Печать

2. ДЕЛА ПО СПОРАМ, ВОЗНИКАЮЩИМ ПРИ ПРИВАТИЗАЦИИ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ

Posted in Гражданское право - Настольная книга судьи по гражданским делам

 

2.1. Общие вопросы

 

Приватизация гражданами земельных участков на добровольной и безвозмездной основе означает не что иное, как передачу (перерегистрацию или переоформление) в собственность ранее предоставленных им земельных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения. Первый ее этап связан с принятием Закона РСФСР от 23 ноября 1990 г. N 374-1 "О земельной реформе" <1> и ряда других нормативных актов, когда граждане получили возможность по своему усмотрению сохранить ранее предоставленные на праве постоянного пользования земельные участки либо получить их в собственность бесплатно или за плату. Причем бесплатно мог быть передан участок или его часть в пределах норм предоставления земельных участков соответствующего целевого назначения. За пределами этих норм граждане были вправе выкупить указанные участки либо получить их в пожизненное наследуемое владение. Многие из этих положений получили дальнейшее развитие в новом Земельном кодексе РФ <2>, которым, с одной стороны, введен запрет на предоставление гражданам земельных участков на указанном праве, а с другой - гарантировано право на однократную и бесплатную их приватизацию (ст. 20, 21 ЗК РФ). Вместе с тем граждане обязаны нести по закону расходы по оформлению права собственности на земельные участки, причем весьма значительные, нередко превышающие стоимость самих участков.

--------------------------------

<1> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. N 26. Ст. 327.

<2> СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.

 

В печати иногда проводится аналогия между приватизацией земельных участков и приватизацией жилых помещений. Не касаясь правомерности такого сравнения, можно отметить, что, в отличие от жилых помещений, специального закона о приватизации гражданами земельных участков не принималось. В ЗК РФ по этой проблеме не выделена не только специальная глава, но даже отдельная норма, если не считать ст. 36, посвященной в целом вопросам приобретения права на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности. Отсутствие достаточной правовой базы в такой непростой сфере, как приватизация земельных участков, различных по своему режиму, целевому назначению, землеотводным документам, и т.п., вызывает многочисленные споры на стадии принятия соответствующих решений местной администрацией и трудности при их разрешении судами.

Дополнительные сложности в разрешении дел данной категории заключаются также в том, что необходимо обращаться и к прежнему законодательству, которое действовало на момент предоставления спорного земельного участка.

До начала земельной реформы, когда земля находилась в собственности государства, земельные участки могли предоставляться гражданам во временное или бессрочное пользование. Бессрочным признавалось землепользование без заранее установленного срока (ст. 11 ЗК РСФСР 1970 г.). Земельные участки для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, индивидуального садоводства, т.е. независимо от целевого назначения, выделялись исключительно на праве постоянного (бессрочного) пользования. Предоставление земельных участков под индивидуальное жилищное строительство в городах и поселках осуществлялось по решениям исполкома горсовета (райсовета) на территориях, предусмотренных под эти цели генеральными планами городов и поселков. Документами, подтверждающими право граждан на строительство индивидуальных жилых домов и пользование земельным участком в городах, рабочих, курортных и дачных поселках, являлись: решение исполкома городского, районного совета об отводе земельного участка; договор о предоставлении в бессрочное пользование земельного участка под строительство индивидуального жилого дома на праве личной собственности; план земельного участка, проект застройки участка и разрешение на строительство, выдаваемые главным архитектором города или районным архитектором <1>.

--------------------------------

<1> Инструкция о порядке отвода земельных участков под индивидуальное жилищное строительство на территории РСФСР (п. 26), утверждена Приказом Госстроя РСФСР от 19 декабря 1966 г. N 86.

 

Предоставление приусадебных и других земельных участков колхозникам, рабочим, служащим и другим специалистам, проживающим в сельской местности, из земель, закрепленных за колхозами, совхозами и другими сельхозпредприятиями, осуществлялось по решению общего собрания членов колхоза (собрания уполномоченных) либо администрации совхоза (ст. 61, 64 ЗК РСФСР 1970 г.).

Право пожизненного наследуемого владения впервые введено Основами земельного законодательства Союза ССР и союзных республик о земле от 28 февраля 1990 г. <1>. В дальнейшем это право было воспроизведено ЗК РСФСР 1991 г., по которому граждане наделялись правом на получение земельных участков в собственность, пожизненное наследуемое владение или аренду (ст. 7).

--------------------------------

<1> Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. N 10. Ст. 129.

 

Аналогом права пожизненного наследуемого владения в римском праве являлся эмфитевзис, а в дореволюционной России - чиншевое право, представляющие из себя бессрочную (вечную) аренду земельного участка, переходящую по наследству. В правовых системах многих государств данный институт сохранился до настоящего времени.

ЗК РФ 1991 г. круг лиц, которым земельные участки могли предоставляться в постоянное (бессрочное) пользование, был определен иначе по сравнению с ранее действующим законодательством. В частности, не предусматривалось предоставление земельных участков гражданам на указанном праве, но и не содержалось прямого запрета. Позднее Указом Президента РФ от 24.12.1993 N 2287 <1> данная статья была признана не действующей, а положения о праве пожизненного наследуемого владения исключены из текста соответствующих статей ЗК РСФСР 1991 г.

--------------------------------

<1> Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. N 52. Ст. 5085.

 

Гражданский кодекс РФ предусмотрел предоставление земельных участков гражданам: на праве пожизненного наследуемого владения - в порядке, установленном земельным законодательством (ст. 265), на праве постоянного (бессрочного) пользования - на основании решения государственного или муниципального органа, уполномоченного предоставлять земельные участки в такое пользование (ст. 268). Эти права наряду с правом собственности в силу ст. 216 ГК РФ отнесены к вещным правам. Лица, обладающие земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения либо постоянного (бессрочного) пользования, помимо владения и пользования, вправе возводить на этом участке здания, сооружения, иное недвижимое имущество (ст. 266, 269 ГК РФ), а также в ограниченных пределах распоряжаться ими (передавать их другим лицам в аренду или в безвозмездное срочное пользование). Причем для передачи земельного участка на праве постоянного (бессрочного) пользования в аренду или безвозмездное срочное пользование необходимо получить согласие собственника этого участка, тогда как для передачи земельного участка на праве пожизненного наследуемого владения такого согласия не требуется. Но главное их отличие состоит в другом: земельные участки на праве пожизненного наследуемого владения переходят по наследству на общих основаниях. Земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования не являются объектом наследования, переход права пользования ими к наследнику возможен, но только по правилам ст. 35 ЗК РФ в случае перехода права собственности на строение, расположенное на этом участке.

Нормы главы 17 ГК РФ, посвященные праву собственности и другим вещным правам на землю, введены в действие отдельным Федеральным законом с 23 апреля 2001 г.

