущес­твлено по инициативе руководителя

государственного органа в случаях:

1) достижения им предельного возраста, установленного для замещения

государственной должности государственной службы;

2) прекращения гражданства Российской Федерации;

3) несоблюдения обязанностей и ограничений, установленных для государственного

служащего;

4) разглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом

тайну;

5) возникновение других обстоятельств, предусмотренных за­коном (совместная

служба родственников, наличие медицинского заключения о невозможности исполнения

должностных обязан­ностей и др.).

Законом установлено, что при ликвидации государственного органа или сокращении

его штата государственному служащему в случае невозможности предоставления

работы в том же госу­дарственном органе должна быть предложена другая

государствен­ная должность в другом государственной органе с учетом его

про­фессии, квалификации и занимаемой ранее должности.

При невозможности трудоустройства государственному служа­щему, заключившему

трудовой договор на неопределенный срок, гарантируются переподготовка

(переквалификация) с сохранени­ем на период переподготовки (переквалификации)

денежного со­держания по занимаемой до увольнения государственной должнос­ти

государственной службы и непрерывного трудового стажа, а также предоставление

возможности замещения иной государствен­ной должности.

При увольнении в связи с ликвидацией государственного орга­на или сокращения

штата государственному служащему выпла-

чивается средний заработок по ранее занимаемой должности в течение трех месяцев

(без зачета выходного пособия). В случае непредоставления работы в соответствии

с его профессией и ква­лификацией государственный служащий остается в резерве

го­сударственных служащих (с указанием в резерве) с сохранением в течение года

непрерывного стажа государственной службы (ст. 16).

Президент РФ Указом от 23 августа 1994 г.' утвердил Положе­ние о повышении

квалификации и переподготовке федеральных государственных служащих, увольняемых

из аппаратов органов государственной власти Российской Федерации в связи с

ликви­дацией или реорганизацией этих органов, сокращением штата. В нем сказано:

«1. Продолжительность повышения квалификации и перепод­готовки федеральных

государственных служащих, увольняемых из аппаратов органов государственной

власти Российской Феде­рации в связи с ликвидацией или реорганизацией этих

органов, сокращением штата, в зависимости от сложности получаемой но­вой

профессии (специальности) составляет от трех до шести ме­сяцев.

На период повышения квалификации и переподготовки за го­сударственными служащими

сохраняется средний заработок по ранее занимаемой должности.

Период повышения квалификации и переподготовки, в тече­ние которого за

государственным служащим сохраняется сред­ний заработок, засчитывается в общий

трудовой стаж. При при­еме работника после повышения квалификации и

переподготовки на работу в аппараты органов федеральной государственной власти

период повышения квалификации и переподготовки засчитыва­ется в стаж

государственной службы...

3. Если государственный служащий желает повысить квали­фикацию или пройти

переподготовку в негосударственном обра­зовательном учреждении, федеральный

государственный орган возмещает расходы, связанные с его обучением, в размере,

необ­ходимом для повышения квалификации или переподготовки в государственном

учебном учреждении по той же специальности (профессии). Остальные расходы

государственный служащий воз­мещает из личных средств».

Положением о федеральной государственной службе особо ре­гулируется отставка

федеральных государственных служащих (ст. 33): «Основаниями для отставки

государственного служащего, занимающего государственную должность, являются:

1) достижение государственным служащим предельного для государственной службы

возраста;

2) заявление государственного служащего о его добровольной отставке в связи с

достижением возраста, при котором в Россий­ской Федерации назначается пенсия по

старости на общих осно­ваниях;

3) инициатива государственного служащего, имеющего право на пенсию за выслугу

лет на государственной службе;

4) временная отставка государственного служащего;

5) инициатива государственного служащего, занимающего выс­шую или главную

государственную должность, в связи с несогла­сием с решениями и действиями

государственного органа или вышестоящего для государственного служащего

руководителя;

6) ликвидация государственной должности, занимаемой госу­дарственным служащим.

Акт о ликвидации государственного ор­гана является одновременно актом о

ликвидации всех должно­стей в этом органе,

Отставка государственного служащего в соответствии с под­пунктом 1 настоящего

пункта осуществляется по достижении им 65 лет и в порядке, установленном актами

законодательства Рос­сийской Федерации.

После подачи заявления об отставке в соответствии с подпунк­том 3 настоящего

пункта государственный служащий, при необ­ходимости, по решению руководителя

государственного органа обязан продолжать государственную службу, но не более

трех месяцев...

При принятии решения об отставке по основаниям, указанным в подпунктах 4, 5 и 6

настоящего пункта, государственному слу­жащему за счет средств республиканского

бюджета Российской Федерации выплачивается пособие в размере денежного

содер­жания до устройства на новое место службы (работы), а в случае, если на

новом месте службы (работы) размер заработной платы ниже прежнего, то

производится доплата до суммы, равной раз­меру прежнего денежного содержания.

Время, в течение которого производятся указанные выплаты или доплаты, не может

превы­шать одного года со дня отставки государственного служащего».


§ 10. Управление государственной службой

Государственные служащие — кадры органов государственной власти. Работа с ними —

это осуществление одной из общих фун­кций управления — кадровой. Работа с

кадрами имеет большое значение вообще, но особенно велико ее значение в системе

госу­дарственной службы.

