Глава 18. Основы конституционного права Италии
§ 1. Конституция Италии
Конституционное развитие
История конституционных институтов в Италии насчитывает более полутора веков. За этот период страна прошла через режим конституционной монархии, тоталитарную фашистскую диктатуру, а после того, как в 1946 году в результате референдума была отвергнута монархическая форма правления, в Италии была принята одна из самых демократических конституций послевоенной Европы.
В марте 1848 г. в Королевстве Сардиния впервые был принят конституционный закон, так называемый "Альбертинский статут", названный так по имени короля Карла Альберта. После полного объединения Италии в 1870 году, Альбертинский статут стал Конституцией всей страны.
По своему характеру Альбертинский статут — типичная дарованная "сверху" конституция. Во всех ее 84 статьях (оригинал был составлен на французском языке) тщательно избегалось любое упоминание о таких категориях, как "народное одобрение", "суверенитет народа" и т. д. Италия объявлялась наследственной монархией с салическим порядком престолонаследия: трон наследует старший потомок мужского рода. Католическая религия провозглашалась единственной религией государства. Король получал самые широкие полномочия: он в качестве высшей инстанции одобрял законы, назначал весь состав высшей палаты — Сената, в любой момент мог распустить Палату депутатов и назначить новые выборы. В его же исключительную компетенцию входили назначение всех высших должностных лиц Королевства, объявление войны, ратификация международных договоров, проведение амнистии.
Вместе с тем Альбертинский статут вводил отдельные элементы народного представительства. Законодательные функции, в частности, осуществлялись, наряду с королем, избираемой Палатой депутатов и назначаемым королем Сенатом. В статут была включена отдельная глава, посвященная правам и обязанностям гражданина. В ней, в частности, декларировались (без каких-либо конституционных гарантий) равенство перед законом, некоторые личные свободы, право на собственность, свобода печати и слова, хотя в сильно урезанном виде. Избирательные права были серьезно ограничены системой цензов.
Тем не менее, при всех своих правовых и сословных ограничениях, Альбертинский статут знаменовал собой начало демократической эволюции Италии, хотя и в рамках конституционной монархии. Элементы либерализма и демократии получили в итальянской конституционной практике дальнейшее развитие после введения в 1912 году всеобщего избирательного права.
Демократическое конституционное развитие Италии было прервано в 1922 году после установления в стране тоталитарного фашистского режима во главе с Бенито Муссолини.
В конституционном плане новый режим оформился с принятием 24 декабря 1925 г. так называемого "Закона № 2263". Согласно этому закону значительно возрастала роль главы правительства, который получал свой мандат непосредственно от короля, назначал и смещал членов правительства без каких-либо консультаций с избранными органами. В стране был установлен однопартийный режим, а глава партии — вождь (дуче) — одновременно являлся главой всей исполнительной власти в стране. Палата депутатов первоначально потеряла значительную часть своих полномочий, а в 1939 году была заменена на Палату фа-ший и корпораций, члены которой не избирались, а назначались правительством из состава органов фашистской партии и корпоративных учреждений (Большой Фашистский Совет, Национальный Совет Фашистской партии, Национальный Совет корпораций).
Институт монархии при фашизме сохранился. Формально король оставался главой государства и верховным главнокомандующим и в этом смысле председатель Совета Министров был ему подотчетен. Такое положение короны облегчило ликвидацию фашистского режима в 1943 году после поражения Италии во второй мировой войне, в которой она участвовала на стороне Германии и Японии. Большой Фашистский Совет на чрезвычайном заседании 25 июля 1943 г. отозвал свое доверие главе итальянского фашизма Б. Муссолини и рекомендовал королю Виктору-Эммануилу III назначить на пост главы правительства маршала П. Бадольо. На волне антифашистского сопротивления были созданы новые органы власти, первоначально местные комитеты национального освобождения, а 5 апреля 1945 г. — общегосударственная Национальная ассамблея. Основные политические партии, представленные в Национальной ассамблее, — христианские демократы, либералы, а также коммунисты и социалисты выступили за коренное изменение конституционного строя и политических институтов в стране. На референдуме 2 июня 1946 г. большинством в 54,3% голосов была отвергнута монархическая форма правления и одновременно было избрано Учредительное собрание. 18 июня 1946 г. Италия была официально провозглашена Республикой.
Новая Конституция Италии была принята на торжественном заседании Учредительного собрания 22 декабря 1947 г. 453 голосами, против было подано 83 голоса. 27 декабря 1947 г. Конституция была промульгирована Временным главой государства И. Бономи, а с 1 января 1948 г. она вступила в силу.
Общая характеристика действующей итальянской Конституции
Итальянская Конституция — это многоплановый, тщательно и детально проработанный политико-юридический документ. В ней нет отдельной преамбулы. Философские установки, социально-правовые основы и юридические принципы отражены непосредственно в соответствующих разделах самого конституционного текста. Тем самым, как это принято считать в итальянской конституционной доктрине, повышается юридическая значимость и обязательность конституционных принципов и норм, касающихся общих вопросов государственного устройства, демократического характера итальянского государства и его приверженности к обеспечению гражданских прав и свобод.
Конституция состоит из вводного раздела "Основные принципы", двух главных частей "Права и обязанности граждан" и "Устройство Республики" и переходных и заключительных постановлений. Всего в Конституции 139 статей. Переходные и заключительные постановления имеют свою особую, римскую нумерацию (всего XVIII статей).
Итальянская Конституция имеет жесткий характер. Ее пересмотр возможен исключительно в рамках особой процедуры и при наличии в обеих палатах Парламента расширенного, так называемого "конституционного большинства". Жесткость Конституции дополнительно усиливают и особые полномочия Конституционного суда, который вправе по упрощенной процедуре контролировать конституционность практически всех принимаемых Парламентом законов или других, обладающих силой закона актов.
В итальянском конституционном праве основной закон страны принято относить к категории "широких конституций", в которые, наряду с нормами, определяющими устройство государства и гарантирующими права и свободы граждан, включены также политико-социальные принципы (равные социально-экономические возможности для развития граждан, упрочение социальной солидарности в рамках единого государственного сообщества).
Своеобразно решается в итальянской Конституции вопрос о соотношении международного права и внутреннего закона. Ст. 10 Конституции определяет, что правопорядок Италии согласуется с общепризнанными нормами международного права.
В итальянской Конституции, хотя она и не содержит отдельного упоминания о принципе разделения властей, проводится четкое различие трех основных государственных функций: законодательная функция принадлежит Парламенту и областным советам в пределах их компетенции; исполнительная власть является прерогативой президента Республики, министров и органов исполнительной власти областей, провинций и коммун; судебная власть входит в компетенцию различных судебных органов, включая Конституционный суд.
Особое место в итальянской Конституции занимают взаимоотношения между государством и Католической церковью. В значительной степени это объясняется не только католическими традициями Италии, но и тем, что на итальянской территории, в Риме, расположен Ватикан — религиозный и административный центр Католической церкви, а римский первосвященник — Папа по традиции является римским епископом.