Вступившим в силу с 30 октября 2001 г. новым Земельным кодексом вновь предпринята попытка сократить число видов (титулов) прав на землю. С момента введения в действие Кодекса земельные участки в постоянное (бессрочное) пользование и пожизненное наследуемое владение не предоставляются, но приобретенные ранее участки на том или ином праве сохраняются, хотя всякое распоряжение указанными участками исключено. По новому Кодексу нормы, относящиеся к праву постоянного (бессрочного) пользования и праву пожизненного наследуемого владения, сформулированы принципиально иначе, чем аналогичные нормы ГК РФ. Поскольку их коллизия не была устранена при введении в действие ЗК, следует отдать приоритет нормам этого Кодекса (ст. 20 и 21). Это прямо вытекает из содержания ст. 3 ЗК РФ, в соответствии с которой имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным законодательством либо специальными федеральными законами.

Ранее по новому ЗК РФ гражданам предоставлялось право на однократную бесплатную приватизацию таких участков, причем без ограничения каким-либо сроком, а также независимо от их размера, целевого назначения, разрешенного режима использования, нахождения в собственности гражданина иных земельных участков и т.п. Важно, чтобы приватизируемый земельный участок находился у гражданина на праве постоянного (бессрочного) пользования либо пожизненного наследуемого владения, что не всегда может быть очевидно.

Так, значительные трудности испытывают суды при разрешении споров о приватизации земельных участков, выделенных под огороды на основании Постановлений Совета Министров СССР от 24 февраля 1949 г. N 807 "О коллективном и индивидуальном огородничестве и садоводстве рабочих и служащих" и от 8 апреля 1953 г. N 979 "Об огородничестве рабочих и служащих". В отличие от коллективного садоводства земельные участки под огороды отводились рабочим и служащим во временное пользование, как правило, на срок до 3 лет. ЗК РСФСР 1970 г. колхозы, совхозы, другие предприятия, организации и учреждения наделялись правом предоставлять земельные участки во вторичное пользование, в том числе гражданам, на срок до 10 лет. Эти сроки могли продлеваться теми органами, которые предоставили земельный участок во вторичное пользование. Однако эти предписания закона надлежащим образом не соблюдались. Граждане продолжают пользоваться этими участками и по истечении срока в течение десятилетий без какого-либо документального оформления, кроме первичного распоряжения о выделении земельного участка под огород.

Исходя из того, что законодательство допускало выделение таких земельных участков исключительно во временное (срочное) пользование, данное право не могло трансформироваться в право постоянного (бессрочного) пользования. Приватизация таких участков означала бы, во-первых, изменение вида их пользования, во-вторых, изъятие их у первичного землепользователя, что недопустимо в силу закона.

В ряде случаев приватизация невозможна, даже если не оспаривается нахождение земельного участка у гражданина на праве постоянного (бессрочного) пользования либо пожизненного наследуемого владения. В силу п. 4 ст. 28 ЗК РФ указанные участки не могут быть предоставлены в собственность граждан в случае:

- изъятия земельных участков из оборота;

- установленного федеральным законом запрета на приватизацию земельных участков;

- резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

Так, Федеральным законом от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" <1> ст. 27 ЗК РФ дополнена п. 8 о запрещении приватизации земельных участков в пределах береговой полосы, установленной в соответствии с Водным кодексом Российской Федерации.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2380.

 

По общему правилу не допускается приватизация земельных участков, отнесенных к землям, ограниченным в обороте, за исключением случаев, установленных федеральными законами (п. 2 ст. 27 ЗК РФ).

В силу ст. 97 ЗК РФ земли водоохранных зон рек и водоемов входят в состав земель природоохранного назначения, которые относятся к землям особо охраняемых территорий (ч. 2 ст. 94 ЗК РФ).

По поводу возможности приватизации земельных участков, расположенных в этих зонах, Верховный Суд РФ разъяснил, что, исходя из положений ЗК РФ, данная категория земельных участков не изъята из оборота. В настоящее время не имеется федерального закона, который устанавливает прямой запрет на их приватизацию. Однако в качестве обязательного условия для предоставления земельных участков в водоохранных зонах водных объектов гражданам и юридическим лицам Водный кодекс РФ (ст. 112) предусматривает согласование с федеральным органом власти в области управления использованием и охраной водного фонда.

В соответствии с п. 1 Постановления Правительства РФ от 23 ноября 1996 г. N 1404 "Об утверждении Положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах" <1> в пределах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы, на территориях которых вводятся дополнительные ограничения природопользования.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5567.

 

Поэтому порядок передачи в собственность земельных участков, которые расположены в пределах прибрежных защитных полос водных объектов, должен быть таким же, как и порядок передачи в собственность земельных участков, расположенных в водоохранной зоне, т.е. при наличии согласия федерального органа в области управления использованием и охраной водного фонда.

Следовательно, если у гражданина возникло правомерное пользование земельным участком, который расположен в водоохранной зоне или прибрежной защитной полосе водного объекта, или находящимся на данном земельном участке строением, то он имеет право приобрести этот земельный участок в собственность с согласия соответствующего федерального органа исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда.

Отказ федерального органа исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда в предоставлении в собственность указанных земельных участков должен быть мотивирован, и в каждом конкретном случае может быть оспорен гражданином в судебном порядке <1>.

--------------------------------

<1> Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за третий квартал 2005 г.

 

На практике не всегда ясно, что означало право на однократную и бесплатную приватизацию, в частности надо ли при обращении граждан учитывать первую бесплатную приватизацию, произведенную до введения в действие последнего ЗК РФ. Нередко на местах администрация отказывала в приватизации земельных участков по тем основаниям, что граждане уже ранее воспользовались этим правом. Фактически речь шла о действии во времени нового ЗК РФ, которым предусматривалась возможность только однократной бесплатной приватизации земельных участков.

По общему правилу законы и другие нормативные акты применяются к отношениям, возникающим после введения их в действие. На ранее возникшие отношения действие закона и других нормативных актов распространяется только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом. Ни новый ЗК РФ, ни Вводный закон к нему не содержат положений о придании обратной силы ограничениям по ранее проведенной приватизации. Следовательно, не может иметь юридического значения и не должен учитываться факт приватизации гражданином земельного участка до принятия нового ЗК РФ как основание для отказа администрации в последующей приватизации земельного участка.

Федеральным законом от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества" <1>, введенным в действие с 1 сентября 2006 г., п. 5 ст. 20 и п. 3 ст. 21 ЗК РФ, которыми предусматривалось право на однократную бесплатную приватизацию земельных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения, признаны утратившими силу. Это означает, что все предшествующие случаи приватизации не имеют правового значения и не должны приниматься во внимание при последующей приватизации гражданином земельных участков.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2006. N 27. Ст. 2881.

 

В отличие от приватизации жилых помещений, возникновение права собственности на земельные участки не связано с заключением гражданско-правового договора. Основанием для этого является решение государственных органов государственной власти или органов местного самоуправления, принятое в рамках их компетенции (ст. 29 ЗК РФ), т.е. в отношении земельных участков речь идет об административно-правовом способе возникновения прав и обязанностей.

При обращении гражданина о приватизации земельного участка указанные органы обязаны принять решение в двухнедельный срок при условии подачи заявления в письменной форме с приложением документов в подтверждение своих прав на земельный участок и кадастровой карты (плана).

