§ 1. Поняття державного органу України і його конституційний статус

Завдання і функції Української держави реалізуються через діяльність відповідних державних органів, правовий статус яких закріплюється в Конституції України, інших нормативно-правових актах. Орган держави — це частина державного механізму. Кожний з них володіє специфічними рисами. Державні органи мають відповідні особливості, специфічні ознаки, за якими вони відрізняються від інших організацій, які є в державі й суспільстві.

Орган держави (державний орган) — це організаційно і структурно уособлена частина державного механізму, яка наділена в установленому Конституцією України порядку державно-владними повноваженнями, правовими і матеріально-фінансовими ресурсами для реалізації завдань і функцій державної влади.

Конституція України регламентує такі основні складові організації і діяльності органів державної влади: а) закріплює загальне призначення цих органів як засобу, інструменту реалізації народовладдя, народного суверенітету (ст. 5); б) встановлює основні принципи їх організації і діяльності (поділ влади, участь громадян в управлінні державою, законність діяльності тощо) (статті 5, 6, 19); в) розмежовує повноваження загальнодержавних і місцевих органів (статті 116, 119 Конституції); г) встановлює структуру державних органів і правовий статус найважливіших з них: Верховна Рада, Президент, Кабінет Міністрів, Конституційний Суд (розділи 4, 5 6, 12).

Сукупність норм Основного Закону складають відповідний конституційний інститут — основи системи державних органів України. Зміст цього інституту конкретизується як у нормах конституційного права, так і в нормах та інститутах інших галузей права (наприклад, адміністративного в частині питань функціонування виконавчої влади), регулювання діяльності органів судової системи, прокуратури має міжгалузевий характер: організаційна структура, устрій — предмет конституційного права; компетенція, форми діяльності — цивільно-процесуального, кримінально-процесуального, адміністративного та інших галузей права України.

Наука конституційного права виділяє такі ознаки органу держави: а) конституційно-правовий статус; б) особливості його формування; в) характер державно-владних повноважень; г) специфіка взаємовідносин різних державних органів і структур громадянського суспільства.

Основоположною ознакою належності державного органу до державного апарату є наявність у органу держави державно-владних повноважень. Головні з них закріплені в Конституції України. Державно-владні повноваження характеризуються тим, що: а) порядок формування і діяльність органу, його структура і компетенція закріплюються нормами права, насамперед конституційного; б) орган держави наділяється правом видання юридичних актів, які є обов'язковими для виконання суб'єктами права (закони України, укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів тощо); в) встановлені цими нормативно-правовими актами приписи забезпечуються засобами переконання, виховання, а за необхідності — можливості застосування примусової сили держави; г) державний орган при реалізації своїх функцій і повноважень спирається на матеріально-фінансове забезпечення своїх приписів (наприклад, фонди держави, кошти державного бюджету України тощо). Примусовий характер владних повноважень державного органу, його монополія на застосування насильства принципово відрізняє його від інших політичних і суспільних інститутів.

У категорії державно-владного повноваження чітко проявляється органічний зв'язок держави і права, механізму держави в цілому і окремого державного органу.

Є й інші ознаки, притаманні державному органу. По-перше, орган держави — це відповідна організація, організований колектив людей, об'єднаний загальною метою і родом діяльності. Водночас державний орган може бути представлений і окремим громадянином даної держави (наприклад, глава держави — Президент України).

По-друге, орган держави створюється в установленому державою порядку. Так, порядок формування Верховної Ради, Президента, Конституційного Суду, прокуратури, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини визначається безпосередньо в Конституції України, а також в інших нормативно-правових актах. Державні органи можуть формуватися тільки в порядку, що встановлений державою. Всупереч такому порядку орган держави з'явитися не може. Відступ від цього правила означав би порушення частини третьої ст. 5 Конституції України: «Ніхто не може узурпувати державну владу». Порядок утворення державного органу має важливе значення для його конституційного статусу, оскільки визначає джерело і природу повноважень. Органи, що формуються безпосередньо українським народом, джерелом своїх повноважень мають його суверенну волю. Порядком формування Кабінету Міністрів України визначається його підзвітність і підконтрольність парламентові і главі держави.

По-третє, орган держави діє, як правило, в установленому державою порядку. Так, парламент України діє у порядку, визначеному Конституцією України, Регламентом Верховної Ради України, іншими законами. Складовою частиною такого порядку є правові акти, що приймаються державним органом, які мають різну юридичну силу і функціональне призначення. Одна юридична сила у закону, що приймається парламентом України, і інша — у постанов Кабінету Міністрів, які повинні прийматися на основі Конституції і законів України, міжнародних договорів, ратифікованих парламентом.

