Глава 23. Основы конституционного права стран СНГ
Распад Союза ССР и образование на его месте независимых и суверенных государств — бывших союзных республик — предопределили необходимость правового оформления и закрепления новой государственности. Их первыми шагами на этом пути стали выработка и принятие новых конституций, которые бы отвечали их новому международно-правовому статусу. С провозглашением суверенитета и независимости в упомянутых государствах начинается активизация процессов формирования нового конституционного строя.
Вместе с тем политические, экономические, культурные и иные связи, сложившиеся в период длительного пребывания народов этих стран в рамках единого союзного государства — Союза ССР, — настоятельно диктовали необходимость их нового объединения. Этим объединением стало Содружество Независимых Государств, построенное на международно-правовой основе. В результате свободного волеизъявления Азербайджан, Армения, Беларусь, Грузия, Казахстан, Кыргызстан, Молдова, Россия, Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан, Украина2 приняли решение об образовании Содружества Независимых Государств (СНГ), основанного на началах суверенного равенства всех членов СНГ, которые являются самостоятельными и равноправными субъектами международного права. Важнейшей задачей Содружества государства-участники определили сотрудничество в области экономики, таможенного дела, охраны границ, в военно-политической и социально-гуманитарной сферах, а также в некоторых других областях государственной и общественной жизни.
Преобразования, обозначившиеся в общественной жизни стран СНГ практически с момента обретения независимости, вызвали необходимость совершенствования и дальнейшего развития конституционно-правового регулирования государственной и общественной жизни. Свидетельством этому является интенсификация процесса обновления конституционного законодательства, результатом которой явилось принятие в странах СНГ новых конституций: Азербайджанской Республики 13 ноября 1995 г.; Республики Армения 5 июля 1995 г.; Республики Беларусь 24 ноября 1996 г.; Грузии 24 августа 1995 г.; Республики Казахстан 30 августа 1995 г.; Кыргызской Республики 5 мая 1993 г. с изменениями 10 января 1995 г.; Республики Молдова 29 июля 1994 г.; России 12 декабря 1993 г.; Таджикистана 6 ноября 1994 г.; Туркменистана 18 мая 1992 г. с изменениями 27 декабря 1995 г.; Узбекистана 8 декабря 1992 г. с изменениями и дополнениями 28 декабря 1993 г.; Украины 12 июля 1996 г. Конституционные реформы проходят и в республиках, входящих в состав государств СНГ. Новые конституции, например, приняты в Абхазии (26 ноября 1994 г.), Каракалпак-стане (9 апреля 1993 г.).
Интенсивность конституционных реформ в странах СНГ свидетельствует о серьезных изменениях, происходящих в государственном устройстве этих стран, в новом отношении к общепризнанным в мировом сообществе демократическим ценностям, в построении новой организации органов государственной власти и органов местного самоуправления. Конституции и текущее законодательство в государствах — членах СНГ более контрастно, нежели ранее, отражает специфические национальные и исторические особенности этих территорий.
§ 1. Общие положения конституций стран СНГ
В конституциях и текущем законодательстве стран СНГ заметно влияние общепризнанных принципов и норм международного права, что отражает современный прогрессивный подход к формированию и содержанию национальных правовых систем, прогрессивные интеграционные тенденции в праве. Особое влияние на конституционное развитие стран СНГ и на их текущее законодательство оказали такие международно-правовые акты, как Устав ООН; Всеобщая декларация прав человека 1948 г.; Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г.; Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г.; Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.; Хельсинкский заключительный акт 1978 г. и другие международно-правовые акты, имеющие первостепенное значение для становления и развития демократической правовой государственности.
Демократическая направленность преобразований, происходящих в обществе и государстве, находит свое отражение в конституциях стран СНГ. Конституционные реформы, осуществленные и осуществляемые в этих странах, наглядно свидетельствуют о тех общественно-политических процессах, которые связаны с совершенствованием организации государственной власти в постсоветский период. Конституционное закрепление прав человека и гражданина, утверждение государственного суверенитета, становление рыночных отношений характеризуют основные направления конституционного развития стран СНГ. На основе конституций стран СНГ развертывается формирование их правовых систем.
Основы конституционного строя
Основы конституционного строя утверждаются на принципиально новых для этих государств демократических принципах, общепризнанных в мировом сообществе, таких, как: провозглашение демократического характера государства; признание человека высшей ценностью в обществе и государстве и конституционное закрепление его основных прав и свобод; народовластие; принцип разделения властей; стремление к правовой государственности; верховенство закона во всех сферах государственной жизни; политический плюрализм; равноправие и плюрализм всех форм собственности; социальная направленность государственной власти; светский характер государства. В той или иной форме закрепление или декларация этих принципов присутствуют во всех конституциях стран СНГ.
Так, в Конституции Республики Армения глава I специально посвящена основам конституционного строя. Республика Армения провозглашается суверенным, демократическим, социальным, правовым государством, которое обеспечивает защиту прав и свобод человека на основе Конституции и законов государства и в соответствии с принципами и нормами международного права и государственная власть в которой осуществляется на основе принципа разделения властей. В Конституции Республики Молдова в разделе I "Основные принципы" Республика Молдова провозглашается демократическим правовым государством, в котором достоинство человека, его права и свободы, свободное развитие человеческой личности, справедливость и политический плюрализм являются высшими ценностями и гарантируются Конституцией. В Конституции Украины в разделе I "Общие положения" закрепляется, что Украина является суверенным и независимым, демократическим, социальным правовым государством с республиканской формой правления, в котором человек, его жизнь и здоровье, честь и достоинство, неприкосновенность и безопасность признаются наивысшей социальной ценностью, а государственная власть осуществляется по принципу ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную.
Большинство конституций стран СНГ закрепляют суверенитет народа и народ провозглашается единственным источником государственной власти.
Большое значение в конституциях стран СНГ придается провозглашению государственного суверенитета. В своих конституциях они стремятся особо подчеркнуть суверенный характер их государственности. Такое особое внимание конституционному закреплению государственного суверенитета объясняется тем, что народы большинства бывших республик СССР ни до его образования, ни после не имели собственного независимого суверенного государства. Так, Конституция Туркменистана гарантирует верховенство и полноту государственной власти на своей территории.
В ней говорится, что "Государственный суверенитет и территория Туркменистана едины и неделимы" (ст. 1). В Конституции Украины (ст. 2) закреплено, что суверенитет Украины распространяется на всю ее территорию. В Конституции Армении (ст. 1) Республика Армения провозглашается суверенным государством. Статья 1 Конституции Кыргызской Республики провозглашает, что суверенитет Кыргызской Республики не ограничен и распространяется на всю ее территорию. Аналогичные положения содержатся в конституциях и других стран СНГ.
Конституции стран СНГ распространяют принцип государственного суверенитета и на сферу внешнеполитических отношений. В конституциях упомянутых стран прямо или косвенно подчеркивается, что они являются полноправными субъектами международных отношений и их внешняя политика построена на принципах суверенного равенства государств, неприменения силы или угрозы силой, нерушимости границ, мирного разрешения международных споров, невмешательства во внутренние дела других государств, территориальной целостности государств, а также на основе других общепризнанных принципов и норм международного права. Так, например, в главе VI Конституции Республики Узбекистан, посвященной внешней политике, говорится: "Республика Узбекистан является полноправным субъектом международных отношений".
Практически все конституции государств СНГ закрепляют социальный характер государства. Это означает, что конституцией на государство возлагается обязанность стремиться к обеспечению социальной справедливости и благополучия населения страны, а также проводить такую социальную политику, которая нацелена на социальную защищенность человека. Конкретно это выражается в том, что конституция обязывает государство всемерно способствовать созданию достойных условий жизни человека для его всестороннего, гармоничного, свободного, творческого развития. В соответствии с конституцией, государство обязано способствовать как можно большей занятости населения, гарантировать минимальный уровень оплаты труда, обеспечивать поддержку семьи и обеспечивать реализацию родительских прав, охранять здоровье людей. В конституциях стран СНГ на государство возлагаются обязанности в сфере социального обеспечения и социальной поддержки инвалидов, пожилых людей и других категорий населения, имеющих право на социальное обеспечение. Основные законы упомянутых государств закрепляют гарантии социального обеспечения из бюджета государства по старости, в случае болезни или утраты трудоспособности, потери кормильца. В конституциях стран СНГ предусматриваются обязанности государства по обеспечению экологического благополучия в государстве.
Важнейшее место в конституциях стран СНГ отводится регулированию вопросов, связанных с правом собственности. Следует отметить, что в каждой отдельной стране — участнице СНГ конституционно-правовое регулирование основополагающих отношений в сфере собственности порой существенно отличается. Так, не все конституции провозглашают многообразие форм собственности. Например, в ст. 13 Конституции Республики Беларусь говорится, что "собственность может быть государственной и частной", а в ст. 14 Конституции Азербайджанской Республики закреплено, что "собственность может быть государственной, частной и муниципальной".
Большинство конституций стран СНГ провозглашают равную защиту всех форм собственности. Они закрепляют равноправие всех форм и видов собственности, гарантируют их равную защиту и одинаковые условия для их развития. Так, в ст. 53 Конституции Узбекистана читаем: "Частная собственность наряду с другими формами собственности неприкосновенна и защищается государством". Однако в некоторых конституциях говорится не о защите всех форм собственности, а о защите всех субъектов права собственности. Например, в ст. 13 Конституции Украины устанавливается: "Государство обеспечивает защиту прав всех субъектов права собственности и хозяйствования, социальную направленность экономики. Все субъекты права собственности равны перед законом".
Конституции запрещают конфискацию собственности, за исключением случаев ее незаконного приобретения и только по решению суда. Вместе с тем в разделах о правах и свободах человека и гражданина многие конституции стран СНГ наряду с гарантиями права собственности допускают в исключительных случаях, предусмотренных законом, отчуждение имущества для государственных нужд при условии его равноценного возмещения. Так, в п. 3 ст. 26 Конституции Республики Казахстан говорится: "Никто не может быть лишен своего имущества, иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд в исключительных случаях, предусмотренных законом, может быть произведено при условии равноценного его возмещения".
В конституциях стран СНГ земля, недра, леса и другие природные ресурсы признаются либо собственностью государства, либо собственностью народа, по поручению которого государственные органы осуществляют права собственности народа. Согласно ст. 13 Конституции Украины "земля, ее недра, атмосферный воздух, водные и иные природные ресурсы, находящиеся в пределах территории Украины, природные ресурсы ее континентального шельфа, исключительной (морской) экономической зоны являются объектами права собственности украинского народа". В то же время в Конституции Республики Узбекистан (ст. 55) земля, ее недра, воды, растительный и животный мир и другие природные ресурсы объявляются общенациональным богатством и подлежат рациональному использованию и охраняются государством. Одновременно конституции допускают, что земля, недра и природные ресурсы могут быть объектами разных форм собственности.