В случае отсутствия кадастровой карты (плана) орган местного самоуправления оказывает содействие в ее изготовлении и определении границ земельного участка на местности с отнесением расходов на заинтересованных лиц. Границы земельного участка устанавливаются с учетом красных линий, границ смежных земельных участков, естественных границ земельного участка. В этом случае для принятия решения исполнительному органу местного самоуправления отводился двухнедельный срок с момента представления проекта границ земельного участка (п. 7, 8 ст. 36 ЗК РФ).

В ряде регионов приняты нормативные акты, подробно регламентирующие переоформление земельных участков в порядке ст. 20, 21 ЗК РФ. К примеру, Правилами, принятыми Правительством Московской области, предусмотрено, что заявление гражданина должно содержать наименование органа, уполномоченного принимать решение; фамилию, имя, отчество заявителя и его адрес; просьбу о передаче земельного участка в собственность; площадь земельного участка; кадастровый номер земельного участка; категорию и разрешенный вид использования земель; дату составления заявления. К заявлению должны быть приложены документы: удостоверяющие личность гражданина (подлинники либо нотариально заверенные копии); подтверждающие право на земельный участок и строение, расположенное на этом участке (при их наличии); кадастровую карту (план) земельного участка; справку о размере земельного налога, подписанную руководителем инспекции МНС РФ в соответствующем муниципальном образовании Московской области <1>.

--------------------------------

<1> Постановление Правительства Московской области от 11 октября 2002 г. N 451/36 (в ред. от 13 ноября 2003 г. N 658/41) // Информационный вестник Правительства Московской области. 2002. N 12 // Ежедневные Новости. Подмосковье. 2003. 26 нояб.

 

При несоблюдении указанных требований заявление не рассматривается и возвращается гражданину с указанием причин возврата.

Когда неделимый земельный участок находится в пользовании нескольких лиц, эти лица имеют право на приобретение данного участка в общую долевую собственность, как правило, пропорционально долям в праве собственности на строение. Но возможен и другой вариант - стороны сами определяют долевое соотношение в праве на общий земельный участок, в том числе с отступлением от размера долей в праве собственности на строение. Оба варианта не противоречат положениям п. 3 ст. 36 ЗК РФ, посвященного приватизации неделимых земельных участков, находящихся в пользовании нескольких лиц.

Иностранные граждане, лица без гражданства - собственники зданий, строений, сооружений имеют право на приобретение земельных участков в собственность в порядке ст. 36 ЗК РФ, однако с некоторыми особенностями по сравнению с гражданами России. Этим лицам земельные участки из числа земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, могут предоставляться в собственность только за плату, размер которой предусмотрен ЗК РФ (п. 5 ст. 28). Право на бесплатную приватизацию земельных участков имеют только граждане Российской Федерации.

Арбитражные суды, к компетенции которых отнесены споры с участием граждан-предпринимателей, не признают за ними права на бесплатную приватизацию земельных участков, исходя из п. 3 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" <1>. В нем дано разъяснение о том, что граждане, имеющие статус индивидуального предпринимателя, владеющие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, не вправе приобретать в собственность земельные участки, предоставленные им для предпринимательской деятельности, на безвозмездной основе.

--------------------------------

<1> Вестник ВАС РФ. 2005. N 5.

 

Сама процедура переоформления прав на земельный участок включала несколько стадий:

- подачу заявления о предоставлении земельного участка на соответствующем праве при переоформлении этого права в соответствии с вновь принятым законом;

- принятие решения исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления (ст. 29 ЗК РФ) о предоставлении земельного участка на соответствующем праве;

- подготовку документов для государственной регистрации прав, включая изготовление кадастрового плана;

- государственную регистрацию права в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594.

 

С принятием Федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества" ранее установленный порядок приватизации земельных участков существенно изменился.

Внесенные им изменения в ст. 25.2 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и ст. 28 ЗК РФ относятся к приватизации земельных участков, предоставленных гражданам до введения в действие ЗК РФ на праве пожизненного наследуемого владения либо постоянного (бессрочного) пользования для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства. Для переоформления своего права на соответствующий земельный участок граждане, минуя исполнительный орган государственной власти либо орган местного самоуправления, обращаются с заявлением в территориальные органы Федеральной регистрационной службы. Основанием для государственной регистрации являются акты о предоставлении гражданину земельного участка, изданные органами государственной власти или местного самоуправления в пределах компетенции либо выданные уполномоченным органом государственной власти, действовавшим в месте издания такого акта на момент его издания; выдаваемая органами местного самоуправления выписка из похозяйственной книги о наличии у такого гражданина права (для участков, выделенных для ведения личного подсобного хозяйства); иные документы, устанавливающие или удостоверяющие право гражданина на земельный участок (п. 8 ст. 3 Федерального закона от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ).

Наряду с документом, удостоверяющим право гражданина на земельный участок, в обязательном порядке должен прилагаться соответствующий кадастровый план земельного участка. Расхождения сведений о площади фактически занимаемого земельного участка, выявленные при межевании и постановке на кадастровый учет, по сравнению с правоустанавливающими документами, не являются основанием для отказа в государственной регистрации права гражданина на земельный участок. В этом случае следует исходить из кадастрового плана земельного участка при условии, что превышение (за пользование) не выходит за рамки минимальных норм предоставления земельного участка соответствующего целевого назначения.

 


2.2 Приватизация земельных участков при смене собственников строения

 

Право пожизненного наследуемого владения и право постоянного (бессрочного) пользования отнесены к иным вещным правам (ст. 265, 268 ГК РФ). Принадлежность земельного участка на указанных титулах исключает нахождение их в гражданском обороте, так как ст. 20 ЗК РФ введен запрет на любое распоряжение такими участками.

Выделяемые под строительство домов и дач земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования традиционно самостоятельным объектом гражданского права не являлись - они выполняли служебную роль при возведенном здании. При отчуждении строения они следовали его судьбе, т.е. переходили к новому собственнику строения. Земельный участок можно было рассматривать как вещь и принадлежность, где вещь - строение, а земельный участок - принадлежность. Это означало, что при утрате права на вещь не только при отчуждении, но и во всех иных случаях (при сносе строения, в случае исключения из числа сособственников по решению суда и пр.) автоматически прекращалось и право на земельный участок. Зависимая роль земельного участка по отношению к возведенному на нем строению содержалась не только в прежних ЗК, но и еще ранее. Положением о земельных распорядках в городах, утвержденным Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 13 апреля 1925 г., предусматривалось, что при переходе в законном порядке от одних лиц к другим права собственности на строения частновладельческие все права и обязанности по земельным участкам, обслуживающим эти строения, тем самым переходят к новым владельцам (прим. 2 к п. 15).

Единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов новым ЗК РФ провозглашено в качестве одного из принципов земельного законодательства (подп. 5 п. 1 ст. 1). Развивать этот принцип призвана ст. 35 ЗК РФ, в соответствии с которой при переходе права собственности на здания, строения, сооружения, находящиеся на чужом земельном участке, к другому лицу оно приобретает право на использование соответствующей части земельного участка, занятой зданием, строением, сооружением и необходимой для их использования, на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний их собственник. В случае перехода права собственности на здание, строение и сооружение к нескольким собственникам порядок пользования земельным участком определяется с учетом долей в праве собственности на здание, строение, сооружение или сложившегося порядка пользования земельным участком.