Еще в 1929 году между итальянским Государством и Ватиканом были заключены особые Латеранские соглашения (Договор и Конкордат), которые гарантировали частичный суверенитет и международную правосубъектность Ватикана и регламентировали отношения с католической церковью как традиционной религией Италии. Конституция, подтверждая, что отношения между итальянским Государством, Ватиканом (точнее Святым Престолом) и католической церковью регулируются ранее подписанными Латеранскими соглашениями, тем самым придает конституционный характер нормам, содержащимся в этих соглашениях.
При этом итальянская Конституция сохраняет светский характер, следует принципам отделения церкви от государства и равенства вероисповеданий. В окончательный текст Конституции не вошла ст. 1 Альбертинского статута, которой "католическая апостольская римская религия" объявлялась единственной государственной религией. Позднее, уже в 1984 году, эта формула была также исключена из пересмотренного текста Конкордата.
О конституционной реформе
С момента принятия нынешней Конституции в Италии произошла глубокая трансформация экономической и социальной структуры страны, Италия по праву закрепилась среди наиболее развитых промышленных стран мира. Значительно увеличился средний класс, который сейчас составляет более половины активного населения. Сократилась численность работающих в промышленности. Этот процесс сопровождался серьезным падением влияния в стране радикальных сил, как правого, так и левого толка. Завершился процесс социал-демократизации итальянской компартии, которая закрепилась в лагере реформистских левоцентристских сил. Эволюцию в направлении классического консерватизма проделало и неофашистское Итальянское социальное движение. По сути дела перестали существовать в прежнем виде все ведущие исторические партии послевоенной Италии — христианско-демократическая, социалистическая и коммунистическая.
С другой стороны, принятие в 1993 году нового избирательного законодательства, основанного на принципах одномандатно-сти и частично вводившего мажоритарную систему, привело к сокращению общего числа партий, представленных в Парламенте.
Все это объективно создавало условия для проведения глубокой конституционной реформы, направленной, прежде всего, на повышение эффективности исполнительной власти и замену старой системы партократии, которая строилась на сращивании и взаимном проникновении правящих партий и государственных структур. Серьезный удар по прежней системе власти, сложившейся в "Первой Республике" нанесла крупномасштабная судеб-но-прокурорская операция по борьбе с государственной коррупцией, получившей название "чистые руки".
В 1994 году на парламентских выборах победил левоцентристский блок, главной политической установкой которого стало проведение глубокой конституционной реформы. Была создана специальная парламентская комиссия в составе 35 депутатов и 35 сенаторов, представляющих как правящую левоцентристскую коалицию "Оливковое дерево", так и правоцентристскую консервативную оппозицию "Полюс свободы", а также незначительную группу "Коммунистическое возрождение" и сепаратистов из "Лиги Севера".
В ноябре 1997 года комиссия одобрила законопроект "О федеральном устройстве Италии". В случае его одобрения. в Парламенте предполагается внести законопроект на общенациональный референдум с тем, чтобы завершить весь процесс конституционной реформы к середине 1999 года.
Конституционная реформа предполагает полную замену части II "Устройство Республики" нынешней Конституции. В то же время вводные "Основные принципы" и часть I "Права и обязанности граждан" остаются без изменений. Тем самым полностью сохранены как социальная направленность итальянской Конституции, так и широкие конституционные гарантии соблюдения прав и свобод граждан.
Конституционная реформа в первую очередь нацелена на коренное изменение государственного устройства страны и системы ее управления. Согласно законопроекту Италия превращается в Федеративное государство с четырехуровневой структурой: государство, область, провинция, коммуна. Коммуна теперь становится первичной основой политико-территориальной системы государства. Исторические области Италии (их, как и сейчас, 20) преобразуются в полноправные субъекты Федерации с правом принимать собственные законы, иметь свой бюджет и налоговую систему, поддерживать внешнеполитические контакты. Законопроект предусматривает поступления в областные бюджеты не менее 50% всех финансовых доходов области. Широкие автономные права приобретают провинции, входящие в области. Они, наряду с областями, в частности, могут самостоятельно участвовать в выработке и реализации решений в рамках Европейского Союза.
В целях координации действий центральной власти и местного самоуправления при Совете министров Италии создается специальный постоянный орган. Однако вопросы внешней политики и безопасности остаются в ведении центральных властей.
Статьи законопроекта о федерализации страны составлены с несомненным прицелом на ускорение интеграции Италии в структуры ЕС. Решается и другая задача — новая федеральная структура призвана окончательно преодолеть историческое противостояние между промышленно развитым Севером и сравнительно отсталым Югом, а с другой стороны — смягчить сепаратистские настроения в северных областях, население которых требует большей политической и экономической самостоятельности.
Столь же принципиальный характер имеет и другое новшество — введение в Италии президентской (или, во всяком случае, полупрезидентской) формы правления с избранием главы государства всеобщим, прямым и тайным голосованием. По конституционному проекту президент Италии должен быть не моложе 40 лет и избираться на шестилетний срок с возможностью одноразового переизбрания. В отличие от нынешнего положения в исключительные полномочия президента войдут внешняя политика, оборона и безопасность. Президент возглавит вновь создаваемый орган — Высший Совет по внешней политике и безопасности.
Президент назначает председателя Совета министров, однако в отличие, к примеру, от Франции, он не председательствует на заседаниях правительства. Впервые глава государства наделяется правом роспуска Палаты депутатов Парламента в случае отставки правительства. По своей инициативе он может также поставить перед Парламентом вопрос о голосовании вотума доверия правительству.
Функции и полномочия Парламента в основном остаются прежними, однако серьезно меняется порядок его формирования. Проект реформы предусматривает, в частности, сокращение числа депутатов и сенаторов, снижение возрастного ценза сенаторов с 40 до 35 лет. Верхняя палата Парламента — Сенат наполовину состоит из сенаторов, представляющих отдельные регионы.
Палата депутатов сохраняет свои законодательные функции и, в несколько сокращенном виде, полномочия по контролю за деятельностью исполнительной власти. Только Палата депутатов будет обладать правом рассматривать вопрос о внесении вотума доверия правительству. Сенат в соответствии с законопроектом такого права лишается. Однако усиливается его роль как гаранта конституционного процесса. Кроме того, именно Сенат избирает из состава Парламента членов Конституционного суда и избираемых членов Высшего Совета магистратуры. Нововведением является лишение Парламента права отказывать в доверии отдельному члену правительства.
Предусматривается серьезная реформа судебной системы. Высший совет магистратуры — автономный самоуправляемый орган, возглавляющий независимую гильдию магистратов, разделяется на две части: Совет по вопросам судоустройства и Совет по прокурорскому надзору. Вводится особый "Суд правосудия" с функциями дисциплинарного контроля в отношении всего судейского и прокурорского корпуса.
Значительно расширяются функции Конституционного суда, а его состав увеличивается с 15 до 20 судей. Впервые отдельные граждане, фракции, представляющие парламентское меньшинство, коммуны и провинции приобретают право прямого обращения в Конституционный суд.
В проекте нового конституционного устройства сохранена ныне действующая сложная мажоритарно-пропорциональная избирательная система.
В случае одобрения Парламентом, законопроект должен быть вынесен на общенациональный референдум. Предполагаемая дата начала конституционной реформы — лето 2000 года.
§ 2. Конституционные основы правового статуса человека и гражданина
Права и обязанности граждан разделены в Конституции Италии на четыре отдельные группы в зависимости от их правового и социального содержания: гражданские отношения, этико-социальные отношения, экономические отношения, политические отношения.