Практически все конституции стран СНГ провозглашают демократический характер государства. В основных законах этих государств запрещается узурпация государственной власти кем бы то ни было. Об этом, например, говорится в ст. 5 Конституции Азербайджана: "Ни одна народность Азербайджана, ни одно лицо, социальная группа или организация не может присвоить полномочие по осуществлению государственной власти"; в п. 2 ст. 2 Конституции Республики Молдова устанавливается, что "ни одно частное лицо, ни одна часть народа, ни одна социальная группа, ни одна политическая партия или иное общественное объединение не могут осуществлять государственную власть от своего имени. Узурпация государственной власти является тягчайшим преступлением против народа"; в п. 3 ст. 3 Конституции Республики Казахстан закреплено: "Никто не может присваивать власть в Республике Казахстан. Присвоение власти преследуется по закону...". Подобные положения закреплены в конституциях и других государств СНГ.
В ряде конституций государств СНГ провозглашается политический плюрализм и идеологическое многообразие. Так, в ст. 7 Конституции Республики Армения говорится: "...в Республике Армения признается многопартийность"; в п. 1 ст. 5 Конституции Республики Казахстан закреплено, что в Республике "...признается идеологическое и политическое многообразие"; в п. 3 ст. 1 Конституции Республики Молдова провозглашается, что: "...справедливость и политический плюрализм являются высшими ценностями и гарантируются".
Приведенные выше примеры свидетельствуют о том, что в странах Содружества на конституционном уровне провозглашается многообразие политических институтов и мнений, а также запрет на провозглашение какой-либо идеологии в качестве государственной.
Конституции ряда стран СНГ допускают множественность общественных организаций и массовых общественных движений. Конституционные положения, закрепляющие основы правового статуса общественных объединений, получают свое развитие в текущем законодательстве стран СНГ. Так, в Республике Беларусь в 1994 г. вступил в действие Закон Республики Беларусь "Об общественных объединениях", в который были внесены изменения в январе 1995 г.
Среди общественных объединений, составляющих важнейшую часть политических систем этих стран, особое место занимают политические партии. Организация, порядок деятельности политических партий, их правовое положение, взаимоотношения с государством в ряде стран Содружества регулируются специальными законодательными актами. Так, 4 октября 1994 г. в Республике Беларусь был принят Закон "О политических партиях", в который 22 марта 1995 г. были внесены изменения и дополнения. Аналогичные законы имеются и в некоторых других государствах СНГ.
В конституциях стран Содружества, а также в законодательных актах о политических партиях, как правило, провозглашается равноправие всех общественных объединений. Однако, наделяя общественные объединения, и в том числе политические партии, равными правами, конституции и текущее законодательство одновременно определяют основные принципы их деятельности. Во всех конституциях стран СНГ, в которых имеются положения о политических партиях и других общественных объединениях, строго предписывается, что деятельность политических партий не может противоречить положениям Конституции и законодательству государства. Так, в ст. 7 Конституции Республики Армения говорится: "Партии образовываются свободно, способствуют формированию и выражению политической воли народа. Их деятельность не может противоречить Конституции и законам, а структура и образ действий — принципам демократии".
Конституции и текущее законодательство о политических партиях и общественных объединениях запрещают создание и деятельность политических партий и других общественных объединений, которые в своих программных документах (или в процессе своей деятельности) ставят целью насильственное изменение основ конституционного строя, нарушение целостности государства, подрыв его безопасности. Конституции запрещают деятельность партийных организаций в государственных органах, на предприятиях и в армии. Законодательством ряда стран СНГ запрещается деятельность общественных организаций, носящая антиобщественную и антигуманную направленность. Например, согласно п. 3 ст. 5 Конституции Республики Казахстан "запрещаются создание и деятельность общественных объединений, цели и действия которых направлены на насильственное изменение конституционного строя, нарушение целостности Республики, подрыв безопасности государства, разжигание социальной, расовой, национальной, религиозной, сословной и родовой розни, а также создание не предусмотренных законодательством военизированных формирований".
В большинстве конституций стран СНГ провозглашается светский характер государства. В соответствующих положениях конституций прямо или косвенно закреплено, что церковь отделена от государства и никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. Большинство конституций стран СНГ, прямо или косвенно, провозглашают систему государственного образования, отделенного от церкви, и закрепляют светский характер образования. Одновременно конституции указывают, что правовой статус и порядок образования религиозных объединений определяются законодательством государства, зачастую при этом признается равноправие всех религиозных конфессий, действующих на территории страны. В ст. 16 Конституции Республики Беларусь установлено: "Все религии и вероисповедания равны перед законом. Установление каких-либо преимуществ или ограничений одной религии или вероисповедания по отношению к другим религиям не допускается".
Основы правового статуса личности
Значительное место в конституционном праве государств — участников СНГ занимают постановления, закрепляющие основы правового статуса личности. Степень развития данного государственно-правового института определяется характером политических реформ, проходящих в каждой из стран — участниц Содружества. Важное значение для наиболее полного конституционного закрепления демократических прав и свобод личности в странах СНГ имеет также их приверженность принципам международного права, закрепленным в следующих международно-правовых документах: Уставе ООН; Всеобщей декларации прав человека 1948 г.; Международном пакте о гражданских и политических правах; Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.; Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и ряде других важных международно-правовых документов, относящихся к международному гуманитарному праву. Органичным дополнением этим основополагающим документам в области прав человека в странах СНГ явились Устав СНГ, Декларация о международных обязательствах в области прав и основных свобод в странах СНГ 1994 г. и Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека 1995 г.
Содержание разделов конституций стран СНГ, посвященных правовому статусу личности, свидетельствует об имплементации международно-правовых норм, посвященных правам и свободам человека, в их внутригосударственное законодательство. Очевидно, что в современном мире государства — члены СНГ не могут быть полноправными членами международного сообщества, строго не ориентируя свое законодательство и свою государственную политику на установившиеся международные стандарты в области соблюдения основных прав и свобод человека.
Для конституций стран СНГ характерно также признание человека высшей ценностью. Так, в ст. 2 Конституции Республики Беларусь отмечается приоритетное значение для государственной политики прав и свобод человека: "Человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства", а в п. 2 ст. 15 Конституции Кыргызской Республики говорится: "Основные права и свободы человека принадлежат каждому от рождения. Они признаются в качестве абсолютных, неотчуждаемых и защищаемых законом и судом от посягательств со стороны кого бы то ни было". Подобные принципиальные положения, касающиеся основных прав человека, содержатся в конституциях и других стран СНГ.
В соответствии с конституциями стран СНГ, гарантом прав и свобод выступает государство. Так, в п. 1 ст. 24 Конституции Республики Молдова закреплено: "Государство гарантирует каждому человеку право на жизнь и на физическую и психическую неприкосновенность", а в п. 1 ст. 26, посвященной праву на защиту, говорится, что "право на защиту гарантируется".
На государство возлагается ответственность по обеспечению условий для свободного развития и самореализации личности. Государству предписывается защищать жизнь и здоровье, честь и достоинство, свободу, неприкосновенность и безопасность личности независимо от пола, расы, национальности, языка, социального происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии и других обстоятельств.
Гражданство в странах СНГ
Правовой статус личности в странах СНГ в значительной мере зависит от характера института гражданства. Содержание данного института складывается, прежде всего, из конституционных норм, которые получают свое развитие в текущем законодательстве. Все конституции государств СНГ включают в себя нормы о гражданстве. Конституционное право закрепляет равное гражданство вне зависимости от оснований его приобретения. Об этом либо прямо говорится в соответствующих положениях конституции, либо это вытекает из смысла конституционных статей о гражданстве или из разделов конституций о правах и свободах. Так, в п. 1 ст. 10 Конституции Республики Казахстан говорится: "Гражданство Республики Казахстан приобретается и прекращается в соответствии с законом, является единым и равным независимо от оснований его приобретения". В ряде других конституций государств — участников СНГ прямо не говорится о равенстве гражданства вне зависимости от оснований его приобретения, но провозглашается равноправие всех граждан.
Все конституции стран СНГ запрещают лишение гражданства по каким-либо мотивам. Согласно внутреннему законодательству стран СНГ, заключение или расторжение брака с гражданином другого государства или лицом без гражданства автоматически не влечет за собой изменение гражданства супруга или супруги.
Одновременно многие конституции закрепляют право гражданина изменить свое гражданство. В соответствии с конституциями стран СНГ никто не может быть лишен этого права. В ст. 7 Конституции Туркменистана говорится: "Никто не может быть лишен гражданства или права изменить гражданство", а в п. 2 ст. 10 Конституции Республики Казахстан установлено: "Гражданин Республики ни при каких условиях не может быть лишен гражданства, права изменить свое гражданство, а также не может быть изгнан за пределы Казахстана". Большинство конституций стран СНГ не признают двойного гражданства. Однако законодательство некоторых из государств — участников Содружества допускает двойное гражданство в соответствии с национальным законодательством и международным договором. К таким государствам, например, относятся Туркменистан и Республика Молдова.
В конституциях всех государств СНГ закрепляется основополагающий принцип гражданства — принцип защиты и покровительства государства своим гражданам как внутри страны, так и за пределами государства. Пункт 4 ст. 13 Конституции Кыргызской Республики, например, гласит: "Кыргызская Республика гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами".
Конституционно-правовые нормы национального законодательства стран СНГ закрепляют положения, согласно которым гражданин государства не может быть выдан другому государству иначе, чем на основании национального закона и международного договора.
Конституционные права и свободы
Основой правового статуса личности каждой конкретной страны — участницы СНГ является совокупность основных прав и свобод человека и гражданина и их гарантий, а также обязанностей, закрепленных в конституциях этих государств.
Права и свободы, прокламируемые в конституциях стран — участниц СНГ, условно можно подразделить на три группы: личные, политические и социально-экономические. Условность такой классификации прав и свобод состоит в том, что перечень и содержание конституционных прав и свобод в известной степени отличается в каждом конкретном государстве — участнике СНГ. Это объясняется особенностями каждой конкретной страны, а также уровнем и особенностями экономического и политического развития, этнографическими особенностями и другими причинами. Этот перечень закрепляемых в конституции прав и свобод может в известной степени отличаться в разных государствах. Однако в некоторых конституциях в разделе о правах и свободах делается оговорка о том, что данный перечень прав и свобод не является исчерпывающим и не умаляет прав и свобод, закрепленных в других нормативно-правовых актах государства. Так, в Конституции Кыргызской Республики в п. 2 ст. 16 говорится: "Перечисление в Конституции прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека".
Характерной особенностью группы личных прав и свобод является то, что обладание этими правами непосредственно не зависит от принадлежности человека к гражданству государства. Данная группа прав включает в себя наиболее жизненно важные права и свободы. Эти права неотчуждаемы и принадлежат каждому человеку по факту рождения.
