Печать

Розділ 22 ТЕРИТОРІАЛЬНИЙ УСТРІЙ УКРАЇНИ

Posted in Конституционное право - Ю. М. Тодика КОНСТИТУЦІЙНЕ ПРАВО УКРАЇНИ

§ 1. Поняття, принципи та форми територіального устрою

Територіальному устрою України присвячений розділ IX Конституції 1996 р. Норми цього розділу є одним з найважливіших правових інститутів конституційного права України.

Територія — одна з основних ознак держави, що визначає простір, на який поширюється суверенітет і влада держави. Під територією розуміється не тільки сухопутна її частина, а й водні і повітряні простори над ними. До території морських держав безпосередньо примикають, хоча до неї не входять, континентальний шельф та виключна економічна зона.

Територіальний устрій України — це внутрішній її поділ на певні територіальні частини, співвідношення держави в цілому з її складовими частинами.

У світі немає такої держави, територія якої не поділялася б на певні частини. Навіть найменші країни не можуть обійтися без поділу своєї території. Територіальний устрій дає відповідь на питання про те, як організована територія держави, з яких частин вона складається, який їх правовий статус, як будуються взаємовідносини центральних органів з місцевими.

Територіальний устрій необхідний для здійснення найрізноманітніших державних функцій. Насамперед відповідно до територіального устрою будується система державних органів та самоврядних органів на місцях. Він також сприяє збалансованому розвитку всієї території; створенню сприятливих умов для задоволення матеріальних, соціальних та культурних потреб громадян тощо.

Сутність територіального устрою України відбивається в його принципах, які визначені в Конституції України (ст. 132). До них належать такі: єдність та цілісність державної території; поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади; збалансованість соціально-економічного розвитку регіонів.

Сутність принципу єдності й цілісності територіального устрою полягає в тому, що територія України становить єдине ціле, що складові її частини перебувають у нерозривному . взаємозв'язку, що на ній мають силу тільки закони України. Це знайшло відображення в ст. 2 Конституції, в якій записано: «Територія України в межах існуючого кордону є цілісною і недоторканною».

Принцип поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади означає, що в Україні має бути така організація території, яка відповідала б інтересам держави і найповнішою мірою інтересам окремих регіонів.

Надмірна централізація влади може призвести до певних перекручень у розбудові держави, зокрема в економіці, оскільки не враховує всіх особливостей того чи іншого регіону. В свою чергу надання регіонам надто широких прав може призвести до небажаних наслідків і навіть до розпаду держави. Проте міцність держави залежить від міцності регіонів. А щоб регіони всебічно розвивались, потрібно розширювати самостійність і відповідальність органів місцевого самоврядування у вирішенні завдань життєзабезпечення і розвитку територій з урахуванням місцевої специфіки та соціально-економічних особливостей. Тобто суть цього принципу полягає в оптимальному співвідношенні між централізацією влади і децентралізацією функцій державного регулювання самоврядних територій. А тому потрібне чітке розмежування функцій між державою і місцевим самоврядуванням.

Принцип збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів сприяє розвитку всіх частин держави (міст, селищ та інших населених пунктів) з урахуванням соціально-економічних чинників, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурно-історичних традицій. Суть цього принципу полягає у створенні умов для рівномірного економічного і соціального розвитку всієї території країни.

Охарактеризовані принципи спрямовані на оптимальне і ефективне управління державою, чого можна досягти лише за умови застосування всіх принципів у єдності та тісному взаємозв'язку.

З територіальним устроєм тісно пов'язана форма державного устрою. Форми державних зв'язків бувають різні. Сучасні держави за формою устрою поділяються на унітарні (прості) і федеративні (складні).

Унітарна держава — це держава, яка є єдиною, тобто до складу якої не входять інші держави. Вона характеризується тим, що її територія становить єдине ціле, що поділяється лише на адміністративно-територіальні одиниці. Унітарна держава має спільні для всієї країни органи влади (такі як парламент, уряд, верховний суд, єдині збройні сили, податкову систему), повноваження яких поширюються на всю територію. В унітарних державах діє, як правило, єдина система законодавства.