Личные права, свободы и обязанности. Конституционный принцип равенства и свободы гражданина
Политическое и правовое содержание прав и обязанностей гражданина строится на признании принципа равенства и свободы как основы конституционного развития Италии. Статья 3 Конституции, в частности, гласит: "Все граждане имеют одинаковое общественное достоинство и равны перед законом без различия пола, расы, языка, вероисповедания, политических убеждений, личного и общественного положения".
Конституционный принцип равенства находит свое выражение в таких конкретных правах, как равенство всех граждан перед законом, равное пользование личными и публичными правами, равные возможности прибегать к судебной защите своих прав, в том числе при поступлении на государственную службу, одинаковые для всех повинности и имущественные обложениия в пользу государства.
В итальянской доктрине конституционного права принцип равенства рассматривается в совокупности с принципом свободы.
Считается, что принцип свободы является необходимым условием самовыражения личности. Поэтому Конституция, гарантируя всем гражданам самые широкие возможности и сферы деятельности, одновременно ограничивает вмешательство государства в наиболее ответственные и интимные области личной и социальной жизни индивидуума.
Итальянская Конституция и законодательная практика к свободам личности относят:
Личную свободу. В соответствии со ст. 13 Конституции личность неприкосновенна. Не допускается какая-либо форма задержания, осмотра или обыска, равно как и любое другое ограничение личной свободы, иначе как на основаниях мотивированного акта судебной власти и только в случаях и в порядке, предусмотренных законом. Принцип личной свободы конкретизируется и в ряде других положений Конституции. Так, ст. 26 разрешает выдачу гражданина только в случаях, предусмотренных международными соглашениями. Ни в коем случае не допускается выдача за политические преступления.
Неприкосновенность жилища. Ст. 14 Конституции устанавливает, что осмотры, обыски или наложение секвестра не могут производиться иначе, как в случаях и в порядке, установленных законом, и в соответствии с гарантиями, предусмотренными для охраны личной свободы.
Свободу и тайну переписки. Они неприкосновенны. Ограничения могут иметь место лишь в силу мотивированного акта судебной власти и с соблюдением гарантий, установленных законом.
Каждый гражданин может свободно передвигаться и проживать в любой части национальной территории с ограничениями, установленными законом в целях охраны здоровья или безопасности. Однако никакие ограничения не могут быть установлены по политическим причинам.
Свободу собраний. Граждане имеют право собираться мирно и без оружия, причем для собраний в местах, открытых для публики, предварительного уведомления не требуется. О собраниях в общественных местах необходимо уведомить власти, которые могут запретить собрание только по обоснованным мотивам безопасности и общественного порядка. Свободу объединений. Граждане имеют право свободно, без особого разрешения объединяться в организации при условии, что цели таких организаций не запрещены отдельным лицам уголовным законом. Запрещены, однако, тайные общества и любые объединения, которые хотя бы косвенно преследуют политические цели посредством организаций военного характера.
Религиозные свободы. Все граждане имеют право свободно исповедовать свои религиозные верования, индивидуально или коллективно, пропагандировать их и отправлять религиозный культ частным образом или публично за исключением обрядов, противных "добрым нравам". Церковный характер, равно как религиозная или культовая цель общества либо учреждения не могут стать поводом для специальных законодательных ограничений или фискальных мер в отношении порядка их возникновения, правоспособности и любых форм деятельности.
Свободу мысли и печати. Все имеют право свободно выражать свои мысли устно, письменно и всяким другим способом их распространения. Печать не подлежит разрешению или цензуре. Предусматривается исключительно судебный порядок осуществления каких-либо мер, связанных с ограничением свободы мысли и печати (к примеру, конфискация периодической печати).
Свободу преподавания. Статья 33 объявляет искусство и науки свободными, равно как свободным их преподавание. Государство устанавливает общие нормы по вопросам просвещения и учреждает государственные учебные заведения всех типов и степеней. Вместе с тем также отдельные организации и частные лица имеют право учреждать школы и образовательные институты. Образование открыто для всех. Восьмилетнее (начальное) образование является бесплатным.
Право на труд и свободу профсоюзов. Государство признает за всеми гражданами право на труд, равно как и свободу профсоюзных организаций. Право на забастовку осуществляется в рамках законов, регулирующих это право.
Свободу получения судебной защиты. Все граждане, а также иностранцы могут действовать в судебном порядке для защиты своих прав и законных интересов. Защита является неотъемлемым правом на любой стадии и в любой момент процесса.
Свободу хозяйственной инициативы. Частная хозяйственная инициатива свободна. Однако она не может развиваться в противоречии с общественной пользой или с ущербом для безопасности, свободы, человеческого достоинства личности. Закон признает и гарантирует частную собственность.
Политические права, свободы и обязанности
В итальянском конституционном праве к собственно политическим правам, свободам и обязанностям относят права и свободы, дающие гражданину возможность полноправно участвовать в общественной деятельности и занимать выборные должности.
В перечне политических прав первое место занимает избирательное право, им обладают все граждане независимо от пола. Голосование — личное, равное, свободное и тайное. (Более конкретно содержание избирательного права будет рассмотрено в параграфе "Выборы и референдум".)
Право на политические объединения рассматривается, наряду с избирательным правом, как один из основных устоев демократической системы. В итальянской Конституции оно зафиксировано дважды: в основных принципах (ст. 2) и в главе IV "Политические отношения" части I (ст. 51).
Конституция устанавливает, что все граждане имеют право объединяться в партии. Конституция не предусматривает каких-либо условий в том, что касается образования политических партий, хотя и фиксирует конституционную цель партийной деятельности: демократическим путем участвовать в определении национальной политики.
К политическим правам Конституция относит право на петиции, согласно которому все граждане могут направлять в палаты Парламента петиции с требованием законодательных мероприятий или с изложением общественных нужд. Конституция, однако, не предусматривает обязательства со стороны самого Парламента принимать к рассмотрению такого рода петиции и выносить по ним позитивные или негативные суждения.
В ряду других политических прав стоят такие права, как возможность для всех граждан независимо от пола поступать на одинаковых условиях на государственную службу и занимать выборные должности. Конституцией в разделе политических отношений также предусмотрены гражданский долг защиты Отечества и обязанность участвовать в государственных расходах, то есть платить налоги.
Все граждане обязаны верностью Республике, должны соблюдать Конституцию, дисциплинированно и достойно выполнять государственные функции в случае, если они им доверены.
Экономические, этико-социальные и культурные права
Проблематика социальных и экономических прав, свобод и обязанностей широко и многообразно представлена в итальянской Конституции. Ей полностью посвящены глава II "Этико-социальные отношения" и глава III "Экономические отношения".
По своей правовой конструкции большинство статей, определяющих социально-экономические права, свободы и обязанности, двойственны. С одной стороны, они носят "негативный" характер в том смысле, что государственная власть берет на себя обязательство воздерживаться от вмешательства в сферу деятельности отдельных граждан. С другой — четко прослеживается современная конституционная тенденция, когда государство возлагает на себя ответственность за социальное и экономическое положение граждан. В итальянской правовой литературе даже укоренилась соответствующая терминология: наряду с конституционными правами и свободами фигурируют "свобода от нужды", "свобода от страха", "свобода от нищеты и болезней" и т. д.