Ступінь правової регламентації процедури діяльності державних органів різний. Він є вищим щодо Верховної Ради і судових органів. Перша діє у специфічному сесійному порядку, який досить детально врегульований у Регламенті Верховної Ради, а другі — розглядають цивільні і кримінальні справи в межах спеціальної процедури — цивільного і кримінального судочинства. Конституційний Суд України діє не тільки на основі Конституції України, а й Закону «Про Конституційний Суд України», Регламенту Конституційного Суду України. Явно менше врегульовані процедури діяльності Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади. Більш ґрунтовного правового закріплення, визначення юридичної природи і підстав появи потребує прийняття актів Президента України (указів, розпоряджень).

По-четверте, державний орган уповноважений державою виконувати її завдання і функції. Наприклад, Кабінет Міністрів України як вищий орган у системі органів виконавчої влади згідно зі ст. 116 Конституції виконує цілий комплекс управлінських функцій і повноважень на основі Конституції та законів України, актів Президента України. Глава держави, Верховна Рада України, уряд, суди реалізують практично всі функції держави.

Кожний з цих та інших органів наділені відповідною компетенцією, до якої належать сукупність предметів їх відання і повноважень стосовно цих предметів відання. Державний орган, виконуючи свої функції, одночасно бере участь у реалізації різних функцій держави. Так, ст. 80 Конституції закріплює Верховну Раду як парламент, єдиний орган законодавчої влади в Україні. У ст. 102 Конституції України Президент України визначається як глава держави, Кабінет Міністрів — як вищий орган у системі органів виконавчої влади (ст. 113). Закріплюючи призначення органу, його місце в державному механізмі, норми Конституції України значною мірою визначають й інші якісні характеристики державного органу, і насамперед його компетенцію, організаційну структуру, принципи, на базі яких створюються ці органи.

По-п'яте, важливою конституційною ознакою державного органу є його компетенція. Конституція України виходить з того, що правовий статус органу має включати чітку, детальну регламентацію повноважень органів. Це досягається за рахунок наділення кожного державного органу відповідними правами, які, як правило, одночасно є для нього й обов'язками, встановленням сфери застосування цих прав (предметів відання) і територіальних меж їх використання. Компетенція, таким чином, є юридичним вираженням функцій державного органу1. Конституція, як правило, детально не регламентує компетенцію органів державної влади. Вона детально розкривається в поточному конституційному законодавстві: закон про прокуратуру; закон про судоустрій в Україні; закон про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, закон про Конституційний Суд України тощо.

По-шосте, орган держави є частиною єдиного державного апарату, відповідної системи органів державної влади тієї чи іншої країни. Всі вони між собою тісно взаємопов'язані.

По-сьоме, орган держави має внутрішню структуру, яка складається із підрозділів, що скріплені єдністю цілей, заради яких вони були створені, і дисципліною, якої всі службовці мають додержуватися. Структура державного органу є похідною від виконуваних ним функцій, обсягу повноважень, компетенції. Структура державних органів може бути досить простою (прокурор району) або складною (Верховна Рада України з її комітетами, комісіями). Чим вище місце органу у вертикальній ієрархії, тим, як правило, складніша його структура.

Органи Української держави можна класифікувати за різними ознаками.

За способом виникнення їх поділяють на первинні і вторинні. Первинні органи держави ніякими іншими органами не створюються. Вони обираються за встановленою процедурою і наділяються владними повноваженнями безпосередньо виборцями (Верховна Рада України, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Президент України). Похідні органи створюються первинними органами, які наділяють їх владними повноваженнями (Адміністрація Президента України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини).

За обсягом владних повноважень органи Української держави згідно з Конституцією України поділяються на вищі (парламент України, Президент України, Кабінет Міністрів України) і місцеві (місцева державна адміністрація). Не всі місцеві органи є державними (наприклад, органи місцевого самоврядування). Вищі органи держави найбільш повно уособлюють державну владу, яка поширюється на всю територію держави. Місцеві органи держави функціонують в адміністративно-територіальних одиницях (область, район), їх повноваження поширюються тільки на їх територію.