Однако нечеткая, даже противоречивая и недостаточно выверенная с технико-юридической стороны данная норма вызвала много вопросов в юридической литературе и различное ее применение на практике <1>.

--------------------------------

<1> См.: Эйриян Г. Переход права на земельный участок при переходе права собственности на здание, строение, сооружение // Хозяйство и право. 2003. N 12. С. 106; Витрянский В. Пути совершенствования законодательства о недвижимом имуществе // Хозяйство и право. 2003. N 6. С. 3.

 

Так, администрация г. Королева со ссылкой на ст. 35 ЗК РФ отказала в приватизации земельного участка гр. Б., который приобрел в 1995 г. построенный на этом участке дом. По мнению администрации, Б. имеет право только на использование части земельного участка, занятой домом и необходимой для его обслуживания. Поскольку ст. 20 содержит запрет на предоставление земель на праве постоянного (бессрочного) пользования, он может быть передан ему за плату. С этими доводами администрации Королевский городской суд согласился и в жалобе Б. отказал.

В примерно аналогичной ситуации по тем же самым мотивам было отказано в приватизации земельного участка гражданину Н. администрацией пос. Кратово Раменского района. Рассмотрев жалобу Н., Раменский городской суд принял прямо противоположное решение - жалобу удовлетворил и обязал местную администрацию передать ему в собственность земельный участок бесплатно.

Оба дела в дальнейшем были проверены в порядке надзора Московским областным судом. Решение Королевского городского суда было отменено в связи с неправильным применением норм материального закона, а в пересмотре решения Раменского городского суда отказано.

При этом Президиум Московского областного суда по делу Б. указал, что ссылка администрации на ст. 35 ЗК РФ ошибочна, так как она неприменима к правоотношениям, возникшим до принятия нового ЗК РФ. Как установлено Судом, речь шла об участке, который первоначально выделялся с соблюдением установленного порядка, а затем перешел в порядке правопреемства к другому лицу. Эти отношения подпадали под действие других норм права, в частности на момент совершения сделки купли-продажи в 1995 г. - ст. 37 ЗК РСФСР 1991 г., которая никаких ограничений по переходу тех же прав на земельный участок от прежнего собственника строения к новому не содержала. Это означало, что к новому собственнику строения перешло право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, а следовательно, и право на их однократную бесплатную приватизацию.

В своих возражениях администрация в ходе рассмотрения жалобы Б. дополнительно ссылалась на то, что гражданин не представил документы (титулы) в подтверждение прав на спорные земельные участки. Действительно, ст. 37 ЗК РСФСР 1991 г. предусматривала выдачу новых документов о правах на земельный участок при переходе права собственности на строение. Таким документом являлся государственный акт, выдаваемый по форме, утвержденной Постановлением Совета Министров РСФСР от 17 сентября 1991 г. N 493 "Об утверждении форм государственного акта на право собственности на землю, пожизненного наследуемого владения, бессрочного (постоянного) пользования землей". Между тем, как правильно отметил суд надзорной инстанции, указанный документ не является правообразующим, его можно рассматривать в качестве правоудостоверяющего, правозакрепляющего документа. Правообразующими оставались решение компетентного органа о первоначальном отводе земельного участка в пользование конкретному лицу и последующие договоры купли-продажи, дарения и иные сделки по отчуждению строения. Поэтому сам по себе факт отсутствия у нового собственника строения правоудостоверяющего документа (государственного акта) не может служить достаточным основанием для отказа в приватизации приусадебного земельного участка.

Позиция Президиума Московского областного суда по изложенному выше делу не вызывает сомнений, но она содержит решение только части общей проблемы - перехода прав на земельный участок при смене собственника строения. Ограниченный рамками конкретной фабулы дела суд надзорной инстанции не высказался по другому вопросу: какое решение следовало бы принять при условии совершения сделки купли-продажи строения в период действия нового ЗК. Представляется, что и в этом случае ст. 35 ЗК РФ не отменяет и не ограничивает переход к новому собственнику всех прав на земельный участок прежнего пользователя, включая и право на бесплатную приватизацию участка, перешедшего к нему на праве постоянного (бессрочного) пользования.

Анализ ст. 35 ЗК РФ позволяет прийти к выводу о том, что при переходе права на строение к новому собственнику строения переходит право на одну часть земельного участка, занятую строением, и другую, которая необходима для обслуживания строения, здания, сооружения и сохранения их целевого назначения. Именно об их использовании на тех же условиях и в том же объеме, что и у прежнего собственника, говорится в п. 1 ст. 35 ЗК РФ. Данное положение не может иметь отношения к строению, зданию, сооружению, как это может показаться на первый взгляд, так как регулировать эти отношения ЗК РФ не может - определение объема полномочий нового собственника строения относится к предмету гражданского права.

К тому же в п. 2 ст. 35 ЗК РФ прямо говорится об определении площади земельного участка, который необходим для нормальной эксплуатации расположенного на нем строения. Совершенно очевидно, что это не тот участок, который находится под строением. Поэтому по логике ст. 35 п. 1 и 2 следовало бы изложить иначе, указав, что к новому собственнику переходит право на часть земельного участка, занятую строением, и часть земельного участка, необходимую для использования строения по его назначению.

Пункт 3 ст. 33 ЗК РФ, к которому отсылает п. 2 ст. 35 ЗК РФ, для определения площади части земельного участка, занятой строением и необходимой для его использования, содержит решение в самом общем виде, предлагая исходить из установленных норм отвода земель для конкретных видов деятельности или норм землепользования и застройки, землеустроительной, градостроительной и проектной документации. Между тем данный пункт относится скорее к административным и другим нежилым зданиям, так как он содержит специальную оговорку о неприменении его к земельным участкам, предназначенным для строительства дач, индивидуальных домов, садоводства и т.д. Поскольку ничего другого нет, положения этого пункта имеют чрезвычайно важное значение. Состоит оно в том, что п. 3 ст. 33 ЗК РФ ориентирует при определении размера части земельного участка, переходящего к новому собственнику, на нормы отвода и учета правил застройки и проектной документации.

Это тем более важно для жилых домов, которые отличаются тем, что помимо основного капитального строения, предназначенного для проживания, на земельном участке, как правило, располагаются многочисленные служебные постройки: хозблоки, сараи, гаражи, навесы, бани, летние кухни, туалеты, теплицы, помещения для содержания домашних животных, птицы и др. Кроме того, на участке могут находиться такие дворовые сооружения, как заборы, ворота, колодцы, выгребные ямы, подъездные площадки, дорожки, многочисленные коммуникации - газовые, канализационные и т.п. Жилой дом предназначен не только для проживания - он необходим для отдыха, ведения различного хозяйства, садоводства и огородничества.

Нормы предоставления земельных участков под строительство домов либо дач всегда учитывают эту особенность, исходя из того, что предоставляемый для строительства земельный участок необходим в целом для дома как сложного инженерно-строительного комплекса. Иное вело бы не только к отрицанию многолетней практики по этой проблеме, но и с неизбежностью вступало бы в противоречие с принципом единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, являющимся одним из основных принципов земельного законодательства.

Более четко данная проблема ранее была регламентирована указанным выше Положением о земельных распорядках в городах от 13 апреля 1925 г. - селитебные застроенные земельные участки состояли из земель под самими постройками и земель, предназначенных для их обслуживания, закрепляемых в пределах их фактических границ (подп. "а" п. 9).