Україна відповідно до ст. 2 Конституції України є унітарною державою. Водночас у її складі є Автономна Республіка Крим. Проте сам факт наявності автономії у складі держави ніколи не був обов'язковою ознакою федерації.

Федеративна держава — це держава, яка створена в результаті добровільного об'єднання двох або кількох держав, чи то внаслідок приєднання до держави територій зі збереженням їх певної державної відокремленості, чи то в результаті зростаючої автономії територіальних одиниць і набуття ними суттєвої політико-правової самостійності.

Територія федерації складається з території держав, що до неї входять. У результаті об'єднання держав створюється нова союзна держава, а тому зв'язки між членами федерації мають державно-правовий характер.

Статус федерації та її суб'єктів визначається конституціями федеративних держав. Суб'єкти федерації суверенітетом не володіють, а тому не мають права виходу із неї. Парламент федеративних держав завжди складається із двох палат, в одній з них представлені суб'єкти федерації. Федерація характеризується тим, що поряд з федеральною конституцією, федеральними органами державної влади та законодавством свої конституції, закони, свою систему законодавчих, виконавчих та судових органів мають і її суб'єкти.

Для федерації характерне конституційне установлене розмежування компетенції між федерацією у цілому та її суб'єктами. До відання федерації належать найважливіші питання державного життя: зовнішня політика, оборона країни, фінанси, оподаткування, організація федеральних органів, розв'язання конфліктів між суб'єктами федерації.

Компетенція суб'єктів федерації у цілому ширша, але вона зводиться переважно до питань, що не потребують однакового регулювання. До них віднесені організація органів місцевого самоврядування, громадський порядок, охорона довкілля, встановлення місцевих податків та ін.

Федеративні держави характеризуються також наявністю федерального громадянства та громадянства суб'єктів федерації.

Сутність федерації багато в чому залежить від того, яке значення в їх організації має національний фактор. Так, деякі федерації побудовані за національною ознакою, інші — на територіально-національній основі, треті — на суто територіальній основі.

Історія свідчить, що найбільш стійкими федераціями е федерації, створені на територіальній основі. А федерації, які будувались за національно-територіальною ознакою, такі як колишні СРСР, Югославія, Чехословаччина з падінням соціалізму розпалися, тому що національний фактор зумовлює сепаратистські спрямування, що й приводить до розпаду федеративного союзу.

Історично відома ще й така форма міждержавного союзу, як конфедерація. Конфедерація — це союз двох або кількох самостійних держав, що об'єднались для досягнення певної мети, головним чином зовнішньополітичного та воєнного характеру. Таке об'єднання держав, проте, не створює нової держави, оскільки кожна держава такого союзу зберігає свій суверенітет. Звідси і найбільш кардинальна відмінність конфедерації від федерації. Федерація є союзною державою, або інакше це — одна спільна держава, тобто державно-правове об'єднання. На відміну від цього конфедерація — це не одна нова держава, а союз держав, тобто міжнародно-правове об'єднання. З такою кардинальною відмінністю даних форм об'єднання пов'язані й усі інші їх відмінності. Так, конфедерація не має суверенітету, бо суверенітет належить державам, що входять до неї: проявляється це, зокрема, в тому, що ніякі рішення союзної влади не мають сили на території держав, що входять до складу конфедерації без її згоди. Є відмінності й у правовому статусі території. Федерація має єдину територію, що утворилася в результаті об'єднання територій держав у одну союзну. У конфедерації нема єдиної території, тут є територія кожної окремої держави, що входить до конфедерації, а тому кожний член має право на сецесію, тобто право на вільний вихід із неї.

Предмети відання конфедерації обмежені переліком невеликого і в цілому незначного кола питань, які визначаються в договорі про створення конфедерації.

