Печать

ТЕМА 9. Правительство в зарубежных странах

Posted in Конституционное право - Сизько, Чепурнова Конст. право зарубежных стран

 

Известные уже нам авторы Б.А. Страшун, В.Е. Чиркин и А.А. Мишин при определении понятия правительства близко схо­дятся во мнении о том, что правительство - это коллегиальный ис­полнительный орган власти, обладающий общей компетенцией, осуществляющий руководство государственным управлением. Правда, такое определение скорее относится к парламентским рес­публикам и не совсем приемлемо для президентских республик и дуалистических монархий, администрация с общей компетенцией возглавляется не коллегиальным органом, а единолично президен­том или монархом. Поэтому вряд ли можем говорить о наличии правительства, например, в США, где каждый министр подчинен только президенту. Здесь кабинет, объединяющий министров, не является коллегиальным органом и решений не принимает, а толь­ко обсуждает их. И только президент принимает решения от имени центральной исполнительной власти общей компетенции. Поэтому в этом случае о президенте правильнее говорить как о главе госу­дарства и главе исполнительной власти (администрации), а не главе правительства. Однако и при такой форме правления конституции предусматривают правительство как коллегиальный орган со своей компетенцией, например, в Колумбии.

В разных странах правительство носит различные конституци­онные наименования: Совет министров - в Индии, Совет министров (Правительство) - во Франции, на Кубе, Кабинет - в Японии, Пра­вительство - в Чехии, Колумбии, Государственный совет - в Китае, Федеральный совет - в Швейцарии, Федеральное правительство - в Германии, Административный совет - в КНДР и др. Одновременно внутри правительства могут создаваться более узкие органы обще­политического характера - Кабинет в Великобритании, Постоянное бюро в Китае, Президиум в Италии и др., а также разного рода меж­ведомственные структуры - комитеты в Великобритании, делегиро­ванные комиссии в Испании и т.п.

Во Франции, когда правительство заседает под руководством Президента, оно называется Советом министров, а когда председа­тельствует Премьер-министр - Советом кабинета. В последнем слу­чае основополагающие правительственные документы приниматься не могут, а лишь обсуждаются.

Правительство по своему политическому составу бывает одно­партийным, коалиционным и беспартийным.

В демократическом государстве однопартийное правительство бывает при парламентской или смешанной форме правления в том случае, когда одна из политических партий получила в результате выборов абсолютное большинство мест в парламенте или его ниж­ней палате. Так обычно бывает в Великобритании.

В президентских республиках, где имеется правительство, прези­дент формирует его обычно из представителей своей партии, хотя иногда и включает в него, в политических целях, отдельных выход­цев и из других партий.

При парламентарной или смешанной форме правления форми­руется обычно коалиционное правительство в том случае, когда в итоге выборов ни одной из партий не удалось набрать в парламенте такого большинства, которое бы позволило сформировать однопар­тийное правительство.

Одним словом, коалиционное правительство - это результат со­глашения между партиями об общей правительственной програм­ме. Обычно коалиционные правительства создаются в Италии и Германии.

В случае войны или других кризисных ситуаций возможно объе­динение всех парламентских партий в рамках правительства, созда­ние правительства национального единства, что знаменует объеди­нение усилий всего общества на преодоление общей опасности.

Вместе с тем возможно создание и правительства меньшинства, опирающегося на выборочную поддержку неправительственных партий. Зачастую такое правительство формируется в Скандинав­ских странах. Такому правительству трудно принимать радикаль­ные решения, и оно, как правило, ограничивается решениями те­кущих вопросов.

Наконец, беспартийное правительство образуется в случае, если в парламенте прошедшим партиям не удалось договориться о созда­нии коалиционного, а парламент (нижнюю палату) распускать не­желательно. Такое правительство называют обычно служебным чи­новничьим или деловым. Продолжительность действия такого правительства, как правило, невелика. Оно ведет текущие дела до тех пор, пока не удастся сформировать правительство на партийной основе. Служебное правительство создается иногда и для того, что­бы вывести страну из кризисного состояния.

Образованное в соответствии с конституцией правительство во всех перечисленных формах правления считается постоянным. А вот правительства, образованные при смене режима еще и сопрово­ждающегося изменением режима, считаются обычно временными.

Компетенция правительства в большинстве конституций зарубеж­ных стран очерчивается самым общим образом. Поэтому можно счи­тать, что компетенция правительства, проводящего текущее управле­ние страной, охватывает многие вопросы государственной жизни, если они не отнесены к ведению других государственных органов. Харак­терным для всех зарубежных стран является значительный разрыв ме­жду юридическим и фактическим статусом правительства.