Отдельного рассмотрения заслуживает определение природы права на земельный участок, которое переходит к новому собственнику строения на основании ст. 35 ЗК РФ, где говорится о переходе права на использование, а не права пользования земельным участком. Земельный участок на любом вещном праве (собственности, пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования и т.п.) предполагает нахождение его в пользовании одного или нескольких лиц. В этом смысле следует относиться и к понятию "использования земельного участка", поскольку ничего иного, кроме пользования, за этим термином не стоит. В той же статье (абз. 2 п. 1), когда речь идет о переходе земельного участка к нескольким лицам, приводится общепринятая терминология - "право пользования земельным участком". Нельзя же всерьез утверждать, что вид права на земельный участок определяется числом новых собственников строения: при переходе строения к одному лицу - "право на использование земельного участка", а к нескольким - "право пользования земельным участком". И в том и в другом случае право постоянного (бессрочного) пользования либо пожизненного наследуемого владения на земельный участок, как это прямо предусмотрено тем же п. 1 ст. 35 ЗК РФ, переходит к новому собственнику строения на тех же условиях и в том же объеме, какими обладал прежний собственник. Это касается сохранения размеров, целевого назначения, установленных сервитутов и ограничений в пользовании, а также вида права пользования земельным участком. Можно отметить, что в пользу изложенной выше позиции высказался Верховный Суд РФ в ответе на запросы судов, указав, что при переходе права собственности на строение к новому собственнику переходят и все права прежнего собственника строения на земельный участок. В частности, если прежний собственник строения имел земельный участок на праве постоянного бессрочного пользования, к покупателю переходит и право на однократную бесплатную приватизацию его без каких-либо ограничений <1>.

--------------------------------

<1> Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за III квартал 2004 г.

 

Аналогичное разъяснение дано и Высшим Арбитражным Судом РФ в Постановлении Пленума от 24 марта 2005 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" <1>. В соответствии с п. 13 данного Постановления покупатель здания, строения, сооружения вправе требовать оформления соответствующих прав на земельный участок, занятый недвижимостью и необходимый для ее использования, на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний собственник недвижимости, с момента государственной регистрации перехода права собственности на здание, строение, сооружение.

--------------------------------

<1> Вестник ВАС РФ. 2005. N 5.

 

2.3. Приватизация фактически занимаемых земельных участков

 

Споры о приватизации фактически занимаемых земельных участков, правомерность пользования которыми граждане не могут подтвердить документально, являются достаточно распространенными. Они затрагивают главным образом интересы тех лиц, кто пользовался земельными участками задолго до принятия ЗК РСФСР 1991 г., которым предусматривалась выдача государственных актов, удостоверяющих право на земельные участки (ст. 31). По утвержденным Советом Министров РСФСР формам государственные акты выдавались органами местной администрации гражданам, предприятиям и организациям при предоставлении им в установленном порядке земель в собственность, владение, пользование, а также при перерегистрации прав на предоставленный ранее земельный участок <1>. Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2287 <2> признана недействующей ст. 31 ЗК РСФСР 1991 г., а указанное Постановление СМ РСФСР утратило силу в связи с принятием действующего ЗК.

--------------------------------

<2> Постановление СМ РСФСР от 17 сентября 1991 г. N 493.

<3> Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2287 // САПП РФ. 1993. N 52. Ст. 5085.

 

По новому ЗК РФ (ст. 25, 26) права на земельные участки возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, и удостоверяются в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". К числу таких оснований ст. 8 ГК отнесены, в частности, договоры и иные сделки, акты государственных органов и органов местного самоуправления, судебное решение.

По отношению к земельным участкам, когда они выделялись ранее и не могли быть объектом гражданского права, основанием для приватизации их в соответствии с Порядком, утвержденным Роскомземом 20 мая 1992 г., являются выданные на тот период документы. Прежде всего, это государственные акты, решения соответствующих органов о предоставлении земельных участков, а при их отсутствии - земельно-шнуровые и похозяйственные книги, другие документы, имеющиеся в районных комитетах по земельной реформе и землеустройству, органах архитектуры, строительства и жилищного хозяйства или у самих землепользователей. Таким образом, речь идет практически о любых документах, удостоверяющих право граждан на указанные участки.

Можно отметить, что еще ранее, в 1987 г., своим письмом Министерство жилищно-коммунального хозяйства РСФСР N 20-15-1-4/Е-9808р разъясняло, что в случае отсутствия землеотводных документов следует руководствоваться данными первичной инвентаризации, которые в дальнейшем определяют границы, размеры земельного участка индивидуального землевладения. Изъятие излишков из указанных участков может производиться на основании закона и в соответствии с проектами перепланировки застроенных кварталов в зоне индивидуальной застройки.

Во многом указанная позиция нашла свое закрепление в п. 4 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", в соответствии с которым граждане Российской Федерации, имеющие в фактическом пользовании земельные участки с расположенными на них жилыми домами, приобретенные ими в результате сделок, которые были совершены до вступления в силу Закона СССР от 6 марта 1990 г. N 1305-1 "О собственности в СССР" <1>, но которые не были надлежаще оформлены и зарегистрированы, имеют право зарегистрировать право собственности на указанные земельные участки в соответствии с правилами ст. 20 ЗК РФ.

--------------------------------

<1> Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. N 11. Ст. 164.

 

Смысл приведенной нормы заключается в том, чтобы узаконить право граждан на земельные участки, которые когда-то были отведены под строительство индивидуального жилого дома и которыми они пользовались в течение длительного времени. В первую очередь это касается жителей сельской местности, наделение землей которых производилось в упрощенном порядке, а также тех, кто приобретал дома для сезонного проживания с нарушением порядка совершения таких сделок (ст. 239 ГК РСФСР). В большинстве своем ни те ни другие не имеют документов на фактически принадлежащие им земельные участки, что лишает возможности приватизировать их в порядке, предусмотренном ст. 36 ЗК РФ.

В рамках рассматриваемой проблемы представляет интерес решение Мытищинского районного суда, которым удовлетворен иск С. к администрации Мытищинского района о признании права на приусадебный земельный участок при доме в сельской местности. Суд установил, что спорный земельный участок был выделен родителям истца как членам колхоза "Красная нива". По данным колхоза за 1974 г., размер предоставленного им земельного участка составлял 1500 кв. м. После смерти родителей в 1976 г. дом унаследовал их сын С., к которому, по мнению администрации, земельный участок не мог перейти автоматически, так как находился в сельской местности. Для этого в силу ст. 73 ЗК 1970 г. требовалось новое решение о предоставлении земельного участка, но такого документа С. не предоставил, следовательно, администрация не вправе была положительно решить вопрос о выделении ему в собственность земельного участка, которым он фактически пользовался после смерти своих родителей.

