Тема 14 НАРОДНИЙ СУВЕРЕНІТЕТ
§ 64. Поняття і форми здійснення народного суверенітету
Суверенітет народу означає, що саме йому належить суверенна державна влада, яка має такі властивості, як верховенство і незалежність; народу належить вся повнота влади на території країни, його воля обов'язкова для всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових осіб.
У ст. 5 Конституції України зазначається: носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Основний Закон закріплює, таким чином, дві форми здійснення народного суверенітету: безпосередню демократію і представницьку демократію.
Безпосередня (пряма) демократія — це безпосередня участь громадян в управлінні справами суспільства і держави, безпосереднє здійснення державної влади в межах усієї країни або в межах окремої її частини. Основними формами прямої демократії за конституційним правом України є вибори та референдуми. Право брати участь у виборах і референдумах закріплене лише за громадянами України, які мають відповідний зіковий ценз. Форми безпосереднього волевиявлення можуть мати не лише обов'язковий характер (результати виборів, референдумів), але й дорадчий, консультативний характер (обговорення проектів законів, резолюції зборів, мітингів тощо).
Представницька демократія — це форма здійснення народного суверенітету, для якої характерним є те, що громадяни беруть участь в управлінні державою і суспільством через представників, обраних в органи державної влади та місцевого самоврядування.
Першою в історичному плані була безпосередня (пряма) форма народовладдя. В умовах первісного суспільства вона здійснювалася у вигляді загальних зборів членів конкретної спільноти, а у перших державних утвореннях — у вигляді народних зборів, в яких брали участь усі громадяни (крім рабів, які громадянами не вважалися). Класичним прикладом народних зборів як форми прояву безпосередньої демократії була організація державної влади в античних Афінах.
Із розвитком суспільних відносин, збільшенням чисельності населення держав і його майновим розшаруванням виникають нові форми прояву безпосередньої демократії.
Так, у Стародавньому Римі населення розподілялось на кілька центурій, до однієї з яких належав кожний вільний громадянин. У центуріях відбувалися загальні збори їх членів. Рішення центурій формулювалися відповідно до більшості учасників зборів. Загальнодержавним визнавалося рішення, яке підтримувалося найбільшою кількістю центурій.
З розвитком і зміцненням держав, ускладненням їхніх політичних систем стало неможливим вирішувати всі питання загальнодержавного значення шляхом залучення всього населення, чисельність якого постійно збільшувалася. За цих умов набула поширення представницька форма народовладдя. За такої організації більшість загальнодержавних питань вже вирішуються не усіма громадянами держави, а лише їх певними групами. Останні є повноважними представниками населення, від імені і за дорученням якого вони приймають рішення, що стають обов'язковими до виконання.
Група, яка представляє все населення держави, утворює загальнодержавний орган, що дістає право виступати від імені всієї держави і приймає рішення, обов'язкові до виконання на всій її території. Такі представницькі органи можуть називатися по-різному — парламент, народні збори, федеральні збори, національні збори, конгрес, сейм тощо. В Україні представницьким органом, уповноваженим приймати загальнообов'язкові в межах усієї держави рішення (закони), є Верховна Рада України.
Поряд з колективними загальнодержавними органами можуть створюватися і одноособові органи, уповноважені виступати від імені держави. В Україні, як і в багатьох інших країнах, це є Президент.
Група ж осіб, яка виступає від імені певної частини населення держави, утворює орган місцевого самоврядування (місцеву раду, муніципалітет тощо), який може приймати рішення, що є обов'язковими до виконання у межах відповідної частини території країни.
У теперішній час представницьке народовладдя повсюди і постійно застосовується для повсякденного управління справами держави. Однак безпосереднє народовладдя не виключається з державно-правової практики, а подекуди значення його зростає.
З різних форм здійснення безпосереднього народовладдя найбільшого поширення набули вибори до органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
§ 65. Засади та принципи виборчого права в Україні
Одним із проявів прямого народовладдя в нашій країні є вибори. Термін "вибори" означає процес, а результаті якого певна спільність людей шляхом голосування формує державний орган чи заповнює вакантну виборну посаду. Утворені в результаті виборів органи або обрані посадові особи набувають права під час виконання своїх функцій виступати від імені певної спільності людей і наділяються повноваженнями приймати загальнообов'язкові рішення.