В сфере этико-социальных прав государство выступает по преимуществу как гарант реализации прав гражданина в области семейных отношений, в вопросах здравоохранения и образования, а также в том, что касается содействия развитию культуры и научным и техническим исследованиям.
Категория экономических прав в итальянской конституционной практике рассматривается в связи с профсоюзными правами. Эта группа прав в первую очередь регулирует права и законные интересы граждан, связанные с их трудовой деятельностью. Государство, в соответствии со ст. 35, берет на себя обязательство охранять труд во всех его формах и применениях, заботиться о повышении профессиональной квалификации трудящихся, закрепляет и упорядочивает трудовые права в международном плане, признает свободу эмиграции и охраняет труд итальянцев за границей.
В конкретном плане в сфере экономических прав государство по Конституции признает за каждым трудящимся право на труд, право на вознаграждение, соответствующее количеству и качеству труда, право на разумную продолжительность рабочего дня, а также права на безусловный еженедельный отдых и на ежегодные оплачиваемые отпуска; на поддержку и социальное обеспечение в случае несчастья, болезни, инвалидности, старости и безработицы; право на участие в профсоюзной деятельности и право на забастовку.
Конституция наряду с этим предусматривает целый ряд норм по социальной защите трудящихся женщин, подростков и несовершеннолетних. В частности, трудящейся женщине (ст. 37) гарантируются те же права, что и трудящемуся мужчине и равное с мужчиной вознаграждение при одинаковой работе.
Профсоюзная организация объявляется свободной, она лишь должна зарегистрироваться в местных или центральных органах, что дает организации право юридического лица. Условием регистрации профсоюзов является обязательное закрепление в их уставах демократических начал внутренней организации.
§ 3. Конституционные основы общественного строя и политической системы
Принятая в 1947 году новая Конституция с ее ярко выраженным демократическим и социальным характером знаменовала решительный разрыв Италии с тоталитарным прошлым. Уже в ст. 1 Конституции содержалось важное новшество — Италия объявлялась демократической республикой, основывающейся на труде. Принципиальное значение имели положения ст. 3 Конституции, требующие "устранить препятствия экономического и социального порядка, которые, фактически ограничивая свободу и равенство граждан, мешают полному развитию личности и реальному участию всех трудящихся в политической, экономической и социальной организации страны".
Эти конституционные положения при всей их декларативности послужили серьезной основой для дальнейшей конституционной работы по законодательному оформлению социально-экономических прав граждан. "Социальные" статьи итальянской Конституции, во многом потеряв к настоящему времени их первоначальную идеологическую окраску, воспринимаются в качестве ориентиров на пути строительства социального государства, и в этом смысле они все более перекликаются с постулатами современной социальной доктрины христианства.
В Конституции по-новому и со значительным опережением своего времени решается вопрос о социальной роли в современном обществе частной собственности, частной хозяйственной инициативы, а также, собственно, государства. В Конституции содержится ряд принципов и правовых норм, создающих в совокупности конституционную основу для вмешательства государства в вопросы производства и распределения благ, а также в организацию национальной экономики.
Италия, хоть и остается по своим культурным традициям, истории, мировоззренческим стереотипам христианской страной, с конституционной точки зрения является светским государством. В отношении традиционной для Италии католической религии была найдена весьма удачная конституционная формула, согласно которой "государство и католическая церковь в своих сферах независимы и суверенны".
Конституция устанавливает в Италии парламентскую форму правления. Исполнительная власть несет ответственность за свои действия и проводимый политический курс прежде всего перед Парламентом, без доверия со стороны которого правительство уходит в отставку.
Итальянская Конституция закрепила разрыв с монархо-фа-шистским прошлым и в вопросах регионального устройства и местного самоуправления. Италия, особенно в период фашизма, была унитарным государством. Современная Италия децентрализована и разделена на области, провинции и коммуны, которые обладают самоуправлением. Пять исторических областей — Сицилия, Сардиния, Трентино-Альто Адидже, Фриули-Венеция Джулия и Балле д'Аоста — пользуются статусом расширенной автономии.
Важным элементом политической системы, а также с точки зрения определения места и роли Италии во взаимоотношениях с другими государствами в рамках политических и оборонных союзов, являются положения ст. 11 Конституции: "Италия отвергает войну как посягательство на свободу других народов и как способ разрешения международных споров; она соглашается на условиях взаимности с другими государствами на ограничения суверенитета, необходимые для порядка, обеспечивающего народам мир и справедливость; она содействует международным организациям, стремящимся к этой цели, и благоприятствует им".
Эту статью не следует понимать как декларацию о постоянном нейтралитете Италии. Во всяком случае, речь идет об одностороннем обязательстве итальянского Государства воздерживаться от участия в агрессивных войнах.
Положения ст. 10 Конституции о том, что правопорядок Италии согласуется с общепризнанными нормами международного права, равно как и ст. 11, создают правовую основу для активного участия Италии в европейской интеграции, включая создание Европейского Союза в соответствии с Маастрихтским договором 1992 года.
На протяжении полувекового периода, прошедшего с момента вступления в силу нынешней Конституции, итальянское Государство в целом развивалось по демократическому пути. Это, в частности, нашло свое подтверждение и в эволюции лево- и праворадикальных партий — коммунистов и неофашистов, в их нынешнем возвращении в конституционные рамки.
Вместе с тем кризис государственно-монополистической модели развития общества сопровождался распадом партийно-политических структур, во всяком случае в том виде, в котором они сложились в первые послевоенные годы. "Несовершенная двух-партийность" — преобладание двух партий — христианских демократов и коммунистов (вместе они пользовались поддержкой в среднем двух третей избирателей) к середине 90-х годов трансформировалась в новую либеральную и социал-демократическую двухполюсную систему.
Либеральные и консервативные политические силы вошли в правоцентристский блок "Полюс свободы" (в него входят движение С. Берлускони "Вперед, Италия", Национальный альянс во главе с Дж. Фини и Христианско-демократический центр П. Ф. Ка-зини). Партии левоцентристской ориентации объединились в блок "Оливковое дерево" (возглавляет Р. Проди), состоящий из Итальянской народной партии (левое крыло Христианско-демократи-ческой партии), "Левых демократов" (бывшие коммунисты) во главе с М. Д'Алема, партии Итальянское обновление (новое политическое образование центристского толка), а также движения "зеленых". Вне блоков остается сепаратистская Северная Лига, возглавляемая У. Босси.
В соответствии с законом государство участвует в финансировании политических партий через их партийные группы в Палате депутатов и в Сенате.
§ 4. Выборы и референдум
Избирательное право
Согласно Конституции активным избирательным правом обладают все граждане Италии независимо от пола, достигшие совершеннолетия. В соответствии с Законом от 8 марта 1975 г. возраст совершеннолетия — 18 лет. Для того, чтобы участвовать в выборах в Сенат, необходимо достичь 25 лет. Голосование всеобщее и прямое, без каких-либо цензов, как при выборах в Сенат, так и в Палату депутатов. Право голоса может быть ограничено только на основании закона в случаях недееспособности и лишения избирательных прав в судебном порядке, а также после вынесения окончательного уголовного приговора.