Главным личным правом человека, закрепленным в конституциях всех стран — участниц СНГ, является право на жизнь. В демократическом государстве это неотъемлемое естественное право человека обеспечивается всей совокупностью государственно-правовых и других общественно-политических институтов. Конкретно это выражается в характере проводимой государством внутренней и внешней политики. Закрепляя это право в своих конституциях, страны — участницы Содружества возлагают на государство определенные обязанности в отношении сохранения жизни человека. Это предполагает, что, определяя основные направления своей внутренней политики, государство обязано планировать ее таким образом, чтобы в ходе ее реализации в максимальной степени исключить угрозу жизни людей, проживающих на территории данного государства. Государство должно стремиться избегать при проведении внутренней политики внутренних межнациональных вооруженных конфликтов, предпринимать меры по охране окружающей среды, бороться с преступлениями, направленными против жизни человека, и т. д. Так, в ст. 9 Конституции Кыргызской Республики закреплено, что использование вооруженных сил для решения внутригосударственных политических вопросов запрещается, а пропаганда и разжигание межнациональной розни являются антиконституционными. В своей внешней политике страны СНГ отказываются от войны как средства разрешения международных споров и строят свои вооруженные силы на основе принципа самообороны и оборонительной достаточности. Так, в ст. 18 Конституции Республики Беларусь установлено, что Республика Беларусь в своей внешней политике исходит из принципов неприменения силы или угрозы силой и мирного урегулирования споров. Некоторые государства СНГ ставят перспективную задачу отказаться в обозримом будущем от применения смертной казни как исключительной меры наказания.
К группе конституционных личных прав относится право на охрану государством свободы, неприкосновенности и достоинства личности. Так, в п. 1 ст. 25 Конституции Республики Молдова говорится: "Право на свободу и личную неприкосновенность нерушимо", а в ст. 18 Конституции Республики Армения закреплено: "Каждый имеет право на свободу и неприкосновенность. Человек не может быть подвергнут аресту, обыску иначе, как в установленном законом порядке. Он может быть заключен под стражу только по решению суда в установленном законом порядке".
Все конституции стран — участниц Содружества закрепляют право на неприкосновенность жилища как одно из важнейших в данной группе конституционных прав и свобод. Все конституции запрещают проникать против воли человека в его жилище, за исключением предусмотренных законом случаев. Конституция Республики Молдова запрещает проникать не только в жилище человека без его согласия, но и в место пребывания лица, при этом Конституция Республики Молдова не уточняет содержание понятия "место пребывания лица". Так, в п. 1 ст. 29 Конституции Республики Молдова установлено: "Жилище и место пребывания неприкосновенны. Никто не может проникать или находиться в жилище или месте пребывания лица без его согласия". Одновременно в п. 2 этой же статьи перечисляются случаи отступления от данного права.
В конституциях стран СНГ закрепляется право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений. Формулировки данного права в конституциях названных выше государств примерно одинаковы. Однако конституции и текущее законодательство допускают ограничение этого права в интересах расследования уголовных дел и только на основании закона и при наличии судебного решения.
Конституции стран СНГ закрепляют за человеком право на защиту своей частной жизни от незаконного вмешательства. В отдельных случаях данное право объединено в одной статье с правом на неприкосновенность жилища, с правом на защиту чести и достоинства и с правом на тайну переписки и иных сообщений. Так, в ст. 27 Конституции Республики Узбекистан говорится: "Каждый имеет право на защиту от посягательств на его честь и достоинство, вмешательства в его частную жизнь, на неприкосновенность его жилища. Никто не вправе войти в жилище, производить обыск или осмотр, нарушать тайну переписки и телефонных разговоров иначе, как в случае и порядке, предусмотренных законом".
Гарантии данного права проявляются в том, что конституции, как правило, запрещают сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни человека без его согласия. В конституциях стран СНГ данное право иногда включает в себя также право на тайну переписки, телефонных переговоров и иных сообщений. Так, в п. 1 ст. 20 Конституции Грузии говорится: "Личная жизнь каждого человека, его рабочее место, личные записи, переписка, переговоры по телефону или с использованием других технических средств, а также полученные с помощью технических средств уведомления неприкосновенны".
Право на свободу передвижения закрепляется примерно одинаково во всех конституциях стран — участниц СНГ. Как правило, закрепляется не только свобода передвижения по территории государства, но и право на выезд из страны и на беспрепятственное возвращение обратно. Однако, исходя из содержания положений конституций некоторых государств, можно сделать вывод, что законодательством предусматриваются ограничения не только на выезд из страны, но и на возвращение в страну. Так, например, в п. 2 ст. 12 Конституции Грузии говорится: "Каждый, кто законно находится в Грузии, может свободно выезжать из Грузии. Гражданин вправе свободно въезжать в Грузию". Однако в п. 3 этой же статьи установлено: "Ограничение прав, указанных в пунктах 1 и 2, допускается только в соответствии с законом, в целях обеспечения необходимой для осуществления в демократическом обществе государственной или общественной безопасности, охраны здоровья, предотвращения преступности или осуществления правосудия".
Все конституции стран СНГ закрепляют свободу совести, свободу вероисповедания. Однако нужно отметить, что в конституциях различных стран формулировка соответствующей статьи о свободе совести в значительной степени отличается как по объему, так и по содержанию. Так, например, в Конституции Республики Казахстан содержание ст. 22 состоит из двух лаконичных пунктов: " 1. Каждый имеет право на свободу совести. 2. Осуществление права на свободу совести не должно обусловливать или ограничивать общечеловеческие и гражданские права и обязанности перед государством." Вместе с тем в Конституции Туркменистана свобода религий и вероисповеданий закреплена в разделе об основах конституционного строя и там, в ст. 11, дается развернутая формулировка данной свободы и закрепляются гарантии ее реализации.
В некоторых конституциях свобода совести закрепляется не самостоятельно в отдельной статье, а в сочетании с другими личными правами. Так, в Конституции Республики Армения свобода совести и вероисповедания закрепляется в сочетании с правом на свободу мысли (ст. 23 Конституции).
В большинстве конституций стран СНГ в конституционных положениях, посвященных свободе совести, закрепляется, что каждый вправе единолично или совместно с другими исповедовать любую религию или не исповедовать никакой, самостоятельно определять свое отношение к религии, а также распространять религиозные убеждения, участвовать в отправлении религиозных культов.
Конституции стран СНГ закрепляют свободу мысли и слова, а также право свободно получать, искать, распространять информацию. Как правило, в конституциях государств Содружества эти права и свободы закрепляются в одном блоке. Однако формулировки и содержание соответствующих положений конституций стран СНГ, посвященных свободе слова, могут существенно отличаться. В одних конституциях законодатель ограничивается лишь краткой формулировкой о свободе слова, в других дается развернутое содержание данной свободы. Так, в ст. 33 Конституции Республики Беларусь само понятие свобода слова не употребляется, но из смысла статьи следует, что речь идет в том числе и о свободе слова: "Каждому гарантируется свобода мнений, убеждений и их свободное выражение", а, например, в п. 1, 2 ст. 32 Конституции Республики Молдова аналогичная статья сформулирована более развернуто: "Каждому гражданину гарантируется свобода мысли, мнений, а также свобода публичного выражения посредством слова, изображения или иными возможными способами. Свобода выражения не должна наносить ущерб чести, достоинству или праву другого лица иметь собственные взгляды".
Конституции стран СНГ, закрепляя свободу слова, мысли, убеждений, одновременно устанавливают, что никто не может быть принужден к выражению своих убеждений или к отказу от них.
Важное место в конституциях стран — участниц Содружества занимает группа политических прав и свобод. Эта группа конституционных прав и свобод тесно связана с гражданством и осуществлением государственной власти. В общих чертах можно определить круг политических прав и свобод, закрепляемых во всех конституциях стран СНГ. К ним относятся: право на участие в управлении делами государства; право граждан направлять личные и коллективные обращения в государственные органы; право граждан на равный доступ к государственной службе; право на свободу объединений; свобода собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций; право избирать и быть избранным.
Содержание конституционных, статей, закрепляющих право граждан на участие в управлении делами государства, в конституциях стран СНГ отличается незначительно. Так, ст. 27 Конституции Республики Армения гласит: "Граждане Республики Армения, достигшие возраста 18 лет, имеют право непосредственно или через избранных свободным волеизъявлением своих представителей участвовать в управлении государством". В данном случае право на участие граждан в управлении государством дополняется положением Конституции, закрепленным в ст. 2 главы I "Основы конституционного строя", где говорится о том, что народ осуществляет свою власть посредством свободных выборов, референдумов, а также через предусмотренные Конституцией государственные органы, органы местного самоуправления и через должностных лиц. Однако в некоторых конституциях стран СНГ говорится об участии граждан в управлении не государственными, а общественными делами. Так, в п. 1 ст. 39 Конституции Республики Молдова установлено: "Граждане Республики Молдова имеют право на участие в управлении общественными делами как непосредственно, так и через своих представителей". В данном случае подразумевается, что гражданин имеет право участвовать не только в управлении государством, но и в работе органов местного самоуправления и в других негосударственных организациях.
Право обращаться с индивидуальными и коллективными посланиями (петициями) также закреплено в конституциях стран СНГ. Наличие этого права является гарантией общественно-политической активности граждан данных стран. Формулировки конституционных положений, посвященных данному праву, в каждой отдельной стране СНГ часто содержат не только определение данного права, но и конституционные гарантии его реализации, которые выражаются в обязанностях, возлагаемых конституцией на государственные органы, органы местного самоуправления и должностные лица в этих органах. Так, в ст. 40 Конституции Украины закреплено: "Все имеют право направлять индивидуальные или коллективные письменные обращения либо лично обращаться в органы государственной власти, органы местного самоуправления и к должностным и служебным лицам этих органов, которые обязаны рассмотреть обращение и дать обоснованный ответ в установленный законом срок".
Право на равный доступ к государственной службе самым тесным образом связано с конституционным правом на участие в управлении делами государства. Конституции стран — участниц Содружества, как правило, закрепляют данное право в совокупности с правом на участие в управлении государственными делами. Однако в некоторых конституциях право на равный доступ к государственной службе специально не закрепляется. Так, например, Конституции Узбекистана, Туркменистана, Таджикистана специально такого права не закрепляют, однако оно логически вытекает из конституционных положений о равноправии граждан государства, закрепленных в конституциях упомянутых стран. В некоторых конституциях закрепляется право граждан на участие в отправлении правосудия.
Право граждан на объединение. Такое конституционное право имеет место во всех конституциях стран СНГ. Часто в соответствующих конституционных положениях, закрепляющих это право, особо упоминается о праве на создание профессиональных союзов. Одновременно конституции некоторых стран СНГ закрепляют гарантии прав оппозиционного меньшинства в политических партиях (например, ст. 34 Конституции Республики Узбекистан).
Свобода собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций. Это право закрепляется во всех конституциях стран СНГ. Однако часто конституции, закрепляя это право, ставят непременное условие, что граждане могут собираться только мирно и без оружия. В большинстве конституций данное право относится к группе политических конституционных прав. Но в некоторых конституциях стран СНГ данное право отнесено к правам человека, как, например, в Конституции Азербайджанской Республики.
