Глава 2. Поняття й елементи організації та діяльності органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим і місцевого самоврядування в Україні
Глава 2. Поняття й елементи організації та діяльності органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим і місцевого самоврядування в Україні
§ 1. Загальна характеристика елементів організації та діяльності органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим і місцевого самоврядування в Україні
§ 2. Системно-структурна організація органів державної влади і місцевого самоврядування в Україні
§ 3. Система принципів організації та діяльності органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування
§ 4. Поняття, правове регулювання та співвідношення функцій і компетенції органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування
§ 5. Поняття і система форм діяльності органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування
§ 6. Поняття і система методів діяльності органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування
§ 7. Наукова організація управлінської праці в органах державної влади і місцевого самоврядування, її основні вимоги
§ 1. Загальна характеристика елементів організації та діяльності органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим і місцевого самоврядування в Україні
Предмет науки державного будівництва і місцевого самоврядування загалом передбачає пошук відповіді на запитання: хто, коли, яким чином приймає рішення і яким чином їх реалізує? Відповідь на ці запитання не завжди очевидна через багаторівневість системи публічного управління. До того ж публічне управління як діяльність держави в цілому, що спрямована на організацію і регулювання суспільного життя людей за посередництва прийняття рішень і вчинення дій щодо їх реалізації, є об’єктом цілого комплексу наук — філософії, економічної теорії, політології і соціології, конституційного і адміністративного права, муніципального права, теорії управління, психології і антропології, історії, логіки і т. д. Усі ці науки досліджують різні аспекти організації та діяльності органів публічної влади: політичні і юридичні, соціальні і організаційні, аксіо- логічні і психологічні.
Будь-яка наука має свій об’єкт дослідження, який являє собою частину об’ єктивної реальності, що перебуває у взаємодії із суб’єктом пізнання. Однак специфіка будь-якої науки зумовлена тим, що вона має свій предмет, тобто певну цілісність явищ, процесів об’єктивної дійсності, виділену із багатьох об’єктів у процесі пізнання. До предмета науки входять лише головні, найбільш стійкі зв’язки, якості, ознаки, що виражають природу, сутність досліджуваних явищ і процесів. Знання ж про досліджуваний предмет отримують за допомогою системи пізнавальних принципів, прийомів, засобів і способів, які мають назву методології. Арсенал засобів та інструментів вивчення предмета науки державного будівництва і місцевого самоврядування включає всю багатоманітність основних принципів наукового пізнання, що дозволяють описувати різні сторони організації та діяльності органів публічного управління. Вони описують сферу публічного управління з різних боків, акцентуючи увагу на тих аспектах, осмислення яких вимагають пізнавальні або прикладні завдання, з метою формування повного і всебічного уявлення про статику та динаміку органів державної влади і місцевого самоврядування.
Як було зазначено у попередній главі, предметом науки державного будівництва і місцевого самоврядування є суспільні відносини, що складаються в процесі організації та функціонування органів публічної влади. Лише комплексне розуміння предмета цієї науки може сприяти як утворенню ефективного механізму виявлення й формулювання актуальних проблем, переведенню їх у владні рішення, так і належній координації і керівництву діяльністю органів публічної влади щодо їх реалізації. Досягти цього можна шляхом використання системи юридичних показників, що називаються елементами організації та діяльності органів публічної влади.
Організація та діяльність органів публічної влади є складним, синтетичним явищем, сутність і зміст якого можна повною мірою з’ясувати тільки за допомогою аналізу окремих його частин, елементів, взаємо- зумовлених та органічно поєднаних між собою. Важливу роль при цьому відіграє поєднання організаційного, структурного та функціонального підходів, які дають можливість виявити розмаїття статичних і динамічних аспектів існування органів публічної влади, надати юридичну оцінку їх організації та діяльності і запропонувати шляхи вдосконалення.
Сучасна юридична наука характеризується наявністю різних точок зору щодо кількісного складу елементів організації та діяльності органів публічної влади. На наш погляд, доцільно вирізняти сім таких елементів, а саме:
1) принципи організації та діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування;
2) основи (у тому числі територіальна, правова та матеріально-фінансова) організації та діяльності цих органів;
3) внутрішньоорганізаційна будова (структура);
4) функції;
5) компетенція;
6) форми;
7) методи діяльності.
Водночас при характеристиці того чи іншого аспекту існування органів публічної влади роль зазначених елементів є неоднаковою. Так внутрішньоорганізаційна будова (структура) стосується лише організації органів. Такі елементи, як функції, компетенція, форми і методи характеризують виключно їх діяльність. При цьому принципи і основи можуть використовуватися для визначення як організації, так і діяльності, тобто як статичного, так і динамічного аспектів існування органів державної влади і місцевого самоврядування. У сукупності зазначені елементи дають змогу збагнути всю складність і розмаїття проявів функціонування органів публічної влади, з’ясувати їх «анатомію» і «фізіологію».
Зовнішнім проявом існування органів публічної влади є їх діяльність, яка, у свою чергу, має функціональну і процесуальну сторони. З точки зору функціонального (матеріального) підходу до елементів діяльності зазначених органів належать функції й компетенція. У той час як функції є основними напрямами діяльності цих органів, компетенція — характеристикою того, що саме вони можуть і повинні виконати в певній сфері життєдіяльності задля успішної реалізації функцій. Процесуальні аспекти діяльності органів публічної влади знаходять своє вираження у формах (зовнішньому вияві) і методах (прийомах і способах) діяльності.
Результатом такої діяльності є, зокрема, правові акти, в яких виявляються й закріплюються окремі юридичні дії, владні рішення. На основі детального аналізу впливу правових актів органів публічної влади на суспільне життя, ступінь упорядкованості суспільних відносин, які вони покликані регулювати, можна досліджувати проблему ефективності й оптимальності публічно-владної діяльності.
Загалом при характеристиці організації діяльності окремих органів публічної влади суттєвого значення набувають такі складники їх правового статусу, як порядок формування, характер взаємодії з іншими органами, забезпеченість гарантій їх діяльності, які, не маючи безпосереднього відношення до організаційних аспектів, справляють суттєвий вплив на результативність, ефективність їх роботи.
§ 2. Системно-структурна організація органів державної влади і місцевого самоврядування в Україні
У сучасних публікаціях з галузі державного управління висловлюються думки, згідно з якими характерними ознаками будь-якої системи є: наявність не менше двох взаємопов’язаних і впорядкованих елементів, єдність цільового призначення; функціональна самодостатність елементів, які в цілому забезпечують існування всієї системи; ієрар- хічність внутрішньої організації; субординаційність взаємозв’ язків між структурними ланками тощо[1].
Як виявляється, на практиці згадані ознаки не притаманні переважній більшості систем — як природних, так і штучних. Навіть для суспільних систем наявність ієрархічних і субординаційних зв’язків є скоріше винятком, ніж правилом. Неприйнятною є субординаційність для систем, які побудовані й діють на засадах автономії та самоврядування, наприклад, органів місцевого самоврядування. Навпаки, ієрар- хічність і субординація притаманні здебільшого жорстко централізованим системам, насамперед системі органів виконавчої влади, оскільки без них неможливі ні дисципліна, ні ефективне вирішення завдань поточного управління суспільними справами в межах єдиної держави[2].
Система органів публічної влади в Україні — це сукупність установлених Конституцією України органів державної влади і місцевого самоврядування, що забезпечують захист прав, свобод і законних інтересів громадян, безпеку держави й суспільства, вирішують питання соціально-економічного та культурного будівництва.
Структурованість, наявність власної будови, яка зумовлена цілями, завданнями, функціями, що здійснює відповідний орган, є невід’ ємною ознакою будь-якого органу публічної влади. Як зазначається в юридичній літературі, організаційна структура органу — це сукупність структурних елементів (підрозділів, посадових осіб та ін.) та взаємозв’язок між цими структурними елементами[3]. У теорії управління розрізняється лінійна, функціональна та лінійно-функціональна структура органу. При цьому лінійна структура створюється на засадах жорсткої ієрархії, підлеглості та відповідальності ланок низового рівня щодо єдиноначального керівника підрозділу більш високого рівня. Для структури органу функціонального типу характерна спеціалізація управлінської праці за окремими функціями, що здійснюють структурні підрозділи. Найбільшого поширення на практиці набула лінійно- функціональна структура, для якої притаманним є поєднання ланок лінійного та функціонального типу.
Отож, системно-структурна організація органів державної влади і місцевого самоврядування може бути представлена як складне системне утворення, зумовлене суспільно-політичною природою, соціальним і функціональним призначенням, формою держави, політичним режимом, формою державного устрою, розвитком економіки та іншими факторами і утворюється із сукупності окремих елементів — підсистем, органів, їх структурних підрозділів, територіальних представництв, які в процесі поточної діяльності взаємодіють між собою, з іншими елементами політичної системи задля виконання завдань, що стоять перед ними.
В Україні як елементи системно-структурної організації публічної влади можуть розглядатися підсистема публічної влади, орган державної влади України, орган влади Автономної Республіки Крим, орган місцевого самоврядування, структурні підрозділи цих органів, їх ланки та окремі службовці, що виконують відповідні управлінські функції.