Існує суттєва відмінність і у системі державних органів федерації і конфедерації. У конфедерації створюються не всі загальнодержавні органи, а тільки ті, які необхідні для здійснення завдань окремо виділених за договірними актами. Зокрема, не створюються судові органи, обмежене коло органів виконавчої влади. Хоча в конфедерації і створюються деякі спільні органи, що вирішують загальні для союзу держав питання, однак акти цих органів не обов'язково діють на території кожної держави, що входить до цього союзу. Навпаки, будь-яка держава цього союзу користується правом нуліфікації, тобто правом відмовитись від застосування актів, прийнятих органами конфедерації.

Відмінність полягає і в тому, що федерація має спільну грошову систему, тоді як у конфедерації в кожній державі — своя валюта. По-різному в них вирішується і питання про громадянство. У федерації існує єдине громадянство, тоді як у конфедерації нема і не може бути єдиного громадянства. У кожної держави, що входить до конфедерації, своє громадянство.

Конфедерація як форма об'єднання держав — досить рідкісне утворення. Утворювались конфедерації на різних етапах історії і після нетривалого існування розпадались або перетворювались на федерації (СІЛА, Німеччина, Швейцарія). Історія конфедерацій свідчить, що ця форма була поширеною, головним чином, у XIX ст., а в сучасному світі вона не використовується. Щоправда, спроба створити конфедерацію була і в XX ст. Так, у 1982 р. дві африканські держави — Сенегал та Гамбія об'єднались у конфедерацію (Сенегамбію), але вже у 1989 р. вона розпалася, ще раз підтвердивши нестійкість таких об'єднань держав.

Була спроба й іншого характеру — перетворити федерацію на конфедерацію. До неї вдавалися, щоб не допустити розпаду колишнього СРСР, проте й вона виявилася безрезультатною, тому що не знайшла порозуміння серед керівників держав колишніх союзних республік. Це й не дивно, бо, як засвідчує досвід конфедерацій, в її межах державам не вдається налагодити стійких, тривалих взаємовигідних відносин.


 

 

§ 2. Правовий статус Автономної Республіки Крим

Термін «автономія» грецького походження, перекладається як самостійність, самоврядування. Автономія в державно-правовому розумінні означає самоврядування певної території в державі, яка вирізняється національним складом населення або якимись іншими особливостями в межах однієї держави. У більшості випадків автономія надається певній території, яка вирізняється національним складом населення та особливим побутом. Суть такої автономії полягає в наданні права на самоврядування народові, який компактно проживає на певній території в межах однієї держави. Така автономія слугує засобом вирішення національного питання. У деяких випадках автономія надається і на інших підставах. Конституційному праву відома адміністративно-територіальна, національно-територіальна та національно-державна автономія. У деяких країнах діє ще й екстериторіальна (культурна) автономія1.

Україна відповідно до ст. 2 Конституції України є унітарною державою, але в даний час до її складу входить Автономна Республіка Крим, її створенню передував референдум, проведений 20 січня 1991 р. у Криму. А 12 лютого 1991 р. Верховна Рада України підтримала це бажання народу і прийняла закон про відновлення автономії Криму. Так юридичне було оформлено створення Автономної Республіки Крим. Необхідно зазначити, що до Вітчизняної війни (1941—1945 рр.) у Криму існувала автономна республіка кримських татар, тобто автономія була національною, для корінного народу. А знову створена автономія — це вже територіальна автономія. Як відомо, у травні 1944 р. кримські татари були депортовані з півострова, а автономна республіка була ліквідована. Замість неї була створена Кримська область (як звичайна адміністративно-територіальна одиниця) у складі Російської Федерації, а у 1954 р. вона була передана до складу України.

Відтоді як Україна проголосила незалежність, у деяких російських засобах масової інформації неодноразово зазначалося, що передача Кримської області у 1954 р. була подарунком М. С. Хрущова Україні, що не відповідає дійсності. Історичні документи свідчать, що передача Кримської області була ініційована Радою Міністрів РРФСР і мотивувалась тим, що Кримська область не має сухопутного кордону з Росією, що дуже утруднює господарські та культурні зв'язки з нею.

