ТЕМА 8. Парламент в зарубежных странах

 

В большинстве стран законодательная власть осуществляется пар­ламентом - общенациональным представительным выборным кол­легиальным органам, работающим на профессиональной постоян­ной основе в системе разделения властей.

Парламент выполняет в государстве целый ряд функций: законо­творчество, представительство, выражение интересов широких слоев населения, а в итоге и воли всего народа; контроль за деятельностью государственного аппарата, прежде всего, правительства; участие в формировании государственных органов, принятие бюджета и не­которые другие.

Из теории государства и права известны две основные формы демократии - это прямая или непосредственная форма и другая форма демократии - представительная.

Представительная форма демократии - это отражение работы де­путатов в парламенте.

Термин «парламент» происходит от фр. «парле» - говорить. Пар­ламент - это общенациональное представительное учреждение об­щества, носитель верховной законодательной власти.

Парламент имеет самостоятельную многовековую историю. Пра­родителями его были английский парламент и испанские кортесы, возникшие еще в XII—XIII веках, т.е. при феодализме. Однако совре­менный парламент качественно отличается от сословных представи­тельных учреждений эпохи феодализма. Вот почему история совре­менного парламента начинается значительно позже, т.е. с эпохи буржуазных революций XVI-XVII веков.

Согласно теории разделения властей и соответствующих статей конституций многих стран, Парламент как носитель верховной за­конодательной власти занимает привилегированное (ведущее) по­ложение в системе высших органов государственной власти. На­пример, в американской Конституции записано: «Все законодатель­ные полномочия сим установленные, предоставляются Конгрессу Соединенных Штатов..»

Очень категорично определяет юридический статус парламента Конституция Японии: «Парламент является высшим органом госу­дарственной власти и единственной законодательной властью госу­дарства».

В парламентарных странах на парламент, как правило, сильно воздействует правительство, которое не только монополизировало законодательную инициативу, но и оказывает сильное влияние на все стороны деятельности парламента.

В президентских республиках парламент юридически более не­зависим. Он не может быть распущен президентом, законодательная инициатива принадлежит только депутатам. Тем не менее, прези­денты в этих случаях располагают богатым арсеналом средств воз­действия на парламент.

В тех странах, где существует конституционный надзор (США, Италия, Германия, Япония, Франция, Австралия, Индия и т.д.), лю­бой акт парламента может быть отменен по причине его несоответ­ствия конституции страны.

Парламентаризм - это особая система государственного руко­водства обществом, характеризующаяся разделением властей, законодательной и исполнительной, при привилегированном положении парламента.

Парламент и парламентаризм - понятия взаимосвязанные и взаимообусловленные, но отнюдь не равнозначные.

Парламентаризм не может существовать без парламента, его ос­новой является именно сильный и полновластный парламент. Но парламентаризм есть в то же время высшее качество парламента, которое может им утратиться. Парламент может существовать без существенных элементов парламентаризма, что характерно для ав­торитарных режимов.

Юридическим выражением парламентаризма является кон­троль парламента за деятельностью правительства. Этот контроль по-разному осуществляется в парламентарных странах и прези­дентских республиках, но он является определяющей чертой парламентаризма и именно в нем находит свое выражение при­вилегированное положение парламента. Хотя в президентских республиках отсутствует институт парламентской ответственно­сти, им известны определенные формы контроля над деятельно­стью правительства.

Возникновение и оформление парламентаризма относится к то­му периоду, когда избирательное право было цензовым и в катего­рию политически активных граждан входили только мужчины -собственники. По мере демократизации избирательного права и расширения избирательного корпуса шла эволюция парламента­ризма. Так, в XX веке и особенно после второй мировой войны за­метно расширяется социальная база парламентов, увеличивается доля представительства коммунистических и рабочих партий.

Во многих странах правительства формируются социал-демократическими партиями. Возрастает относительная самостоя­тельность парламентов по отношению к правительствам. Этот про­цесс проходит по-разному в различных странах. Он знает подъемы и спады.