В унитарных государствах по общему правилу предметная компе­тенция правительства не определяется, поскольку законодатель исхо­дит из предположения о том, что границы между исполнительной, за­конодательной и судебной властями совершенно очевидны. Одновре­менно, многие зарубежные конституции все исполнительные полно­мочия вручают главе государства, хотя на самом деле они практически осуществляются правительством. Отдельные конституции наделяют правительство чисто совещательными функциями, присущими органу при главе государства. Например, Конституция Дании 1953 года про­возглашает: «Король облечен верховной властью в отношении всех дел Государства с ограничениями, определенными настоящей Конститу­цией; эту власть он осуществляет через министров».

Полномочия правительства в государствах с федеративной фор­мой государственного устройства также не определяются, разве что редким исключением (Швейцария). Как правило, конституции этих стран ограничиваются разграничением компетенции между союзом и субъектами федерации.

В сфере осуществления внешних функций правительство феде­ративного государства обладает такими же полномочиями, как и правительство унитарного государства. Что касается осуществления внутренних функций, то здесь объем полномочий федеративного правительства значительно уже унитарного.

Правительство в системе высших органов власти зарубежного го­сударства является наиболее активным и динамичным элементом, осуществляющим свои важнейшие функции.

Одной из основных функций правительства является управление государственным аппаратом. Правительство играет решающую роль в деле комплектования всего государственного аппарата и ру­ководит его деятельностью через министерства, департаменты, шта­бы и другие ведомства.

Важнейшая функция правительства - исполнение законов по бу­кве конституции. Одновременно правительства в зарубежных стра­нах активно занимаются нормоустанавливающей деятельностью и нередко вторгаются в сферу исключительной компетенции парла­мента. Так, в самостоятельную функцию правительства превратился контроль над законодательной деятельностью парламента. Такой контроль осуществляется по двум главным направлениям.

Во-первых, правительство является главным источником законо­дательной инициативы. В парламентских странах правительство является практически единственным субъектом законодательной инициативы. Что же касается президентских республик, то там его роль в этом вопросе значительно скромнее.

Во-вторых, правительство оказывает решающее воздействие на законодательный процесс.

В президентских и парламентских республиках этот контроль осуществляется по-разному. Так, в президентских республиках пра­вительство для этого использует право вето и непосредственные контакты с парламентариями. В парламентских странах активнее в этих целях используются партийные организации, с помощью кото­рых правительство контролирует законодательный процесс.

Одним из основных направлений работы правительства является его нормоустанавливающая деятельность.

Причем нормоустанавливающая деятельность правительства проявляется в трех его основных направлениях:

1. Правительство издает нормативно-правовые акты на основе и во исполнение парламентских законов. Эти правительственные акты
носят подзаконный характер.

2.  Нормативные  акты издаются правительством по  указанию парламента. Такое полномочие на издание нормативных актов мо­жет быть прямо выражено в парламентском законе или же оно под­разумевается, если закон сформулирован неопределенно. Такие за­коны во Франции называются «рамочными законами», а в англосак­сонских странах - «скелетным законодательством». Таким образом, правительство получает полномочие на издание нормативных актов по предметам правового регулирования, относящихся к исключительной компетенции парламента. В данном случае парламент либо прямо, либо косвенно делегирует правительству свои полномочия.

3. Издание правительством нормативных актов, содержащих в себе общие правила поведения по вопросам, входящим в исключи­тельную компетенцию парламента, без всяких уполномочий со сто­роны последнего. В этих случаях парламенту предоставляется право молчаливо согласиться с вторжением правительства в его сферу полномочий.

Очевидно, что второй и третий виды нормоустанавливающей деятельности правительства - делегированное законодательство, которое весьма распространено в странах Запада.

По своему числу акты делегированного законодательства в Вели­кобритании намного превосходят парламентские законы. Делегиро­ванное законодательство в США осуществляется как президентом, так и главами исполнительных департаментов. Издаваемые в этом порядке указы, приказы, военные приказы, прокламации, директи­вы, регламенты и т.д. обладают такой же юридической силой, как и акты конгресса. Причем пределы делегированного законодательства вовсе не установлены.

Правительственным полномочием является составление и испол­нение бюджета, поскольку роль парламента в этом процессе номи­нальна.

Первоначально различными административными ведомствами составляется доходная и расходная части бюджета, а окончательный проект представляется на утверждение правительства министерст­вом финансов.