За допомогою виборів формується значна частина органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Інакше кажучи, саме завдяки виборам, що є формою безпосереднього народовладдя, одержують можливість функціонувати на законних підставах органи представницької демократії.
Вибори були відомі вже первіснообщинному ладу, коли на загальних зборах того або іншого роду обиралися старійшини, а пізніше і воєначальники. З часом процедура виборів ускладнилася.
Наприкінці XVIII ст. було розроблено класичну теорію виборів, основна ідея якої зводилася до того, що народ доручає здійснення влади своїм представникам (депутатам), яких визначає шляхом проведення виборів. Отож, вибори розглядаються як передача влади від виборців до тих, кого вони обирають, народ делегує владні повноваження своїм представникам.
Найважливіші з норм, які регулюють порядок проведення виборів, закріплюються в конституціях.
їх можна поділити на три групи:
норми, які закріплюють основні вимоги і правила, пов'язані із самою процедурою проведення виборів;
норми, що визначають коло осіб, які наділяються активним виборчим правом, тобто обирають представників до органів держави та органів місцевого самоврядування;
норми, що визначають коло осіб, які наділяються пасивним виборчим правом, тобто правом бути обраними до органів державної влади, органів місцевого самоврядування чи на виборну посаду.
Основу системи виборчого законодавства в Україні становлять такі нормативно-правові акти вищої юридичної сили:
Конституція України, розд. НІ та XI;
Закон України "Про вибори народних депутатів України" від 18 жовтня 2001 p.;
Закон України "Про Центральну виборчу комісію" від 17 грудня 1997 p.;
Закон України "Про вибори депутатів місцевих Рад та сільських, селищних, міських голів" від 14 січня 1998 p.;
Закон України "Про вибори Президента України" від 5 березня 1999 р.
У ст. 71 Конституції України закріплено положення про те, що вибори до органів державної влади та органів місцевого самоврядування є вільними і відбуваються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Принцип загальності виборів в Україні означає, що всі громадяни, які на день виборів досягли 18 років, мають право голосу. Цього права позбавляються лише ті, кого в судовому порядку визнано недієздатними.
Рівень загальності виборів залежить від усіляких цензів, тобто умов, відповідність яким є підставою для допущення громадян до участі в них. У сучасному світі розрізняють віковий ценз і ценз осідлості.
Віковий ценз обумовлює наявність виборчих прав досягненням певного віку. У більшості держав, як і в Україні, він становить 18 років. У деяких країнах встановлено інший віковий ценз. Так, в Бразилії, Ірані, Нікарагуа та на Кубі він становить 16 років.
Ценз осідлості передбачає надання громадянам права голосу лише за умови їх проживання в країні або на території відповідного виборчого округу протягом певного строку. Так, у Франції він становить шість місяців, а у Новій Зеландії три місяці. Раніше поширені були також майновий ценз (володіння певним майном), освітній ценз (вміння читати і писати), релігійний ценз (сповідування державної релігії), расовий ценз (надання виборчих прав лише громадянам певної раси) та деякі інші.
Крім недієздатних, у деяких країнах не мають право голосу й особи, які відбувають покарання за вироком суду, військовослужбовці та особи, котрі обіймають певні державні посади.
Пряме виборче право означає, що громадяни, беручи участь у виборах, віддають свої голоси безпосередньо "за" чи "проти" кандидата на виборну посаду будь-якого рівня — від члена органу місцевого самоврядування до депутата Верховної Ради чи Президента України. При прямому виборчому праві відсутні особливі посередники — виборці. В деяких країнах (США, Китай) застосовуються й непрямі (багатоступеневі) вибори.
Рівність виборчого права за сучасних умов означає, що кожен виборець має однакову кількість голосів у порівнянні з усіма іншими виборцями.
Конституційним принципом виборів в Україні є таємність голосування, яка передбачає недопустимість будь-якого нагляду і контролю за волевиявленням виборців.
За первісних демократій вибори проводилися відкрито — підняттям руки, криком тощо. Однак таке голосування дає змогу контролювати, спрямовувати подачу голосів виборців тими, від кого вони якимось чином залежать. Таємне голосування покликане запобігати цьому.