При вирішенні цього питання ні на засіданні Президії Верховної Ради СРСР 19 лютого 1954 р., коли був виданий указ Президії про передачу Криму до складу УРСР, ні на сесії Верховної Ради СРСР 26 квітня 1954 р., коли цей указ був затверджений, М. С. Хрущов не брав участі ні в одному його обговоренні. В указі Президії передача мотивувалася спільністю економіки, територіальною близькістю, тісними господарськими та культурними зв'язками Кримської області та УРСР.

Важливо відзначити, що в той час у СРСР вирішувалося питання про впорядкування адміністративно-територіального поділу взагалі, а не йшлося тільки про Крим. На тій же сесії Верховної Ради СРСР 26 квітня 1954 р. були затверджені укази Президії Верховної Ради про утворення та ліквідацію ще 16 областей у складі п'яти колишніх союзних республік1.

Під час проведення референдуму татари становили лише ЗО тисяч населення Криму і не проживали компактно. За таких умов не було підстав для створення автономної республіки. Однак у зв'язку з політичною ситуацією, яка склалася на той час в Україні в цілому і в Криму зокрема, була утворена Автономна Республіка Крим. У подальшому це мало наслідком те, що певні сепаратистські сили в Криму почали запроваджувати ідею створення незалежної держави. Протягом 1991—1995 рр. цей курс був домінуючим у діяльності керівників Криму. Так, 4 вересня 1991 р. Верховна Рада Криму прийняла Декларацію про державний суверенітет Криму,

5 травня 1992 р. — Акт проголошення незалежності Криму,

6 травня 1992 р. — Конституцію Республіки Крим, згідно з якою Крим проголошувався суверенною і незалежною державою. Потім були прийняті інші акти подібного характеру, які суперечили Конституції та іншому законодавству України. У результаті виникла реальна загроза територіальній цілісності України. З урахуванням цього 17 березня 1995 р. Верховна Рада України з метою захисту державного суверенітету скасувала Конституцію Республіки Крим, прийняту 6 травня 1992 р., та інші акти, які суперечили Конституції та іншому законодавству України1.

Тепер правовий статус Автономної Республіки Крим визначений Законом України «Про Автономну Республіку Крим», який прийнято 17 березня 1995 р., Конституцією України 1996 р., в якій міститься розділ X, присвячений Автономній Республіці Крим, Конституцією Автономної Республіки Крим 1998 р. Згідно з ними Автономна Республіка Крим є невід'ємною складовою частиною України, що перебуває у її складі як адміністративно-територіальна автономія. Тому вона не є носієм державного суверенітету, не має права виходу зі складу України, не може вступати у політичні відносини з іноземними державами.

Досвід існування адміністративно-територіальної автономії багатьох країн світу свідчить, що їй властиві такі ознаки: вона є засобом децентралізації державної влади в унітарній державі і надається для регіонів, які відрізняються історико-географічними, соціально-економічними, національно-побутовими та іншими особливостями; така регіональна автономія надається державою, у складі якої вона перебуває, а не в результаті акту самовизначення її населення, воля ж населення до автономії, виражена на місцевому референдумі, може тільки враховуватися, але ніяких юридичних наслідків вона не породжує. Такого роду автономія дає можливість проявити широку місцеву ініціативу, брати активну участь у здійсненні внутрішньої політики держави, сприяє найоптимальнішо-му поєднанню загальнодержавних та регіональних інтересів. Адміністративно-територіальна автономія, хоча й має деякі ознаки державності (територію, власні представницькі та виконавчі органи, право приймати нормативні акти, свій статут, символіку тощо), проте державним чи державно-територіальним утворенням не вважається.

Правовий статус цієї автономії визначається спеціальним актом (здебільшого статутом, хартією тощо), який затверджується центральним органом державної влади, у складі якої перебуває ця автономія. Усе це свідчить про те, що адміністративно-територіальна автономія не є носієм державного суверенітету. Враховуючи все це, термін «Республіка» в назві автономії Криму, так само як і назва її основного правового акта «Конституція», не відповідають суті такої автономії, оскільки така термінологія не є для неї характерною. Як свідчить державно-правова практика багатьох країн світу, оптимальною назвою регіональних автономій є автономна область, округ, а основний правовий акт такої автономії називається, як правило, статутом.