За широтою компетенції виділяють органи держави загальної і спеціальної компетенції. Органи загальної компетенції правомочні вирішувати широке коло питань. Наприклад, уряд України, виконуючи Конституцію і закони України, бере активну участь у реалізації всіх функцій держави. Так, згідно зі ст. 116 Конституції України Кабінет Міністрів забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина, здійснює заходи щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю тощо. Органи спеціальної (галузевої) компетенції спеціалізуються на виконанні якоїсь однієї функції, одного виду діяльності (наприклад, Міністерство юстиції України).

За видами діяльності на основі принципу поділу влади державні органи поділяються на законодавчі, виконавчі та судові.

Органи державної влади України розрізняють і за тим, що одні з них — це колективні утворення (наприклад, Верховна Рада України, яка складається із 450 народних депутатів), а інші представлені однією особою (Президент України). За загальним правилом орган держави складається із колективу державних службовців, правовий статус яких визначається законами і конкретизується в посадових інструкціях, штатних розкладах тощо. До державних службовців належать і посадові особи, які мають владні повноваження, видають правові акти, самостійно проводять їх у життя. Службовці безпосередньо матеріальних благ не виробляють, тому утримання їх покладається на суспільство. Вони отримують заробітну плату в державному органі відповідно до займаної посади.

§ 2. Принципи організації і діяльності державних органів

Організація і діяльність державних органів базуються на відповідних принципах: поділу влади, народовладдя, унітаризму, законності, позапартійності, гуманізму. Це основоположні конституційні принципи, які визначають демократичну спрямованість діяльності державних органів.

Принцип поділу влади закріплений у ст. 6 Конституції України. Він означає, що законодавча, виконавча і судова влада реалізується різними державними органами, які стримують і урівноважують одна одну в процесі виконання своїх завдань і функцій. Поділ влади об'єктивно виражається в спеціалізації державних органів за видами діяльності, які наділяються відповідною компетенцією, самостійні і незалежні в реалізації своїх повноважень і володіють можливістю стримувати і контролювати одна одну. Причому ні одна з гілок влади не може прийняти на себе функції іншої, але й діяти ізольовано вони теж не можуть. Тому вони мають взаємодіяти, створюючи єдиний механізм. Елементами системи отримань і противаг, як правило, є: термін повноважень посадових осіб різних рівнів; несумісність депутатського мандата з іншим представницьким мандатом чи з перебуванням на державній службі (частина друга ст. 78 Конституції України); право вето на закони (ст. 94 Основного Закону); право розпуску парламенту України (частина друга ст. 90 Конституції); вотум  недовіри  уряду з  боку  парламенту  (частина перша ст. 87 Конституції); незалежність судового корпусу тощо. Реалізація конституційного принципу поділу влади ставить заслін зловживанню владою, захищає громадянина від свавілля посадових осіб, створює передумови для ефективної діяльності державного апарату.

Принцип народовладдя проявляється в демократичній організації Української держави, республіканській формі правління, за якої носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. При цьому народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та місцевого самоврядування (статті 1, 5 Конституції). Але головне місце в системі засобів реалізації влади народу України займає механізм держави в особі її органів.

Принцип гуманізму у формуванні і діяльності Української держави базується на тому, що в ст. 1 Конституції держава визнається як соціальна. Відповідно зусилля державних органів мають бути спрямовані на задоволення матеріальних і духовних потреб особи, забезпечення благополуччя людини і суспільства. Конституція (ст. 3) уперше в основах конституційного ладу проголосила, що людина, її життя і здоров'я, честь і гідність визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю, що утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави. Ця конституційна вимога звернена до всіх без винятку органів держави, до кожного державного службовця. Це положення знаменує принциповий поворот у взаємовідносинах громадянина і держави1. Безумовно, зміни не можуть відбутися швидко, але важливо, що Конституція гарантує новий магістральний шлях розвитку України як демократичної, правової, соціальної держави, де права людини мають бути в центрі уваги органів держави.

Принцип унітаризму у формуванні і діяльності державного механізму визначається тим, що згідно з частиною другою ст. 2 Конституції України наша держава є унітарною. Наявність у її складі Автономної Республіки Крим не робить її федерацією. Цей принцип впливає на структуру державного механізму України, характер взаємовідносин державних органів між собою по вертикалі і горизонталі.

Принцип законності полягає в тому, що всі державні органи повинні виконувати закони. Згідно з частиною другою ст. 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Щодо організації і діяльності механізму Української держави цей принцип містить у собі такі вимоги, як: найвища юридична сила Конституції, пряма дія її норм, реалізація всіх державних владних функцій виключно на основі законів і відповідних їм підза-конних нормативно-правових актів, відповідальність органів держави, державних службовців за забезпечення законності, прав і свобод людини і громадянина, рішуча боротьба з порушенням Конституції та законів.