Голосование осуществляется лично без передачи права голоса другому лицу. Закон запрещает голосовать заочно, равно как и не предусмотрена возможность голосования по доверенности или по почте. Итальянские граждане, проживающие за границей, могут голосовать в тех коммунах, где они проживали ранее.
Голосование является равным в том смысле, что каждый избиратель обладает только одним голосом. При осуществлении избирательного права каждому гражданину должны быть гарантированы свобода и тайна голосования.
Участие в голосовании рассматривается как гражданский долг, своего рода общественная обязанность гражданина, имеющая своей целью правильное функционирование демократического государства.
Депутатом может быть избран избиратель, достигший на день выборов 25 лет. Для избрания в Сенат необходимо быть не моложе 40 лет.
Согласно ст. 65 Конституции нельзя одновременно состоять членом Палаты депутатов и Сената. Законом устанавливаются случаи неизбираемости, а также несовместимости с обладанием мандата члена Парламента. К категории таких лиц относятся, в частности, члены Конституционного суда, Национального совета труда и обороны, члены областных советов, префекты, вице-префекты, представители правительства в областях, полицейские чины, дипломаты, консулы, а также высшие офицеры вооруженных сил и магистраты. Все эти лица в случае своего намерения претендовать на избрание в Парламент должны отказаться от соответствующей должности за 180 дней до окончания легислатуры Парламента или в течение семи дней после издания декрета о роспуске Парламента.
Парламентские выборы
В настоящее время система выборов обеих палат Парламента регулируется Законами № 276 и 277 от 4 августа 1993 г., а также принятым 1 декабря 1993 г. Законом о новом порядке проведения избирательных кампаний. Эти законы корректируют прежнюю пропорциональную избирательную систему и вводят принципы одномандатности и мажоритарности. Новая избирательная система была уже дважды опробирована на всеобщих парламентских выборах в марте 1994 г., и на досрочных выборах в апреле 1996 г.
Палата депутатов насчитывает 630 мест, которые распределяются между областями в зависимости от численности населения по данным последней всеобщей переписи. На парламентских выборах 1996 г. 475 депутатов были избраны по одномандатной мажоритарной системе, а 155 депутатов — по пропорциональной.
Сенат избирается на областной основе. Число мест выборных сенаторов — 315. 18 областей имеют не менее семи мест, а области с многочисленным населением направляют в Сенат: Ломбардия — 47; Кампания — 30; Лацио — 27; Сицилия — 26; Пьемонт и Венето — по 23; Эмилия-Романья и Апулия — по 21 сенатору. Малонаселенная Балле д'Аоста обладает одним сенаторским местом, а Молизе — двумя. Три четверти сенаторов избираются по мажоритарной системе и одна четверть — по пропорциональной.
Выборы органов регионального и местного самоуправления
Выборы в областные и провинциальные советы проводятся прямым голосованием по смешанной пропорционально-мажоритарной системе. Выборы проходят в один тур, причем 80% мест распределяется по пропорциональной системе, а 20% — по мажоритарной.
Каждая область имеет собственный избирательный закон и вправе самостоятельно определять число членов областного совета, исходя из нормы: 80 советников для областей с населением более 6 млн. чел., 60 советников — при числе жителей от 4 до 6 млн. чел., 40 — при числе жителей от 1 до 4 млн. чел. и 30 советников, если население области не превышает 1 млн. человек.
При выборах в провинциальные советы также применяется как мажоритарная система в одномандатных округах, так и пропорциональная с использованием системы квот. В этом случае избирательным округом становится сама провинция.
Коммунальные советы избираются по мажоритарной системе для коммун от 15 тыс. жителей и менее и по пропорциональной системе для более крупных коммун.
При выборах советов центральных городов, областей-и ряда других наиболее крупных городов (Рим, Милан, Турин, Палермо, Неаполь, Венеция, Триест, Катания, Генуя) применяется смешанная мажоритарная и пропорциональная система. Мэры этих городов избираются прямым голосованием в два тура.
Система выборов в Европейский парламент
В Европейском парламенте Италии отведено 87 мандатов. Выборы проводятся в соответствии с Законом 1979 г. (с последующими изменениями) посредством всеобщего, прямого, свободного и тайного голосования по пропорциональной избирательной системе. Активным избирательным правом пользуется каждый итальянский гражданин, достигший 18-летнего возраста. Кандидатом может стать гражданин Италии в возрасте не менее 25 лет. В законе о выборах в Европейский парламент предусмотрены гарантии выдвижения собственных кандидатов национальными и языковыми меньшинствами (французское, немецкое и словенское население в областях Балле д'Аоста, Трентино-Альто Адидже, Фриули-Венеция Джулия).
Референдум
Конституция Италии (ст. 75) предусматривает проведение референдумов по требованию 500 тыс. избирателей или пяти областных советов. Определены и цели референдумов — полная или частичная отмена закона или другого акта, имеющего силу закона. Не допускается вынесение на референдум законов о налогах и бюджете, об амнистии и помиловании, о полномочиях, касающихся ратификации международных договоров.
В референдуме имеют право участвовать граждане, внесенные в списки избирателей Палаты депутатов. Предложение, вынесенное на референдум, считается одобренным, если в голосовании приняло участие большинство избирателей и если предложение собрало большинство голосов, признанных действительными.
Институт референдума получил в Италии широкое применение. На референдумы в разное время выносилось около 30 законов (только в период с 1981 по 1993 г. было проведено голосование по 13 законам).
§ 5. Государственные органы
Парламент
В системе конституционных органов итальянского Государства основное место занимает Парламент. По ныне действующей Конституции только Парламент избирается прямым голосованием граждан. Ему принадлежит исключительная прерогатива определять в полной мере политику государства.
Парламент состоит из двух палат — Палаты депутатов и Сената Республики. Обе палаты полностью равноправны, как в плане их законодательных полномочий, так и в том, что касается осуществления конституционного контроля за деятельностью правительства. Парламент избирает президента Республики, консультирует президента при назначении правительства, участвует в формировании целого ряда других органов государственного управления и суда. К компетенции Парламента относится объявление состояния войны и предоставление правительству в этой связи необходимой власти, ратификация международных договоров политического характера, а также договоров, предусматривающих арбитраж или судебное урегулирование, влекущее территориальные изменения, финансовые обязательства или изменения законов. Палаты ежегодно утверждают бюджет и отчет о расходах. В исполнительную функцию Парламента входит принятие конституционных законов, касающихся изменений в территориальном устройстве страны или изменений границ провинций.
Палата депутатов избирается всеобщим и прямым голосованием по отдельным избирательным округам пропорционально числу населения каждого округа и состоит из 630 депутатов.
Сенат Республики имеет смешанный состав, он включает 315 избранных сенаторов, а также сенаторов, назначенных "по праву".
В определении статуса депутатов Парламента Конституция следует утвердившемуся в европейской конституционной практике принципу, согласно которому каждый член Парламента представляет нацию и не связан так называемым "обязывающим мандатом" при выполнении своих парламентских функций (ст. 67).