Парламент же чисто формально утверждает бюджет, составлен­ный правительством, и возвращает его последнему для исполнения.

В современных зарубежных странах осуществление внешней по­литики входит в компетенцию правительства.

В парламентарных странах правительство, как правило, контро­лирует и направляет деятельность всех органов и институтов, с по­мощью которых осуществляются внешнеполитические функции государства. Оно комплектует дипломатический и консульский ап­парат, определяет контингенты вооруженных сил, руководит дея­тельностью органов внешней разведки, ведет международные пере­говоры и заключает международные договоры и соглашения.

Таким образом, полномочия правительства очень велики и их осуществление в обычных условиях мало подвержено законодатель­ной регламентации. В условиях же чрезвычайного положения, вводимого приказом или прокламацией главы государства, эти полно­мочия становятся более жесткими и определенными. Так, во многих странах, например, в Великобритании, США и ФРГ действует спе­циальное законодательство о чрезвычайном положении.

В современных зарубежных странах в зависимости от формы правления и степени участия парламента в формировании прави­тельства можно выделить две основные модели его образования: парламентарную и внепарламентарную.

Парламентская модель формирования правительства применяется в странах с парламентарными формами правления. В этих странах право на формирование правительства получает та партия или пар­тийная коалиция, которая победила на выборах и получила боль­шинство мест в парламенте (при двухпалатном парламенте - в ниж­ней палате).

В конституциях многих зарубежных стран это положение сфор­мулировано неточно. Так, ст. 92 Конституции Италии содержит по­ложение, согласно которому «Президент Республики назначает председателя совета министров и по его предложению, министров». Буквальное толкование этой нормы может привести к ложному представлению о том, что совет министров здесь формируется по­мимо воли парламента президентом. На самом же деле итальянская модель хотя и выводит формирование предварительного состава за стены парламента, за последним остается важнейшее право - выне­сение вотума доверия.

Глава государства Великобритании имеет право назначения пре­мьер-министра, но это право сугубо номинально, так как фактиче­ски премьером становится руководитель, победившей на выборах партии в палату общин.

В Индии процедура назначения премьер-министра представляет собой республиканский вариант английской системы. Согласно ст. 75 Конституции Индии, глава правительства назначается президен­том, но в силу действующего конституционного соглашения прези­дент может назначить на эту должность только лидера партии, рас­полагающей большинством мест в народной палате.

Современная структура правительств очень разнообразна, но вырисовываются лишь две сложившиеся системы - континентальная и англосаксонская.

В основе такой систематизации лежит принцип определения со­става правительства и способ создания вспомогательных учрежде­ний, обслуживающих это правительство.


 

Континентальная система характеризуется тем, что в состав пра­вительства входят все руководители центральных ведомств с обще­национальной территориальной юрисдикцией. Единый коллеги­альный орган составляют министры, главы департаментов, государ­ственные секретари, возглавляемые премьер-министром. Например, в Италии не существует законов, ограничивающих численный со­став правительства. И только ст. 95 Конституции предписывает соз­дание президиума совета министров, который является внутрипра-вительственным органом. В его состав входят: председатель совета министров, вице-председатели, министры без портфеля и государ­ственные вице-секретари при председателе совета министров.

В современной Франции правительством - Советом министров или Советом кабинета - является коллегия, состоящая из министров, государственных секретарей и глав департаментов, называемых еще «младшими министрами», возглавляемая президентом. Согласно ст. 21 Конституции Франции, премьер-министр может председа­тельствовать на заседаниях Совета министров вместо президента лишь в исключительных случаях с определенной повесткой дня и только по поручению президента.

Возглавляемая не президентом, а премьер-министром та же кол­легия представляет собой Совет кабинета, который в основном гото­вит для Совета министров решения, т.е. является рабочим его орга­ном.

По внутренней структуре кабинет США относится также к кон­тинентальной системе. В состав кабинета входят, как правило, главы следующих департаментов: государственный секретарь, министр обороны, генеральный атторней (министр юстиции), министр фи­нансов, министр труда, министр сельского хозяйства, министр внут­ренних дел, министр образования, министр торговли, министр здравоохранения и социального обеспечения, министр энергетики, министр жилищного строительства и городского развития, министр транспорта.

Членами кабинета также являются президент и вице-президент.

Все решения в пределах полномочий исполнительной власти принимаются единолично президентом, а кабинет здесь является лишь совещательным органом. Значение кабинета в последнее вре­мя резко снизилось в связи с ростом влияния канцелярии Белого до­ма и исполнительного аппарата при президенте.