Избирательные права во всех конституциях стран СНГ закрепляются только за гражданами. Часто эти права закрепляются в контексте права граждан на участие в управлении государством. Практически все конституции содержат ограничение этого права в отношении граждан, признанных судом недееспособными, и в отношении граждан, отбывающих наказание по приговору суда. В отдельных конституциях не перечисляются категории граждан, лишенных избирательных прав, а только говорится о том, что ограничение в избирательных правах осуществляется на основании закона (например, п. 2 ст. 38 Конституции Республики Молдова).
Активное избирательное право в странах СНГ обычно предоставляется гражданам с 18 лет, а возрастной ценз пассивного избирательного права в парламент колеблется в разных странах в пределах от 21 года до 25 лет.
Важнейшей составной частью правового статуса личности в странах СНГ является группа конституционных социально-экономических прав и свобод. Эти права и свободы представляют собой важнейшую часть экономической основы реализации всех остальных прав и свобод человека и гражданина. Без конституционных социально-экономических прав и свобод невозможно говорить о наиболее полной реализации остальных конституционных прав и свобод.
Конституции стран, вошедших в Содружество Независимых Государств, закрепляют права и свободы данной группы и гарантируют их в той степени, в которой это позволяют экономический потенциал государства и возможности национальной экономики.
Конституции стран СНГ в соответствующих разделах о правах и свободах закрепляют право каждого на владение, пользование и распоряжение частной собственностью. В ряде конституций дается развернутая формулировка данного права. В них также упоминается о праве каждого на пользование результатами своей интеллектуальной и творческой деятельности (например, ст. 41 Конституции Украины). Как правило, в конституциях упомянутых выше стран вместе с закреплением права граждан на собственность закрепляется и право на наследование собственности. Вместе с тем следует обратить внимание на то, что некоторые конституции особо оговаривают право собственности на землю и в некоторых из них круг субъектов, имеющих право собственности на землю, ограничивается только гражданами данного государства (например, ст. 28 Конституции Республики Армения). Однако в этом случае в конституции делается оговорка, что иностранные граждане и лица без гражданства могут пользоваться правом собственности на землю в случаях, предусмотренных законом.
Свобода труда и свобода выбора рода деятельности и профессии закрепляется практически во всех конституциях стран СНГ. Однако в некоторых конституциях закрепляется не право на труд, а свобода труда (п. 2 Конституции Кыргызской Республики; п. 1, 2 ст. 30; ст. 31 Конституции Грузии). Вместе с тем, например, на Грузинское государство Конституцией возлагается обязанность содействовать развитию свободного предпринимательства и конкуренции, а также заботиться о равномерном социально-экономическом развитии всей территории страны.
Устанавливая право на труд, конституции стран СНГ в подавляющем большинстве содержат запрет на применение принудительного труда. Однако некоторые конституции допускают ограничение этого права по приговору суда, а также в условиях чрезвычайного и военного положения (например, п. 1 ст. 24 Конституции Республики Казахстан; ст. 44 Конституции Республики Молдова; ст. 38 Конституции Республики Узбекистан).
В совокупности с закреплением права на труд конституции закрепляют также за человеком право на справедливую и не ниже установленного законом минимального размера оплату труда.
Конституции стран СНГ закрепляют также право на охрану труда. Помимо закрепления данного права конституции одновременно возлагают на государство обязанность осуществлять охрану труда, которая заключается в том, чтобы на предприятиях, независимо от их принадлежности к определенной форме собственности, соблюдались правила безопасности и гигиены труда.
С правом на труд самым тесным образом связано право на отдых. Это право гарантируется во всех конституциях упомянутых выше государств тем, что основные законы стран СНГ устанавливают восьмичасовую максимальную продолжительность рабочего дня, а также законодательно закрепленные выходные и праздничные дни и ежегодный оплачиваемый отпуск. В некоторых конституциях устанавливается также и минимальная продолжительность ежегодного отпуска (например, ст. 44 Конституции Азербайджанской Республики).
Ориентация многих государств — участников Содружества на проведение в своих странах реформ, направленных на становление рыночной экономики, вызвало значительный избыток рабочей силы. Конституции этих стран по-разному решают вопрос о защите своих граждан от безработицы. В ряде конституций прямо не говорится о защите граждан от безработицы, а лишь упоминается о том, что на государство возлагается обязанность заботиться о равномерном социально-экономическом развитии всей страны и способствовать трудоустройству граждан, не имеющих работы (ст. 31, 32 Конституции Республики Грузия). Подобные положения содержатся и в Конституции Республики Беларусь (ст. 41).
В контексте права на труд в конституциях упомянутых выше стран закрепляются конституционные гарантии, заключающиеся в том, что на государство возлагаются обязанности по развитию профессионального обучения, подготовке и переподготовке кадров в соответствии с общественными потребностями (например, ст. 43 Конституции Украины).
В конституциях некоторых государств закрепляется право на забастовку. Однако многие конституции устанавливают, что такое право может быть признано законным лишь при условии, что забастовка проводится с целью защиты профессиональных интересов экономического и социального характера (п. 1 ст. 45 Конституции Республики Молдова). В некоторых конституциях право на забастовку не закреплено (Конституция Республики Таджикистан; Конституция Туркменистана; Конституция Республики Узбекистан). В отдельных конституциях предусмотрено, что право на забастовку может быть ограничено на основании закона при условии, что проведение забастовки угрожает национальной безопасности или нарушает права и свободы других людей (ст. 44 Конституции Украины).
Право на жилище закрепляется в конституциях большинства стран СНГ. В некоторых конституциях это право закрепляется в контексте права на неприкосновенность жилища (например, п. 2 ст. 25 Конституции Республики Казахстан). Конституции государств СНГ обусловливают предоставление этого права тем, что основная масса населения приобретает жилье на собственные средства, а государство берет на себя обязанность способствовать этому при помощи предоставления льготных кредитов на строительство жилья, развития жилищного строительства в стране, развития производства строительных материалов и т. д. В ряде стран предоставление бесплатного жилья за счет государства возможно только для тех категорий граждан, которые упомянуты в соответствующем законе. В отдельных конституциях вообще не предусматривается предоставление бесплатного государственного жилья, и малоимущим гражданам жилье предоставляется за умеренную доступную плату (например, п. 2 ст. 25 Конституции Республики Казахстан).
Практически все конституции стран Содружества закрепляют право на охрану здоровья и бесплатную медицинскую помощь. В зависимости от государства закрепление этого права отличается как по объему, так и по содержанию. Так, одни конституции закрепляют не только право на охрану здоровья, но также и право на медицинскую помощь и право на медицинское страхование (например, ст. 49 Конституции Украины). В конституциях некоторых государств как гарантируется бесплатное лечение и лечение за счет средств медицинского страхования в государственных учреждениях здравоохранения, так и предоставляются гарантии в виде обязанностей, возлагаемых на государство, по развитию физической культуры и спорта, по оздоровлению окружающей среды и т. д. (например, ст. 45, 46 Конституции Республики Беларусь).
В некоторых конституциях право на охрану здоровья и медицинскую помощь не закрепляется вообще. Так, в п. 1 ст. 47 Конституции Республики Молдова закрепляется право на социальное обеспечение и защиту. В данной статье говорится, что "государство обязано принимать меры для обеспечения любому человеку достойного жизненного уровня, потребного для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, в том числе пищи, одежды, жилища, медицинского ухода и необходимого социального обслуживания". В данном случае можно предположить, что государство берет на себя обязанность обеспечивать соответствующий жизненный уровень населения, а забота о здоровье является делом каждого в отдельности.
Некоторые конституции закрепляют лишь право на охрану здоровья, другие устанавливают еще и конституционные гарантии его реализации. Так, в Конституции Грузии в ст. 37 дается развернутая формулировка, состоящая из пяти пунктов, объединяющих все права и гарантии прав, связанных с охраной здоровья и медицинским обслуживанием. В Конституции Республики Узбекистан ст. 40 довольно лаконична и гласит: "Каждый имеет право на квалифицированное медицинское обслуживание". Однако, как уже упоминалось выше, от объема конституционных статей в разделах о правах человека и гражданина вовсе не зависит полнота реализации данных прав в повседневной жизни. В решающей степени это зависит от состояния экономики каждой конкретной страны.
Право на социальное обеспечение. Это право предоставляется в государствах — участниках СНГ главным образом в случае болезни, инвалидности, по старости или в случае потери кормильца. Однако объем конституционных статей, посвященных праву на социальное обеспечение, и их содержание существенно отличаются в каждом конкретном государстве. В целом ряде стран реализация права на социальную защиту предполагается за счет средств общеобязательного государственного социального страхования (например, ст. 46 Конституции Украины).
В некоторых конституциях закрепляется также право на достаточный жизненный уровень. Такое право предполагает, что государство обязано всемерно способствовать постоянному повышению жизненного уровня населения страны, чтобы каждый человек мог обеспечить себе достойное существование.
Право на безопасную для жизни и здоровья окружающую среду закрепляется в конституциях стран СНГ как в специальной статье (например, ст. 46 Конституции Республики Беларусь), так и в контексте права на охрану здоровья (например, п. 3, 4, 5 ст. 37 Конституции Грузии). Во многих конституциях на государство возлагается обязанность обеспечивать охрану окружающей среды, а государственные органы и должностные лица обязаны беспрепятственно предоставлять населению информацию о состоянии окружающей среды.
Значительное место в разделах конституций стран СНГ о правах и свободах уделяется защите семьи, материнства и детства. Однако в некоторых конституциях под защиту взято не только материнство, но и отцовство. Так, например, в п. 1 ст. 27 Конституции Республики Казахстан говорится: "Брак и семья, материнство, отцовство и детство находятся под защитой государства".
Важнейшим конституционным правом, оказывающим влияние прямо или косвенно на все сферы общественной жизни, является право на образование. Конституции стран Содружества, как правило, закрепляют развернутые формулировки этого права, нередко гарантирующие бесплатное среднее образование в государственных учебных заведениях (например, ст. 49 Конституции Республики Беларусь) и устанавливающие обязательное среднее образование (например, ст. 53 Конституции Украины). Гражданам предоставляется право на получение бесплатного высшего образования в государственных высших учебных заведениях на конкурсной основе. Но конституции предусматривают возможность получения гражданами и платного образования в порядке, установленном законом. Закрепляя право на образование, отдельные конституции устанавливают свободу религиозного образования, подчеркивая при этом, что государственное образование носит светский характер (например, п. 8 ст. 35 Конституции Республики Молдова).
Право на свободу творчества закрепляется в большинстве конституций стран СНГ. Одновременно, некоторые конституции закрепляют гарантии свободы литературного, художественного, научного и технического творчества, а также гарантируют защиту интеллектуальной собственности. В конституционных положениях закрепляется право автора на результаты интеллектуальной, творческой деятельности. Гарантии права пользования результатами своей интеллектуальной деятельности заключаются в положениях конституций о запрете использовать без согласия собственника результаты его интеллектуальной и творческой собственности (например, ст. 54 Конституции Украины).