Конституція України закріпила за Автономною Республікою Крим право мати свою Конституцію. Це її право закріплене у ст. 135 Конституції України. Конституція Автономної Республіки Крим розробляється Автономною Республікою і приймається її Верховною Радою, а потім затверджується Верховною Радою України не менш як половиною депутатів від її конституційного складу. Тільки після цього Конституція Автономної Республіки Крим набирає сили.

Така процедура прийняття Конституції Автономної Республіки Крим, з одного боку, вказує на контроль вищих державних органів України і їх відповідальність за соціально-економічний і культурний розвиток Автономної Республіки Крим, а з другого — свідчить про те, що Автономна Республіка Крим не є суверенною.

Автономна Республіка Крим має свою систему органів — Верховну Раду, Раду міністрів та органи місцевого самоврядування. Водночас в Автономній Республіці Крим діє Представництво Президента України.

Представницьким органом Автономної Республіки Крим є Верховна Рада Автономної Республіки Крим, яка обирається громадянами на основі загального, рівного і прямого виборчо-го права шляхом таємного голосування.

Виконавчим органом Автономної Республіки Крим, її урядом є Рада міністрів Автономної Республіки Крим. Згідно зі ст. 136 Конституції України Голова Ради міністрів Автономної Республіки Крим призначається на посаду та звільняється з посади Верховною Радою Автономної Республіки Крим за погодженням із Президентом України.

Місцеве самоврядування в Автономній Республіці Крим здійснюють органи самоврядування відповідно до Конституції України та Закону України «Про місцеве самоврядування». Правосуддя в Автономній Республіці Крим здійснюється судами, що належать до єдиної системи судів України.

Правовий статус Представництва Президента України визначено Законом України «Про Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим» від 2 березня 2000 р. За цим законом Представництво очолюється постійним представником Президента України, який призначається на посаду і звільняється з посади Президентом України. Основними завданнями представника Президента є здійснення повноважень щодо забезпечення проведення в життя Конституції України, а також сприяння взаємодії органів державної виконавчої влади України з відповідними органами Автономної Республіки Крим, однаковому застосуванню актів законодавства з питань, віднесених до відання України.

У системі органів Автономної Республіки Крим важливе місце займає Верховна Рада, її правовий статус визначений Конституцією України 1996 р., Конституцією Автономної Республіки Крим 1998 р., Законом України «Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим» та іншими нормативно-правовими актами.

Відповідно до них Верховна Рада Автономної Республіки Крим складається із 100 депутатів, які обираються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування терміном на чотири роки. Вона є повноважною за умови обрання не менш як двох третин від її загального складу, її повноваження можуть бути припинені Верховною Радою України достроково за наявності висновку Конституційного Суду України про порушення нею Конституції України та інших законів України. Парламент України може також призначити позачергові вибори до Верховної Ради Автономної Республіки Крим (п. 28 ст. 85 Конституції України). Діяльність Верховної Ради Автономної Республіки Крим здійснюється сесійно і складається із пленарних засідань та засідань її органів. Голова Верховної Ради, його перший заступник і заступник обираються таємним голосуванням. Названі посадові особи, а також голови постійних комісій здійснюють свої повноваження на постійній основі.

Верховна Рада Автономної Республіки Крим здійснює свою діяльність на основі принципів верховенства права, конститу-ційності, поєднання інтересів Автономної Республіки Крим з загальнодержавними інтересами України, правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених Конституцією і законами України, Конституцією Автономної Республіки Крим.

Правовий статус Автономної Республіки Крим визначається Конституцією України (ст. 137), згідно з якою Верховна Рада Автономної Республіки Крим самостійно здійснює нормативне регулювання з таких питань, як: сільське господарство і ліси; меліорація і кар'єри; громадські роботи, ремесла та промисли; благодійництво; містобудування і житлове господарство; туризм, готельні справи, ярмарки; музеї, бібліотеки, театри, інші заклади культури, історико-культурні заповідники; транспорт загального користування, автошляхи, водопроводи; мисливство, рибальство; санітарна і лікарняна служба.

