ГЛАВА 11 ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ЗА ЗОБОВ'ЯЗАННЯМИ ДЕРЖАВИ, АВТОНОМНОЇ РЕСПУБЛІКИ КРИМ, ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ГРОМАД

ГЛАВА 11 ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ЗА ЗОБОВ'ЯЗАННЯМИ ДЕРЖАВИ, АВТОНОМНОЇ РЕСПУБЛІКИ КРИМ, ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ГРОМАД

Стаття 174.   Відповідальність за зобов'язаннями держави

1. Держава відповідає за своїми зобов'язаннями своїм майном, крім майна, на яке відповідно до закону не може бути звернено стягнення.

1. Існує нагальна потреба у врегулюванні відносин, що стосуються відповідальності держави за своїми зобов'язаннями. Але на цей день достатньої визначеності відповід­них правил не існує. У статті, яка коментується, зазначається, що держава відповідає «своїм» майном, але не зрозуміло яке ж майно треба вважати «своїм» (стосовно дер­жави). Також невизначеним є положення ч. 1 ст. 326 ЦК: «У державній власності є майно, у тому числі грошові кошти, яке належить державі Україна». У словах «яке належить» міститься не більше визначеності, ніж у слові «своє» (майно).

2. Потребує пояснення і формулювання «держава відповідає... своїм майном». Юридична відповідальність, у тому числі і цивільно-правова, є матеріально-правовим явищем. Якщо боржник добровільно не виконав обов'язки, що входять до змісту цивільно-правової відповідальності, на підставі належно поданого позову виникають процесуальні відносини, в межах яких згідно з процесуально-правовими нормами про
відповідальність приймається судове рішення про притягнення особи до відповідаль­ності, що підлягає за необхідності примусовому виконанню державною виконавчою службою. На стадії виконавчого провадження боржник примушується до виконання обов'язків, що складають зміст цивільно-правової відповідальності. На цій же стадії виявляється майно, на яке може бути звернено стягнення. Отже, ст. 174 ЦК регулює
шляхом встановлення норми, що відсилає до спеціального закону, відносини, які є елементом виконавчого провадження, а не встановлюють цивільно-правову відпові­дальність держави у матеріально-правовому розумінні цього поняття.

3. Та обставина,  що законодавство України чітко  не диференціює відносини матеріально-правові, процесуальні та ті, які виникають на стадії виконавчого прова­дження, дещо посилює ситуацію правової невизначеності. Із неї законодавство України цілком дозволяє вийти, якщо грамотно тлумачити відповідні положення законодавства. Але ж у справі щодо арешту літака, що належав державному підприємству України, яка (справа) розглядалась Федеральним судом Канади, суддя визнав наявність у нього «зяючих прогалин в розумінні поняття відповідальності за законодавством України». Це стало підставою для подальшого висновку про недостатню правову врегульованість відповідних відносин матеріально-правовими нормами України. Оскільки чіткий юри­дичний статус державної установи в Україні не визначений, суддя визнав за можливе створити дуже небезпечний для України прецедент: «...я вважаю, що вимоги... можна задовольнити за рахунок власності держави Україна».

4. Як раніше чинне (ст. 13 Закону «Про підприємства в Україні», що втратив чин­ність з 1 січня 2004 p.), так і чинне на сьогодні цивільне законодавство послідовно проводить принцип роздільності майнових прав та обов'язків державного підпри­ємства, з одного боку, та держави — з іншого. Вважається само собою зрозумілим: якщо до права господарського відання, яке визнається за комерційними підприєм­ствами, застосовуються правила про власність (ч. З ст. 136 ГК [42]), то держава та її органи не вправі вилучати майно у державного підприємства. Казенні підприємства у майнових відносинах менше відділені від держави. Але навіть і тут встановлено: «Орган, до сфери управління якого входить казенне підприємство, здійснює контроль за використанням та збереженням належного підприємству майна, і має право вилу­чити у казенного підприємства майно, яке не використовується або використовується не за призначенням, та розпорядитися ним у межах своїх повноважень» (ч. З ст. 77 ГК). Отже, вилучення державою у казенного підприємства належного йому на праві оперативного управління майна є можливим тільки за певних умов. У цілому ж право оперативного управління захищається законом відповідно до положень, встановлених для захисту права власності (ч. З ст. 137 ГК). Тому твердження про те, що держава може на свій розсуд відібрати майно у державних підприємств та передати його іншим державним підприємствам, якщо тільки його право поновлення у володінні не обмежене
спеціальними положенням у статуті підприємства, суперечить ст. 73 — 77 ГК.