У сучасному світі таємне голосування наййчастіше здійснюється шляхом опускання в урну бюлетенів, в яких зазначені прізвища кандидатів на виборну посаду або варіант вирішення проблеми, що виноситься на референдум. Виборець певним чином позначає прізвище кандидата або варіант рішення, за які він подає свій голос.
Для забезпечення таємності голосування на виборчих дільницях встановлюють недоступні для зовнішнього нагляду кабіни, в яких виборці заповнюють бюлетені.
Конституція України встановлює, що вибори є вільними. Це означає недопустимість будь-якого тиску на виборців з метою примусити їх голосувати не відповідно до своїх переконань, а так, як цього бажають інші особи чи структури.
Вільне волевиявлення виборців і таємність голосування забезпечуються встановленням адміністративної і кримінальної відповідальності за їх порушення.
Неявка частини виборців на виборчі дільниці (абсентеїзм), що останнім часом набуває все більшого поширення, має негативні наслідки. Часто абсентеїзм не дає змоги сформувати виборні органи чи заповнити виборні посади. Виникає потреба у проведенні нових виборів, а отже, й у додаткових фінансових витратах. У зв'язку з цим у деяких державах, наприклад у Туреччині, участь громадян у виборах розглядається не як їхнє право, а як їхній обов'язок.
§ 66. Виборча система України
Під виборчою системою розуміють систему правовідносин, пов'язаних з формуванням складу представницьких органів шляхом виборів. У світовій практиці застосовується велика кількість різновидів виборчих систем. Умовно їх можна поділити на три основні групи — мажоритарну, пропорційну та змішану виборчі системи.
Мажоритарна система (від франц. majorite — більшість) — це обрання депутата в територіальному виборчому окрузі, коли перемігшим визнається кандидат, який набрав більше голосів, ніж його суперники. За мажоритарною системою виборець голосує за конкретну особу або проти неї. На практиці застосовуються три різновиди цієї системи, а саме: мажоритарна система абсолютної більшості, відносної більшості та кваліфікованої більшості.
За мажоритарною системою абсолютної більшості обраним вважається той, хто набрав абсолютну (або просту) більшість голосів, тобто більше половини (50% +1 голос) від загальної кількості поданих і визнаних дійсними голосів виборців. Оскільки одержати абсолютну більшість голосів досить важко, ця система передбачає проведення другого туру голосування, для перемоги в якому треба набрати відносну більшість голосів. Така система існувала в Україні (з 1991 р. по 1998 p.), існує вона у Франції та в інших державах.
Мажоритарна система відносної більшості передбачає, що обраним вважається кандидат, який набрав більше голосів, ніж кожен з інших кандидатів окремо. За цією системою не встановлюється обов'язковий мінімум участі виборців у голосуванні — вибори вважаються такими, що відбулися, навіть тоді, коли в них узяв участь хоча б один виборець. Недоліком системи є те, що обраним може бути кандидат, який одержав відносну більшість голосів, яка у той же час належить абсолютній меншості виборців.
За мажоритарною системою кваліфікованої більшості переможець повинен одержати обумовлену кількість голосів, яка перевищує половину голосів (2/3, 3/4) виборців. Через складність одержання такої кількості голосів ця система на практиці застосовується дуже рідко.
Той чи інший вид мажоритарної виборчої системи формування законодавчих органів існує, наприклад, у СІЛА, Англії, Франції.
Сутність пропорційної виборчої системи полягає у тому, що вона вимагає розподіляти депутатські мандати між виборчими об'єднаннями (партійними списками кандидатів) пропорційно кількості голосів, поданих за кожний список. На виборах, що проводяться за цією системою, кандидати в депутати висуваються виключно політичними партіями у вигляді партійних списків, і виборці голосують не за окремих депутатів, а за той чи інший партійний список у цілому. Для визначення кількості кандидатів, що їх одержує та чи інша партія, застосовується так звана виборча квота, яка визначає найменшу кількість голосів, необхідних для обрання одного депутата. Розподіл одержаних партіями депутатських місць, як правило, здійснюється відповідно до порядку розміщення кандидатів у партійному списку; якщо за квотою одержаних партією голосів вистачає на заміщення двох місць, їх займають перші два кандидати з партійного списку, якщо трьох місць — перші три кандидати і т.д.