Члены Парламента не могут подвергаться преследованию за выраженные ими мнения и за свое голосование при выполнении парламентских функций. Конституция предоставляет парламентариям самые широкие иммунитеты от уголовной ответственности. Запрещается, в частности, привлекать члена Парламента к уголовной ответственности без санкции соответствующей палаты Парламента.
Работа Палаты депутатов и Сената ведется раздельно. На совместные заседания Парламент собирается только в случаях, установленных Конституцией. Это — избрание президента Республики, принятие им присяги на верность Республике, рассмотрение обвинений президента в государственной измене и в посягательстве на Конституцию, предание суду Парламента председателя Совета министров и членов правительства за преступления, совершенные при исполнении своих обязанностей, формирование Конституционного суда.
Порядок работы Парламента
Согласно ст. 61 Конституции палаты итальянского Парламента избираются не позднее семидесяти дней по истечении полномочий Парламента предыдущего созыва. Не позднее двадцатого дня после выборов проводится первое заседание Парламента. Дальнейший созыв палат происходит по их собственному праву в четко установленные Конституцией сроки — в первый непраздничный день февраля и октября.
Предусмотрена возможность созыва каждой из палат Парламента на чрезвычайную сессию, однако для этого требуется инициатива ее председателя, либо президента Республики, или одной трети членов палаты.
Заседания Парламента, как правило, публичны. Закрытое заседание проводится только в случае соответствующего решения одной из палат или всего Парламента, если палаты заседают совместно. Решения каждой палаты и Парламента в целом действительны при наличии большинства их членов и если они приняты большинством присутствующих. Вместе с тем в Конституции предусматриваются конкретные случаи, когда требуется квалифицированное большинство.
Для руководства своей работой каждая палата избирает из своих членов председателя, четырех его заместителей, трех квесторов и трех секретарей. Все они образуют Бюро палаты. Согласно регламентам Палаты депутатов и Сената Республики в Бюро должны быть представлены все парламентские группы.
Бюро утверждает проект бюджета Парламента, решает вопросы, связанные с формированием парламентских групп- и комиссий, устанавливает правила внутреннего распорядка, функционирования различных служб.
Для создания парламентской группы, представленной в парламенте партии, необходимо, как правило, не менее двадцати членов в Палате депутатов и 10 в Сенате. Допускается образование парламентских групп и в меньшем составе, если ее члены представляют партию, которая на выборах получила не менее 300 тысяч голосов избирателей по стране в целом.
Депутаты и сенаторы, не вошедшие в ту или иную партийную парламентскую группу, могут образовать единую смешанную группу, которая пользуется теми же правами, что и другие парламентские группы.
В каждой палате образуются постоянные комиссии. Главной функцией постоянных комиссий Парламента, которые формируются на основе пропорционального представительства парламентских групп, является подготовка, рассмотрение и одобрение законопроектов для их последующего направления в палаты.
Законотворчество является основной областью парламентской деятельности. Не случайно вопросам составления законов Конституция посвящает отдельный раздел (раздел II части II).
В осуществлении законодательной функции совместно и последовательно участвуют обе палаты Парламента. Предусмотрен и соответствующий двойной порядок одобрения рассмотрения законопроектов и, собственно, одобрения законопроектов.
Любой законопроект первоначально рассматривается в одной из палат Парламента и в случае его одобрения направляется для прохождения аналогичной процедуры в другую палату. Сама же процедура утверждения законов в каждой из палат состоит из трех последовательных этапов: законодательной инициативы, утверждения законопроекта в одной из палат и его принятия в другой палате.
Конституция предусматривает две процедуры принятия законов: обычную, согласно которой законопроект после его обсуждения в соответствующих комиссиях палаты утверждается самой палатой, и срочную. В этом случае как рассмотрение, так и утверждение законопроекта осуществляется непосредственно в комиссиях, если иного порядка не потребует правительство или десятая часть членов палаты.
Итальянская конституционная практика в целом последовательно следует принципу разделения властей, вместе с тем в отдельных случаях уполномочивает правительство в случае необходимости и срочности принимать временные декреты, наделенные силой закона. Однако такие декреты должны быть в день их принятия представлены в Парламент для последующего утверждения. В этом случае Парламент, даже если он распущен, должен собраться в течение пятидневного срока. Если правительственный декрет не получит законодательного утверждения в течение шестидесяти дней, то он теряет силу уже с момента опубликования. Тем не менее палаты Парламента могут регулировать законом правовые отношения, возникшие на основе декрета, даже не получившего силу закона.
Ныне действующая итальянская Конституция, как это уже отмечалось, относится к числу "жестких". Поэтому в ней предусмотрен более сложный порядок принятия конституционных законов и внесения изменений в текст Конституции. Такие законы принимаются каждой из палат после двух последовательных обсуждений с промежутком не менее трех месяцев и одобряются абсолютным большинством членов каждой палаты при повторном голосовании.
Президент Республики
По Конституции президент Республики является главой государства, олицетворяет собой национальное единство, представляет государство в международных отношениях.
В рамках своей компетенции президент осуществляет следующие конкретные полномочия:
в законодательной области президент по инициативе правительства участвует в процедуре представления палатам законопроектов; промульгирует утвержденные Парламентом законы; издает одобренные правительством декреты, обладающие силой закона, и регламентарные акты; направляет палатам послания с требованием повторного обсуждения того или иного закона; назначает народный референдум в случаях, предусмотренных Конституцией; участвует в правительственных инициативах, касающихся возбуждения дел в Конституционном суде, включая вопросы компетенции областных законов; в сфере деятельности высших государственных органов президент назначает и освобождает от должности председателя Совета министров, назначает по рекомендации последнего министров и государственных секретарей, назначает пять пожизненных сенаторов "по праву", распускает с учетом конституционных рамок своих полномочий палаты Парламента и назначает выборы новых палат; может выступить с инициативой созыва палат на чрезвычайную сессию; назначает в случаях, указанных законом, должностных лиц государства;
аккредитует и принимает дипломатических представителей, ратифицирует международные договоры с предварительной санкции палат Парламента;
является командующим вооруженными силами, возглавляет Верховный Совет обороны и по решению палат Парламента объявляет состояние войны;
распускает на основании предварительного постановления совместной комиссии представителей Палаты депутатов и Сената областные советы;
в судебной сфере возглавляет Высший Совет магистратуры, назначает по его представлению членов этого Совета, назначает треть судей Конституционного суда; обладает правом помилования и снижения меры наказания; жалует знаки отличия Республики.
В ныне действующей Конституции Италии предусмотрен непрямой порядок избрания президента. Он избирается не общенародным голосованием, а Парламентом на совместном заседании всех его членов. Кроме парламентариев в выборах участвуют также по три делегата от каждой области. Малочисленная область Балле д'Аоста направляет одного делегата.
Президент избирается на семь лет. Для избрания, которое проводится тайным голосованием, необходимо получить две трети голосов, однако уже после третьего тура достаточно абсолютного большинства (ст. 83).
Президентом Республики может быть избран любой гражданин в возрасте не менее 50 лет, пользующийся гражданскими и политическими правами (ст. 84). Пост президента несовместим с любой другой должностью. Президент при вступлении в должность приносит перед Парламентом на совместном заседании присягу на верность Республике и соблюдение Конституции.