5. Якщо боржником у виконавчому провадженні є певний суб'єкт (в тому числі і держава), то на майно, яке належить цьому суб'єкту, та яке передане іншому суб'єкту, звернення стягнення є можливим, якщо сам боржник зберіг право вилучити це майно в особи, якій воно передане (у цьому випадку мається на увазі право держави, що здійснюється відповідними органами виконавчої влади). Право державних органів
на майно, що передане юридичним особам на праві господарського відання та опера­тивного управління, отримало назву управління об'єктами державної власності.

6. Повноваження щодо управління об'єктами державної власності надані: 1) Ка­бінету Міністрів України; 2) Фонду державного майна України; 3) міністерствам та іншим органам виконавчої влади, державним господарським об'єднанням, державним холдинговим компаніям, іншим державним господарським організаціям. Крім того, управління об'єктами державної власності здійснюють державні органи, яким таке
повноваження надане окремими законами, юридичні та фізичні особи, які виконують функції з управління корпоративними правами держави (ст. 4 Закону «Про управ­ління об'єктами державної власності» [224]). Національній академії наук, галузевим академіям наук державне майно передається в безстрокове безоплатне користування. Із ст. 8 названого Закону можна зробити висновок, що це право включає до себе і по­
вноваження, що охоплюються поняттям управління об'єктами державної власності.

7. Кабінет Міністрів визначає ті об'єкти державної власності, стосовно яких функції управління виконує він сам, і об'єкти державної власності, повноваження з управління якими передаються іншим суб'єктам управління. Здійснюючи управління об'єктами державної власності, Кабінет Міністрів приймає рішення про створення, реорганізацію та ліквідацію господарських структур, про створення, ліквідацію та реорганізацію казенних підприємств, приймає рішення про передання об'єктів державної власності в комунальну власність, визначає порядок управління корпоративними правами дер­жави, а також здійснює інші повноваження, встановлені ст. 5 Закону «Про управління об'єктами державної власності».

8. Міністерства, інші органи виконавчої влади, здійснюючи повноваження з управ­ління об'єктами державної власності, приймають рішення про створення, реорганізацію та ліквідацію підприємств, установ та організацій, затверджують їх статути, укладають і розривають контракти з керівниками державних підприємств, установ, організацій, що належать до сфери їх управління, затверджують річні фінансові плани, а також
інвестиційні плани тощо (ст. 6 «Про управління об'єктами державної власності»).

9. Фонд державного майна приймає рішення про створення, реорганізацію та лікві­дацію підприємств та організацій, що перебувають у його управлінні, здійснює функ­ції орендодавця цілісних майнових комплексів державних підприємств, організацій, їх структурних підрозділів, нерухомого та іншого індивідуально визначеного майна, здійснює управління державними корпоративними правами тощо (ст. 7 Закону «Про
управління об'єктами державної власності» [224]).

10.  З урахуванням викладеного, «своїм майном» стосовно держави не може вва­жатись майно, що передане юридичним особам на праві господарського відання або оперативного управління. Тим часом, основна частина державного майна, що є у дер­жавній власності, передається якраз у таких правових формах. Навіть військове майно закріплюється за військовими частинами на праві оперативного управління [141]. Своїм майном стосовно держави слід вважати лише ті об'єкти права державної власності, які не передавались юридичним особам на праві господарського відання або оперативного управління. Таким майном є: 1) корпоративні права, що належать державі. Держава є власником акцій та суб'єктом корпоративних прав. Відповідно до ст. 168 ГК [42] та Указу Президента України «Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади» корпоративні права держави здійснюються Фондом державного майна [258]. Повноваження Фонду при цьому визначаються згідно з тим, як вони були встановлені для раніше існувавшого Національного агентства України з управління державними корпоративними правами [226]. Для безпосереднього здійснення управління призна­чаються представники, як це передбачено постановою Кабінету Міністрів «Про управ­ління корпоративними правами держави» [296]. Передбачено також ведення Реєстру корпоративних прав держави [307]; 2) кошти державного бюджету. Це випливає із положення про те, що Кабінет Міністрів (він не має статусу юридичної особи) за­безпечує виконання державного бюджету (п. 6 ст. 116 Конституції України [1]); 3) золотовалютні резерви, якими управляє Національний банк України (ст. 28 Закону «Про Національний банк України» [132]); 4) майно, яке не передавалось юридичним
особам на праві господарського відання або управління і залишилось в управлінні Фонду державного майна або його територіальних відділень та представництв.