Сами по себе доводы ответчика в той части, что переход права собственности на жилое строение, расположенное в сельской местности, не влек за собой перехода права пользования приусадебным земельным участком, и ссылка на ст. 73 ЗК 1970 г. является правильной. Однако нельзя не учитывать ряд других обстоятельств - к наследнику умерших родителей на законных основаниях перешло строение, для содержания которого и производства сельхозпродукции он имел право на предоставление ему участка в порядке и размерах, которые установлены законодательством Союза ССР. Это право им было реализовано фактически и никем не оспаривалось до отмены ограничений, связанных с приобретением домов в сельской местности, Постановлением ЦК КПСС и СМ СССР от 25 июля 1987 г. N 854 "Об использовании пустующих жилых домов и приусадебных участков, находящихся в сельской местности" <1>, а также рядом других нормативных актов. На основании этих данных суд обоснованно удовлетворил иск С. о праве собственности на земельный участок со ссылкой на п. 4 ст. 3 Вводного закона.

--------------------------------

<1> СП СССР. 1987. N 41. Ст. 134.

 

Анализ п. 4 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" позволяет прийти к выводу, что его действие распространяется на случаи, когда требование заявлено:

1) в отношении не любого, а только приусадебного (придомового) земельного участка;

2) лицом, являющимся собственником расположенного на этом участке жилого дома;

3) в отношении земельного участка, перешедшего в фактическое пользование этого лица до 1 июля 1990 г.

Федеральным законом от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ последняя часть данного пункта изложена в новой более правильной редакции, в которой предусмотрено, что названные выше граждане вправе бесплатно приобрести в собственность указанные земельные участки в соответствии с правилами, установленными ст. 36 ЗК РФ.

Данная норма ЗК РФ предусматривает приобретение права собственности на застроенные земельные участки. В этих целях заинтересованные лица обращаются с заявлением в органы государственной власти или органы местного самоуправления, которые в двухнедельный срок обязаны принять решение о предоставлении (либо об отказе в предоставлении) земельного участка в собственность заявителя.

В то же время, как уже отмечено выше, принятие органами государственной власти или местного самоуправления решения о предоставлении земельных участков в собственность граждан по новому закону не требуется, если право на них может быть подтверждено документально. Государственная регистрация права собственности на такого рода участки осуществляется в соответствии со ст. 25.2 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Если в акте, свидетельстве или ином документе, устанавливающих или удостоверяющих право гражданина на земельный участок, предоставленный ему до введения ЗК РФ для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства, не указано право, на котором предоставлен земельный участок, или невозможно определить вид этого права, то такой земельный участок считается предоставленным ему на праве собственности, за исключением случаев, если в соответствии с федеральным законом такой земельный участок не может предоставляться в частную собственность (п. 4 ст. 7 Федерального закона от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ).

 


2.4. Приватизация садовых и дачных земельных участков

 

Земельным кодексом РСФСР 1970 г. и другими нормативными актами проводилось принципиальное различие в правовом режиме дачно-строительных кооперативов (ДСК) и садоводческих товариществ. Первыми земельные участки под строительство дач предоставлялись из земель населенных пунктов, государственного запаса и из находящихся за пределами зеленой зоны городов земель государственного лесного фонда. Для коллективного садоводства земельные участки выделялись предприятиям, учреждениям, при которых организовывались садоводческие товарищества, из земель государственного земельного фонда, при необходимости - из земель колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных предприятий.

Из выделенных дачно-строительным кооперативам и предприятиям на праве постоянного (бессрочного) пользования земель за членами ДСК и садовых товариществ земельные участки закреплялись самими ДСК и предприятиями во вторичное пользование без ограничения определенным сроком. Фактически членам ДСК и садоводческих товариществ земельные участки выделялись на праве постоянного (бессрочного) пользования, хотя нормативно это не было прямо предусмотрено. Создание, деятельность и ликвидация ДСК и садоводческих товариществ регулировались, соответственно, Примерным уставом дачно-строительного кооператива, утвержденным Постановлением СМ РСФСР от 24 сентября 1958 г. N 1125 <1>, и Типовым уставом садоводческого товарищества, утвержденным Постановлением СМ РСФСР от 31 марта 1988 г. N 112 <2>. В связи с принятием Закона СССР "О кооперации в СССР" <3> указанные Уставы были признаны утратившими силу Постановлением Правительства РСФСР от 19 апреля 1989 г. N 126 <4>.

--------------------------------

<1> СП РСФСР. 1958. N 13. Ст. 154.

<2> СП РСФСР. 1988. N 10. Ст. 45.

<3> Ведомости ВС СССР. 1988. N 22. Ст. 355.

<4> СП РСФСР. 1989. N 13. Ст. 75.

 

Вступивший в силу с 23 апреля 1998 г. Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" <1> объединил ДСК и садоводческие товарищества, предусмотрев для них три организационно-правовые формы: некоммерческое товарищество, потребительский кооператив и некоммерческое партнерство. Различия между ними в основном заключаются в порядке формирования имущества общего пользования и условиях ответственности членов объединения и самого объединения как юридического лица по обязательствам друг друга (ст. 4 названного Закона). Право выбора формы объединения зависит от усмотрения самих граждан.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1998. N 16. Ст. 1801.

 

Пунктами 1 и 2 ст. 28 этого Закона закреплено право граждан на безусловную приватизацию своих садовых или дачных земельных участков, находящихся в их постоянном (бессрочном) пользовании или на праве пожизненного наследуемого владения. Причем приватизация таких участков могла осуществляться за плату или бесплатно в соответствии с законами или иными нормативными актами, в том числе субъектов Российской Федерации. Так, по решению Малого совета Мособлсовета от 9 декабря 1992 г. N 9/27 <1> бесплатно передавались в собственность граждан все садовые и дачные участки, предоставленные до 1 января 1992 г., а также вновь предоставляемые для цели садоводства малопродуктивные угодья и нарушенные земли.

--------------------------------

<1> Вестник Мособлсовета. 1993. N 4. С. 6.

 

Сам порядок приватизации дачных и садовых участков довольно подробно был регламентирован актами субъектов Российской Федерации, а затем указанным Федеральным законом от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ (ст. 28). В частности, для приватизации своих участков все члены садоводческих и дачных объединений направляли заявления на имя главы местной администрации в правление своих садоводческих и дачных объединений. На основании личных заявлений правление объединения обращалось к главе местной администрации с ходатайством о переоформлении прав на землю, к которому прилагались документы, подтверждающие право пользования землей, площадь и границы участков, списки членов объединения с указанием фактической площади их участков (кв. м), личные заявления всех членов объединения. Вместе с тем граждане были вправе перерегистрировать свои участки не только в составе садоводческого или дачного объединения, но и в индивидуальном порядке, приложив к заявлению необходимые документы (постановление администрации о выделении земельного участка объединению, решение о выделении члену объединения конкретного участка; выкопировку из генерального плана территории объединения; план земельного участка).

В основном именно при самостоятельном обращении граждан возникали споры, когда на местах принимались решения об отказе в приватизации земельных участков без достаточных к тому оснований.

Глава администрации пос. Кратово Раменского р-на отказал Н. в приватизации земельного участка в ДСК "Красный Бор", так как, во-первых, Н. приобрел дачу по договору дарения в 1994 г., т.е. после введения в действие Закона СССР "О собственности в СССР", во-вторых, не представил документов о нахождении земельного участка на праве бессрочного пользования. Раменский городской суд жалобу Н. удовлетворил и указал, что спорный земельный участок находился в едином массиве земель ДСК "Красный Бор", созданного более 70 лет назад. Право Н. на приватизацию земельного участка вытекает из п. 4 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", поскольку этот участок находился в фактическом пользовании его и прежнего собственника длительное время.