Правовий статус Автономної Республіки Крим насамперед проявляється в її компетенції. Перелік питань, що належать до її відання, дається у ст. 138 Конституції України, а саме: призначення виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, затвердження складу виборчої комісії Автономної Республіки Крим; організація та проведення місцевих референдумів; управління майном, що належить Автономній Республіці Крим; розроблення, затвердження та реалізація програм Автономної Республіки Крим з питань соціально-економічного та культурного розвитку, раціонального природокористування, охорони довкілля — відповідно до загальнодержавних програм; визнання статусу місцевостей як курор-*гів; встановлення зон санітарної охорони курортів; участь у забезпеченні прав і свобод громадян, національної злагоди, сприяння охороні правопорядку та громадської безпеки; забезпечення функціонування і розвитку державної та національних мов і культур в Автономній Республіці Крим; охорона і використання пам'яток історії; участь у розробленні та реалізації державних програм повернення депортованих народів; ініціювання введення надзвичайного стану та встановлення зон надзвичайної економічної ситуації в Автономній Республіці Крим або окремих її місцевостях.

Перелік цих питань не є вичерпним, оскільки згідно зі ст. 138 Конституції України, законами України Автономній Республіці Крим можуть бути делеговані й інші повноваження. Так, Законом України «Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим» від 10 лютого 1998 р. (ст. 9) коло питань, віднесених до відання Верховної Ради Автономної Республіки Крим, значно розширено.

Верховна Рада Автономної Республіки Крим згідно зі ст. 136 Конституції України у межах своїх повноважень приймає рішення та постанови, які е обов'язковими до виконання на території автономії. Постанови приймаються з питань, що мають нормативно-правовий характер, а рішення — з питань організаційно-розпорядчого характеру. Названі акти приймаються Верховною Радою на її засіданні відкрито або таємним голосуванням більшістю голосів депутатів від її загального складу.

Нормативно-правові акти (постанови та рішення) Верховної Ради автономії та рішення Ради міністрів Автономної Республіки Крим не можуть суперечити Конституції і законам України, актам Президента України і Кабінету Міністрів України. Президент України має право зупинити дію актів Верховної Ради автономії з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності. Якщо Конституційний Суд визнає їх такими, що суперечать Конституції України, вони підлягають обов'язковому скасуванню Верховною Радою Автономної Республіки Крим.

Стосовно конституційності нормативно-правових актів Автономної Республіки Крим, крім Президента України, до Конституційного Суду можуть звернутися 45 народних депутатів України, Верховний Суд України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини. У всіх цих випадках рішення Конституційного Суду України є остаточним і обов'язковим для виконання.

Щодо актів Ради міністрів Автономної Республіки Крим, то їх відповідно до Конституції України (п. 16 ст. 106) може скасувати безпосередньо сам Президент України. Водночас Конституція України (ст. 150) передбачає можливість Автономної Республіки Крим звернутися до Конституційного Суду України з питань визнання нечинними на її території законодавчих актів України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України в разі порушення ними повноважень автономії.

Рішення Конституційного Суду України щодо конституційності чи неконституційності цих актів є остаточним і не може бути оскарженим.

З прийняттям Конституції Автономної Республіки Крим є всі підстави вважати, що на сучасному етапі чітко визначений правовий статус цієї республіки. Водночас є чимало державно-правових проблем, які поступово розв'язуватимуться у процесі державотворення.


 

 

§ 3. Адміністративно-територіальний устрій України

Інститут адміністративно-територіального устрою нашої держави знайшов своє нормативне закріплення у ст. 133 Конституції України. Без перебільшення його слід вважати одним із найважливіших політико-правових інститутів держави, тому що він безпосередньо стосується істотних інтересів населення країни.