В Конституции предусмотрены два типа причин (временные и постоянные), по которым президент не в состоянии выполнять свои функции. В случае болезни, зарубежной поездки и других причин, ведущих к временному отсутствию президента, его функции осуществляются председателем Сената. При наличии постоянного препятствия (отставка, предание суду за государственную измену или посягательство на Конституцию) и в случае смерти президента председатель Палаты депутатов назначает в течение пятнадцати дней выборы нового президента Республики. Может быть предусмотрен и более длительный срок, если Парламент распущен или остается меньше трех месяцев до истечения срока его полномочий (ст. 86).
Президент Республики не ответствен за действия, совершенные при исполнении своих обязанностей (ст. 90). Это конституционное положение реализуется в двух плоскостях — политической и судебной. Статья 89 Конституции прямо указывает на то, что любой акт президента должен быть контрасигнован предложившими его министрами, которые несут ответственность за этот акт. Что касается возможности уголовно наказуемых действий, то президент ответствен лишь за государственную измену или посягательство на Конституцию (ст. 90). В этом случае Парламент на совместном заседании палат и абсолютным большинством голосов своего состава должен принять решение о придании президента суду.
Президент является главой своего рабочего аппарата — президентской администрации. Она, в свою очередь, делится на гражданскую и военную части.
Правительство (Совет министров)
Правительство в политической жизни Италии является высшим органом исполнительной власти, обеспечивающим функционирование всей политической и административной системы государства. В состав правительства входят председатель Совета министров и министры, которые вместе образуют Совет министров.
Правительство Италии обладает широкой функциональной автономией и осуществляет свои исполнительные полномочия в большем объеме, нежели в аналогичных республиках парламентского типа. В этой связи в итальянской конституционной доктрине обращается внимание на то, что правительство в условиях слабой президентской власти как бы восполняет конституционную "политическую безответственность" президента и берет на себя многие его полномочия. Именно в этом смысле понимается, в частности, ст. 89 Конституции, согласно которой никакой акт президента не действителен, если он не контрасигнован председателем Совета министров или министрами, ответственными за этот акт.
Правительство выступает с законодательными инициативами, обеспечивает принятие законов и декретов. Особого внимания заслуживает возможность осуществления правительством прямых законодательных функций в соответствии со ст. 76 и 77 Конституции. В случаях необходимости и срочности правительство под свою ответственность принимает временные положения, наделяемые силой закона. Однако такие срочные декреты должны быть представлены в тот же день в Парламент для их последующего утверждения.
Председатель Совета министров. С иерархической точки зрения глава правительства не обладает какими-либо правовыми преимуществами по сравнению с другими министрами и является своего рода "первым среди равных". Однако на практике с момента принятия ныне действующей Конституции роль председателя Совета министров постоянно увеличивалась. Во многом это оказалось возможным благодаря тому, что в Конституции 1947 г. (трудно сказать, насколько сознательно) было допущено своего рода правовое перекрещивание полномочий президента страны и правительства. По букве Конституции президент выступает как глава исполнительной власти,-однако он не обладает собственными правовыми и властными инструментами для реализации этих полномочий и должен их постоянно делегировать правительству. В конечном счете именно глава правительства при чисто формальном участии президента осуществляет такие полномочия, как назначение министров и их заместителей, других высших должностных лиц государства, выступает с законодательными инициативами, обеспечивает прохождение и принятие законов, взаимодействует с главами областей, принимает решение о постановке вопроса о доверии правительству перед Парламентом и о роспуске самого Парламента. По сути дела (на это обращают внимание наиболее авторитетные итальянские конституционисты) глава правительства де-факто взял на себя многие функции президента и стал центральной фигурой в системе исполнительной власти.
В 1988 г. был принят закон, регулирующий круг ведения отдельных министерств, их структуру и внутреннюю административную организацию.
Наряду с собственно министрами, которые осуществляют руководство в конкретной области государственной администрации, в правительство входят также "министры без портфеля". Они обладают теми же правами и полномочиями и несут ту же коллективную ответственность за деятельность правительства, как и другие министры. Заместители министров на свои посты также назначаются президентом Республики по предложению главы правительства. Заместители министров, в силу сложившихся в Италии традиций, являются членами Парламента и представляют в правительстве партии, входящие в правительственное большинство. Для итальянской политической жизни отнюдь не является редкостью ситуация, когда министр и, к примеру, оба его заместителя, принадлежат к различным партиям правительственного большинства.
Политическую ответственность правительство в целом и каждый министр в отдельности несут перед Парламентом. Основной формой такой ответственности является необходимость получения правительством как коллективным органом государственной власти политического доверия со стороны Парламента, что выражается в голосовании вотума доверия. Вместе с тем недоверие одному из министров не означает, что все правительство должно уйти в отставку.
Другой формой политической ответственности министров является практика ответа на парламентские запросы.
Министры несут гражданскую ответственность за совершенные ими действия в порядке, аналогичном для других должностных лиц государства, и в случае судебного решения они обязаны возместить соответствующий ущерб.
Что касается уголовной ответственности за преступления, совершенные при исполнении своих обязанностей, то председатель Совета министров и министры во всех случаях предаются суду Парламента на совместном заседании палат.
Государственная администрация. Согласно Конституции Италии государственные ведомства и все другие государственные учреждения образуются только в соответствии с законом и таким образом, чтобы было обеспечено их нормальное функционирование и беспристрастность администрации. Государственные служащие находятся исключительно на службе своей нации. Должности в государственной администрации замещаются на конкурсной основе, за исключением установленных в законе случаев.
В Италии нет каких-либо запретов государственным служащим состоять в политических партиях и заниматься политической деятельностью. Такие ограничения закон предусматривает только в отношении судей, кадровых военных действительной службы, должностных лиц и агентов полиции, дипломатических и консульских представителей за границей.
В соответствии с законодательным Декретом от 3 февраля 1993 г., наряду с собственно государственной службой вводится более многочисленная категория "публичных служащих", трудовые отношения которых с государственными ведомствами или другими органами публичной администрации регулируются на основе отдельных коллективных договоров.
Конституционный суд
Конституционный суд рассматривается в Италии в качестве одного из важнейших элементов гарантий соблюдения конституционного порядка. Он не входит, как в ряде других европейских стран, в общую систему судебных органов.
Конституция определяет три категории подсудных Конституционному суду дел:
споры о конституционности законов и имеющих силу законов актов государства. Конституционный суд, в случае принятия им решения о признании закона или другого акта, обладающего силой закона, неконституционным, объявляет недействительными законодательные положения в пределах обращенного к нему запроса. Положения, объявленные неконституционными, теряют свою силу со дня после опубликования решения. В положении о Конституционном суде специально подчеркивается, что решения Суда должны исключать какие-либо оценки политического характера; споры о компетенции между властями государства, а также между государством и областями и между самими областями. Своим решением Суд закрепляет оспариваемую компетенцию за соответствующим органом. Если, по мнению Суда, был издан акт с пороком компетенции, то Суд его аннулирует. Исполнение актов, по поводу которых возник спор о компетенции, может быть приостановлен на период разбирательства жалобы;
обвинения, выдвигаемые в соответствии с Конституцией, против президента Республики и отдельных министров. Речь может идти исключительно об обвинениях президента в государственной измене либо посягательстве на Конституцию. Что касается членов правительства, то Суд рассматривает обвинения в преступлениях, совершенных ими при исполнении своих обязанностей.