Отдельные конституции государств — участников СНГ закрепляют право каждого на участие в культурной жизни, которое предполагает гарантированную государством общедоступность ценностей отечественной и мировой культуры, находящихся в распоряжении государства. Конституции стран СНГ, закрепляя право на участие в культурной жизни, возлагают на государство обязанности по развитию культурно-просветительных учреждений (например, ст. 51 Конституции Республики Беларусь).
Закрепляя права и свободы, конституции стран СНГ адресуют своим гражданам и другим категориям лиц, проживающим или находящимся на территории государства, определенные обязанности. Большая часть конституционных обязанностей адресована всем категориям лиц, проживающим на территории страны, т. е. они в равной степени распространяются на иностранцев и лиц без гражданства. К таким обязанностям относятся, например: обязанность каждого соблюдать конституцию и законы государства, обязанность уважать права, свободы и законные интересы других лиц и т. д.
Своим гражданам конституции всех стран — участниц СНГ адресуют обязанность по защите отечества.
Закрепление обязанности платить установленные законом налоги характерно для конституций всех стран СНГ. Однако некоторые конституции адресуют эту обязанность не каждому, а только своим гражданам.
В конституциях стран СНГ закрепляются также и такие обязанности, как: обязанность по сохранению памятников культуры и истории, обязанность беречь и охранять природу.
В отдельных конституциях стран Содружества закрепляется обязанность граждан быть верными родине (например, ст. 83 Конституции Азербайджанской Республики). В конституциях ряда стран СНГ закрепляется также обязанность уважать государственные символы своей страны (например, п. 2 ст. 34 Конституции Республики Казахстан; ст. 84 Конституции Азербайджанской Республики).
Конституции некоторых государств в разделах о правах и свободах содержат также конституционные положения, сформулированные в форме запретов. Многие конституции стран СНГ запрещают использование прав и свобод в ущерб другим лицам или в целях свержения конституционного строя, разжигания национальной, расовой, религиозной ненависти, пропаганды насилия и войны (например, ст. 48 Конституции Республики Армения).
§ 2. Система государственных органов стран СНГ
Высшие представительные (законодательные) органы
В любом демократическом государстве жизнедеятельность общества обеспечивается совокупностью государственных органов, именуемой государственным механизмом (аппаратом). Функционирование государственного аппарата в странах — участницах СНГ, как и в любом другом государстве, обеспечивается конкретными государственными органами, принадлежащими к определенной ветви власти. Главные, принципиальные основы формирования и деятельности государственного аппарата закрепляются в конституциях этих государств, а также в специальных законах, регламентирующих правовой статус высших и центральных органов государственной власти. Вместе с тем необходимо заметить, что период становления государственного механизма данных государств еще не завершен. Конкретно это выражается в том, что далеко не во всех странах СНГ имеется подробно разработанная правовая основа формирования и деятельности некоторых высших органов государственной власти, а также органов местного самоуправления.
К принципиальным основам построения и деятельности государственного аппарата в странах СНГ относятся конституционные положения, в которых провозглашается разделение властей как один из основополагающих принципов осуществления государственной власти. Этот основополагающий принцип заложен в организацию и деятельность высших органов государства.
По форме правления государства — участники Содружества условно можно разделить на две основные группы: президентские республики и республики со смешанной формой правления. По отдельным формальным признакам к президентским республикам можно отнести Азербайджанскую Республику, Грузию, Республику Таджикистан, Туркменистан, Республику Узбекистан. Остальные государства Содружества, также условно, можно отнести к республикам со смешанной формой правления (полупрезидентским) .
Парламентаризм как один из наиболее демократических институтов представительства и защиты интересов как каждой отдельной личности, так и всего общества в целом получил свое практическое и законодательное утверждение в союзных республиках Союза ССР только после его распада.
Новые высшие органы законодательной власти, отражая национальные особенности каждой конкретной страны, на практике представляют различные общественные слои и объединения граждан, социальные и национальные группы населения этих стран. Парламентами стран СНГ являются: Милли Меджлис в Азербайджанской Республике; Национальное Собрание Республики Армения; Национальное Собрание Республики Беларусь; Парламент Грузии; Парламент Республики Казахстан; Законодательное собрание Жогорку Кенеш Кыргызской Республики; Парламент Республики Молдова; Маджлис Оли Республики Таджикистан; Халк Маслахаты (Народный Совет) и Меджлис Туркменистана; Олий Мажлис Республики Узбекистан; Верховная Рада Украины,
Из перечисленных выше государств в вопросе организации высших представительных органов выделяется Туркменистан. Его особенность состоит в том, что в Туркменистане по Конституции образуются два высших представительных органа: Халк Маслахаты, как высший представительный орган народной власти Туркменистана, и Меджлис (парламент), как законодательный орган Туркменистана. Согласно ст. 48 Конституции Туркменистана Халк Маслахаты состоит из избираемых народом по одному от каждого этрапа сроком на пять лет халк векиллери (делегатов), а также представителей трех ветвей власти: Президента республики, депутатов Меджлиса, членов Кабинета министров, председателя Верховного суда, председателя Высшего хозяйственного суда, генерального прокурора, глав административно-территориальных образований среднего и низшего звена (глав администраций вела-ятов, арчыны (мэров муниципальных советов) шахеров, поселков). Халк векиллери выполняют свои обязанности безвозмездно на протяжении пяти лет — срока их полномочий.
Конституцией Туркменистана (ст. 50) к компетенции Халк Маслахаты отнесены следующие вопросы: принятие решений о целесообразности внесения поправок и дополнений в Конституцию; принятие решений о проведении референдумов; выработка рекомендаций об основных направлениях экономического, социального, политического развития страны; принятие решений об изменении государственной границы и административно-территориального деления; ратификация и денонсация договоров о межгосударственных союзах и иных образованиях; объявление состояния войны и мира и другие.
Работой Халк Маслахаты руководит Президент Туркменистана либо один из членов Халк Маслахаты, избираемый парламентом.
По своей структуре высшие представительные органы законодательной власти стран СНГ являются в большинстве государств однопалатными. Исключение составляют Республика Беларусь, Республика Казахстан и Кыргызская Республика. В этих государствах парламенты двухпалатные. Так, в Республике Беларусь Национальное собрание состоит из Палаты представителей и Сената. Палата представителей избирается на основе всеобщего, равного, свободного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Сенат является палатой территориального представительства и состоит из представителей областей и города Минска (по девять от каждого). По шесть сенаторов от каждой области и города Минска "избираются тайным голосованием на заседаниях депутатов местных советов депутатов базового уровня областей и Минска" (ст. 91 Конституции). Одна треть членов Сената назначается Президентом Республики Беларусь. Конституция закрепляет также положение о том, что лица, ранее занимавшие должность Президента, являются сенаторами пожизненно, если только они не откажутся от этого. Парламент Республики Казахстан состоит из Сената и Мажилиса. Сенат образуют депутаты, избираемые по два человека от каждой области, города республиканского значения и столицы Республики Казахстан на совместном заседании депутатов всех представительных органов, соответственно области, города республиканского значения и столицы. Семь депутатов Сената назначаются Президентом Республики Казахстан на срок полномочий Парламента. Мажилис избирается по одномандатным территориальным избирательным округам с примерно равной численностью населения (ст. 50 Конституции). Парламент Кыргызской Республики — Жогорку Кенеш — состоит из Законодательного Собрания, избираемого согласно Конституции и конституционного Закона "на основе представительства интересов всего населения республики" и Собрания народных представителей, "избираемого на основе представительства территориальных интересов" (п. 2 ст. 54 Конституции).
Компетенция палат бикамеральных парламентов в упомянутых странах СНГ сходна в своей основе. Однако следует отметить некоторые особенности в распределении компетенции между палатами Парламента Республики Казахстан. Здесь имеет место исключительная компетенция каждой из палат, т. е. Сената и Мажилиса; совместная компетенция палат, которая реализуется на их совместных заседаниях; компетенция палат, которая реализуется на их раздельных заседаниях путем последовательного рассмотрения вопросов вначале в Мажилисе, а затем в Сенате. Так, к исключительной компетенции Сената Конституцией отнесены вопросы: по представлению президента Республики избрание и освобождение от должности председателя Верховного суда, председателей коллегий и судей Верховного суда, принятие их присяги; дача согласия на назначение президентом Республики генерального прокурора и председателя Комитета национальной безопасности; лишение неприкосновенности генерального прокурора, председателя и судей Верховного суда; досрочное прекращение полномочий местных представительных органов в соответствии с законодательством Республики; делегирование двух депутатов в состав Высшего судебного совета Республики Казахстан; рассмотрение возбужденного Мажилисом вопроса об отрешении от должности президента Республики и вынесение его результатов на рассмотрение совместного заседания плат. Законодательные полномочия палат, в числе прочих вопросов, отнесены к компетенции, реализуемой на раздельных заседаниях палат.
Следует отметить также особенности в распределении компетенции между палатами парламента Республики Кыргызстан — Жогорку Кенеш. Обе палаты наделены правом принимать законы как совместно, так и по отдельности. Так, Собрание народных представителей наделено правом: вносить изменения и дополнения в Конституцию; принимать законы в предусмотренных Конституцией случаях; давать официальное толкование Конституции и принятых им законов; утверждать республиканский бюджет и отчет об его исполнении; принимать решение об изменении границ Республики; решает вопросы административно-территориального устройства Республики (подп. 1, 3, 4, 5, 6 п. 3 ст. 58 Конституции). Однако законы, принятые Собранием народных представителей по вопросам утверждения республиканского бюджета и отчета о его исполнении, а также по вопросам решения административно-территориального устройства, подлежат одобрению Законодательным собранием. В свою очередь законы, принятые Законодательным собранием по вопросам налогов и сборов, финансового и таможенного регулирования, банковской деятельности, ратификации и денонсации международных договоров, амнистии, подлежат рассмотрению и одобрению Собранием народных представителей.
Сенат Национального собрания Республики Беларусь не наделен правом принимать законы. В основном в его компетенцию входят полномочия по одобрению кандидатур, представленных Президентом на замещение некоторых высших государственных должностей. Сенат также осуществляет контроль за деятельностью местных советов. Так, Сенат обладает правом на дачу согласия на назначение Президентом председателя и членов Верховного суда, генерального прокурора, председателя и членов Правления Национального банка, председателя Государственного контрольного комитета, избирает шесть судей Конституционного суда, а также шесть членов Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов, отменяет решения местных советов, рассматривает выдвинутое Палатой представителей обвинение против Президента в совершении измены или иного тяжкого преступления, принимает решение о его расследовании и 3/4 голосов принимает решение о его смещении с должности и т. д. (ст. 98 Конституции).
Компетенция однопалатных парламентов в странах — участницах СНГ в своей основе приблизительно схожа. Так, не говоря уж о законодательных полномочиях, многие однопалатные парламенты стран СНГ наделены полномочиями по: назначению референдумов; утверждению основных направлений внутренней и внешней политики; ратификации и денонсации международных договоров; утверждению государственного бюджета; вопросам амнистии; учреждению государственных наград и почетных званий; утверждению указов Президента о военном и чрезвычайном положениях в стране и т. д.