Сучасний механізм публічної влади представлений владою, здійснюваною безпосередньо населенням, а також через органи державної влади і місцевого самоврядування, що відображено у ч. 2 ст. 5 Конституції України. Це підтверджується і позицією Конституційного Суду України відповідно до якої «місцеве самоврядування слід розглядати як форму здійснення народом влади» (п.4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2002 року № 6-рп/2002). Можна говорити про існування двох підсистем публічної влади — державної та влади місцевого самоврядування. При цьому відповідно до Конституції та законодавства України органи влади
Автономної Республіки Крим не віднесені ні до органів державної влади, ні до органів місцевого самоврядування. Таким чином, доцільно виокремити органи влади Автономної Республіки Крим в окрему групу.
Водночас органам державної влади, органам влади Автономної Республіки Крим та органам місцевого самоврядування притаманна низка спільних ознак, а саме:
1) такі органи утворюються і діють на основі, у межах повноважень і способів, що передбачені Конституцією і законами України;
2) їх діяльність спрямована на виконання суспільних завдань і функцій;
3) вони наділені публічно-владними повноваженнями;
4) функціонують на основі відповідного бюджету;
5) функціонують у правових формах і оформлюють владні рішення правовими актами;
6) об’єднують підвладні структури за територіальною ознакою;
7) рішення, прийняті ними в межах своєї компетенції, є загальнообов’язковими на відповідній території.
Наявність спільних ознак і є підставою для об’ єднання зазначених органів єдиним терміном «органи публічної влади».
Органи публічної влади, залежно від обраного критерію класифікації, можна поділити на декілька груп.
За функціональним призначенням, беручи до уваги конституційно закріплений принцип поділу державної влади в Україні, державні органи поділяються на три види — законодавчої, виконавчої, судової влади. Органи влади Автономної Республіки Крим та органи місцевого самоврядування за цим же критерієм класифікуються на представницькі та виконавчі. За способом формування органи державної влади можна поділити на ті, що обираються безпосередньо народом — органи первинного представництва, і ті, які формуються органами первинного представництва — так звані органи вторинного представництва. За територією поширення публічно-владних повноважень державні органи можуть бути загальнодержавними, регіональними та місцевими, у свою чергу, органи влади Автономної Республіки Крим — лише регіональними, а органи місцевого самоврядування — регіональними або місцевими. Залежно від особового складу — єдиноначальні і колегіальні органи. За часом здійснення влади можна виокремити постійно і тимчасово діючі органи.
Таким чином, механізм публічної влади в Україні представлений сукупністю органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування.
Система органів державної влади включає такі елементи:
- Президент України як глава держави — одноосібний орган державної влади.
- Верховна Рада України — єдиний орган законодавчої влади (парламент).
- Система державних органів виконавчої влади: а) Кабінет Міністрів України — вищий орган у системі органів державної виконавчої влади; б) міністерства, державні служби, агентства, інспекції, центральні органи зі спеціальним статусом — центральні органи виконавчої влади; в) місцеві державні адміністрації — місцеві органи державної виконавчої влади.
- Система державних органів судової влади: а) Конституційний Суд України — єдиний орган конституційної юрисдикції; б) система судів загальної юрисдикції.
До системи органів влади Автономної Республіки Крим належать:
- Верховна Рада Автономної Республіки Крим — представницький орган автономії.
- Органи виконавчої влади Автономної Республіки Крим: а) Рада міністрів Автономної Республіки Крим — вищий виконавчий орган автономії; б) центральні виконавчі органи автономії — міністерства, республіканські комітети, інші центральні органи та органи зі спеціальним статусом.
На найближчому до населення рівні сформована система органів місцевого самоврядування. її складовими насамперед є представницькі органи місцевого самоврядування, а саме:
- Сільські, селищні, міські ради — органи місцевого самоврядування, що представляють інтереси відповідних територіальних громад і здійснюють від їх імені функції і повноваження місцевого самоврядування; очолюють ці органи відповідно сільські, селищні, міські голови, які обираються територіальними громадами.
- Районні й обласні ради — органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; їх очолюють голови цих рад, які обираються з числа депутатів відповідних рад.
- Районні в містах ради — представницькі органи місцевого самоврядування, які можуть створюватися за рішенням територіальної громади міста або міської ради.
- Органи самоорганізації населення — будинкові, вуличні, квартальні комітети, комітети мікрорайонів, районів у містах, сільські, селищні комітети.
- Окремим елементом системи органів місцевого самоврядування є також їх виконавчі органи, що представлені виконавчими комітетами, відділами, управліннями сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад та інші створювані радами виконавчі органи.
§ 3. Система принципів організації та діяльності органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування
Аналіз елементів організації та діяльності органів публічної влади був би неповним без детального вивчення принципів. Під принципом (лат. principium — основа, начало) розуміють:
1) основне, вихідне положення будь-якої теорії, вчення тощо; керівну ідею, основне правило діяльності;
2) внутрішні переконання, погляд на речі, які визначають норму поведінки;
3) основу організації, дії будь-якого механізму, у тому числі й суспільного чи соціально-економічного[4].
Принципи організації й діяльності органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування — це керівні ідеї, положення, що відображають закономірності формування, функціонування і розвитку органів публічної влади, на яких ґрунтується їх організація та діяльність з метою найбільш оптимального і ефективного виконання їх функцій та завдань. У науковій та навчальній літературі немає єдності щодо цих принципів, через те що виокремлення тих чи інших положень має оціночний характер. Найбільшого поширення набула класифікація принципів на загальні та інституційні (спеціальні), конституційні та законодавчі, матеріальні і процесуальні, організаційні і функціональні.
Загальні принципи — основні підвалини організації й діяльності всіх або більшості органів публічної влади, а інституційні характерні для окремих органів публічної влади. При цьому кожен із загальних принципів по-різному проявляється в організації та діяльності кожного виду органів — органів державної влади, органів влади Автономної
Республіки Крим, органів місцевого самоврядування. Водночас серед спеціальних принципів можна виокремити такі, які є спільними для кількох видів органів.
До загальних принципів організації та діяльності органів публічної влади належать принцип гуманізму, народовладдя, верховенства права, демократизму, унітаризму, державного суверенітету, поділу влади, законності, гласності, поєднання єдиноначальності та колегіальності, оптимальної децентралізації, поєднання виборності і призначуваності, професіоналізму, компетентності, системності і структурованості органів публічної влади, територіальності, підконтрольності, відповідальності за виконання службових обов’язків та ін. Переважна більшість цих принципів містяться в положеннях Конституції України і становлять засади конституційного ладу держави, інші виведені із законодавчих положень шляхом деякого узагальнення.
Перелік загальних принципів організації і діяльності органів публічної влади є достатньо широким, тому зосередимо увагу на деяких з них.
Принцип гуманізму означає зорієнтованість організації і діяльності органів публічної влади на забезпечення прав, свобод та законних інтересів кожної людини. Відповідно до ч. 1 ст. 3 Конституції України людина, її життя, здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. У ч. 2 ст. 3 Основного Закону встановлюється, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави, а отже, й кожного з її органів. З точки зору наукової оцінки організації роботи органів публічної влади принцип гуманізму означає насамперед «людський вимір» діяльності відповідних органів як головний критерій їх ефективності. Це також підтверджується правовою позицією Конституційного Суду України, який у Рішенні № 7-рп/2001 від 30 травня 2001 р. постановив: «Конституція України закріпила принцип відповідальності держави перед людиною за свою діяльність, який проявляється передусім у конституційному визначенні обов’ язків держави (статті 3, 16, 22). Така відповідальність не зводиться лише до політичної чи моральної відповідальності публічної влади перед суспільством, а має певні ознаки юридичної відповідальності як застосування заходів публічно-правового (в даному випадку — конституційно-правового або міжнародно-правового) характеру до держави та її органів за невиконання чи неналежне виконання своїх обов’язків (речення перше і друге абз. 4 п. 2 мотивувальної частини). Конституція України передбачає відповідальність державних органів, органів місцевого самоврядування та їх посадових і службових осіб, встановивши за певні дії чи бездіяльність відповідні заходи впливу (санкції) до них (речення перше абз. 5 п. 2 мотивувальної частини)».
Принцип народовладдя знайшов закріплення у ст. 5 Конституції України, яка проголошує народ носієм суверенітету і єдиним джерелом влади. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України № 6-рп/2002 від 26 березня 2002 р. народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування (абз. 1 п. 4 мотивувальної частини). Як форму народовладдя виділяють інститути представницької й безпосередньої демократії. Під формами безпосереднього народовладдя розуміють засоби безпосереднього здійснення громадянами владних функцій. Форми представницької демократії знаходять свій вияв у діяльності публічно-владного апарату, органів державної влади й місцевого самоврядування. Нормативно закріпленими засобами безпосереднього народовладдя виступають вибори, всеукраїнські й місцеві референдуми, народні й місцеві ініціативи, громадські обговорення (слухання), збори громадян та ін.