11. На цінні папери, що належать державі на праві власності, та корпоративні права, що не посвідчені цінними паперами, звернення стягнення за зобов'язаннями держави є можливим. Не виключається звернення стягнення і на майно, яке не передавалось юридичним особам на праві господарського відання або оперативного управління. Звернення стягнення на кошти державного бюджету є можливим. Але бюджетні кошти мають спеціальний правовий режим, що встановлюється Бюджетним кодексом та за­конами про державний бюджет, що приймаються щорічно, Тому виконання рішення про стягнення коштів за рахунок державного бюджету є неможливим, крім випадків, коли на відповідні цілі виділяються кошти законом про державний бюджет на відпо­відний рік.

12. Стосовно золотовалютних резервів також необхідне більш чітке визначення їх правового статусу як таких, на які не може бути звернене стягнення. Сьогодні їх статус більше визначається можливостями Національного банку, що випливають із фактичного володіння, та міркуваннями, пов'язаними з іміджем держави.

13. Та обставина, що значний майновий масив, який визнається державною влас­ністю, переданий державою юридичним особам на праві господарського відання або оперативного управління, що виключає звернення стягнення на нього за зобов'язаннями держави і значною мірою виключає звернення стягнення за зобов'язаннями юридичних осіб (суб'єктів права господарського відання або оперативного управління), є цілком припустимою відповідно як до внутрішнього законодавства, так і міжнародного права. При визначенні змісту та обсягу права держави та юридичних осіб, яким майно на­лежить на праві господарського відання чи оперативного управління, на таке майно
законодавець формально не обмежений. Він тільки повинен враховувати, що можливі контрагенти за цивільно-правовими договорами будуть відмовлятись від укладання контрактів з державою та зазначеними юридичними особами з огляду на обмеженість можливості звернення стягнення на їх майно.

14. Конструктивним в аспекті захисту прав народу на природні ресурси є визнання їх в Конституції (ст. 13), Цивільному кодексі (ст. 324), Господарському кодексі (ст. 148) об'єктом права власності Українського народу. Цивільне законодавство не передбачає участі Українського народу в цивільно-правових відносинах. З урахуванням цього немає загрози звернення стягнення на природні ресурси за зобов'язаннями суб'єктів цивільних правовідносин, в тому числі і держави. Правда, основний вид природних ресурсів — земля, значною мірою є об'єктом державної власності (ч. 1 ст. 84 Земель­ного кодексу [38]) та передається створеним державою юридичним особам у постійне користування (ст. 92 того ж Кодексу), що створює передумови для можливості звер­нення стягнення за зобов'язаннями держави на земельні ділянки, що є у державній власності (якщо суб'єкт права вимоги може бути суб'єктом права власності на землю), і потребує внесення доповнень до відповідних законів.

15. Визнання можливості відповідальності, держави за її зобов'язаннями та звер­ нення стягнення на її майно ще не означає, що будь-який суд відповідно до націо­нального законодавства, що визначає його повноваження, вправі розглянути справу та винести рішення стосовно України. Україна є незалежною і суверенною державою (ст. 1 Конституції України). Тому вона може бути відповідачем тільки в тому суді, юрисдикцію якого вона добровільно визнала односторонньо або шляхом укладення міжнародно-правового договору, відповідно до Закону «Про міжнародні договори України» [213]. У разі пред'явлення вимоги до держави, Україна лише в деяких ви­падках визнає юрисдикцію інших судів, крім судів України (Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод [7]; див. також п. 10, 11 коментаря до ст. 167 ЦК). Відповідно до ст. 39 Закону «Про зовнішньоекономічну діяльність» [48] спори щодо застосування положень цього Закону розглядаються в судах України. В інших випадках вимога до держави також може бути пред'явлена тільки в суді України (якщо інше не передбачено міжнародним договором України, згода на який надана Верховною Радою).

За умови, що є судове рішення про стягнення з України як основного чи субси-діарного боржника грошової суми, воно може виконуватись відповідними органами інших держав тільки за наявності міжнародного договору, в порядку надання допо­моги відповідним державним органам України. За загальним же правилом виконання судових рішень, за якими боржником є держава, можливе лише з додержанням ви­мог ст. 390 - 398 ЦПК [44].