Избираются нижние палаты парламентов и однопалатные парламенты в странах СНГ на основе всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосовании. Возрастной ценз для выборов в упомянутые выше законодательные органы устанавливается в большинстве стран в 24 или 25 лет, реже в 21 год (например, Украина, Беларусь). Срок полномочий парламентов колеблется в зависимости от страны от 4 до 5 лет. Возрастной ценз для избрания в верхние палаты бикамеральных парламентов в Беларуси и Казахстане установлен в 30 лет, а в Кыргызстане одинаковый возрастной ценз — 30 лет — установлен для обеих палат. Депутаты однопалатных парламентов, а также верхних и нижних палат парламентов стран СНГ работают на постоянной профессиональной основе и, как правило, наделены свободным мандатом, который дает им право и возможность быть независимыми в своих решениях во время работы в парламенте и представлять интересы всего народа. В большинстве стран СНГ конституции запрещают совмещение депутатских полномочий с любой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и другой творческой деятельности. В конституциях отдельных стран нет прямого запрета на совмещение депутатских полномочий, есть только отсылка к соответствующему закону о статусе депутата парламента (например, ст. 78 Конституции Украины). Исключение составляет Республика Беларусь, где Конституция допускает совмещение депутатских полномочий с членством в Правительстве (ст. 92 Конституции).
Институт президента в странах СНГ
Президент в государствах СНГ, как в президентских республиках, так и в республиках со смешанной формой правления, наделяется очень широкими полномочиями. Причиной этому, видимо, является тот переходный период, который переживают эти государственные образования после распада СССР, когда в условиях становления институтов государственной власти и в условиях проходящих экономических и политических реформ необходима действенная президентская власть.
Согласно конституциям стран СНГ, президентом может быть избран гражданин данного государства на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Срок полномочий главы государства, как правило, 5 лет. Конституции устанавливают возрастные ограничения для кандидатов на пост президента. Так, в конституциях Украины, Грузии, Азербайджана и некоторых других стран СНГ устанавливается возрастной ценз для претендентов на пост президента в 35 лет, а в Конституции Туркменистана — 40 лет. В некоторых конституциях устанавливается предельный возраст лица, претендующего на замещение поста президента. Так, в Конституции Республики Таджикистан предельный возраст кандидата на пост президента установлен в 65 лет. Многие конституции закрепляют также ценз оседлости для кандидата в президенты. Например, в конституциях Грузии и Азербайджана закреплено, что кандидат на пост президента должен проживать постоянно на территории государства не менее 15 лет (Грузия) и не менее 10 лет (Азербайджан). В Конституции Туркменистана устанавливается, что кандидат на должность президента должен проживать на территории Туркменистана, а срок проживания не уточняется.
Практически все конституции государств — членов СНГ устанавливают запрет на замещение должности президента одним и тем же лицом более двух сроков подряд.
В государствах с президентской формой правления (Азербайджанская Республика, Грузия, Туркменистан, Республика Таджикистан, Республика Узбекистан) президент по конституции является главой государства, главой исполнительной власти, верховным главнокомандующим вооруженными силами, представляет государство во внешних сношениях и т. д. Так, согласно Конституции Азербайджанской Республики президент является главой государства, главой исполнительной власти, воплощением единства народа, гарантом независимости и территориальной целостности, гарантом соблюдения международных соглашений и договоров, верховным главнокомандующим вооруженными силами, гарантом судебной системы, представляет государство внутри страны и во внешних сношениях (ст. 7, 8, 9, 10 Конституции).
Наличие помимо поста президента поста премьер-министра не типично для президентских республик, где правительство, как правило, возглавляет непосредственно сам президент. Однако в некоторых республиках СНГ с президентской формой правления конституциями этих стран предусматривается еще и пост премьер-министра (Азербайджанская Республика, Республика Таджикистан, Республика Узбекистан).
Президент в странах с президентской формой правления наделен широкими полномочиями в исполнительной сфере государственной деятельности. Глава государства в странах СНГ располагает полномочиями, которые дают ему возможность отстаивать точку зрения исполнительной ветви власти по важнейшим вопросам государственной жизни перед государственными органами, принадлежащими к другим ветвям власти. В большинстве упомянутых президентских республик за президентом закреплено право применять в отношении законов, принятых парламентом, отлагательное вето. Так, например, в п. 6 ст. 57 Конституции Туркменистана говорится: "Президент Туркменистана... подписывает законы, вправе не позднее чем в двухнедельный срок возвратить закон со своими возражениями в Меджлис для повторного обсуждения и голосования... Президент не обладает правом отлагательного вето в отношении законов об изменениях и дополнениях Конституции". Президенты некоторых из упомянутых стран наделены также правом представлять в парламент ежегодные послания о положении в области внутренней и внешней политики страны. Соответствующие статьи закреплены в Конституциях Туркменистана (п. 4 ст. 57), Республики Узбекистан (п. 7 ст. 93), Конституции Грузии (п. 5 ст. 73).
Конституции стран СНГ с президентской формой правления не наделяют президента правом роспуска парламента.
Большинство государств Содружества относятся к республикам со смешанной формой правления (Армения, Республика Беларусь, Республика Казахстан, Кыргызская Республика, Республика Молдова, Украина).
В государствах СНГ со смешанной формой правления полномочия президента также могут быть весьма широкими. Примером тому могут послужить полномочия президента Кыргызской Республики и Республики Казахстан. Так, помимо полномочий, свойственных главе государства, президенты названных стран наделены правом издавать нормативно-правовые акты, имеющие силу закона. Например, в соответствии со ст. 68 Конституции Кыргызской Республики палаты Жогорку Кенеш могут делегировать свои законодательные полномочия Президенту Кыргызской Республики на срок не более одного года. Кроме того, законодательные полномочия переходят к Президенту в случае роспуска палат Жогорку Кенеш. Упомянутая статья Конституции предоставляет президенту законодательные полномочия также в случае роспуска одной из палат парламента. В этом случае президент осуществляет законодательные полномочия только той палаты, которая распущена. Законодательные полномочия осуществляются президентом Кыргызской Республики путем принятия указов, имеющих силу закона. Президент Республики Казахстан в соответствии с подпунктом 4 ст. 53 Конституции Республики Казахстан по его собственной инициативе может быть наделен правом издания законов на срок не более одного года двумя третями голосов от общего числа депутатов каждой из палат парламента. Более того, Президент Республики Казахстан наделен правом определять приоритетность рассмотрения проектов законов в Мажилисе, а также объявлять рассмотрение проекта закона срочным, что означает, что парламент должен рассмотреть данный проект в течение месяца со дня его внесения. При неисполнении этого требования президента он вправе издать указ, имеющий силу закона, который действует до принятия парламентом данного закона в установленном Конституцией порядке (п. 2 ст. 61 Конституции Республики Казахстан).
Полномочия президентов в других странах СНГ со смешанной формой правления имеют свои особенности в каждом отдельном государстве. Так, президент Республики Армения на основании заключения Конституционного Суда может прекратить полномочия назначенного им самим члена Конституционного Суда или дать согласие на его арест, привлечение к уголовной или административной ответственности в судебном порядке (п. 10 ст. 55 Конституции Республики Армения).
Конституционные положения о правовом статусе президента в некоторых странах СНГ конкретизируются и развиваются в законодательных актах, детализирующих конституционные положения о президенте страны. К таким законодательным актам относится, например: Закон Республики Беларусь "О Президенте Республики Беларусь" от 21 февраля 1995 г. № 3602-ХН в редакции Закона от 7 июля 1997 г. № 52-3; Указ Президента Республики Казахстан от 26 декабря 1995 г. № 2733, имеющий силу Конституционного Закона "О Президенте Республики Казахстан"; Закон Республики Молдова "Об обеспечении деятельности Президента Республики Молдова" № 111 от 20 февраля 1997 г. Подобные законодательные акты имеются и в некоторых других государствах — участниках Содружества. Как правило, в данных законодательных актах, помимо общих положений, конкретизируются конституционные положения о вступлении президента в должность и о порядке сложения президентом своих полномочий по состоянию здоровья, в связи с совершением государственной измены или иного тяжкого преступления, а также при добровольном уходе президента в отставку. В законах о президенте закрепляется порядок организации и обеспечения деятельности президента, порядок издания актов президента, положения о делегировании законодательных полномочий президенту и т. д.
Правительство в странах СНГ
Правовой статус правительства в странах СНГ закреплен в соответствующих разделах конституций этих стран, а также в специальных законодательных актах о правительстве и других нормативно-правовых актах. Название этого высшего органа исполнительной власти, его место и роль в системе государственных органов, компетенция в каждой отдельной стране могут отличаться (Кабинет Министров — в Азербайджанской Республике, Республике Узбекистан, в Республике Беларусь, на Украине, в Туркменистане; Правительство — в Республике Армения, Казахстане, Кыргызстане, Республике Молдова, Таджикистане). Однако следует отметить, что не все конституции провозглашают правительство высшим органом исполнительной власти. Так, например, ст. 113 Конституции Украины и п. 1 ст. 70 Конституции Кыргызстана провозглашают Правительство высшим органом исполнительной власти, а в соответствии со ст. 106 Конституции Республики Беларусь Правительство — Кабинет министров Беларуси — является центральным органом государственного управления. Конституция Республики Молдова (п. 1 ст. 96) гласит, что Правительство обеспечивает проведение внутренней и внешней политики государства и осуществляет общее руководство публичным управлением.
Большинство других конституций стран СНГ, как правило, в разделах, посвященных правительству, ограничиваются констатацией того, что кабинет министров или правительство осуществляют исполнительную власть в государстве либо то, что оно является исполнительным и распорядительным органом.
Правовой статус правительства закрепляется не только в конституциях стран СНГ, но также в специальных законах о правительстве, как, например, Закон Республики Молдова "О Правительстве" от 23 июля 1992 г. или Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу Закона, "О Правительстве Республики Казахстан" от 18 декабря 1995 г. № 2688. В конституциях закреплены конституционные основы формирования, организации и деятельности правительства, а также его основные полномочия в области экономики, в сфере социального развития, обеспечения безопасности, в области осуществления внешней политики и т. д. В законах о правительстве более подробно регулируется и регламентируется его состав и порядок формирования, основные направления деятельности, ответственность и подотчетность правительства, его компетенция и др. Однако нормативно-правовыми актами, регулирующими деятельность правительства в государствах СНГ, могут быть не только законы, но и постановления самого правительства. Так, например, постановлением Кабинета министров Республики Беларусь от 30 марта 1995 г. № 172 был утвержден "Регламент Кабинета министров Республики Беларусь". Главой правительства в странах СНГ является, в зависимости от формы правления, либо сам президент, либо премьер-министр. Премьер-министр, как правило, назначается президентом. В одних государствах СНГ для назначения кандидатуры на пост премьер-министра необходимо согласие парламента (например, ст. 71 Конституции Кыргызской Республики), в других государствах такого согласия не требуется (например, согласно ст. 65 Конституции Республики Казахстан и п. 1 ст. 3 Указа Президента "О Правительстве" Правительство формируется Президентом самостоятельно).