Поряд із цим у ст. 6 Конституції України закріплено принцип поділу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову. Суть цього принципу виражена у Рішенні Конституційного Суду України № 6-рп/99 від 24 червня 1999 р. і полягає в тому, що єдина державна влада і організаційно і інституційно поділяється на три відносно самостійні гілки — законодавчу, виконавчу та судову, що передбачає функціональне розмежування повноважень між різними органами державної влади з метою недопущення узурпації всієї повноти державної влади однією з гілок влади. А в Рішенні № 7-рп/2000 від 27 квітня 2000 р. Конституційний Суд України акцентує увагу на тому, що «... хоча органи законодавчої, виконавчої та судової влади є самостійними у своїй діяльності в межах надання їм повноважень, проте стабільність конституційного ладу досягається чіткою системою їх взаємостриму- вань і противаг. Поділ влади на законодавчу, виконавчу та судову передбачає їх тісну взаємодію, кінцевим результатом якої є досягнення конституційних цілей і завдань (забезпечення прав і свобод людини і громадянина, їх безпека, стабільність конституційного ладу тощо) (абз. 2 п. 4 мотивувальної частини)».
Водночас відповідно до позиції Конституційного Суду України в Рішенні № 19-рп/2001 від 21 грудня 2001 р. зазначено: «...засади здійснення державної влади в Україні за принципом її поділу на законодавчу, виконавчу і судову (ч. 1 ст. 6 Конституції України) безпосередньо не стосуються поділу повноважень, на якому ґрунтуються організація і діяльність Верховної Ради Автономної Республіки Крим і Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Особливості повноважень, організації та діяльності органів Автономної Республіки Крим не можна пов’язувати з принципом поділу влади (абз.1 підп. 5.2 п.5 мотивувальної частини)». А також виходячи з Рішення Конституційного Суду України № 6-рп/2002 від 26 березня 2002 р. цей принцип не поширюється на органи місцевого самоврядування, враховуючи, що вони не входять до системи органів державної влади.
Принцип унітаризму закріплений у ст. 2 Конституції України, яка визначає, що Україна є унітарною державою. Із цього принципу випливає наявність єдиної системи органів державної влади, юрисдикція яких поширюється на всю територію країни, єдиної системи законодавства, невизнання за територіальними одиницями навіть часткової політичної самостійності. Незважаючи на існування в Україні такої специфічної адміністративно-територіальної одиниці, як Автономна Республіка Крим, вона залишається унітарною державою, а її органи влади не є органами державної влади. Водночас органи державної виконавчої влади, що діють на території автономії, є невід’ємною складовою частиною вертикалі виконавчої влади в Україні.
Принцип верховенства права, встановлений у ст. 8 Конституції України, спрямований на утвердження права як фактора прогресивного, демократичного, гуманістичного розвитку суспільства і держави. Цей принцип пов’ язаний перш за все із пріоритетністю у суспільстві прав людини, закріпленням їх на законодавчому рівні, правовою рівністю, пануванням у суспільному та державному житті таких законів, які виражають волю більшості або всього населення країни, втілюючи при цьому загальнолюдські цінності та ідеали, взаємною відповідальністю особи і держави. Він також характеризується верховенством Конституції і законів у правовій системі, зв’язаністю правом усіх суб’єктів правовідносин. Виходячи з цього принципу, правові норми є обов’язковими як для правових інституцій, так і для громадян. Означеної думки дотримується Конституційний Суд України, у своєму Висновку № 2-в/99 від 2 червня 1999 р. визначивши, що «однією з найважливіших умов визначеності відносин між громадянином і державою, гарантією закріпленого у статті 21 Конституції України принципу непорушності прав і свобод людини є стабільність Конституції, яка, крім інших чинників, значною мірою визначається правовим змістом Основного Закону». Відповідно до Рішення Конституційного Суду України № 4-рп/2001 від 19 квітня 2001 р. норми Конституції є нормами прямої дії. Це означає, що Конституція — не пропагандистський документ, а нормативно-правовий акт найвищої юридичної сили. Відповідно на території України будь-яка особа може вимагати захисту своїх прав, посилаючись безпосередньо на норми Основного Закону і норми міжнародного права, верховенство яких встановлено ч. 1 ст. 8 Основного Закону.
Принцип законності врегульований у ч. 2 ст. 19 Конституції України, відповідно до якої органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Конституційний Суд України в Рішенні № 7-рп/2000 від 27 квітня 2000 р. зазначає: «Згідно з конституційно-правовими засадами поділу влади на законодавчу, виконавчу та судову (ч. 1 ст. 6) та принципами конституційності, законності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (ч. 2 ст. 19)». Йдеться про вимогу суворого додержання приписів законів та інших нормативно-правових актів, належного виконання покладених на органи публічної влади юридичних обов’язків. Здійснення принципу вимагає єдиного розуміння правових актів, їх тлумачення і застосування, єдності нормативної основи законності, забезпечення рівності усіх перед законом. Реалізація принципу можлива лише за посередництва забезпечення верховенства закону в системі нормативно-правових актів, з приводу чого Конституційний Суд у своєму Рішенні № 1-рп/2003 від 16 січня 2003 р. постановив: «Після Конституції України, що має найвищу юридичну силу (ч. 2 ст. 8), закони в ієрархії нормативно-правових актів посідають провідне місце (абз.3 підп. 1.3 п.1 мотивувальної частини)».
Принцип гласності вимагає обов’язкового дотримання безперешкодного руху інформаційних потоків у системі публічної влади, широку поінформованість громадян про організацію й діяльність органів публічної влади. Він означає відкритість органів публічної влади; прозорість діяльності владних інституцій, їх структурних підрозділів, посадових осіб; обов’язкове врахування думки громадськості у процесі розробки, прийняття й реалізації владних рішень; обов’язок інформування населення з боку владних органів усіх рівнів про свою діяльність, прийняті рішення, про значні політико-правові, соціально- економічні процеси та явища, що відбуваються у державі, регіоні чи на рівні територіальної громади. Втіленню принципу гласності також повинен сприяти прийнятий 13 січня 2011 р. Закон України «Про доступ до публічної інформації», метою якого є забезпечення прозорості та відкритості суб’єктів владних повноважень і створення механізмів реалізації права кожного на доступ до публічної інформації.
Принцип поєднання виборності й призначуваності передбачає формування органів публічної влади на різних засадах залежно від їх статусу. Представницькі органи публічної влади (Верховна Рада України, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, місцеві ради, органи самоорганізації населення) є виборними органами. Президент України та сільський, селищний, міський голова як головна посадова особа територіальної громади обираються на основі загального, рівного і прямого виборчого права. Призначуваними органами є, зокрема, Кабінет Міністрів України, центральні та місцеві органи державної виконавчої влади. Обранню віддається перевага, коли необхідно забезпечити високий ступінь довіри населення, високий рівень легітимнос- ті влади. Призначення застосовується, коли пріоритет віддається фаховості, діловим якостям кандидатів на посаду.
Принцип поєднання єдиноначальності й колегіальності в організації й діяльності органів публічної влади полягає у раціональному поєднанні у публічно-владному механізмі одноособового і колективного керівництва. У колегіальних органах (представницькі органи, Кабінет Міністрів України, Конституційний Суд України та ін.) рішення приймаються більшістю голосів їх членів після колективного обговорення. Єдиноначальними є органи, в яких вирішальна влада з усіх питань їхньої компетенції належить керівнику, що несе персональну відповідальність за результати роботи цього органу (президентура, центральні органи виконавчої влади, місцеві державні адміністрації та ін.).
Принцип оптимальної децентралізації полягає в розумному співвідношенні централізації й децентралізації, які покладені в основу організації й функціонування органів публічної влади. Ці принципи проявляються в тому, на якому рівні приймаються рішення: приймаються вони центральними органами і в силу ієрархічності нижчі органи їх лише виконують, або вони приймаються і територіальними місцевими органами з урахуванням місцевих умов. Залежно від ступеня самостійності територіальних органів може переважати централізація або децентралізація. Саме тому важливим є оптимальне поєднання цих двох принципів. Адже це передбачає встановлення раціональних зв’язків між центральними й місцевими органами влади, залучення громадськості до процесу вироблення й реалізації владних рішень. Оптимальність у цьому контексті означає максимальне наближення центрів прийняття владних рішень до місця проживання громадян з одночасним збереженням ефективних важелів централізованого впливу на суспільні відносини.
§ 4. Поняття, правове регулювання та співвідношення функцій і компетенції органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування
Внутрішній, сутнісний бік організації й діяльності органів публічної влади становлять їх функції й компетенція, які дають динамічну характеристику владних інституцій, дозволяють з’ ясувати їх природу, призначення та зміст діяльності.
Сутність і соціальне призначення органів публічної влади розкривається за допомогою функцій, які вони виконують.
Етимологічне значення терміна «функція» (від лат. Junction — виконання, здійснення) має різні тлумачення:
1) обов’ язок;
2) роль, що виконує відповідний інститут або частина відносно цілого;
3) коло діяльності або призначення;
4) залежна змінна величина, тобто така величина, що змінюється в міру зміни іншої величини і називається аргументом;
5) специфічна діяльність будь-якого організму і органів, що його становлять;
6) значення будь-якої форми, її ролі у конкретній системі, що визначаються співвідношенням з іншими формами;
7) характеристика напряму чи сторони діяльності[5].