Так, в период Уотергейтского скандала резко возросла реальная власть конгресса, так как президентская власть была скомпромети­рована. Однако с приходом республиканской администрации Р. Рейгана в 1981 году система сдержек и противовесов стабилизиро­валась за счет активизации президентской власти.

Во Франции после ухода президента Шарля де Голля шел про­цесс возрастания реальных полномочий Национального собрания и восстановления парламентаризма. Этот процесс усилился в дву­кратное пребывание в качестве президента Ф. Миттерана.

Порядок формирования парламентов находится в прямой зависи­мости от их структуры (одно- или двухпалатный парламент). Нижние палаты парламентов демократических стран, так же как и однопалат­ные парламенты, почти всегда формируются посредством прямых вы­боров. Верхние же палаты формируются следующим образом:

1. Формирование верхних палат посредством непрямых (много­степенных) выборов, например, в Норвегии, Франции и Индии.

Так, двухстепенные выборы применяются при формировании верхней палаты норвежского парламента - Стортинга.

Избиратели избирают по пропорциональной системе депутатов парламента без подразделения их по палатам. Избранные депутаты Стортинга избирают четвертую часть своих членов, которые обра­зуют верхнюю палату - Лагтинг. Остальные 3/4 членов Стортинга составляют нижнюю палату - Одельстинг.

В то же время Сенат Французской Республики формируется по­средством трехстепенных выборов.

2. Формирование верхних палат посредством прямых выборов, хотя и с некоторыми отличиями от той системы, которая применяется при формировании нижних палат. Так, верхняя палата Кон­гресса США - Сенат - избирается непосредственно населением, но не по территориальным избирательным округам, как члены палаты представителей, а от каждого штата по два сенатора. Определение результатов голосования осуществляется по мажоритарной избира­тельной системе относительного большинства.

3. Чисто  феодальный способ  формирования верхней палаты применяется в Великобритании. Здесь на протяжении 5-ти столетий существует традиционная система замещения мест в палате лордов.

В настоящее время в состав палаты лордов входит около 1200 пэ­ров, которые подразделяются на следующие основные группы:

1)        наследственные пэры, имеющие право передавать свой титул по наследству;

2)        пожизненные пэры, не имеющие права передачи титула по на­следству;

3)        ирландские и шотландские пэры (в настоящее время их в палате лордов нет);

4)        пэры по апелляции;

5)        духовные пэры (епископы и архиепископы английской церкви).

4. Формирование верхней палаты посредством назначения при­меняется в ФРГ. Здесь верхняя палата парламента - Бундесрат - со­стоит из членов, назначаемых правительствами земель из своего со­става. В другую палату - Бундестаг - половина депутатов избирается в одномандатных избирательных округах, охватывающих террито­рию всей страны, а вторая половина избирается по германским зем­лям в многомандатных избирательных округах, выдвинутых поли­тическими партиями.

5. Верхние палаты парламентов некоторых стран (Сенат Бельгии, Сенат Ирландии) формируются смешанным путем, при котором
сочетаются элементы выборности, назначения и наследственности.

Как показывает опыт деятельности верхних палат, самые силь­ные, влиятельные из них - сформированные посредством выборов (в США, Италии, Японии).

Слабыми по своему влиянию на политическую жизнь в обществе являются верхние палаты, сформированные без участия избира­тельного корпуса (например, Палата Лордов, Совет штатов Индии, Бундесрат).

Правовое положение депутата парламента определяется консти­туциями, конституционными и органическими законами, регламен­тами палат и обычаями.

Нынешняя конституционно-правовая доктрина рассматривает депутата парламента как представителя всей нации, а не соответст­вующего избирательного округа. Так, ст. 67 Конституции Италии гласит: «Каждый член парламента представляет всю нацию и вы­полняет свои функции без обязательного мандата». Вот почему де­путат является профессиональным парламентарием. Именно по этой причине его мандат обладает свойством несовместимости ни с какой государственной или иной должностью. Парламентская дея­тельность считается единственным законным занятием депутата, исключая право занятия министерских постов в парламентских странах.