Ця виборча система встановлена в Австралії, Ізраїлі, Угорщині, Фінляндії та у деяких інших країнах.
Закон України "Про вибори народних депутатів України" встановлює, що склад Верховної Ради України обирається за змішаною (мажоритарно-пропорційною) виборчою системою.
Конституція України (ст. 76) встановлює кількісний конституційний склад Верховної Ради — 450 народних депутатів України і визначає порядок їх обрання. Половина депутатів, а саме 225, обирається на основі мажоритарної системи відносної більшості. Це означає, що їх вибори повинні відбуватися по одномандатних округах, тобто по округах, в яких обирається один персонально визначений депутат, а обраним вважається кандидат, що набирає більше голосів, ніж кожен з інших кандидатів окремо.
Друга половина — ще 225 депутатів — обирається на основі пропорційної виборчої системи. Відповідно до неї вся держава розглядається як один виборчий округ (багатомандатний загальнодержавний округ), від якого до парламенту держави обирається вказана кількість депутатів. При цьому виборці будуть голосувати не за персонально визначеного кандидата у депутати, а за списки кандидатів у депутати, що формуються політичними партіями та їх блоками (об'єднаннями).
Закон України "Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів" встановлює, що вибори вказаних суб'єктів проводяться за мажоритарною системою відносної більшості.
Аналогічні (змішані) виборчі системи з певними особливостями мають місце у Росії (вибори в Державну Думу), ФРН, Болгарії, Грузії, Литві, Італії та деяких інших країнах.
§ 67. Виборчий процес в Україні
Виборча кампанія в Україні має дві стадії:
підготовка виборів (здійснення заходів щодо створення необхідних умов для реалізації виборцями свого волевиявлення під час голосування);
проведення виборів (проведення голосування громадянами та встановлення результатів виборів відповідними виборчими комісіями).
Систему виборчих комісій, що здійснюють підготовку та проведення виборів депутатів, становлять: Центральна виборча комісія; окружні виборчі комісії; дільничні виборчі комісії. У виборчому процесі можуть брати участь офіційні спостерігачі від партій (блоків), кандидатів у депутати, а також іноземних держав і міжнародних організацій. Підготовка до виборів складається з наступних етапів: 1) перший етап — висування до списків кандидатів у депутати Верховної Ради. Право висувати кандидатів у народні депутати України надається широкому колу суб'єктів, а саме:
а) окремим політичним партіям;
б) виборчим блокам партій, тобто об'єднанню декількох партій, які на основі низки загальних для них політичних цілей дійшли згоди висунути у даній виборчій кампанії єдиний список кандидатів у народні депутати;
в) самовисування громадянином України.
Кандидатів у депутати може висувати партія, зареєстрована в установленому законом порядку не пізніш як за рік до дня виборів, виборчий блок партій за умови, що до його складу входять партії, зареєстровані не пізніш як за рік до дня виборів.
Громадянин України, який відповідно до ст. 8 цього Закону має право бути обраним депутатом, може само-висунутися кандидатом у депутати у відповідному одномандатному окрузі шляхом подання заяви до окружної виборчої комісії про бажання балотуватися у цьому окрузі (заяви про самовисунення).
Висування кандидатів у депутати розпочинається за 85 днів і закінчується за 65 днів до дня виборів.
Партія (блок) може висунути кандидатом у депутати особу, яка є членом цієї партії (членом партії, яка входить до блоку), або позапартійного громадянина.
Висування кандидатів у депутати в багатомандатному окрузі здійснюється у вигляді виборчого списку кандидатів у депутати від партії (блоку) з визначенням їх черговості в цьому списку.
Партія (блок) до подання документів Центральній виборчій комісії для реєстрації кандидатів у депутати, включених до виборчого списку в багатомандатному окрузі, вносить на рахунок Центральної виборчої комісії грошову заставу в розмірі п'ятнадцяти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (тобто на 2002 р. — 255 тис. грн.).