У філософії під функціями розуміють зовнішній прояв властивостей будь-якого об’єкта, спосіб його поведінки у визначеній системі відносин[6], у соціології — роль, яку виконує певний соціальний інститут чи процес відносно цілого[7]. В адміністративному праві функція — це прояв діяльності, обов’язок виконання певної роботи, призначення, роль тощо[8], в управлінській термінології функція виражає спеціалізований вид діяльності. В юридичній літературі під функціями держави зазвичай розуміють основні напрями її діяльності, в яких відбивається сутність, соціальне призначення, цілі й завдання держави щодо керівництва загальногромадськими справами.
Функції мають об’єктивний характер, зумовлені потребами суспільства, і визначаються залежно від основних завдань, що стоять перед державою в цілому в конкретно-історичних умовах. Функції органів публічної влади характеризуються достатньою стабільністю. Це значить, що вони змінюються, еволюціонують лише завдяки радикальним політичним, соціально-економічним перетворенням, зміні державної організації, її пріоритетів. Водночас функції держави не слід ототожнювати з функціями органів публічної влади. Останні є похідними відносно функцій держави. Адже якщо перші — це основні напрями її діяльності, якими зумовлена робота всього публічно-владного механізму і кожного з органів, то функції окремого органу публічної влади — це основні сторони його соціального призначення, що відображається в основних напрямах його діяльності зі здійснення функцій і завдань держави в цілому. Однак це не свідчить про те, що між ними існує непереборна межа. Навпаки, вони характеризуються певним змістовним зв’язком, який полягає в тому, що функції органів публічної влади та їх зміст визначаються функціями і завданнями держави, а тому зміна останніх зазвичай супроводжується зміною функцій і завдань органів. Держава розподіляє їх між органами таким чином, щоб вони працювали узгоджено як єдиний цілісний механізм, який реалізує ці функції.
Таким чином, функції органів публічної влади можна визначити як об’ єктивно зумовлені основні напрями їх діяльності, які виникають і розвиваються відповідно до цілей і завдань державного механізму, забезпечують поділ праці всередині нього, характеризуються певною стійкістю, відображають сутність та соціальне призначення органів публічної влади.
Стосовно конкретного переліку функцій та їх класифікації позиції вчених розходяться. За суб ’єктами здійснення влади розрізняють функції держави, функції органів публічної влади, їх структурних підрозділів і посадових осіб, окремих службовців. За об’єктами здійснення влади (сферами життєдіяльності) можна виокремити політичні, економічні, соціальні, культурні, оборонні, зовнішньоекономічні, екологічні функції. За видами державної влади розрізняють законодавчу, виконавчу, судову, контрольно-наглядову, представницьку функції. За правовими формами здійснення влади функції можна класифікувати на нормотворчу, установчу, правозастосовну, інтерпретаційну, контрольну, правоохоронну. За соціальним значенням функції зазвичай поділяються на основні і неосновні (додаткові). Фактор часу дозволяє виокремити постійні і тимчасові функції.
Функції визначають напрями діяльності органу, тоді як компетенція — те, що конкретно можуть або повинні зробити орган, посадова особа для реалізації зазначених функцій. Законодавство покладає на відповідні органи виконання тих чи інших функцій у різноманітних комбінаціях і відносно різних об’єктів управління.
В юридичній науці існує чимало позицій щодо того, що ж таке компетенція. Зазвичай елементами компетенції вважають права й обов’язки органів публічної влади. Відтак, компетенція визначається як сукупність всіх повноважень (прав і обов’язків), якими в конкретній галузі своєї діяльності наділений будь-який орган, громадська організація чи посадова особа; ці повноваження визначаються конституціями, законами, указами, а також виданими на основі і спрямованими на їх виконання нормативними актами[9]. Водночас повноваження органу або посадової особи часто кваліфікують як владні права. Дійсно, така характеристика є однією з найбільш суттєвих відносно повноваження, тим не менш, трактування повноваження як права, хоча й владного, не може бути правильним. Адже суб’єктивне право — вид і міра можливої поведінки суб’єкта, а органи або посадові особі не можуть використовувати надані їм повноваження за власним розсудом або взагалі відмовитися від них. Більше того, за невикористання повноважень у разі виникнення для цього умов посадова особа може бути притягнута до юридичної відповідальності.
Розгляд повноваження лише як виду і міри належної поведінки також не є вдалим. Повноваження визначає не лише обов’язок власної поведінки, але й право вимагати невтручання до сфери діяльності органу або посадової особи інших осіб, а також підпорядкування їх законним розпорядженням усіх осіб, на яких ці розпорядження поширюються. Однак найголовніше те, що орган або посадова особа саме уповноважена державою на вирішення тих чи інших соціально- правових ситуацій. Не можна залишити поза увагою право громадянина вимагати від держави (в особі її органів та посадових осіб) забезпечення реальності своїх прав і свобод тощо.
З урахуванням вищезазначеного можна стверджувати, що при характеристиці публічно-владного повноваження йдеться про своєрідний «право-обов’язок» органу або посадової особи. Тому в законодавстві використовуються відповідні терміни для позначення таких повноважень — «прийняття рішення», «вирішення питань», «забезпечення», «визначення» тощо.
Багато хто з правників стверджує, що компетенція — це сукупність предметів відання і повноважень, якими наділені органи та посадові особи відносно цих предметів відання. З компетенцією як сукупністю повноважень щодо визначених предметів відання не слід ототожнювати самі ці предмети, які утворюють сферу компетенції[10]. Така сфера діяльності, у рамках якої діє орган, визначається першочергово і юридично закріплюється. В юриспруденції вона отримала назву предмети відання, під якими розуміють юридично визначені сфери суспільних відносин, у рамках яких діє владний суб’єкт.
Таким чином, компетенція органів публічної влади являє собою сукупність закріплених у нормативно-правових актах предметів відання та повноважень органів публічної влади, шляхом встановлення яких фіксується обсяг та зміст діяльності владних суб’єктів.
Підсумовуючи, необхідно зазначити, що компетенція є динамічним явищем порівняно із функціями, оскільки піддана частим змінам, а також уточнюється і доповнюється у зв’язку із вдосконаленням державного апарату в цілому й системи органів місцевого самоврядування, що зумовлено перманентними процесами державного й суспільного розвитку. Зміна функціонального призначення владних інституцій зазвичай пов’язана з перетвореннями радикального, революційного характеру. Що стосується правового регулювання компетенції органів публічної влади, то вона більш чітко закріплена правовими нормами, ніж функції, які врегульовані правом частково і нерідко виводяться зі змісту компетенції.
§ 5. Поняття і система форм діяльності органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування
Аналіз організації та діяльності органів публічної влади був би однобічним без детального визначення й зовнішньої сторони, яку характеризують форми реалізації функцій та компетенції або форми діяльності. У процесі реалізації функцій і компетенції проявляється воля суб’єкта, спрямована на досягнення певної мети в тому порядку і виді, які передбачені правовими нормами. А юридично закріплені повноваження набувають конкретного характеру і знаходять вираження у вигляді певних дій і операцій. Розмаїття дій органів публічної влади щодо реалізації функцій і компетенції можна звести у певні однорідні групи, практичне вираження яких і отримало найменування форм діяльності. Реалізація функцій і компетенції — процес, який характеризує рухливий, динамічний аспект владної діяльності, а тому форми діяльності пов’язані з певними правовими й організаційними процедурами, в рамках яких і відбувається здійснення функцій і повноважень органів публічної влади.
Науковцями приділялася значна увага вивченню особливостей форм управлінської діяльності. Серед відомих правників, які у своїх роботах вивчали теоретичні та правові аспекти використання форм управлінської діяльності, можна згадати Д. Бахраха, Ю. Битяка, Л. Коваля, І. Коліушко, Ю. Тихомирова та ін.[11]
Термін «форма» (від лат. forma — зовнішність, устрій) означає вид, будь-який зовнішній вияв певного змісту[12]. Якщо функції розкривають основні напрями цілеспрямованого впливу на об’ єкти управління, то форми — це шляхи здійснення такого цілеспрямованого впливу, тобто форми діяльності органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування показують, як практично здійснюється управлінська діяльність. Зовнішній вияв однорідних дій, процедур, які здійснюють органи публічної влади, їх структурні підрозділи й посадові особи в процесі реалізації функцій і компетенції в правових та організаційних рамках, називається формами діяльності. Останні надають функціонуванню відповідних органів необхідної сталості, упорядкованості, однаковості та прогнозованості для контрагентів, а в підсумку забезпечують законність, легітимність і результативність владного впливу[13]. Підходячи до визначення поняття «форма діяльності органів публічної влади», необхідно врахувати такі критерії:
1) форма діяльності завжди є зовнішнім виразом волі суб’єктів управлінської діяльності;
2) в умовах демократії такий вираз обов’ язково реалізується відповідно до чинного законодавства;
3) це волевиявлення повинно здійснюватися в межах власної компетенції;
4) кожна форма управління повинна мати певну мету[14].
Таким чином, форма діяльності може бути визначена як зовнішнє вираження однорідних дій, процедур, які здійснюють органи публічної влади, їх структурні підрозділи й посадові особи в процесі реалізації функцій і компетенції в правових і організаційних рамках.