В большинстве государств СНГ предложения о составе правительства вносятся главе государства премьер-министром и президент либо принимает предложение о составе правительства, либо отклоняет его. Однако в некоторых государствах СНГ есть свои особенности в процедуре формирования правительства. Так, согласно ст. 98 Конституции Республики Молдова, после выдвижения президентом кандидатуры на должность премьер-министра последний должен в 15-дневный срок после его выдвижения обратиться к Парламенту с просьбой о выражении доверия программе деятельности Правительства и всему его составу. После обсуждения программы деятельности и состава Правительства на заседании Парламента он может выразить вотум доверия Правительству большинством голосов депутатов.
Компетенция правительства в большинстве стран СНГ в своей основе очень похожа. К наиболее типичным полномочиям правительства относятся следующие: руководство системой подчиненных ему органов государственного управления и других органов исполнительной власти; осуществление мер по реализации основных направлений внутренней и внешней политики; разработка и представление в парламент или президенту для внесения в парламент проекта государственного бюджета и отчет о его исполнении; обеспечение проведения единой экономической, финансовой, кредитной и денежной политики, а также государственной политики в области науки, культуры, образования, здравоохранения, охраны окружающей среды, социального обеспечения и оплаты труда; осуществление мер по обеспечению прав и свобод граждан; осуществление мероприятий по защите интересов государства, государственной безопасности и обороноспособности; принятие мер по охране общественного порядка и борьбе с преступностью; принятие мер по охране всех видов собственности; управление государственной собственностью; обеспечение исполнения конституции, законов, актов главы государства и принятых самим правительством постановлений; обеспечение осуществления политики в сфере труда и занятости населения; выполнение других функций, определенных конституцией, законами, актами президента.
Вопрос о подотчетности правительства в конституционном законодательстве государств — членов Содружества решается несколькими способами. В ряде стран СНГ правительство в своей деятельности подотчетно президенту и одновременно ответственно перед парламентом. К таким странам относятся Республика Беларусь, Украина, Кыргызская Республика, Республика Казахстан. В некоторых странах СНГ правительство не подотчетно парламенту и несет ответственность за свою деятельность только перед президентом. Так, в соответствии со ст. 79 Конституции Грузии члены правительства ответственны в своей деятельности только перед президентом. Подобный порядок вытекает и из смысла конституционных положений о правительстве в Туркменистане, Азербайджане, Узбекистане.
Прекращение полномочий правительства в странах — участницах Содружества осуществляется различными способами. Одна из основных причин прекращения полномочий правительства — это выборы нового главы государства. В большинстве стран СНГ правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным президентом. Однако в некоторых странах порядок прекращения полномочий правительства отличается от остальных стран СНГ. Так, в соответствии с п. 1 ст. 103 Конституции Республики Молдова Правительство осуществляет свои полномочия до признания действительными выборов нового состава Парламента.
В отдельных странах возможна отставка правительства в результате выражения парламентом вотума недоверия правительству. К таким странам относится, например, Республика Казахстан (п. 3 ст. 70 Конституции). Механизм прекращения полномочий правительства в этом случае в странах СНГ в значительной степени может отличаться. Так, в Кыргызской Республике Собрание народных представителей может выразить недоверие не всему правительству, а только премьер-министру 2/3 голосов от общего числа депутатов (п. 5 ст. 71 Конституции).
Центральными отраслевыми органами исполнительной власти в странах СНГ являются министерства, комитеты и другие ведомства. Основы правового статуса центральных органов исполнительной власти закреплены либо в конституции государства, либо в специальном нормативно-правовом акте, издаваемом парламентом или президентом. Конституции и специальные законодательные акты о центральных органах исполнительной власти в странах Содружества неодинаково формулируют само наименование данных органов. Так, например, в гл. 8 Конституции Республики Молдова упомянутые органы исполнительной власти называются центральными отраслевыми органами публичного управления государством (п. 1 ст. 107 Конституции).
Судебные органы в странах СНГ
Становление суверенной государственности в союзных республиках после распада СССР неизбежно коснулось организации и порядка функционирования судебной власти в данных новых государствах. Основы судебной системы, как правило, закрепляются в конституциях этих государств, которые посвящают специальные разделы и главы судебной системе (гл. 6 Конституции Республики Беларусь; гл. 5 Конституции Грузии; раздел VII Конституции Республики Казахстан; гл. 6 Конституции Кыргызской Республики и др.).
В соответствии с конституциями стран СНГ правосудие в них осуществляется конституционными судами, верховными судами общей юрисдикции, высшими арбитражными судами, а также местными судами и военными судами. Соответствующие главы в конституциях этих стран закрепляют общепризнанные принципы правосудия, на которых строится судебная система в каждой конкретной стране. Организационная структура судебной системы в странах СНГ примерно одинакова. Однако в некоторых государствах она имеет существенные отличия. Так, к органам судебной власти в Республике Армения отнесен Конституцией Совет правосудия, председателем которого является президент Республики, а его заместителями — министр юстиции и генеральный прокурор. Данный орган выполняет в основном функции, относящиеся к подбору и расстановке кадров, присвоению классных чинов судьям и работникам прокуратуры и т. д. (ст. 94, 95 Конституции). Помимо Конституционного суда судебную систему Республики Армения составляют суды первой инстанции, которые являются судами общей юрисдикции, апелляционные суды и Кассационный суд (ст. 92 Конституции). Имеются также особенности в структуре судебной системы Республики Молдова. Так, в соответствии с п. 1, 2 ст. 115 Конституции правосудие в Республике осуществляется Высшей судебной палатой, Апелляционной палатой, трибуналами и судами, а для отдельных категорий дел в соответствии с законом могут действовать специализированные суды. Кроме того, по Конституции к судебной власти отнесен Высший совет магистратуры, который в соответствии со ст. 123 Конституции обеспечивает, согласно правилам судоустройства, назначения, перемещения, повышения судей и применение к ним дисциплинарных мер. Аналогичный орган примерно с такими же полномочиями есть и на Украине — Высший совет юстиции (ст. 131 Конституции). Все конституции стран СНГ запрещают создание чрезвычайных судов.
Конституционные положения о судебной системе развиваются и конкретизируются в текущем законодательстве каждой из стран СНГ: Закон Республики Беларусь № 3514-ХН "О судоустройстве и статусе судей в Республике Беларусь" 1995 года; Закон Республики Молдова "О судоустройстве" № 514 от б июля 1995 г.; Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу Закона, "О судах Республики Казахстан" от 20 октября 1995 г. № 2581, а также Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу Закона, "О судах и статусе судей в Республике Казахстан" от 20 декабря 1995 г. № 2694 и др. Однако следует заметить, что судебные системы ряда государств СНГ в настоящее время находятся в начальной стадии реформирования. Там еще не приняты новые законодательные акты о судоустройстве.
Особое место в конституционном законодательстве стран СНГ уделяется правовому регулированию организации и деятельности органов конституционного контроля. Наименование органов конституционного контроля в странах Содружества в основном одинаково — это Конституционный суд. Исключение составляют такие страны, как Республика Казахстан и Туркменистан. В Казахстане органом конституционного контроля является Конституционный совет (раздел VI Конституции Республики Казахстан). В Туркменистане функции органа конституционного контроля выполняет, в соответствии с п. 8 ст. 67 Конституции Туркменистана, Меджлис — Парламент Туркменистана. В указанной статье говорится: "К ведению Меджлиса относится: ...8. определение соответствия Конституции и законам нормативных актов органов государственной власти и управления".
Порядок формирования, структура и порядок деятельности конституционных судов в странах СНГ, в зависимости от государства, могут в значительной степени отличаться. Однако в большинстве государств СНГ эти судебные органы формируются парламентом по представлению президента. Так, например, в Азербайджанской Республике члены Конституционного суда назначаются Мили Меджлисом по представлению президента (ст. 152 Конституции); в Республике Армения из 9 членов Конституционного суда четверых назначает президент, а пять членов — Национальное Собрание (ст. 99 Конституции); по Конституции Республики Беларусь председатель и пять членов Конституционного суда назначаются президентом и шесть судей — Сенатом (ст. 116 Конституции); в Грузии трех членов Конституционного суда назначает президент, трех избирает Парламент и трех назначает Верховный суд (п. 2 ст. 88 Конституции); в Республике Казахстан два члена Конституционного совета назначаются президентом, два — Председателем Сената и два — Председателем Мажилиса, президентом также назначается председатель Конституционного совета (п. 3 ст. 71 Конституции); в Кыргызской Республике судей Конституционного суда избирают Законодательное собрание и Собрание народных представителей и т. д.
Как правило, органы конституционного контроля в странах СНГ осуществляют свои контрольные полномочия по проверке конституционности нормативно-правовых актов по запросам граждан (Конституция Грузии, ст. 89), организаций и государственных органов (Конституция Республики Армения, ст. 101; Конституция Республики Беларусь, ст. 116; Конституция Азербайджанской Республики, ст. 152 и др.). Вместе с тем в некоторых государствах, таких, как Кыргызская Республика, Республика Таджикистан, Республика Узбекистан, конституционные суды этих государств самостоятельно по собственной инициативе осуществляют надзор за конституционностью нормативно-правовых актов.
Законодательство ряда государств СНГ устанавливает для кандидатур на должность члена конституционного суда специальный возрастной ценз. Как правило, 35 лет нижний и 65—75 лет верхний предельный возраст. Однако в Азербайджанской Республике Конституция не устанавливает специального возрастного ценза для судей Конституционного суда и на них распространяется общий для всех судей возрастной ценз — не моложе 25 лет (ст. 143 Конституции).
Срок полномочий судей и членов конституционного суда, в зависимости от страны, колеблется от 5 до 15 лет. В некоторых государствах СНГ, как, например, в Армении, судья и член Конституционного суда несменяемы и занимают свою должность до достижения 65 лет (судья) и 70 лет (член Конституционного суда) — ст. 96 Конституции. В отдельных странах СНГ экс-президенты автоматически становятся пожизненными членами органа конституционного надзора (например, п. 1 ст. 71 Конституции Республики Казахстан). Члены конституционного суда обладают неприкосновенностью на весь срок своих полномочий.
В государствах СНГ применяется в основном последующий конституционный контроль. Однако относительно международных договоров в большинстве стран осуществляется предварительный конституционный контроль. Так, в соответствии с п. 2 ст. 100 Конституции Республики Армения Конституционный суд устанавливает соответствие Конституции международных договоров до их ратификации. Предварительный конституционный контроль осуществляется в Республике Казахстан. Согласно подп. 2 и 3 п. 1 ст. 72 Конституции Республики Казахстан Конституционный совет рассматривает до подписания президентом принятые Парламентом законы, а также рассматривает до ратификации международные договоры на соответствие их Конституции.