В содержание депутатского мандата входят следующие основные компоненты:

• индемнитет (в конституционном праве термин «индемнитет» имеет два значения: освобождение от ответственности и  вознаграждение за парламентскую деятельность. Здесь он применяется во втором своем значении.). Депутат парламента получает вознаграждение за свою парламентскую деятельность, включая покрытие расходов на резиденцию, переписку, служебные поездки и т.д.;
• иммунитет (законодательство государств предоставляет депутату целый ряд прав и привилегий, которые должны гарантировать
  его независимость). Важнейшими элементами депутатского им­мунитета являются свобода слова и голосования и депутатская
  неприкосновенность;
• свобода слова и голосования (сводятся к тому, что депутат не может быть привлечен к уголовной ответственности за высказывания в парламенте и за голосование, поскольку они осуществляются в силу мандата);
• депутатская неприкосновенность (обычно состоит в том, что депу­пат не может быть подвергнут уголовному преследованию или
  аресту без санкции соответствующей палаты, за исключением тех случаев, когда он задержан на месте совершения преступления).

Прекращение срока действия мандата наступает по окончании срока полномочий парламента, по истечении срока, на который из­бран депутат, вследствие смерти депутата, в результате лишения мандата или признания выборов недействительными.

Парламент обычно является верховным судом в отношении полномочий своих депутатов, поэтому он не только может ли­шить депутата иммунитета, но и признать недействительным его мандат.

В основу классификации современных парламентов могут быть положены следующие существенные признаки: структура парламен­та и объем компетенции.

1. Классификация парламентов по структуре.

Традиционной системой построения парламентов был бикамерализм (двухпалатность).

По мнению многих ученых, в том числе проф. Я.М. Бельсона, вторая или верхняя палата была введена, во-первых, для представи­тельства аристократии и, во-вторых, для сдерживания нижней пала­ты, которая представлялась более демократической («фильтр»).

Вторая палата, по мнению современных ученых, необходима как интегральная часть парламента.

Особенно важна роль верхней палаты в федеративном государст­ве, где она представляет интересы субъектов федерации. В то же время среди молодых освободившихся государств были федерации (Камерун, Пакистан) с однопалатными парламентами.

Любопытным исключением из традиционных одно- или двухпа­латных систем являлся трехпалатный «парламент», введенный в ЮАР в соответствии с Конституцией 1984 г.

2. Классификация парламентов по объему компетенции.

Компетенция определяет правовое положение парламента и его роль в политической жизни страны, взаимоотношение с другими высшими органами государственной власти.

По тому как конституции определяют компетенцию парламен­тов, эти учреждения можно подразделить на три группы:

1)    парламенты с абсолютно определенной компетенцией, для ко­торых конституции устанавливают точный перечень вопросов, яв­ляющихся объектом их законодательной деятельности. Такие пар­ламенты не имеют права переступать границы их полномочий, так
как в противном случае суды отменят принятые им нормативные акты. Наиболее типичным примером подобного рода является Кон­гресс США. Так, разд. 8 ст. 1 Конституции США содержит перечень из 18 пунктов, уполномочивающих Конгресс на совершение опреде­ленных действий. Разд. 9 ст. 1 дает перечень того, чего Конгресс не может делать - это дополнительное ограничение. Так Конституцией
США определена четкая сфера деятельности Конгресса.

2)    Парламенты с абсолютно неопределенной компетенцией, т.е. парламенты, которые юридически располагают неограниченными полномочиями и имеют право издавать законы по любому вопросу. И хотя эта доктрина носит чисто умозрительный характер, полномочия парламента всегда ограничены. Тем не менее, эта концепция играет роль конституционного принципа при определении компе­тенции парламентов Великобритании и Новой Зеландии.

3) Парламенты с относительно определенной компетенцией. Здесь наблюдается подвижность границ, в пределах которых компе­тентны парламенты, например, Индийский парламент. Конститу­ция Индии устанавливает три сферы полномочий. В первую группу входят вопросы, отнесенные к исключительной компетенции союза, по которым может законодательствовать только федеральный пар­ламент. Вторую группу составляют вопросы, входящие в компетен­цию штатов. Третья группа вопросов относится к совместной компе­тенции союза и штатов. По этим вопросам может законодательство­вать как союзный парламент, так и легислатуры штатов, но в случае коллизии приоритет сохраняется за законом союза.