Адміністративно-територіальний устрій України набув завершеного вигляду у процесі розвитку держави і не випадково отримав своє конституційне закріплення. Проте він вже не повною мірою відповідає політичним і соціально-економічним реаліям, які склалися в Україні, тому що переважно був створений ще в 1930-х роках, і на даному етапі розвитку відбуваються значні зміни, які стосуються майже всіх сторін державного і громадського життя. Це і впровадження в економіку країни ринкових механізмів, запровадження нових управлінських структур згідно з тією формою правління, яка має місце в державі, загострення політичних процесів та ін.

Термін «адміністративно-територіальний устрій» ні в якому разі не можна ототожнювати з поняттям «територіальна організація держави», яке означає побудовану за територіальними принципами державну організацію суспільства і передбачає насамперед поділ території держави на виборчі, військові округи, адміністративно-територіальні одиниці тощо. Поряд з поняттям «адміністративно-територіальний устрій» вживається і термін «адміністративно-територіальний поділ». Ці поняття також не є синонімами, бо друге означає процес поділу території держави на адміністративно-територіальні одиниці, а поняття «адміністративно-територіальний устрій» органічно поєднує два елементи державності: територіальний поділ і систему державних органів. Таким чином, адміністративно-територіальний устрій слід характеризувати як обумовлений функціями держави і проведений з урахуванням природно-історичних, економічних, національних та інших особливостей поділ території держави на окремі частини, згідно з яким будується система місцевого самоврядування, інших державних і недержавних органів з метою забезпечення їх практичної діяльності.

Згідно зі ст. 133 Конституції України до системи адміністративно-територіального устрою держави входять Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села. У переліку адміністративно-територіальних одиниць у Конституції не називаються сільські і селищні ради. Вони збереглись і в силу своєї виняткової необхідності мають бути збережені й у майбутньому. Стаття 133 Конституції у зв'язку з цим потребує відповідних змін.

Система адміністративно-територіального поділу України побудована на базі координації та субординації, створення структурних рівнів (ланок). Для сучасної системи адміністративно-територіального устрою України характерні три структурні рівні: вища ланка — Автономна Республіка Крим, область, міста республіканського підпорядкування (міста Київ і Севастополь); середня ланка — район, місто обласного підпорядкування; низова ланка — місто районного підпорядкування, селище (селище міського типу), село, сільрада, селищна рада.

Перелік областей та міст республіканського підпорядкування міститься в Конституції України (частина друга ст. 133). До складу України входять: Автономна Республіка Крим, Вінницька, Волинська, Дніпропетровська, Донецька, Житомирська, Закарпатська, Запорізька, Івано-Франківська, Київська, Кіровоградська, Луганська, Львівська, Миколаївська, Одеська, Полтавська, Рівненська, Сумська, Тернопільська, Харківська, Херсонська, Хмельницька, Черкаська, Чернівецька, Чернігівська області, міста Київ та Севастополь. Уперше в Україні області були створені у 1932 р. Нині їх є 24. Території областей поділяються на райони. На території області знаходиться кілька міст, підпорядкованих безпосередньо обласним органам. Звичайно області іменуються за назвою обласного центру (винятком є Закарпатська та Волинська).

У системі адміністративно-територіального устрою найбільші одиниці — Автономна Республіка Крим та області. Найбільшими за територією є: Одеська область — 33,3 тисячі кв. км, Дніпропетровська, Чернігівська — по 31,9, Харківська — 31,4 тисячі кв. км. Найменшими за територією є: Чернівецька — 8,1 тисячі кв. км, Закарпатська — 12,8, Тернопільська —13,8 тисячі кв. км області. За кількістю населення найбільшими є такі області, як: Донецька — 5367,9 тисячі осіб, Дніпропетровська — 3857,5, Харківська — 3162,6 тисячі осіб. Найменшими областями є: Чернівецька — 917,9, Волинська — 1034,8, Тернопільська — 1152,3 тисячі осіб.

У середньому на область припадає 24,1 тисячі кв. км сільськогосподарських земель, 19 районів, 6 міст обласного підпорядкування, 1207 населених пунктів.

В Україні є два міста республіканського підпорядкування — Київ та Севастополь, що мають згідно з Конституцією України (частина третя ст. 133) спеціальний статус, який визначається законами України. Вже прийнятий і діє Закон «Про столицю України — місто-герой Київ». Закон про місто Севастополь поки що не прийнятий.