К основным полномочиям органа конституционного надзора в странах СНГ относятся: решение вопроса о соответствии конституции законов и других нормативных актов, а также международных договоров; официальное толкование норм конституции; решение вопроса о правильности проведения выборов президента; дача заключения по вопросу об отрешении президента от должности; принятие решения о конституционности правоприменительной практики, которая затрагивает конституционные права граждан; рассмотрение споров по разграничению компетенции между государственными органами и др.
Назначение и полномочия верховных судов, высших арбитражных судов в странах СНГ во многом схожи. Как правило, в конституциях и законодательных актах о судебной системе этих государств закреплено, что верховный суд является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и другим делам, отнесенным к ведению судов общей юрисдикции, осуществляет надзор за работой нижестоящих судов общей юрисдикции, а также дает разъяснения по практике деятельности этих судов.
К компетенции высших арбитражных судов национальное законодательство в странах СНГ относит разрешение споров между хозяйствующими субъектами (например, ст. 84 Конституции Кыргызской Республики).
Структура прокуратуры и ее функции в своей основе одинаковы во всех странах СНГ. Конституции предписывают органам прокурорского надзора следить за точным и единообразным исполнением законов и других нормативно-правовых актов государственными органами и должностными лицами, органами местного самоуправления и местными исполнительными органами, а также предприятиями, организациями, учреждениями, общественными объединениями и гражданами. Во всех упомянутых странах это централизованная система органов прокуратуры, возглавляемая генеральным прокурором.
Генеральный прокурор назначается, как правило, главой государства с согласия парламента или одной из его палат. В ряде конституций стран СНГ срок полномочий генерального прокурора не оговаривается, а в остальных странах срок полномочий прокурора равняется 5 годам.
Административно - территориальное деление государств Содружества
Административно-территориальное деление государств Содружества продиктовано их государственным устройством, так как все они, за исключением России, являются унитарными государствами. Небольшие по территории государства СНГ имеют, как правило, достаточно простое административно-территориальное устройство. Так, в соответствии со ст. ПО Конституции Республики Молдова ее территория подразделяется на районы, города и села, а по Конституции Республики Армения ее территория делится на области и сельские и городские общины (ст. 104 Конституции). Однако даже в сравнительно небольших по территории государствах СНГ административно-территориальное деление может быть достаточно сложным. Так, в соответствии со ст. 47 Конституции Туркменистана его территория состоит из административно-территориальных образований: веялатов, этрапов, шахеров, приравненных к этрапам, в которых образуются органы государственного управления, а также шахеров, поселков, оба, где учреждаются местные органы самоуправления. Достаточно сложным является административно-территориальное деление Республики Узбекистан. В соответствии со ст. 68 Конституции Республика Узбекистан состоит из областей, районов, городов, поселков, кишлаков, аулов, а также Республики Каракалпакстан.
В остальных государствах СНГ административно-территориальное деление в основном четырехзвенное — район, город, деревня, поселок (например, ст. 176 Конституции Азербайджанской Республики) или пятизвенное — область, город, район, поселок, село (ст. 7 Конституции Республики Таджикистан). Однако в приведенных выше примерах не учитываются автономные образования в данных странах. При учете Нахичеванской Республики в Азербайджане и Горно-Бадахшанской автономной области в Таджикистане структура административно-территориального деления этих государств будет выглядеть еще более сложной.
Автономия в странах СНГ
В составе некоторых государств имеются автономные образования: в Азербайджанской Республике (Нахичеванская Автономная Республика), в Республике Таджикистан (Горно-Бадахшанская автономная область), в Узбекистане (Республика Кара-калпакстан), на Украине (Автономная Республика Крым). В Конституции Грузии (ст. 1) также закреплено, что "Грузия — независимое, единое и неделимое государство, что подтверждено референдумом, проведенным 31 марта 1991 года на всей территории страны, включая Абхазскую АССР и бывшую Юго-Осетинскую автономную область, и актом о восстановлении государственной независимости Грузии от 9 апреля 1991 года". Автономные государственные образования в этих государствах обладают политической самостоятельностью в установленных конституцией пределах.
Правовой статус автономных образований определяется в конституциях этих государств, а также в конституциях самих автономных республик и в специальных законодательных актах, посвященных правовому статусу этих автономий, как, например, Закон Украины "Об Автономной Республике Крым" от 17 марта 1995 г. Степень автономии в некоторых государствах СНГ, имеющих автономные государственные образования, достаточно широка. Так, в Конституции Азербайджанской Республики Нахиче-ванской Автономной Республике посвящена глава 9, в которой говорится, что Нахичеванская Автономная Республика является автономным государством в составе Азербайджанской Республики и ее правовой статус устанавливается как Конституцией Азербайджанской Республики, так и Конституцией Нахичеванской Автономной Республики (ст. 163 Конституции Азербайджанской Республики).
Необходимо отметить, что конституции некоторых стран, в состав которых входят государственные образования, не ограничиваются предоставлением только тех прав, которые обычно свойственны автономии. Так, например, Конституция Республики Узбекистан в специальной гл. 17 "Республика Каракалпакстан" (ст. 70) провозглашает Республику Каракалпакстан суверенным государством, которое входит в состав Узбекистана и наделено правом выхода из состава Узбекистана "на основании всеобщего референдума народа Каракалпакстана" (ст. 74 Конституции Узбекистана). Отношения Узбекистана и Каракалпакстана в рамках Конституции Узбекистана регулируются договорами и соглашениями, а споры между этими двумя государствами "решаются путем согласительных процедур" (ст. 74 Конституции Узбекистана). В данном случае из смысла вышеприведенных положений Конституции Узбекистана можно провести аналогию с распределением компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами.
Конституции других стран СНГ, имеющих в своем составе автономные образования, ограничиваются предоставлением этим автономиям полномочий только в социальной, экономической, культурной сферах жизни, как, например, в Конституции Республики Таджикистан (ст. 83 гл. 7), посвященной Горно-Бадахшанской автономной области. Объем полномочий автономных образований в странах СНГ отличается несущественно и в своей основе примерно одинаков. В основном это издание законов и других нормативных актов по вопросам, отнесенным к компетенции автономного образования; решение вопросов административно-территориального устройства; управление экономикой, социальным, национально-культурным, научным развитием; образование и здравоохранение; охрана окружающей среды; определение источников дохода в бюджет автономного образования; установление налогов в пределах, установленных общегосударственным законодательством; содействие охране правопорядка; развитие физкультуры и спорта; охрана и использование памятников истории и культуры; проведение демографической политики и др.
Местное самоуправление в странах СНГ
Местное самоуправление занимает особое место в системе управления общественными и государственными делами в государствах Содружества. Основы местного самоуправления закрепляются в конституциях почти всех упомянутых выше стран, а конституционные основы местного самоуправления получили свое развитие в текущем законодательстве ряда государств СНГ.
Под местным самоуправлением принято понимать такую организацию граждан, которая ставит своей целью самостоятельное решение вопросов местного значения как непосредственно, так и через выборные органы при учете исторических, национальных, географических, социальных и других особенностей данной административно-территориальной единицы. Так, в Законе Республики Беларусь "О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь" от 20 февраля 1991 г. с изменениями и дополнениями, внесенными в 1995, 1996 и 1997 годах, местное самоуправление рассматривается как "форма организации и деятельности граждан для самостоятельного решения непосредственно или через избираемые ими государственные и общественные органы социальных, экономических, политических и культурных вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей развития административно-территориальных единиц на основе законов, собственной материально-финансовой базы и привлеченных средств" (ст. 1 Закона "О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь").
Однако в конституциях отдельных государств — членов СНГ нет упоминаний о местном самоуправлении, а говорится о публичном управлении. Так, например, в главе 8 Конституции Республики Молдова говорится о том, что "публичное управление в административно-территориальных единицах основывается на принципах местной автономии, децентрализации общественных служб, выборности властей, местного публичного управления и консультаций с гражданами по важнейшим вопросам местного значения" (ст. 109 Конституции).
Конституции и законодательство о местном самоуправлении не только закрепляют само содержание понятия "местное самоуправление", но также устанавливают основные принципы осуществления местного самоуправления, содержат перечень органов местного самоуправления в административно-территориальных единицах, их полномочия, порядок формирования и др.
Формами осуществления местного самоуправления населением могут быть как непосредственная, так и представительная демократия. В первом случае это сходы, собрания, местные референдумы, а также другие формы непосредственного волеизъявления населения, во втором — это образование выборных представительных органов местного самоуправления, наделенных законодательством определенными полномочиями в решении вопросов местного значения.
Материальную и финансовую основу местного самоуправления составляют движимое и недвижимое муниципальное имущество, средства, поступающие из местных бюджетов, а также другие денежные поступления, земля и другие природные ресурсы, находящиеся в собственности самоуправляющихся территорий.
Как правило, конституции и законодательство стран СНГ закрепляют положения о финансовой и материальной поддержке местного самоуправления со стороны государства, а также положения о компенсации местному самоуправлению затрат, возникших вследствие решений органов государственной власти (например, ст. 142 Конституции Украины).
Законодательство стран — участниц Содружества закрепляет за органами местного самоуправления преимущественно следующие полномочия: самостоятельное управление муниципальной собственностью; утверждение и исполнение местного бюджета; установление местных налогов и сборы; утверждение программ социально-экономического и культурного развития и контроль за их выполнением; обеспечение проведения местных референдумов и реализация их результатов; создание, реорганизация и ликвидация муниципальных предприятий, организаций и учреждений, а также контроль за их деятельностью; оказание содействия охране общественного порядка; принятие мер по охране окружающей среды, а также другие полномочия, закрепленные в текущем законодательстве о местном самоуправлении.
В конституциях и законодательстве о местном самоуправлении стран СНГ установлено, что местное самоуправление осуществляется местными сообществами, которые в пределах своей компетенции и под свою ответственность управляют делами местного значения. Как правило, в конституции и законодательстве о местном самоуправлении стран СНГ закреплено, что местное самоуправление осуществляется через местные выборные органы, образуемые непосредственно самим населением. Законодательством большинства стран СНГ за органами местного самоуправления закрепляется право иметь в своем владении, пользовании и распоряжении необходимую собственность.
В некоторых странах СНГ законодательством предусматривается возможность делегирования органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий с передачей необходимых для их осуществления материальных, финансовых и иных средств. Однако в этом случае по переданным им полномочиям органы местного самоуправления подотчетны государственным органам (например, ст. 94 Конституции Кыргызской Республики).
В большинстве конституций стран СНГ закрепляется положение о том, что органы местного самоуправления в своей деятельности должны соблюдать законодательство государства и издавать акты, не противоречащие правовым установлениям государства. Иногда в конституциях стран СНГ встречаются положения, смысл которых заключается в том, что статус самоуправляющейся территории не должен нарушать унитарного характера или целостности государства (например, п. 3 ст. 109 Конституции Республики Молдова).