Стаття 175.   Відповідальність за зобов'язаннями територіальних громад

1. Територіальні громади відповідають за своїми зобов'язаннями своїм майном, крім майна, на яке відповідно до закону не може бути звернено стягнення.

1.  Стосовно територіальних громад існують ті ж проблеми щодо відповідальності, як і стосовно держави, але ж вони є ще більш складними. Це обумовлено тим, що нормативний масив, який регулює відповідальність територіальних громад, не міг створюватися до законодавчого визнання територіальних громад як суб'єктів цивіль­ного права і права взагалі. Він почав створюватися після прийняття та введення в дію
Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» [112], яким була визнана, зокрема, цивільна правосуб'єктність територіальних громад.

Тому чинне законодавство недостатньо диференціює цивільні права та обов'язки територіальної громади, з одного боку, та цивільні права і обов'язки органів місцевого самоврядування (місцевих рад, їх виконавчих органів) з іншого боку.

2.  «Своїм» майном стосовно територіальних громад, у принципі, є комунальне майно. Але територіальна громада не може «відповідати» тим майном, що передане юридичним особам на праві господарського відання або оперативного управління. Тому реально майном територіальної громади можна визнавати цінні папери, корпо­ративні права, кошти місцевих бюджетів та інше майно, що не передане юридичним особам на праві господарського відання або оперативного управління та залишилось в управлінні виконавчих органів місцевих рад.

Звернення стягнення на кошти місцевих бюджетів зазвичай є неможливим, оскіль­ки ст. 23 Бюджетного кодексу [37] допускає будь-які платежі з бюджетів лише за на­явності відповідного бюджетного призначення.

 

Стаття 176. Розмежування відповідальності за зобов'язаннями держави, Авто­номної Республіки Крим, територіальних громад та створених ними юридичних осіб

1. Держава, Автономна Республіка Крим, територіальні громади не відповідають за зобов'язаннями створених ними юридичних осіб, крім випадків, встановлених законом.

2. Юридичні особи, створені державою, Автономною Республікою Крим, тери­торіальними громадами,  не відповідають за зобов'язаннями відповідно держави, Автономної Республіки Крим, територіальних громад.

3. Держава не відповідає за зобов'язаннями Автономної Республіки Крим і те­риторіальних громад.

4. Автономна Республіка Крим не відповідає за зобов'язаннями держави і тери­торіальних громад.

5. Територіальна громада не відповідає за зобов'язаннями держави, Автономної Республіки Крим та інших територіальних громад.

1.  У статті,  що коментується,  ідеться про цивільно-правову відповідальність у матеріально-правовому її розумінні, а не про те, чи можна застосовувати арешт до літаків, що належать державним підприємствам України та необачно здійснюють по­садку в Канаді.

2. За загальним правилом, не допускається, щоб держава відповідала за зобов'язаннями створених нею юридичних осіб. Проте передбачається можливість установлення спе­ціальними законами протилежного.

3. Відповідно до ч. 7 ст. 77 ГК [42] казенне підприємство відповідає за своїми зобов'язаннями лише коштами, що перебувають в його розпорядженні. У разі недо­статності зазначених коштів держава, в особі органу, до сфери управління якого вхо­дить казенне підприємство, несе повну субсидіарну відповідальність за зобов'язаннями казенного підприємства. Це формулювання встановлює підставу для пред'явлення
вимоги до держави

4. Частина 7 ст.  77  ГК,  що встановлює відповідальність власника  (держави) за зобов'язаннями казенного підприємства, поширюється на некомерційні підприємства, створені територіальними громадами (не виключається створення таких підприємств і Автономною Республікою Крим). Це випливає із ч. 9 ст. 78 ГК. Відповідальними особами при цьому є Автономна Республіка Крим або територіальні громади.

5. У зв'язку з визнанням цивільної правосуб'єктності територіальних громад від­повідні положення нормативно-правових актів, що були прийняті до введення в дію Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» [112], повинні тлумачитись з ураху­ванням історичного фактора. Так, ст. 56 Конституції України [1] передбачає відшко­дування органами місцевого самоврядування шкоди, завданої ними або їх посадовими
і службовими особами. Це положення цілком можна розуміти так, що відповідальними у таких відносинах є територіальні громади.

6. Не виключається встановлення законами й інших правил, згідно з якими держава, Автономна Республіка Крим і територіальні громади будуть нести цивільно-правову відповідальність за зобов'язаннями створених ними юридичних осіб.