Данное решение суда в целом является правильным, но приведенные в обоснование его мотивы требуют некоторого уточнения. Действительно, по существующему до 1991 г. порядку не предусматривалась выдача членам кооператива специального документа в подтверждение своего права пользования дачными земельными участками. Однако это не означает, что дачи и земельные участки находились в их пользовании без надлежащего титула. Как это бесспорно следовало из материалов дела, прежний собственник дачи К. являлся членом ДСК "Красный Бор", по уставу которого за каждым из вновь принятых его членов закреплялась определенная кооперативная дача и земельный участок, предназначенный для обслуживания этой дачи. Принятие в члены кооператива и закрепление дачи и земельного участка оформлялось одним решением общего собрания членов ДСК. С момента вынесения этого решения у члена кооператива возникало бессрочное право пользования дачей и земельным участком. Данный документ не был истребован, хотя именно его следует рассматривать в качестве правоустанавливающего. Такой документ, безусловно, имелся в делах кооператива, так как Примерный устав ДСК не допускал саму возможность членства в кооперативе без закрепления за гражданином конкретной дачи и земельного участка. Соответственно, право землепользования, основанное на этом титуле, при отчуждении дачи прежним владельцем дачи в силу ст. 37 ЗК РСФСР 1991 г. перешло к новому собственнику, у которого с принятием последнего ЗК появилась возможность приватизировать земельный участок бесплатно в составе дачного объединения или индивидуально. Поэтому доводы в решении суда о том, что земельные участки находились только в фактическом пользовании членов ДСК, и ссылка на п. 4 ст. 3 Вводного закона в данном конкретном случае ошибочны. Земельный участок находился не только в фактическом, но и в правомерном, основанном на титуле юридическом пользовании члена ДСК.

Точно такой же подход должен быть при определении правоустанавливающих документов и разрешении споров при приватизации садовых участков.

Возможность приватизации дачных или садовых участков в том или другом порядке являлась одной из особенностей, предусмотренных Федеральным законом "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан".

Другая особенность заключалась в том, что член дачного объединения имел право переоформить участок на свое имя либо в общую совместную или долевую собственность супругов (п. 3 ст. 28). Очевидно, что для передачи участка в общую собственность не только члена кооператива, но и супруга необходимо располагать их совместным заявлением. Как представляется, с принятием нового ЗК такая передача земельного участка возможна только в общую долевую собственность супругов. В силу абз. 2 п. 1 ст. 2 ЗК РФ нормы земельного права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ЗК РФ. Между тем п. 3 ст. 28 Федерального закона "О садоводческих, огородных и дачных объединениях", допускающий возможность приватизации участка в общую совместную собственность супругов, противоречил положениям ЗК РФ. Кодексом допускается перерегистрация земельного участка независимо от субъектного состава только в общую долевую собственность (п. 3 ст. 36 ЗК РФ).

Не имелось принципиальных отличий в правовом обосновании возможности приватизации земельных участков и при разрешении споров с участием членов кооперативов индивидуальных застройщиков. На вопрос о том, имеют ли они право на бесплатную передачу в собственность выделенного им кооперативом под застройку дома земельного участка, в том числе в период с 1990 г. по 2001 г., Верховный Суд РФ дал положительный ответ, указав следующее.

Статья 20 ЗК РФ гарантирует гражданам право на приобретение в собственность бесплатно земельных участков, которые имеются у них в пользовании.

Так, п. 5 ст. 20 Земельного кодекса Российской Федерации предусматривает, что граждане, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, имеют право приобрести их в собственность. Каждый гражданин имеет право однократно бесплатно приобрести в собственность находящийся в его постоянном (бессрочном) пользовании земельный участок.

Отсюда следует, что земельный участок, для того чтобы стать объектом собственности на основании указанной выше статьи, должен быть выделен гражданину в установленном порядке в постоянное (бессрочное) пользование.

Отвод земельных участков для организации кооперативов индивидуальных застройщиков удостоверяется государственным актом.

Граждане, вступающие в кооператив индивидуальных застройщиков, которому земля предоставлена в бессрочное пользование, после распределения земельных участков между его членами (в соответствии с установленным уставом кооператива порядком распределения) становятся владельцами соответствующих земельных участков на тех же условиях, что и кооператив.

Поскольку у члена кооператива индивидуальных застройщиков возникло правомерное пользование конкретным земельным участком, расположенным в рамках отведенной кооперативу земли, то на основании п. 5 ст. 20 Земельного кодекса Российской Федерации, гарантирующего предоставление в собственность граждан земельных участков, ранее предоставленных им в постоянное пользование, у него возникает право на однократное бесплатное приобретение в собственность этого земельного участка <1>.

--------------------------------

<1> Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за I квартал 2005 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2005. N 10.

 

Новым Законом ст. 28 Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" изложена в иной редакции. Акцент в ней сделан на индивидуальный порядок приватизации гражданами закрепленных за ними садовых, огородных или дачных земельных участков. В частности, граждане, которым предоставлены садовые, огородные или дачные земельные участки на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования, вправе зарегистрировать права собственности на такие земельные участки в соответствии со ст. 25.2 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Принятие решений о предоставлении указанным гражданам в собственность таких земельных участков не требуется.

В случае если земельный участок предоставлен некоммерческому объединению, его члены вправе приобрести бесплатно в собственность земельный участок, предоставленный им в соответствии с проектом организации и застройки территории либо другим устанавливающим распределение земельных участков в некоммерческом объединении документом. Предоставление земельного участка в собственность гражданина в этом случае осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления на основании заявления гражданина или его представителя. К своему заявлению гражданин обязан приложить ряд документов: описание местоположения границ такого земельного участка, подготовленное этим гражданином; заключение правления некоммерческого объединения, подтверждающее выделение ему земельного участка в пользование, а также соответствие сведений о размере и границах участка указанным им в своем заявлении.

Если ранее ни один из членов данного некоммерческого объединения не обращался с заявлением о предоставлении земельного участка в собственность, указанный орган вправе запросить дополнительно удостоверенную правлением объединения копию правоустанавливающего документа на земельный участок, составляющий территорию этого объединения, и выписку из Единого государственного реестра юридических лиц, содержащую сведения о данном некоммерческом объединении.

 

2.5. Вопросы применения норм процессуального права

 

На практике суды не всегда придают значение процессуальной стороне рассмотрения дел данной категории. В одних случаях они разрешаются по правилам искового производства, в других - как вытекающие из публично-правовых отношений. Между тем от вида судопроизводства зависит подсудность, размер государственной пошлины, сроки рассмотрения дел и т.п. К примеру, для требований о праве на земельные участки предусмотрена исключительная подсудность - по месту нахождения недвижимого имущества (ст. 30 ГПК РФ), тогда как при оспаривании решений органа местного самоуправления или должностного лица гражданин вправе по выбору обратиться в суд по месту своего жительства или по месту нахождения органа или должностного лица, чье решение оспаривается (ст. 254 ГПК РФ).