У науковій літературі немає єдності щодо різновидів і характеристики форм діяльності органів публічної влади. Найпоширенішою є класифікація із зазначенням наслідків, які виникають у результаті використання тієї чи іншої форми (наявності чи відсутності правового ефекту). На думку більшості вчених, усі форми діяльності поділяються на правові та неправові[15].
Правовими вважаються такі форми, внаслідок використання яких виникає юридичний ефект. Вони виступають як юридичні факти і можуть створювати адміністративно-правові відносини. Неправовими є форми, використання яких не має юридичного значення та не спричиняє виникнення, зміну чи припинення правовідносин. Вони або передують правовим, або настають після них. Проте класифікація форм діяльності на правові та неправові є дещо некоректною, оскільки слово «правовий» означає «такий, що відповідає праву, законодавству...», а «неправовий» — це «такий, що праву (законодавству) не відповідає». Іншими словами, неправові форми діяльності не відповідають законодавству. На нашу думку, така класифікація не зовсім конкретна з точки зору семантики, оскільки в правовій державі владні органи повинні здійснювати свою діяльність тільки на основі права, у межах закону.
Деякі автори вирізняють такі форми реалізації повноважень органів публічної влади, як правотворчість, правозастосування, регулювання, управління, координація[16]. Однак у цьому випадку відбувається змішування функцій, форм і методів діяльності, оскільки функція управління може здійснюватися за допомогою як правотворчої, так і правозас- тосовної діяльності, а координація виступає як спосіб владної діяльності, який може застосовуватися в межах різних форм з метою ефективної реалізації функцій і компетенції.
На думку А. М. Колодія і А. Ю. Олійника, під формами діяльності державних і самоврядних органів слід розуміти здійснення певних, передбачених нормативно-правовими актами та практикою державного будівництва видів дій посадових та службових осіб законодавчих, судових, контрольно-наглядових органів і органів місцевого самоврядування, за допомогою яких реалізуються їх завдання і функції в межах компетенції кожного органу[17]. Названі форми, як вважають автори, поділяються на правові, організаційні і організаційно-правові. При цьому специфіка організаційних форм (установчої, матеріально- технічної, виховної) на відміну від організаційно-правових (сесії, засідання, представництва в певних органах чи на певній території тощо) вбачається у тому, що вони не закріплені нормативно-правовими актами і не тягнуть за собою правових наслідків. Проте установча форма діяльності, яка пов’язана з реалізацією установчої функції владних органів, досить детально регулюється правовими нормами, а матеріально-технічна форма характеризується настільки широким колом дій і процедур, що випадає із зазначеного класифікаційного ряду і може бути визначена як самостійна. Для того щоб виправити зазначений недолік, форми діяльності можна поділити на юридично значущі та юридично незначущі. Таким чином, юридично значущими формами діяльності органів публічної влади мають бути такі, використання яких спричиняє виникнення конкретних правових наслідків (правові). Юридично незначущими формами мають бути такі, які безпосереднього значення не мають, тобто не спричиняють виникнення конкретного юридичного результату. До них можна віднести: організаційні дії; матеріально-технічні операції.
Відтак залежно від характеру наслідків (отриманого результату) форми діяльності, на нашу думку, більш доцільно класифікувати на правові, організаційні й матеріально-технічні. Правові форми діяльності пов’язані з виконанням юридично значущих дій у чітко визначеному законодавством порядку. За їх допомогою відбувається фіксація рішень і дій органів і посадових осіб публічної влади, що мають юридичний зміст. Результатом правової діяльності є акт правового характеру. Організаційні форми діяльності здійснюються в рамках чинного законодавства і на його підставі, однак не потребують чіткого юридичного оформлення і, як правило, самі по собі не спричиняють юридичних наслідків. Матеріально-технічні форми діяльності також не потребують спеціальних юридичних актів і відбуваються в порядку поточної роботи. Їх специфіка полягає в тому, що вони є зовнішнім проявом різних операцій матеріально-технічного характеру, які використовуються для забезпечення діяльності органів публічної влади[18].
Стосовно класифікації правових форм діяльності органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування найбільш обґрунтованою видається позиція науковців, що розрізняють нормотворчу, правозастосовну, інтерпретаційну, установчу, контрольну, правоохоронну форми[19]. Таким чином, залежно від характеру дій (маніпуляцій) із нормами права розрізняють такі правові форми діяльності органів публічної влади: нормотворчу, правоза- стосовну, інтерпретаційну, установчу, контрольну, правоохоронну.
Нормотворча форма діяльності — це сукупність дій і процедур щодо створення, зміни й скасування нормативних приписів. Право- застосовна форма діяльності є сукупністю дій і процедур стосовно виконання нормативно-правових актів, видання актів застосування права. Інтерпретаційна форма діяльності полягає у здійсненні дій і процедур щодо з’ясування і роз’яснення змісту правових норм. Установча форма діяльності пов’язана із діями і процедурами стосовно створення, реорганізації й ліквідації владних інституцій, їх структурних підрозділів, обрання, призначення посадових осіб органів публічної влади. Правоохоронна форма діяльності — це сукупність дій і процедур щодо охорони норм права від порушень, захисту прав і законних інтересів суб’єктів суспільних відносин. Контрольна форма діяльності є сукупністю дій і процедур стосовно перевірки й нагляду за додержанням, виконанням та застосуванням правових приписів суб’єктами суспільних відносин.
Кожна правова форма діяльності складається із однорідних дій і операцій правового характеру, які у своїй сукупності утворюють певний процес, що характеризується особливими стадіями і провадженнями.
Провадження — це особливі процедури розгляду певного кола питань у межах однієї правової форми діяльності органу публічної влади. Наприклад, у межах нормотворчої форми діяльності Верховної
Ради України можна виділити законодавче провадження (законодавчий процес) і підзаконне (щодо нормативних постанов). Крім того, за підставами ініціювання провадження поділяються на ординарні (здійснюються за звичайних обставин) й неординарні (застосовуються за спеціальних умов). Усі провадження регулюються процесуальними нормами, які містяться або в статутних нормативних актах (законах, статутах, положеннях), або в спеціальних процесуальних документах (регламентах, положеннях, порядках тощо).
Кожне провадження складається зі стадій — окремих етапів, логічно пов’язаних між собою загальною метою і спільним юридичним результатом. У свою чергу стадії розпадаються на окремі дії учасників цього процесу, тобто на цілеспрямовані, вольові акти їхньої поведінки. Як правило, кожна з таких дій, що має юридичні наслідки, документально фіксується і має здійснюватися в жорстко встановлені строки.
Стадії і провадження кожної правової форми діяльності відрізняються за кількістю та змістом етапів, колом суб’єктів, процесуальними строками тощо. Тотожні правові форми діяльності різних органів публічної влади складаються з аналогічних стадій, але суттєво відрізняються за порядком документообігу, строками здійснення певних дій (операцій), конкретними процедурами підготовки і прийняття рішень, методикою[20]. Видання нормативно-правових актів органів публічної влади складається із сукупності дій і процедур щодо прийняття, зміни чи скасування рішень нормативного характеру. У межах цієї форми можна виокремити різні підвиди форми (провадження), що відрізняються за суб’єктним складом, стадіями, строками, характером питань, які підлягають врегулюванню (наприклад, сфера бюджетна, нормативна тощо). Тобто залежно від предмета (від характеру питання, що підлягає вирішенню) у межах кожної з названих форм діяльності органів публічної влади вирізняються окремі провадження.
Залежно від кількості суб’єктів, що здійснюють організаційну діяльність, розрізняють колегіальні й індивідуальні форми. Залежно від ступеня впливу на результат владної діяльності організаційні форми діяльності поділяються на основні і допоміжні. До основних організаційних форм діяльності, зокрема, можна віднести сесії Верховної Ради України, Верховної Ради АРК, місцевих рад, парламентські, комітетські, громадські слухання, засідання Кабінету Міністрів України, Ради міністрів АРК, виконавчих комітетів місцевих рад, колегії центральних органів виконавчої влади і місцевих держадміністрацій, індивідуальну роботу депутатів у округах та ін. Серед допоміжних організаційних форм діяльності виділяються наради, обговорення, семінари, перевірки, офіційні візити за кордон і робочі поїздки по країні посадових осіб, прес-конференції, інтерв’ю, індивідуальний прийом громадян і посадових осіб, переговори та ін.
Матеріально-технічні форми діяльності мають допоміжний характер, сприяють процесу реалізації функцій і компетенції, забезпечуючи, обслуговуючи і фіксуючи заходи і дії органів публічної влади, їх підрозділів, посадових осіб. Вони зводяться до виконання операцій технічного, матеріального, інформаційного характеру — діловодство, збір і обробка інформації, звіти, прогнози, кошториси, довідки, бухгалтерський облік, статистика, картотечна робота, побутове, технічне, інформаційне, транспортне забезпечення тощо. Здійснює таку роботу оперативний персонал органів публічної влади, який працює під безпосереднім керівництвом з боку посадової особи, що очолює цей орган.