Англосаксонская система своим происхождением обязана госу­дарственной практике Великобритании, откуда она затем распространилась в такие страны, как Канада, Австрия, Индия и др. Эта система правительственной структуры отличается двумя значитель­ными особенностями.

Во-первых, во всех странах, придерживающихся этой системы, кабинет существует на основе конституционного соглашения. Так, английские юристы Уэйд и Филипс пишут: «Несмотря на то, что существование кабинета признано одним из положений Закона о министрах короны 1937 года, предусматривающим выплату жалова­ния министрам - членам кабинета, кабинет является таким органом правления, в основе существования которого лежит конституцион­ный обычай».

Во-вторых, в состав правительства в собственном смысле слова, т.е. кабинета, входят не все главы центральных исполнительных ве­домств, а лишь важнейшие из них. Так, министры в «ранге членов кабинета» занимают привилегированное положение по отношению к тем членам правительства, которые в кабинет не входят. Вот поче­му при англосаксонской системе понятия «правительство» и «каби­нет» не совпадают.

Внепарламентская модель формирования правительства приме­няется в президентских республиках. Право на формирование пра­вительства в этих странах принадлежит президенту, а не парламен­ту, роль которого даже в юридическом смысле очень невелика.

Как на внепарламентское формирование правительства можно со­слаться на ст. 189 п. 1 Конституции Колумбии, согласно которой Пре­зидент республики, как глава государства, глава Правительства и вер­ховная административная власть, свободно назначает и смещает мини­стров Кабинета и директоров административных департаментов.

Внепарламентский способ формирования правительства приме­няется и в странах, имеющих смешанную форму правления, наибо­лее характерным примером которых является V Республика Фран­ции. Так, в ст. 8 Конституции Франции сказано: «Президент Респуб­лики назначает премьер-министра. Он прекращает исполнение обя­занностей премьер-министра после вручения им заявления об от­ставке правительства. По предложению премьер-министра он на­значает других членов правительства и прекращает исполнение ими их служебных обязанностей».

Таким образом, порядок формирования правительства в V Рес­публике происходит по внепарламентской модели.

В США назначение глав исполнительных департаментов осуще­ствляется президентом, но «с согласия и по совету» сената, который в соответствии с конституцией одобряет назначения президента на высшие государственные должности большинством в 2/3 голосов.

Институт главы правительства может рассматриваться только при парламентарных и смешанных формах правления, так как в президентских республиках функции главы правительства выпол­няет сам президент.

Различными бывают названия главы правительства, однако в большинстве государств он именуется премьер-министром, то есть первым министром (фр. premier - первый).

Как разновидность подобного именования главы правительства мы встречаем в Китае и Северной Корее, где он называется просто премьером соответственно Государственного или Административ­ного совета.

Вместе с тем встречаются и другие названия главы правительства. Так, в Италии это председатель совета министров, в Испании и Че­хии - председатель правительства, в Болгарии - министр-председатель, в германских землях - министр-президент и тут же федеральный канцлер Германии.

Глава правительства изначально считался первым среди равных, а отсюда и название - первый министр. Но шло время и его статус постепенно рос, и вот теперь практически повсеместно, где сущест­вует данный институт, он выступает как олицетворение всего пра­вительства. В настоящее время глава правительства подбирает всех его членов, и они остаются в должности, пока это ему угодно. Такое положение сохраняется и в тех случаях, когда правительство опира­ется на партийную коалицию и когда партии - участницы предла­гают главе правительства министров. На эту ситуацию мало влияют конституционные положения, требующие, чтобы правительство принимало решения коллегиально: ведь каждый из членов этой коллегии в той или иной мере зависит от главы правительства.

Формально все члены правительства, как правило, назначаются и смещаются главой государства. Однако последний при этом обязан действовать в соответствии с предложениями главы правительства.

Постепенно особый статус главы правительства стал закреплять­ся в некоторых конституциях. Так, в Швеции, где глава Правитель­ства избирается Риксдагом, он сам назначает министров и представ­ляет их Риксдагу, сам же и смещает их (ч. 1 § 4, § 6 гл. 6 «Формы правления»).

В случае отставки или смерти главы правительства тальман, со­гласно § 7 гл. 6 Конституции, должен освободить от должности остальных министров. В соответствии с § 8 Конституции глава Прави­тельства на период своего временного отсутствия может назначить одного из министров своим заместителем.