До принципів, які характеризують внутрішньоорганізацій-ні відносини в системі органів державної влади України, можна віднести: рівне право доступу громадян до державної служби (частина друга ст. 38 Конституції України); обов'язковість для державних службовців рішень, прийнятих вищими державними органами і керівниками в межах їх повноважень і на основі законодавства України; гласність у реалізації державної служби; відповідальність службовців за прийняті рішення, невиконання або неналежне виконання своїх посадових обов'язків; позапартійність державної служби, відокремлення церкви від держави; поєднання єдиноначальності і колегіальності.

Так, закріплений у частині другій ст. 38 Конституції принцип рівності доступу громадян до державної служби відповідає ст. 25 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права від 16 грудня 1966 р., відповідно до якого кожний громадянин повинен мати доступ у своїй країні на загальних умовах рівності до державної служби. Цей принцип означає рівне право громадян на заняття будь-якої державної посади відповідно до своїх здібностей і професійної підготовки.

Принцип позапартійності державної служби, відокремлення церкви від держави означає, що в державних органах не можуть утворюватися структури політичних партій, релігійні організації. Державні службовці керуються законодавством України і при виконанні посадових обов'язків не зв'язані рішеннями партій, політичних рухів, інших громадських формувань.

Відокремленість церкви від держави є однією з ознак сучасної правової держави. Світський характер України полягає у відсутності над державою церковної ієрархії. Цей принцип проявляється в громадянському правосудді, в державній реєстрації актів громадянського стану, у відсутності у державних службовців обов'язків сповідувати відповідну релігію. Вказівка в офіційних документах на ставлення до релігії не допускається.

§ 3. Система органів державної влади

Державні органи в правовій, демократичній державі утворюють у сукупності систему, яка має відповідні ознаки. Така система органів держави характеризується єдністю, яка зумовлена соціальною сутністю державних органів, спільністю їх завдань і функцій. Ця єдність органів виходить із єдності волі й інтересів волі народу, який є першоджерелом влади. Діяльність всієї системи органів державної влади України має бути спрямована на забезпечення прав людини і громадянина. Єдність системи цих органів проявляється в тому, що органи, які їх складають, діють не розрізнено, а сумісно, перебувають у тісній взаємодії, взаємозв'язку і взаємозалежності. Система державних органів являє собою і організаційну єдність, оскільки органи обираються або створюються іншими, одні керують іншими; одні підзвітні і підконтрольні іншим. Усі органи діють на основі Конституції та законів України. Акти, прийняті вищими за належністю органами, є обов'язковими для нижчих за належністю. Так, акти Кабінету Міністрів України є обов'язковими для виконання міністерствами, місцевими держадміністраціями тощо. Таким чином, між державними органами існує організаційно-правовий зв'язок.

Система органів держави не є незмінною. Вона новелізу-ється під впливом історичних, економічних, політичних, соціальних та інших факторів. Ця система змінюється разом з розвитком держави.

Єдність системи державних органів зумовлює і поділ їх на складові частини — види державних органів. Конституція України, конституційне законодавство, закріплюючи систему і структуру органів державної влади, в основу поклали функціональне призначення відповідних органів, їх роль і місце в державному механізмі. Структура і види органів встановлені залежно від форми державного устрою (унітарна держава) і відповідно до принципу поділу влади при реалізації державної влади (ст. 6 Конституції України).

У структурі державного механізму особливе місце посідають законодавчі органи, на які відповідно до принципу поділу влади покладена законодавча, правотворча діяльність. Вони приймають закони, які мають найвищу юридичну силу і врегульовують найважливіші суспільні відносини. Законодавча діяльність — це прерогатива представницьких органів державної влади, які обираються, як правило, на основі загального, прямого, рівного виборчого права. На сучасному етапі представницька форма реалізації законодавчої влади є найбільш доцільною з погляду демократії і самоврядування народу. Водночас законодавча влада народом може бути реалізована через своїх представників у парламентах. Народ може приймати закони безпосередньо, шляхом всенародного голосування — референдуму. Так, згідно зі ст. З Закону «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» предметом всеукраїнського референдуму може бути прийняття, зміна або скасування законів України або їх окремих положень. В історії України ще не було випадку, щоб закон приймався всеукраїнським референдумом. Референдум є досить складною і дорогою процедурою й проводиться тільки з найважливіших питань загальнодержавного значення.