Таким чином, правові форми діяльності органів публічної влади існують у тісному зв’язку як між собою, так і з організаційними формами діяльності, які пов’ язані зі здійсненням певних колективних чи індивідуальних дій органів і посадових осіб у межах чітких організаційних процедур, а також із матеріально-технічними формами, які виконують обслуговуючу, але не менш важливу роль.
§ 6. Поняття і система методів діяльності органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування
У процесі реалізації функцій і компетенції владні органи застосовують певні прийоми, способи досягнення поставлених цілей, за допомогою яких здійснюється впорядкування, забезпечення ефективності владної діяльності, організація управлінського процесу, відбувається вплив на поведінку і суспільну діяльність суб’єктів. Для їх означення використовуються поняття «управлінські методи», «методи діяльності органів публічної влади», «методи функціонування органів державної влади і місцевого самоврядування».
В юридичній літературі існують різні погляди щодо видів і властивостей методів діяльності владних інституцій. Зокрема, за функціональним змістом розрізняють адміністративні (розпорядчі, регла- ментаційні, нормативні), економічні (планування, державне регулювання, ціноутворення, економічне стимулювання та ін.), правові (правове регулювання, переконання і примус, субординація і координація), соціально-психологічні (соціальні, морально-етичні, психологічні) методи. За характером управлінського впливу їх поділяють на методи правового регулювання й публічного адміністрування[21]. За формами діяльності одні вчені вирізняють методи правотворчої, оперативно-виконавчої, правоохоронної діяльності, методи роботи з інформацією, методи підготовки і проведення організаційних заходів, добору й розвитку управлінських кадрів, методи виконання[22]. Інші державознавці вважають, що методи діяльності державних органів, територіальних громад, органів місцевого самоврядування та їхніх посадових осіб можна підрозділити на правові, організаційні та організаційно-правові[23].
На нашу думку, методи діяльності органів публічної влади можна класифікувати на правові, організаційні, соціально-психологічні.
Враховуючи складність і багатовимірність проблеми, розмаїття думок щодо класифікації методів діяльності органів публічної влади, доцільно підійти до цього питання, керуючись їх призначенням. Адже методи — це способи і прийоми, що дозволяють упорядкувати й ефективно організувати реалізацію функцій і повноважень органів публічної влади. Процес реалізації функцій і повноважень органів публічної влади має певні стадії. Незалежно від того, яка конкретно функція реалізується, її здійснення починається з планування, збору й обробки інформації, продовжується виробленням рішення, його виконанням і закінчується контролем за виконанням рішення. Для кожного із цих етапів характерні свої засоби досягнення поставлених цілей. При цьому у процесі реалізації можуть бути задіяні органи публічної влади, їх структурні підрозділи та посадові особи, які повинні координувати свою роботу на всіх етапах владної діяльності. Відповідно використовуються способи і прийоми підвищення ефективності їх праці, професіоналізму, службової та соціальної активності. Виходячи з вище- викладеного, можна виділити організаційні методи, що мають універсальний характер, — планування, інформаційного забезпечення, вироблення рішень, організації виконання, контролю за виконанням, координації діяльності, роботи з кадрами.
Метод планування полягає у сукупності способів і прийомів визначення основних завдань, напрямів діяльності у майбутньому, заходів досягнення намічених показників. Планування є одним з основних способів організаційного забезпечення органами публічної влади реалізації функцій і компетенції. Відповідно до того, на який період розраховане планування, воно поділяється на оперативне (місячне, тижневе), поточне (квартальне) й перспективне (річне). Різновидом методу планування є прогнозування, яке пов’язане із передбаченням розвитку суспільних процесів на більш віддалений проміжок часу.
Планування роботи здійснюється на основі програм, правових актів, пропозицій. Плани роботи, як правило, передбачають перелік актуальних питань, пов’ язаних із реалізацією функцій і повноважень владних органів, перелік основних заходів, проведення яких здійснюється органом або за його участю, та їх строки, відповідальні за їх підготовку і проведення особи. На підставі загального плану роботи органу публічної влади здійснюється планування діяльності структурних підрозділів, апарату, складаються графіки роботи посадових осіб. Плани роботи органів публічної влади мають комплексний характер, оскільки передбачають комплекс заходів правого, організаційного, матеріально-технічного характеру щодо реалізації функцій і повноважень.
В умовах переходу до інформаційного суспільства дедалі більшого значення набуває метод інформаційного забезпечення, що являє собою сукупність прийомів і способів одержання, збирання, створення, використання, розповсюдження і зберігання інформації органами публічної влади, їх структурними підрозділами, посадовими особами, службовцями задля задоволення інформаційних потреб у процесі реалізації своїх функцій і повноважень.
Для кожного з видів інформаційної діяльності характерна сукупність специфічних прийомів і способів здійснення. Зокрема, отримання необхідної інформації відбувається такими способами:
1) емпіричним — шляхом проведення індивідуальних бесід з посадовими особами і пересічними громадянами, отримання звітів та інформації від посадових та службових осіб, шляхом обробки й аналізу звернень громадян, опрацювання повідомлень друкованих, аудіовізуальних та електронних засобів масової інформації тощо;
2) теоретичним — у результаті наукових пошуків, узагальнень, з’ясування нових фактів і закономірностей через абстрактне мислення. Розповсюдження інформації, наприклад, доведення прийнятих правових актів до відома відповідних посадових осіб здійснюється через фельд’єгерську службу, через поштовий, телефонний чи факсимільний зв’язок, шляхом їх оприлюднення в офіційних засобах масової інформації.
Доведення інформації про діяльність органів публічної влади до громадськості відбувається через ЗМІ, шляхом проведення брифінгів, прес-конференцій, «гарячих ліній», розповсюдження прес-релізів, надання інтерв’ю, відповідей на запити громадян, надання довідок, необхідних документів і витягів з них тощо. Інтенсивний обмін інформацією відбувається під час зборів громадян, громадських слухань, обговорень питань щодо діяльності органів публічної влади та їх посадових осіб.
З метою забезпечення органів публічної влади повною й вірогідною інформацією, спілкування з громадськістю в кожному з них утворюються спеціалізовані підрозділи — прес-служби, управління громадських зв’язків, інформаційно-аналітичні центри, дослідницькі служби тощо.
Метод координації — способи і прийоми взаємодії, узгодження, коригування дій органів публічної влади, їх підрозділів, посадових осіб у процесі реалізації функцій і повноважень. Вони залежать від характеру відносин і зв’язків між суб’єктами, що задіяні в управлінському процесі. Якщо суб’єкти перебувають у стані підпорядкованості, залежності, відносини між ними набувають субординаційного характеру. Відповідно й способи взаємодії іменуються методом координації- субординації. Якщо відбувається узгодження дій між владними інституціями, що не є підпорядкованими, виникає метод координації- взаємодії.
Різноманітні засоби координації можуть бути класифіковані на
а) інституційні — створення спільних органів (координаційних, консультативних, дорадчих);
б) правові — прийняття спільних або погоджених актів, участь у розробці правових актів кількох владних суб’єктів;
в) організаційні — проведення спільних заходів (спільних і розширених засідань, колегій, семінарів, конференцій, «круглих столів», звітів, перевірок тощо);
г) інформаційні — спільне обговорення проблеми, обмін інформацією (листування, переговори, надсилання проектів рішень і копій прийнятих актів тощо);
г) матеріально-фінансові — спільне фінансування заходів, створення спільних підприємств та організацій тощо.
Метод роботи з кадрами — сукупність способів і прийомів щодо оптимального добору, розстановки, професійної орієнтації, навчання, створення сприятливого соціально-психологічного клімату, стимулювання, контролю персоналу з метою забезпечення органів публічної влади висококваліфікованими, професійними, компетентними, ініціативними, відповідальними кадрами. Комплексне застосування таких прийомів дає можливість створити умови для ефективного функціонування організації, виявлення ініціативи і творчості службовців, їх професійного розвитку, соціально-психологічної єдності колективу, підвищення якості праці.
Серед засобів і прийомів роботи з кадрами можна назвати розробку стратегії і методик добору кадрів, проведення співбесід, тестування, конкурсний відбір на посади, аналіз і прогнозування розвитку кадрового потенціалу, стажування, переатестацію, перепідготовку та підвищення кваліфікації, заходи щодо правового, морального, естетичного і фізичного виховання, підвищення трудової та громадської активності співробітників, гуманізацію праці, способи формування позитивної морально-психологічної обстановки у колективі, удосконалення його соціальної структури, моральне й матеріальне стимулювання, застосування різних форм контролю за діяльністю службовців, накладення стягнень.
Метод вироблення рішень — засоби і прийоми визначення можливих шляхів розв’язання проблеми, підготовки необхідної інформації, розробки варіантів рішення, аналізу наслідків його реалізації, вибору й ухвалення рішення. Такі прийоми застосовуються з метою оперативного, ефективного вирішення проблеми та вироблення обґрунтованих, якісних, законних, економічних рішень.
Органи публічної влади у процесі своєї поточної діяльності приймають величезну кількість рішень правового, соціального, політичного, економічного, організаційного, наукового характеру. Вони спрямовані на розв’язання певних проблемних питань, врегулювання суспільних відносин, вирішення управлінських ситуацій. Для прийняття оптимальних рішень необхідно знати основні положення теорії прийняття рішень, практики їх застосування, закономірностей етапів вироблення рішень, вимог, що пред’являються до них.