Важливого значення набувають міста обласного і районного підпорядкування. У них знаходяться об'єкти промислового виробництва, науки, культурно-освітні установи та інші об'єкти, без яких неможливе функціонування міст і їх кількість постійно зростає. В Україні є близько 445 міст. Невеликим містам — районним центрам має надаватись державна підтримка, оскільки надмірний розвиток великих міст-«мільйонерів» породжує і для населення, і для органів місцевого самоврядування, як свідчать приклади інших країн, надзвичайно складні проблеми, з якими зіткнеться в недалекому майбутньому і Україна.

У системі адміністративно-територіального устрою України важливе місце належить районам. Ця ланка пов'язує обласні і республіканські органи з міськими, селищними та сільськими радами, підприємствами, організаціями та ін. Кожен з районів є економічно цілісним комплексом зі своєю більш-менш розвинутою соціальною інфраструктурою. Нині в Україні 612 районів, з них у містах — 121. Найбільше районів у м. Києві — 14, у Дніпропетровській області — 18, Донецькій — 21. Найбільшим сільським районом є Голопристанський Херсонської області — 3435 кв. км, а найменшим — Воловецький Закарпатської області — 544 кв. км. Найбільш населеним районом є Харківський — близько 225 тисяч, а найменш населеним — Верхньорогачицький Херсонської області — близько 15 тисяч осіб.

В Україні налічується понад 10 тисяч сільських і 200 селищних рад. Територія сільради (селищної ради) — це не тільки села (селища), а й навколишні землі, які використовуються для сільськогосподарського виробництва.

Дуже гострою є проблема так званих неперспективних сіл. Кожного року з обліку знімаються десятки населених пунктів, що має негативні наслідки — економічні, демографічні та ін.

В Україні система поділу населених пунктів на сільські і міські є гнучкою, а це забезпечує їх безперешкодний перехід із однієї категорії в іншу. У цілому цей поділ населених пунктів на сільські та міські залежить від того, чи пов'язане населення з сільськогосподарським виробництвом, а також від територіальних кордонів та кількості населення. Усього в Україні за станом на 1 березня 1996 р. налічувалось 28 839 сіл і 279 селищ.

Згідно з частиною першою ст. 183 Конституції України до системи адміністративно-територіального устрою України входить Автономна Республіка Крим, її статус нами вже проаналізовано, тут лише зазначимо, що Автономна Республіка Крим не є звичайною адміністративно-територіальною одиницею, але вона не є й політичною автономією.

У межах території України можуть утворюватися й інші спеціальні територіальні утворення — судові, військові округи, екологічні, прикордонні, спеціальні (вільні) економічні зони, адміністративно-територіальні утворення з особливим режимом функціонування. Таким утворенням є територіальна одиниця, що має орган місцевого самоврядування та інші спеціальні органи управління, в межах якої розташовані промислові підприємства з розробки, схову, виготовлення, утилізації та переробки радіоактивних та інших матеріалів, військові та інші об'єкти, для яких необхідно мати особливий режим безпечного функціонування та охорони державної таємниці, включаючи спеціальні умови проживання громадян. Можливі й інші територіальні утворення, порядок утворення та функціонування яких має визначатися окремими законами.

Таким чином, незважаючи на те, що Україна є унітарною республікою з ускладненою системою адміністративно-територіального поділу, е всі підстави стверджувати, що цей поділ не простий і він відтворює складність соціально-економічних та політичних процесів, які є на теренах України. Водночас динамічний розвиток перетворень у нашій державі буде чинником новелізації системи і структури адміністративно-територіального поділу і прийняття нового законодавства з цього питання.

Контрольні запитання

1. Розкрийте конституційні принципи територіального устрою України.

2.  У чому полягає відмінність між унітарною державою, федерацією, конфедерацією?

3. Які особливості конституційно-правового статусу Автономної Республіки Крим?

4.  Проаналізуйте адміністративно-територіальний устрій України.