Кандидат у депутати, якого висунуто в одномандатному окрузі, до подання документів окружній виборчій комісії для реєстрації вносить на рахунок окружної виборчої комісії грошову заставу в розмірі 60 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (тобто 1020 грн.).
Кожен кандидат у народні депутати повинен пред'явити окружній комісії декларацію про майно та доходи свої та своєї сім'ї за попередній рік.
Кожна партія (блок), що бере участь у виборах, створює виборчий фонд, який формується за рахунок коштів партії і добровільних внесків фізичних осіб. Забороняється робити добровільні внески до виборчого фонду: іноземним громадянам та особам без громадянства, фізичним особам — суб'єктам підприємницької діяльності, які мають заборгованість перед бюджетом, анонімним жертводавцям;
утворення одномандатних виборчих округів, виборчих дільниць.
Виборчий округ — територія, від якої до Верховної Ради обирається один депутат. Створюється 225 округів, тобто стільки, скільки обирається депутатів за мажоритарною системою. Виборча дільниця — первинна територіальна одиниця на виборах. Для виборців, що проживають тут, організується голосування в одному приміщенні. Тут же проводиться облік виборців, а також первинний підрахунок поданих голосів;
утворення окружних виборчих комісій та дільничних виборчих комісій;
реєстрація списків кандидатів у депутати від політичних партій і виборчих блоків у багатомандатному окрузі;
реєстрація кандидатів у депутати в одномандатних округах.
Конституція (ст. 76) визначає вимоги до осіб, що бажають стати народними депутатами України.
Народним депутатом України може бути громадянин України, який на день виборів досяг 21-річного віку, має право голосу і проживає в Україні протягом останніх п'яти років. Народним депутатом не може бути обраний громадянин, що має судимість за вчинення умисного злочину, не погашену і не зняту в установленому законом порядку;
виборча кампанія, яка має проводитися на засадах:
законності;
гласності (інформування у засобах масової інформації про всі події, пов'язані з виборами);
відкритості (можливість знайомитися з передвиборними платформами окремих депутатів, політичних партій та їх об'єднань тощо);
свободи агітації (можливість політичних партій та окремих кандидатів у народні депутати вільно за допомогою всіх дозволених законом засобів знайомити виборців із змістом і перевагами своїх передвиборних платформ);
неупередженість до кандидатів і надання їм рівних можливостей (недопустимість для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб порівнювати переваги чи недоліки кандидатів,зобов'язання надавати кожному з депутатів однаковий час для виступів на державному телебаченні та радіо тощо).
Передвиборча агітація розпочинається за 50 днів до виборів і закінчується о 24 годині останньої п'ятниці перед днем виборів. Передвиборча агітація може здійснюватись у будь-яких формах і будь-якими засобами, що не суперечать Конституції України та законам України. Громадяни України мають право вільно і всебічно обговорювати передвиборчі програми партій (блоків), кандидатів у депутати від яких зареєстровано в багатомандатному окрузі, кандидатів у депутати, зареєстрованих в одномандатному окрузі, політичні, ділові та особисті якості кандидатів у депутати, вести агітацію "за" або "проти".
Участь у передвиборчій агітації забороняється: особам, які не є громадянами України; органам державної влади та органам місцевого самоврядування, їх посадовим і службовим особам; членам виборчих комісій під час виконання обов'язків членів виборчих комісій.
Кандидат у депутати, зареєстрований в одномандатному окрузі, має право визначити довірених осіб із числа громадян (не більше п'яти громадян), які мають право голосу. Довірені особи сприяють кандидату в депутати у проведенні виборчого процесу; представляють інтереси кандидата у відносинах з виборчими комісіями, органами державної влади та органами місцевого самоврядування, засобами масової інформації, об'єднаннями громадян, виборцями.
Друга стадія виборчої кампанії — проведення виборів — складається з наступних етапів:
проведення голосування, що здійснюється в день виборів з 8 до 20 години. Виборець на виборчій дільниці пред'являє члену виборчої комісії документ, який підтверджує належність його до громадянства України: паспорт громадянина України, паспорт громадянина України для виїзду за кордон, тимчасове посвідчення громадянина України, дипломатичний паспорт, службовий паспорт, посвідчення особи моряка, посвідчення члена екіпажу, військовий квиток для військовослужбовців строкової служби. Одержавши виборчий бюлетень, громадянин заходить в кабіну, де й заповнює його, віддаючи свій голос за певного кандидата та за певний список кандидатів;
підрахунок голосів на виборчих дільницях. Встановлення результатів виборів у багатомандатному окрузі (рішення приймає Центральна виборча комісія) та одномандатному окрузі (рішення приймає окружна виборча комісія).