Початковим етапом вироблення рішення є визначення й аналіз проблеми, що потребує врегулювання. Головне завдання цієї стадії — оцінити потребу в прийнятті нового рішення. При цьому використовуються такі засоби, як узагальнення й структурування проблеми, експертні оцінки, індивідуальний і груповий аналіз ситуації, експерименти, моделювання[24]. Наступна стадія включає збір і обробку інформації щодо проблемної ситуації, яка може здійснюватися за допомогою збору фактичних, документальних, наукових даних, опитування, отримання інформації за допомогою сучасних інформаційних технологій. Обробка може здійснюватися вручну чи шляхом застосування автоматизованих технологій. На основі отриманої інформації відбувається розробка кількох варіантів рішення за допомогою прийомів аналізу, порівняння, моделювання, колективного обговорення, дискусій. На даному етапі слід проаналізувати наслідки реалізації рішення, використовуючи статистичні, економічні, математичні засоби.
Процес прийняття рішення може здійснюватися шляхом індивідуального чи колективного ухвалення, на основі консенсусу чи голосування, з використанням позиції консультативно-дорадчих структур чи ні. Аналіз застосованого прийому дозволяє зробити висновок про авторитарний, консультативний чи груповий стиль ухвалення рішення.
Рішення, що ухвалюються органами публічної влади, можуть отримувати правову форму. Так, Верховна Рада України приймає закони і постанови; Президент України — укази й розпорядження; Кабінет Міністрів України — постанови і розпорядження; Верховна Рада АРК — постанови і рішення; Рада міністрів АРК — постанови, рішення, розпорядження; центральні органи державної виконавчої влади — накази керівника, інструкції, положення, правила, постанови, рішення; місцеві державні адміністрації — розпорядження голови державної адміністрації, накази начальників управлінь і завідуючих відділами; місцеві ради — рішення; голови рад — розпорядження; виконкоми місцевих рад — рішення.
Вимоги, яким повинні відповідати рішення владних органів, зводяться до обґрунтованості, законності, конкретності, економічності, дотримання правил оформлення.
Метод організації виконання рішень — сукупність способів і прийомів доведення прийнятих рішень до виконавців і забезпечення їх практичної реалізації. Рішення може бути офіційно оприлюднене чи передане безпосереднім виконавцям у вигляді повного текстуального оформлення, витягів, резолюцій. Головною вимогою є раціональне, чітке викладення матеріалу; оперативність передачі; правильне визначення кола виконавців та зацікавлених суб’єктів, яким направляється рішення, способів і форм передачі. Слід вирішити й питання матеріально-технічного забезпечення його виконання.
Після отримання рішення слід забезпечити ознайомлення з його змістом всіх суб’єктів, причетних до його реалізації, розробити план виконання, визначивши конкретні заходи з реалізації, відповідальних осіб та строки виконання.
Метод контролю полягає у сукупності способів і прийомів перевірки виконання рішень, завдань, доручень, виявлення допущених відхилень та визначення шляхів усунення наявних недоліків. На відміну від однойменної функції метод контролю характеризує не змістовно-цільове призначення діяльності органу публічної влади, а лише спосіб забезпечення належного виконання прийнятих рішень. У теорії державного управління про цей метод говорять як про одну з функцій[25] чи елементів[26] управління. Контрольні заходи можуть бути досить різноманітними — ревізії, перевірки, обстеження, заслуховування звітів. Предметом контролю може бути діяльність органів чи структурних підрозділів у цілому (загальний контроль) або діяльність в окремих сферах, на окремих ділянках роботи (вибірковий контроль). Лінійний контроль здійснюється керівником щодо підпорядкованих йому підрозділів та посадових осіб і стосується загальних питань їхньої діяльності, а функціональний — відповідними службами й підрозділами і має на меті перевірку певної групи показників (контроль за дисципліною праці, контроль за додержанням строків виконання доручень, контроль за цільовим використанням бюджетних коштів тощо). Контроль може бути внутрішнім (відомчим) і зовнішнім (позавідомчим), плановим і позаплановим, документальним і фактичним.
Правові методи пов’язані з використанням певних організаційно- впорядковуючих властивостей права як одного з найважливіших соціальних регуляторів. Серед них можна виділити методи загального й індивідуального регулювання, встановлення нормативів (метод стандартизації), дозвільно - реєстраційний метод (ліцензування, патентування, встановлення квот, видача дозволів, реєстрація), а також методи уповноважування, зобов’язування та заборони.
Соціально-психологічні методи базуються на використанні наукових положень соціології та психології й являють собою певні важелі впливу на соціально-психологічний клімат у колективі, на працездатність співробітників відповідних органів публічної влади. До них належать методи соціологічних досліджень (соціометрія), соціального прогнозування та соціального планування.
Універсальними методами діяльності органів публічної влади є переконання і примус. Переконання полягає у здійсненні заходів щодо формування у підвладного суб’єкта власної впевненості у необхідності неухильного й сумлінного виконання управлінських рішень, а примус — у здійсненні цих рішень незалежно від волі підвладних. Залежно від характеру соціальних регуляторів, що використовуються при цьому, переконання і примус можуть мати як правовий, так і позапра- вовий характер. Позаправове переконання може мати вигляд агітації, пропаганди, організаційних заходів, морального стимулювання, а по- заправовий примус втілюється у заходах моральної чи корпоративної відповідальності. Правове переконання оформлюється у вигляді нормативних чи виконавчо-розпорядчих юридичних приписів, а правовий примус втілюється у заходах попередження, припинення або юридичної відповідальності.
§ 7. Наукова організація управлінської праці в органах державної влади і місцевого самоврядування, її основні вимоги
Зростання масштабів і ускладнення завдань управління в сучасний період потребують всебічного посилення чіткості, злагодженості, культури в роботі всього апарату публічної влади, подальшої раціоналізації управлінської праці. Вирішення цих завдань у роботі органів державної влади і місцевого самоврядування здійснюється насамперед шляхом застосування наукової організації управлінської праці (НОУП). НОУП — це система узагальнених знань про оптимальну організацію управлінської праці, засіб забезпечення її високої продуктивності за допомогою досягнень сучасної науки і техніки.
Об ’єктом НОУП є сама організація управлінської праці, засобами — передовий досвід, наука і техніка, а цілями — підвищення ефективності управлінської праці, збереження здоров’ я людини та виховання свідомого ставлення до праці.
Основним завданням НОУП є всебічне забезпечення досягнення найкращих результатів у процесі діяльності апарату органів публічної влади при мінімальному витрачанні матеріально-фінансових, кадрових, технічних, організаційних та інших ресурсів.
НОУП має кілька аспектів і може розглядатись як категорія, що позначає процес внесення наукових засад в управління людьми, колективами або як прикладна наука, основним завданням якої є запровадження досягнень сучасної науки в діяльність органів публічної влади. Вимоги НОУП охоплюють усю сферу державного будівництва та місцевого самоврядування, реалізуються як в організації органів публічної влади, так і в їх функціонуванні. Вони служать важливим виразником зв’язків роботи органів публічної влади з науково-технічним прогресом; поєднують висновки щодо ефективності управління, вироблені різними суспільними науками — інформатикою, наукою управління, соціальною психологією, наукою адміністративного права тощо.
До основних напрямів НОУП у діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування належать:
Побудова оптимальної системи і структури органів публічної влади, що включає:
а) забезпечення відповідності між структуроюорганів публічної влади і їхніми цілями, завданнями, функціями;
б) досягнення доцільного співвідношення між посадовими особами і технічним персоналом, між галузевими й функціональними підрозділами апарату;
в) встановлення точної компетенції для кожного працівника апарату;
г) забезпечення оптимального розподілу праці між співробітниками відповідно до їх здібностей і кваліфікації.
Удосконалення процесу підготовки, прийняття та виконання рішень, зокрема:
а) залучення науково-дослідних установ, провідних фахівців до розробки владних рішень і надання експертних висновків;
б) запровадження громадських слухань з принципових питань організації та діяльності органів публічної влади;
в) забезпечення гласності на всіх етапах управлінського процесу;
г) поліпшення інформаційно- аналітичної роботи при підготовці управлінських рішень;
д) забезпечення дієвого контролю за ходом виконання прийнятих рішень.
Удосконалення організаційного планування, у тому числі:
а) попередній аналіз витрат робочого часу;
б) взаємозв’язок і координація планів;
в) раціональне поєднання поточного й стратегічного планування.
Раціоналізація діловодства, зокрема:
а) уніфікація форми та трафаретизація змісту документів;
б) запровадження електронного документообігу; в) запровадження системи комплексної обробки документів;
г) запровадження єдиної системи реєстрації та обліку документів;
д) складання схем документообігу.
Удосконалення роботи з інформацією, що включає:
а) широке використання комп’ютерної, копіювально-множильної техніки;
б) централізоване використання технічних засобів;
в) належне обладнання службових приміщень з урахуванням вимог ергономіки.