Главы правительств нередко образуют своеобразное постоянное совещание приближенных министров, возглавляющих наиболее влиятельные ведомства. Так, в Великобритании оно получило на­именование внутреннего кабинета, чем-то напоминающего «кухон­ный кабинет» при Президенте США. В той же Великобритании рас­тет значение личного секретариата премьер-министра. Во Франции при премьер-министре действует гражданский и военный кабине­ты, а входящий в состав гражданского кабинета генеральный секре­тариат премьер-министра координирует деятельность ведомств, го­товит правительственные документы и контролирует их прохожде­ние и исполнение.

Особую роль при главе правительства играют министры без портфеля - лица, которые не руководят какими-либо ведомствами, но на заседаниях правительства имеют право решающего голоса. Иногда они выполняют отдельные поручения премьер-министра, координируют работу группы министерств.

Таким образом, премьер-министры играют особую роль в подборе кандидатур в состав правительства и координации его деятельности.

Ответственность правительства многоаспектна. Она зависит пре­жде всего от того, совершены ли членами правительства правона­рушения при исполнении служебных обязанностей или в качестве частных лиц. В последнем случае в ряде стран они отвечают наравне с другими гражданами, а в некоторых странах предусмотрен мини­стерский иммунитет: министр предается суду по постановлению парламента, и судит его особый суд.

При исполнении служебных обязанностей ответственность воз­можна за нарушение закона, уголовные преступления, например, такие, как государственная измена и иные, за нарушение служебных обязанностей. В этих случаях ответственность может быть политиче­ской, уголовной, гражданской и дисциплинарной.

Политическая ответственность перед парламентом имеет место только при парламентарных и смешанных формах правления, по­литическая ответственность перед главой государства - при некото­рых смешанных и президентской формах правления, а ответствен­ность за правонарушения - при любых.

Ответственность перед парламентом выражается в вынесении им вотума недоверия правительству или отдельному министру, в отказе в доверии правительству и как следствие - в увольнении правитель­ства или министра в отставку. Кстати, вопрос о доверии правитель­ству ставится по инициативе самого правительства.

Политическая ответственность перед главой государства выража­ется обычно в виде смещения правительства или министра.

Политическая ответственность правительства имеет одну харак­терную черту: она возможна не только за правонарушения, но и без таковых, что чаще всего и бывает. Вот почему она и называется по­литической. Правительству и министрам парламент выражает недо­верие за недостатки и упущения в работе, считая политическую ли­нию правительства или министра неверной. Такое происходит ино­гда в связи с грубым нарушением этических норм. Эти же основания лежат в основе применения политической ответственности прези­дентом или премьер-министром.

Что же касается ответственности за правонарушения, то в тех странах, где за членами правительства признается иммунитет от су­дебного преследования, лишение этого иммунитета производится парламентом, после чего возможна обычная установленная законом ответственность.

Торжество демократии и законности во многих странах мира не­редко приводит министров и даже премьер-министров на скамью подсудимых. Так, несколько членов правительства в Италии, Япо­нии (включая премьер-министров), вице-президент США, прези­дент Бразилии, бывшие президенты Южной Кореи и Чили, отдель­ные министры других государств были осуждены за взяточничество или за неуплату налогов.

Гражданская ответственность в настоящее время часто выражается в исках по отношению к правительству и отдельным министрам за причиненный ущерб юридическим и физическим лицам в случае нарушения законов при исполнении служебных обязанностей.

Дисциплинарная ответственность всегда индивидуальна и выра­жается во взысканиях, налагаемых на министров премьер-министром или президентом за служебные нарушения.

Такое обилие форм ответственности правительства и его отдель­ных министров, включая и премьер-министров, стало возможным в условиях торжества законности и демократии в большинстве стран мира.

Контрольные вопросы

  1. Что такое правительство? Что имеется в виду под данным тер­мином применительно к США и другим президентским респуб­ликам?
  2. Что такое кабинет? Какие значения этого термина и его разно­видности вам известны?
  3. Что делает и за что отвечает правительство?
  4. Чем обусловлен различный порядок формирования правитель­ства в разных странах?
  5. Каковы взаимоотношения правительства с законодательной и судебной властями?
  6. Как соотносится ответственность правительства с ответственно­стью главы государства, какие здесь различия и какое сходство?

Вопросы для подготовки к семинару

  1. Понятие и классификация правительств.
  2. Порядок формирования правительства.
  3. Полномочия правительства.

Задание для самостоятельной работы

На основе текстов конституций 2-3 зарубежных стран сформу­лируйте основные направления деятельности правительства и по­кажите его взаимоотношения с парламентом и главой государства.