В государственном органе для регулярной работы с кадрами создается кадровое

структурное подразделение, а в органах, штат­ная численность которых невелика,

эта работа возлагается на определенное лицо. Руководит же всей кадровой

деятельностью лицо, возглавляющее орган государственной власти. Под его

ру­ководством кадровая служба:

— обеспечивает проведение конкурсов на замещение вакантных государственных

должностей, аттестаций, прохождение государ­ственными служащими испытания при

замещении должностей;

— оформляет решения государственных органов, связанные с прохождением служащими

государственной службы, ведет лич­ные дела, вносит необходимые записи в их

трудовые книжки;

— консультирует государственных служащих по вопросам их правового положения,

соблюдения ограничений, связанных с го­сударственной службой;

— анализирует уровень профессиональной подготовки госу­дарственных служащих,

организует переподготовку (переквали­фикацию) и повышение квалификации

государственных служа­щих.

В Республике Татарстан, например, для управления республи­канской службой создан

Департамент по делам государственных служащих при Президенте Татарской

республики, в Свердлов­ской области с этой целью организовано Управление

государствен­ной службы. Подобные органы имеются и в других субъектах Федерации.

Хотя называются они по-разному, в общем их задачи совпадают. Они:

1) анализируют эффективность государственной службы рес­публики, области, края,

округа:

2) координируют работу кадровых служб государственных ор­ганов субъекта

Федерации;

3) координируют и осуществляют методическое руководство профессиональной

подготовкой, переподготовкой, повышением квалификации и стажировкой

государственных служащих субъ­екта Федерации и т. д.

В рамках Российской Федерации координация работы с кадра­ми государственных

служащих поручена Совету по вопросам го­сударственной службы при Президенте

Российской Федерации. Совет состоит из равного числа представителей Президента,

па­лат Федерального Собрания, правительства, высших органов су­дебной власти

Российской Федерации'.

Совет:

— анализирует состояние и эффективность государственной службы в органах

государственной власти;

— координирует разработку проектов нормативных актов по вопросам ее организации;

— организует работу по формированию конкурсных комис­сий, проведению аттестаций

и государственных квалификацион­ных экзаменов, информирует граждан о проведении

конкурсов на замещение вакантных государственных должностей;

— координирует методическую работу органов по вопросам государственной службы и

кадровых служб государственных ор­ганов;

— разрабатывает предложения по формированию Реестра го­сударственных должностей

в Российской Федерации и внесению в него изменений, ведет его;

— осуществляет методическое руководство профессиональной подготовкой,

переподготовкой (переквалификацией) и повышени­ем квалификации государственных

служащих, а также форми­рование резерва на выдвижение на вышестоящие

государствен­ные должности.

Подготовительная, аналитическая, методическая работа с кад­рами федеральных

государственных органов возложена на Глав­ное управление Президента Российской

Федерации по вопросам государственной службы и кадров', которое является

структур­ным подразделением Администрации Президента РФ. Основными функциями

Главного управления являются: — обеспечение деятельности Президента Российской

Федера­ции по определению им основных направлений государственной кадровой

политики и развития государственной службы;

— обеспечение деятельности Президента Российской Феде­рации по решению им

кадровых вопросов, относящихся к его ведению;

— обеспечение деятельности Совета по вопросам государствен­ной службы при

Президенте Российской Федерации и Совета по кадровой политике при Президенте

Российской Федерации в со­ответствии с положениями об этих советах;

— обеспечение в Администрации Президента Российской Фе­дерации контроля за

соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной службе и

государственной тайне;

— обеспечение единой организационной политики в Админис­трации Президента

Российской Федерации;

— кадровое обеспечение Администрации Президента Россий­ской Федерации.

Учитывая опыт зарубежных стран, полезно было бы создать при Федеральном совете

по вопросам государственной службы и соответствующих органах субъектов Федерации

специальные палаты (комиссии) по рассмотрению трудовых споров государ­ственных

служащих с их руководителями.

Важную роль в системе государственной службы призвана сыграть система Российской

и региональных академий государ­ственной службы. Основные направления их

деятельности:

— разработка предложений по государственной кадровой по­литике;

— подготовка рекомендаций по ее формированию и правовому обеспечению;

— организация и проведение научных фундаментальных и при­кладных исследований в

области государственной службы, ее ин­формационно-аналитическое обеспечение;

— обучение, подготовка, переподготовка и повышение квали­фикации государственных

служащих, а также резерва для их замещения;

— научное и организационное сопровождение международных программ и проектов в

области государственной службы.

С целью реализации единой государственной кадровой поли­тики по удовлетворению

потребностей органов государственной власти в переподготовке и повышении

квалификации государ­ственных кадров Президент РФ издал 7 февраля 1995 г.

специ­альный указ', в котором предусмотрено, что переподготовка и повышение

квалификации федеральных государственных служа­щих осуществляется на основе

государственного заказа за счет бюджетных средств. Для аппарата федеральных

органов испол­нительной власти такой заказ формирует и исполняет Прави­тельство

РФ, для Администрации Президента — руководитель Администрации Президента.