Удосконалення роботи з кадрами, покращення соціально- психологічного клімату і культурно-етичних основ управління, у тому числі:
а) врахування психічної сумісності працівників;
б) забезпечення неухильного дотримання трудової дисципліни, морально-етичних норм, боротьба з аморальними явищами;
в) стимулювання й розвиток особистої ініціативи працівників, творчого підходу до виконання покладених обов’язків;
г) правильне поєднання матеріальних і моральних стимулів.
НОУП має здійснюватися поступово, поетапно. До основних етапів її впровадження належать: 1) вивчення діючої організації управління; 2) узагальнення передового досвіду;
3) підготовка рекомендацій; визначення шляхів і методів розповсюдження рекомендацій;
4) практичне здійснення рекомендацій;
5) перевірка ефективності впровадження рекомендацій.
Підвищенню рівня НОУП служить нормативне закріплення управлінських процедур. Принципи, напрями, етапи впровадження НОУП праці в органах публічної влади визначаються законами України «Про державну службу», «Про службу в органах місцевого самоврядування», «Про електронні документи та електронний документообіг», «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації», урядовими постановами «Про затвердження Положення про систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців і Положення про єдиний порядок підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації керівників державних підприємств, установ і організацій», «Про затвердження Типового порядку здійснення електронного документообігу в органах виконавчої влади» та іншими.
[1] Державне управління [Текст] : навч. посіб. / А. Ф. Мельник, О. Ю. Оболенський, А. Ю. Васіна. - К. : Знання-Прес, 2003. - С. 182; Любашиц, В. Я. Теория государства и права [Текст] : учебник / В. Я. Любашиц, А. Ю. Мордовцев, И. В. Тимошенко, Д. Ю. Шапсугов. - М. : МарТ, 2003. - С. 516; Габричидзе, Б. Н. Основи органов госу- дарственной власти России [Текст] : учеб. пособ. / Б. Н. Габричидзе, А. Г Чернявский. - М. : Закон и право: ЮНИТИ, 2008. - С. 34.
[2] Проблеми функціонування місцевих рад та їх виконавчих органів [Текст] : монографія / за ред. Ю. М. Тодики - Х. : Право, 2009. - С. 93.
[3] Державне управління [Текст] : навч. посіб. / А. Ф. Мельник, О. Ю. Оболенський,А. Ю. Васіна. — К. : Знання-Прес, 2003. — С. 246.
[4] Словарь иностранньїх слов [Текст]. - М. : Рус. яз., 1989. - С. 409.
[5] Советский ^нциклопедический словарь [Текст] / гл. ред. А. М. Прохоров. - 4-е изд. - М. : Сов. ^нцикл. - С. 1453.
[6] Философский словарь [Текст] / под ред. М. М. Розенталя. - М., 1972. - С. 448.
[7] Большой ^нциклопедический словарь [Текст] / [2-е изд., перераб. и доп.]. - М. : Большая Российская ^нцикл. ; СПб. : Норинт, 1999. - С. 1300.
[8] Коваль, Л. В. Адміністративне право [Текст] : курс лекцій для студ. юрид. вузів та ф-тів / Л. В. Коваль. - К. : Вентурі, 1998. - С. 26.
[9] Див. напр.: Любченко, П. М. Компетенція суб’єктів місцевого самоврядування [Текст] : монографія / П. М. Любченко. - Х. : ООО «Модель всесвіту», 2001. - 221 с.; Фрицький, О. Ф. Конституційне право Украни [Текст] : підручник / О. Ф. Фрицький. - К. : Юрінком Інтер, 2002. - 535 с.; Чечулина, А. А. Сущность государственной власти: основньїе подходьі [Текст] / А. А. Чечулина // Право и политика. - 2005. - № 10. - С. 39-47; Чиркин, В. Е. Государственное и муниципальное управление [Текст] : учебник / В. Е. Чиркин. - М. : Юристь, 2004. - 319 с.
[10] Бахрах, Д. Н. Административное право [Текст] : учеб. для вузов / Д. Н. Бахрах. - М. : Бек, 1996 - С. 33.
[11] Адміністративне право України [Текст] : підруч. для юрид. вузів і фак. / Ю. П. Битяк, В. В. Богуцький, В. М. Гаращук та ін. ; за ред. Ю. П. Битяка. - Х. : Право, 2001. - 528 с.; Бахрах, Д. Н. Административное право [Текст] : учеб. для вузов / Д. Н. Бахрах. - М. : Бек, 1996 — 355 с.; Коваль, Л. В. Адміністративне право [Текст] : Курс лекцій для студ. юрид. вузів та фак. / Л. В. Коваль. - К. : Вентурі, 1998. - 207 с.; Колі- ушко, І. Б. Виконавча влада та проблеми адміністративної реформи в Україні [Текст]: монографія / І. Б. Коліушко. - К. : Факт, 2002. - 260 с.; Тихомиров, Ю. А. Публичное право [Текст] : учебник / Ю. А. Тихомиров. - М. : Изд-во «БЕК», 1995. - 485 с.
[12] Популярна юридична енциклопедія [Текст] / кол. авт.: В. К. Гіжевський, В. В. Головченко, В. С. Ковальський та ін. - К., 2002. - С. 349.
[13] Проблеми функціонування місцевих рад та їх виконавчих органів [Текст] : монографія / за ред. Ю. М. Тодики. - Х. : Право, 2009. - С. 156.
[14] Журавель, Я. Форми управлінської діяльності органів місцевого самоврядування [Текст] / Я. Журавель // Підприємництво, господарство і право. - 2007. - № 5. - С. 113.
[15] Адміністративне право України [Текст] : підруч. для юрид. вузів і фак. / Ю. П. Битяк, В. В. Богуцький, В. М. Гаращук та ін. ; за ред. Ю. П. Битяка. - Х. : Право, 2001. - С. 215.
[16] Игнатюк, Н. А. Муниципальное право [Текст] : учебник / Н. А. Игнатюк, А. А. Замотаев, А. В. Павлушин. - М. : Юстицинформ, 2004. - с. 193.
[17] Колодій, А. М. Державне будівництво і місцеве самоврядування в Україні [Текст] : підруч. / за ред. Я. Ю. Кондратьєвва. - К. : Юрінком Інтер, 2003. - С. 38.
[18] Державне будівництво і місцеве самоврядування в Україні [Текст] : підруч. для студ. вузів / за ред. С. Г Серьогіної. - Х. : Право, 2005. - С. 209-212; Проблеми функціонування місцевих рад та їх виконавчих органів [Текст] : монографія / за ред. Ю. М. Тодики. - Х. : Право, 2009. - С. 158.
[19] Зеркин, Д. П. Основь теории государственного управления [Текст] : курс лекций / Д. П. Зеркин, В. П. Игнатов ; изд. 2-е, доп. и перераб. - М. : ИКЦ «МарТ»; Ростов н/Д: Издательский центр «МарТ», 2005. - С. 312.
[20] Адміністративне право України [Текст] : підруч. для юрид. вузів і фак. / Ю. П. Битяк, В. В. Богуцький, В. М. Гаращук та ін. ; за ред. Ю. П. Битяка. - Х. : Право,2001. - С. 216.
[21] Малиновський, В. Я. Державне управління [Текст] : навч. посіб. / В. Я. Мали- новський. - К. : Атіка, 2003. - С. 369.
[22] Атаманчук, Г. В. Теория государственного управления [Текст] : курс лекций / Г. В. Атаманчук. - М. : Омега-Л, 2004. - С. 250.
[23] Колодій, А. М. Державне будівництво і місцеве самоврядування в Україні [Текст]: під ручник / за ред. Я. Ю. Кондратьєва. - К. : Юрінком Інтер, 2003. - С. 42; Муніципальне право України [Текст] : підручник / за ред. В. Ф. Погорілка, О. Ф. Фрицького. - К. : Юрінком Інтер, 2001. - С. 191.
[24] Васильєв, А. С. Підготовка і прийняття управлінських рішень: організаційно- правові проблеми [Текст] / А. С. Васильев. - Одеса : АО БАХВА, 1997. - С. 61-62; Малиновський, В. Я. Державне управління [Текст] : навч. посіб. / В. Я. Малинов- ський. - К. : Атіка, 2003. - С. 253.
[25] Кочерин, Е. А. Основьі государственного и управленческого контроля [Текст] / Е. А. Кочерин. - М. : Филинь, 2000. - С. 71.
[26] Гаращук, В. М. Контроль та нагляд у державному управлінні [Текст] : навч. посіб. / В. М. Гаращук. - Х. : Нац. юрид. акад. України імені Ярослава Мудрого, 1999. - С. 7.
Питання для самоперевірки
- Визначте елементи організації й діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування в Україні.
- Які принципи покладені в основу побудови системи органів публічної влади в Україні?
- Розкрийте системно-структурну організацію державної влади та місцевого самоврядування в Україні.
- Як співвідносяться між собою функції та компетенція органів державної влади і органів місцевого самоврядування?
- Назвіть правові форми діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
- Що таке «координація діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування». Навіщо потрібна координація?
- З яких стадій складається вироблення владного рішення?
- Яке значення методу планування в організації роботи органів публічної влади?
- Назвіть основні вимоги наукової організації праці в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.
- Сформулюйте основні напрями вдосконалення наукової організації праці в органах державної влади та органах місцевого самоврядування в Україні.