По багатомандатному округу депутатські мандати розподіляються пропорційно кількості отриманих списками кандидатів від політичних партій і виборчих блоків голосів. Якщо якісь партії або виборчі блоки не одержали 4 відсотків голосів виборців, то вони виключаються з розподілу депутатських мандатів. У виборах 31 березя 2002 р. взяли участь 33 політичні партії та блоки, а 4%-й бар'єр подолали лише: блок В.Ющенка "Наша Україна", виборчий блок "За Єдину Україну", блок Ю.Тимошенко, Комуністична партія України, Соціалістична партія України, Соціал-демократична партія України (об'єднана).
§ 68. Конституційне регулювання референдумів
Референдум (від лат. referendumus — те, про що повинно бути повідомлено) — форма безпосередньої демократії, голосування усього населення держави (загальнодержавний референдум) або певної його "частини (місцевий референдум) з метою вирішення важливих питань державного або суспільного життя. На відміну від виборів при референдумі об'єктом голосування є не кандидат або список кандидатів на виборну посаду, а певне питання, з приводу якого проводиться референдум. Це може бути конституція, закон, доповнення до закону або його зміна, розв'язання в межах держави проблем територіального устрою, проблема міжнародного статусу країни, економічні, екологічні та інші проблеми.
Своєрідною формою референдуму є плебісцит. Найчастіше плебісцит відбувається з питань політичної долі території, на якій він проводиться, і регулюється міжнародно-правовими актами.
Залежно від тих чи інших ознак розрізняють імперативний і консультативний, конституційний і законодавчий, обов'язковий і факультативний референдуми.
Імперативний і консультативний референдуми різняться юридичною силою їх результатів. Акт, прийнятий імперативним референдумом, набуває найвищої юридичної сили і не потребує будь-якого затвердження. А метою консультативного референдуму є виявлення точки зору населення щодо певного питання, яке не має обов'язкової юридичної сили для державних органів. Цей вид референдуму називається ще всенародним опитуванням.
Конституційний референдум вирішує питання, пов'язані з прийняттям конституції чи внесенням до неї поправок.
Шляхом законодавчого референдуму приймаються закони, спрямовані на регулювання важливих проблем суспільного і державного життя.
Обов'язковий референдум проводиться з питань, які можуть бути вирішені лише за його допомогою (так, за Конституцією України це питання щодо зміни території України, за Конституцією Швейцарії — розв'язання протиріч між палатами парламенту тощо).
Ініціювати проведення референдумів в Україні згідно з Конституцією України, Законом України "Про всеукраїнський та місцевий референдуми" та іншими нормативно-правовими актами мають право щодо всеукраїнського референдуму:
народ України — не менш як 3 мільйони громадян України, які мають право голосу. Цей референдум призначається Президентом України за умов, що підписи громадян на підтримку референдуму були зібрані не менш як у двох третинах областей України і не менш як по 100 тисяч підписів у кожній із них;
Верховна Рада України — щодо зміни території України — конституційною більшістю від її складу (226 голосів); щодо внесення змін до розділів Конституції "Загальні засади", "Вибори. Референдум" і "Внесення змін до Конституції України" ініціатива має виходити не менш як від 2/3 конституційного складу парламенту.
Щодо місцевого референдуму:
1) громадяни, що проживають на відповідній території і мають право голосу (не менше як 1/10 частина їх);
2) сільські, селищні та міські ради; сільські, селищні та міські голови.
Проведення нового всеукраїнського референдуму з питань, що раніше виносилися на референдум, може бути здійснене не раніш як через п'ять років, а місцевого — не раніш як через один рік від дня проведення попереднього референдуму з цих питань.
В Україні, як і в багатьох інших державах, для прийняття законопроектів, що стосуються податків, бюджету та амністії, проведення референдуму не допускається.