Определение фактической роли парламента в осуществлении го­сударственной власти представляет собой достаточно сложную про­блему.

Конституции стран определяют следующие основные направления деятельности парламентов:

1)        Принятие  законов.  Только  парламент наделен компетенцией принятия законов.

2)        Принятие бюджета и иные финансовые полномочия являются старейшей прерогативой парламента.

3)        Контроль над деятельностью правительства является одним из наиболее важных полномочий парламента.

4)        Судебные полномочия парламентов являются ограниченными, и их реализация не занимает заметного места в обычной парла­ментской деятельности, например, парламент Англии может иг­рать роль кассационной инстанции, а палата лордов выступает как суд 1-ой инстанции для мэров, совершивших особо тяжкие государственные преступления.

5)  Внешнеполитические полномочия парламентов носят ограни­ченный характер и, как правило, сводятся к контролю над внеш­ней политической деятельностью правительства.

Законодательный процесс в современных странах самым тща­тельным образом регламентирован и проходит в несколько стадий:

1. Выявление потребности в принятии закона и осуществление за­конодательной инициативы.
2. Обсуждение законопроекта на пленарных заседаниях палаты.
3. Рассмотрение законопроекта в парламентских комитетах.
4. Принятие законопроекта палатой, в которую он был внесен.
5. Прохождение законопроекта в другой палате является стадией,которая, естественно, свойственна только бикамеральным парла­ментам.
6. Санкционирование и промульгация законопроектов,  одобрен­ных парламентами, представляет собой заключительную стадию законодательного процесса.

Подводя итог вышесказанному, можно отметить, что современ­ный парламент - это высший орган народного представительства, выражающий суверенную волю народа, призванный регулировать важнейшие общественные отношения главным образом путем при­нятия законов, осуществляющий контроль за деятельностью орга­нов исполнительной власти и высших должностных лиц. Кроме это­го парламент обладает и значительными иными полномочиями. Он формирует другие высшие органы государства, в некоторых стра­нах избирает президента, образует правительство, назначает кон­ституционный суд, ратифицирует международные договоры, за­ключенные правительством, объявляет амнистию и многое другое.

Контрольные вопросы

1. В чем проявляется представительный характер парламента? Не­обходимо ли парламенту это качество? Что оно дает?
2. Какое значение имеют бюджетные и налоговые полномочия парламента?
3. Что такое ратификация и денонсация международных договоров? Для чего необходимо участие в этом парламента?
4. Какие существуют формы парламентского контроля?
5. Какими полномочиями располагает парламент в вопросах вой­ны и мира, национальной безопасности и как он их может осу­ществлять?
6. Каково значение института роспуска парламента (палаты)?
7. В чем различие свободного и императивного мандата в теории и на практике? Как вы относитесь к лоббизму? Как влияет общест­венное мнение на деятельность парламентариев?
8. Чем отличается индемнитет от иммунитета? Нужна ли в демо­кратических странах депутатская неприкосновенность и если да, то в каком объеме?
9. Каковы взаимоотношения между парламентариями и политиче­скими партиями, в которых они состоят? Как вы относитесь кпрактике фракционного принуждения? Как обстоит с этим дело в территориальных объединениях парламентариев?
10. Каково значение нескольких чтений при обсуждении законо­проекта?
11. Чем обусловлены особенности законодательного процесса в фи­нансовой области?
12. Чем отличается вотум недоверия от отказа в доверии?

Вопросы для подготовки к семинару

1. Понятие и классификация парламентов.
2. Внутренняя организация палат парламента.
3. Полномочия парламента.
4. Законодательный процесс.
5. Политическая и конституционно-правовая ответственность пар­ламента.
6. Правовой статус депутатов и членов парламента.

Задание для самостоятельной работы

Используя тексты конституций и учебную литературу, пока­жите различные способы и особенности формирования верхних па­лат в 3-4 зарубежных странах.