Примерно по схожим проблемам, возникшим на начальном этапе приватизации жилья, Пленум Верховного Суда РФ в 1993 г. разъяснил, что все споры, связанные с приватизацией жилых помещений, как споры о праве гражданском должны разрешаться по правилам искового производства <1>. Однако данное разъяснение вряд ли в полном объеме применимо к рассмотрению дел настоящей категории.

--------------------------------

<1> Пункт 2 Постановления Пленума ВС РФ от 24 августа 1993 г. N 8 (с последующими изменениями) // Сборник постановлений Пленума Верховного Суда РФ 1961 - 1996. М., 1997. С. 145.

 

В основном на практике споры, связанные с приватизацией жилых помещений, касались главным образом самого права. Каких-либо проблем с предоставлением таких необходимых для приватизации жилья документов, как выписка из домовой книги и копия финансово-лицевого счета, у граждан просто не возникало. Ситуация с приватизацией земельных участков несколько иная. Для перерегистрации прав на земельный участок гражданин должен предоставить целый ряд документов, без которых администрация лишена возможности принять решение по его заявлению, он же занимается сбором документов и оплачивает расходы (весьма значительные) по их изготовлению.

Отказ местной администрации по мотиву непредставления необходимых документов может быть оспорен гражданином по правилам главы 25 ГПК РФ. Суд может удовлетворить жалобу гражданина и обязать администрацию принять соответствующее решение по его заявлению, если установит, что гражданином были представлены все требуемые документы. Решение суда об отказе в удовлетворении такого заявления не препятствует гражданину, устранив недостатки, повторно обратиться к администрации с просьбой о приватизации. Для целей представления всех необходимых для приватизации документов вполне допустимо установление в судебном порядке юридического факта владения гражданином земельным участком на праве постоянного (бессрочного) пользования либо пожизненного наследуемого владения.

Но отказ в приватизации может последовать и по иным причинам, например в связи с тем, что у гражданина, по мнению администрации, не имеется в принципе субъективного права на передачу ему в собственность земельного участка. При таком отказе возникает спор о праве гражданском, и он должен разрешаться по правилам искового производства. Установив на стадии принятия заявления к производству наличие спора, подведомственного суду, судья в соответствии с п. 3 ст. 247 ГПК РФ оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления с соблюдением требований ст. 131 и 132 ГПК. Если при этом нарушаются правила подсудности дела, судья возвращает заявление.

Подсудность дел о праве на земельный участок зависит исключительно от места нахождения земельного участка. Такой фактор, как стоимость земельного участка, в ряде случаев влияет на разграничение компетенции судов различного уровня при рассмотрении дел имущественного характера. Имущественный характер споров о приватизации земельных участков не вызывает сомнений, однако при бесплатной приватизации, оставаясь имущественными, они не имеют оценки и не подпадают под перечень дел, предусмотренных ст. 91 ГПК РФ, содержащей правила определения цены иска. Бесплатный способ возникновения права собственности на земельный участок определяет как подсудность этих дел районным судам, так и размер государственной пошлины - 100 рублей, т.е. для исковых требований, не подлежащих оценке, на основании подп. 3 п. 1 ст. 333.19 НК РФ.

Точно так же подсудны не мировым судьям, а районным судам и целый ряд других дел по имущественным спорам, которые не имеют оценки: иски об установлении сервитутов, о защите права собственности от нарушений, не связанных с лишением владения (негаторные иски), и т.п. Единственное исключение из этого правила закон сделал только для споров об определении порядка пользования имуществом, отнеся их к подсудности мировых судей (п. 7 ст. 23 ГПК РФ).

В тех случаях, когда граждане получили возможность в упрощенном порядке переоформить свое право на земельные участки, отказ в государственной регистрации права собственности может быть обжалован по правилам производства, возникающего из публично-правовых отношений (гл. 25 ГПК РФ).

Круг лиц, участвующих в делах, рассматриваемых по правилам и искового производства, и главы 25 ГПК РФ, практически одинаков: само заинтересованное лицо, а также те органы, которые уполномочены принимать решение о передаче земельных участков в собственность граждан. Как правило, это органы местного самоуправления, в зависимости от расположения земельного участка - в городах - районные либо городские администрации, за пределами - территориальные (сельские и поселковые) администрации, но при условии, если им делегировано такое право. В ряде случаев при рассмотрении исковых заявлений могут привлекаться к участию в деле третьи лица: сособственники строения при обращении с иском о приватизации части земельного участка только одного из них; правление садового товарищества или дачного кооператива, когда заявление подано членом соответствующего объединения.

По результатам рассмотрения заявления гражданина в рамках публично-правовых отношений суд принимает решение об отказе либо об удовлетворении заявления, не предрешая вопроса по существу, который может быть разрешен только в рамках искового производства. В то же время решение суда, постановленное в исковом производстве, о признании за гражданином права собственности на земельный участок, заменяет собой решение администрации и является основанием для государственной регистрации возникновения права. Поэтому важно, чтобы резолютивная часть решения содержала всю необходимую информацию для такой регистрации в Едином государственном реестре прав (местоположение и описание земельного участка, вид регистрируемого права).

Учитывая изложенное, можно указать на следующие выводы:

1. Право на бесплатную приватизацию земельных участков на праве пожизненного наследуемого владения и постоянного (бессрочного) пользования независимо от их размера имеют граждане Российской Федерации.

2. Приобретение в собственность земельных участков иностранными гражданами и лицами без гражданства из числа земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, допускается только за плату.

3. Ограничения, предусмотренные ст. 20, 21 ЗК РФ, связанные с правом на однократную и бесплатную приватизацию земельных участков, в настоящее время утратили силу. При осуществлении гражданами своего права на бесплатную приватизацию не должны учитываться предыдущие приватизации земельного участка.

4. Закон допускает приватизацию земельного участка, находящегося в фактическом пользовании граждан, если он является приусадебным, требование исходит от собственника расположенного на этом участке жилого дома и в фактическое пользование гражданина этот участок перешел до 1 июля 1990 г.

5. При переходе права собственности на строение все права на земельный участок (на тех же условиях и в том же объеме), включая и право на приватизацию, переходят к новому собственнику. Само по себе отсутствие правоудостоверяющего документа (государственного акта), выдаваемого при переходе права собственности на строение, не является основанием для отказа в приватизации земельного участка. Правообразующее значение имеют другие документы - решение о первоначальном отводе земельного участка под строительство жилого дома, договор об отчуждении строения.

6. Приватизация земельных участков членами дачных и садоводческих объединений допускается как в составе этих объединений, так и индивидуально. При наличии правоустанавливающих документов о нахождении земельных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования либо пожизненного наследуемого владения члены некоммерческих объединений вправе зарегистрировать права собственности на земельный участок в соответствии со ст. 25.2 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". В остальных случаях предоставление земельных участков в собственность членов некоммерческого объединения осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления.

7. В тех случаях, когда строение принадлежит нескольким гражданам, эти лица имеют право на приобретение земельного участка при доме в общую долевую собственность.

8. В зависимости от содержания спорного правоотношения обращения граждан в связи с приватизацией могут рассматриваться судом в порядке искового производства либо как вытекающие из публичных правоотношений.