Верховна Рада України є єдиним органом законодавчої влади в Україні. Вона є парламентом. Це свідчить, що ніякі інші державні органи не мають права приймати закони. До 1992 р. у період між сесіями Верховної Ради законодавчу владу здійснювала Президія Верховної Ради України шляхом внесення змін і доповнень до чинних законодавчих актів. Верховна Рада, за Конституцією України 1996 р., втратила статус найвищого органу державної влади та вперше набула всіх основних рис парламенту України — єдиного, загальнонаціонального, представницького, колегіального, виборного, однопалатного, постійно діючого органу законодавчої влади України1. Органи державної влади стали рівноправними і незалежними один від одного.

Виконавчі органи — це органи, які реалізують державну владу у формі організації виконання законів. Вищим виконавчим органом у державі є уряд, який, як правило, формується шляхом призначення. Спосіб його призначення зумовлений формою правління, політичними й історичними-особливостями країни. До виконавчих органів держави відносять також міністерства та інші центральні органи державної виконавчої влади, які здійснюють керівництво в різних сферах * державного життя, організовуючи реалізацію законів та інших нормативно-правових актів вищих органів державної влади. Виконавчій владі та системі її органів присвячено розділ VI Конституції «Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади». Єдність органів системи виконавчої влади України зумовлена єдністю всієї державної влади, розмежуванням компетенції між органами виконавчої влади, спрямованістю їх діяльності на вирішення управлінських завдань. Очолює цю систему влади Кабінет Міністрів України — вищий орган виконавчої влади.

Судові органи здійснюють судову владу, яка є незалежною і самостійною гілкою державної влади. Судова влада реалізується спеціальними державними органами — судами. Головним призначенням судів є захист прав суб'єктів права шляхом вирішення у процесуальній формі кримінальних і цивільних справ та спорів. Особливе місце серед судів займають конституційні суди, які здійснюють контроль і нагляд за відповідністю конституції інших нормативно-правових актів. У деяких державах функції конституційного суду виконують верховні суди (наприклад, у СТТТА) або спеціальні державні органи (наприклад, Конституційна рада Франції, Конституційний суд ФРН). В Україні судочинство здійснюється Конституційним Судом України та судами загальної юрисдикції. Судові рішення ухвалюються судами іменем України і є обов'язковими до виконання на всій її території. Найвищим судовим органом у системі судів загальної юрисдикції є Верховний Суд України. Відповідно до закону діють апеляційні та місцеві суди. Створення надзвичайних та особливих судів не допускається.

Особливе місце в системі органів державної влади належить інституту глави держави. У політичній практиці різних держав це офіційна особа, яка займає формально вище місце в системі державних органів і здійснює представництво держави у внутрішньополітичному житті та у міжнародних відносинах. Є два види цього інституту — монарх і президент. Відповідно розрізняють дві основні форми державного правління: монархію і республіку. Важливість і необхідність інституту глави держави полягає в тому, що він координує діяльність усіх вищих органів державної влади, виражає інтереси всього суспільства, слугує гарантом суверенітету й територіальної цілісності держави. Згідно зі ст. 102 Конституції України Президент України є главою держави і виступає від її імені, є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції, прав і свобод людини і громадянина. Це принципово новий для України державний інститут, який справляє важливий вплив на всю систему державних органів України. Згідно з Конституцією (ст. 103) Президент України обирається народом терміном на п'ять років. Організаційно він самостійний і не належить ні до однієї гілки влади, але намагається забезпечити їх узгоджене функціонування. Президент тісно взаємодіє із законодавчим органом — Верховною Радою України, має широкі повноваження у сфері виконавчої влади.

В Україні є й інші види державних органів, які здійснюють відповідні функції держави. Окрему групу, наприклад, складають органи прокуратури, на які покладаються згідно зі ст. 121 Конституції України функції: підтримання державного обвинувачення в суді, представництво інтересів громадян або держави у визначених законом випадках; нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-роз-шукову діяльність, досудове слідство; нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах. Організація і порядок діяльності органів прокуратури визначається законом.

Система і структура органів державної влади України, безумовно, змінюватиметься під впливом різних чинників. Важливо, щоб державний механізм якомога ефективніше працював на забезпечення прав людини і громадянина. Правова демократична держава проявляється насамперед у демократичному стилі роботи державного апарату.

Контрольні запитання

1.  Дайте визначення поняття державного органу і назвіть його конституційно-правові ознаки.

2.  Дайте класифікацію органів державної влади.

3.  На яких конституційно-правових принципах базується організація і діяльність органів державної влади?

4.  Яка система органів державної влади в Україні?