Конституционный суд состоит из пятнадцати судей, назначаемых по третям президентом Республики, Парламентом на совместном заседании палат и высшими инстанциями юстиции: Высшим советом магистратуры, Государственным советом и Счетной палатой.
Полномочия членов Конституционного суда длятся девять лет и не подлежат возобновлению. Они избираются из числа судей высших общих и административных судов, в том числе находящихся в отставке, ординарных профессоров права университетов и адвокатов, имеющих двадцатилетний стаж. При рассмотрении обвинений против президента Республики и против министров в заседаниях Суда участвуют также шестнадцать дополнительных членов, назначаемых по жребию из списка граждан, составленного Парламентом.
Должность члена Конституционного суда несовместима с обязанностями члена Парламента или областного совета, а также с участием в деятельности общественных организаций и политических партий.
Национальный совет экономики и труда
Этот орган первоначально был задуман как консультативный орган, в котором представлены независимые эксперты и представители различных категорий производителей. Совет обладает правом законодательной инициативы и может участвовать в подготовке экономического и социального законодательства. Деятельность Национального совета экономики и труда была активизирована после принятия в 1986 г. специального Закона. Была усилена научно-исследовательская составляющая в работе Совета, конкретизированы его законодательные полномочия, и, в частности, расширен круг компетенции Совета за счет вопросов, связанных с взаимоотношениями между Италией и Европейскими сообществами.
Совет состоит из 12 экспертов, восемь из которых назначаются президентом Республики, а четверо — председателем Совета министров. Другие члены Совета (99 человек) представляют промышленность, сельское хозяйство, торговлю, туризм, банковское и кредитное дело, страхование, а также свободные профессии, производственные и потребительские кооперативы. Члены Совета назначаются на пять лет.
Государственный совет
Совет выполняет консультативные функции в области административного права, дает свои заключения о законопроектах, направляемых правительством, осуществляет юрисдикцию по охране законных интересов, связанных в действиями государственных органов. В Совет входят 74 государственных советника, назначаемых декретом президента Республики.
Счетная палата
Счетная палата обеспечивает предварительный контроль законности актов правительства, контролирует исполнение государственного бюджета, а также осуществляет контроль за финансовой деятельностью организаций, финансируемых государством. Кроме того, в соответствии со ст. 103 Конституции, в юрисдикцию Счетной палаты входят вопросы государственной отчетности и вопросы целесообразности расходования государственных средств. Структура Счетной палаты рассчитана на выполнение как контрольных, так и судебных функций. Она состоит из 20 местных отделений и 31 контрольного бюро. В ее состав входят около 450 магистратов, представляющих судейский и прокурорский корпуса и около 3400 административных работников.
Высший совет магистратуры
Это особый, во многом уникальный орган итальянской судебной системы. Его главная конституционная задача — обеспечение автономии и независимости магистратуры как отдельной и самостоятельной гильдии магистратов. Совет осуществляет прием новых магистратов, назначения на судебные должности, переводы, повышения и другие меры, связанные со статусом магистратов.
Председателем Высшего совета магистратуры является президент Республики. В его состав по должности входят высшие должностные лица судебной системы — первый председатель и генеральный прокурор Кассационного суда, а также 30 избираемых членов. Из них две трети избираются непосредственно магистратами из числа судей различных категорий, а одна треть — Парламентом на совместном заседании обеих палат из числа ординарных профессоров права университетов и адвокатов, имеющих не менее пятнадцати лет стажа адвокатской деятельности. Выборные члены Совета остаются в должности четыре года и не могут быть вновь избраны сразу же по истечении этого срока.
Судебная система
Согласно Конституции судьи подчиняются только закону. Магистраты — судьи и прокуроры — не могут занимать государственные или частные должности, а также заниматься промышленной, торговой или всякой другой свободной профессиональной деятельностью, кроме благотворительной. Однако они вправе быть сенаторами или членами Палаты депутатов. Назначение магистратов производится на конкурсной основе.
Принцип несменяемости и независимости магистратов рассматривается в итальянском конституционном праве как одно из важнейших демократических проявлений в судебной системе страны. Этот принцип конкретизируют положения ст. 107 Конституции, согласно которым магистраты не могут быть уволены или отстранены от должности, либо переведены в другие суды и на другие должности без. соответствующего решения Высшего совета магистратуры.
Низшим звеном судебной системы является мировой суд, который создается в каждой коммуне. Мировой судья выполняет функции примирения сторон в гражданско-правовых спорах и осуществляет судебную юрисдикцию по гражданским делам, которые он решает на основе "права и справедливости".
Преторский суд образуется в административном центре каждого из преторских округов. Претор выполняет функции судьи по гражданским делам в первой и в апелляционной инстанции, судьи по трудовым делам в первой инстанции, а также судьи по уголовным делам и судьи по вопросам опеки.
Трибунал — это основа итальянской судебной системы. Он создается в административных центрах судебных округов, как правило, совпадающих с провинциями. Трибунал рассматривает в первой и апелляционной инстанции гражданские дела, индивидуальные трудовые споры, а также рассматривает в первой и апелляционной инстанции уголовные дела.
Трибунал по делам несовершеннолетних создается при каждом апелляционном суде или его местном отделении.
Апелляционный суд создается в специальных апелляционных округах (всего их 23). Он рассматривает апелляции на решения судов первой инстанции по гражданским и уголовным делам, а также осуществляет следственные функции. В его состав входят следственное отделение, отделение по трудовым спорам, отделение по делам публичного водопользования и отделение по делам несовершеннолетних.
Суд присяжных учреждается (один или несколько) в каждом апелляционном округе. Суды присяжных рассматривают уголовные дела, отнесенные к их компетенции. Суд присяжных состоит из апелляционного магистрата (глава суда), магистрата трибунала и шести народных судей.
Областной трибунал по делам публичного водопользования
создается при апелляционных судах в качестве отделения. В него наряду с магистратами входят три специалиста гражданской инженерной службы.
Верховный кассационный суд является верховным органом правосудия, обеспечивает точное применение и единообразное толкование закона, соблюдение сфер компетенции судов различных юрисдикции, разрешает коллизии компетенций и функций.
Прокуратура осуществляет надзор за соблюдением законов, скорым и точным отправлением правосудия, защитой прав государства.
Прокурор наделен непосредственными полномочиями по обеспечению соблюдения законов о публичном порядке. Прокурор возбуждает гражданские дела, он также возбуждает и осуществляет уголовное преследование.
Функции прокурора при Верховном кассационном суде и при Апелляционных судах выполняются генеральными прокурорами Республики, а при трибуналах — прокурорами Республики.
В общую судебную систему Италии наряду с судами общей юрисдикции входит также административная и военная юстиция.
Административная юстиция осуществляется Государственным советом. Как это указано в ч. 1 ст. 103 Конституции, в его функции, равно как и в функции других органов административной юстиции, входит осуществление юрисдикции по охране законных интересов граждан, а в особых, оговоренных в законе случаях, также их субъективных прав в отношении действий государственных органов.
Юрисдикция военных трибуналов в мирное время распространяется только на воинские преступления, совершенные лицами, входящими в состав вооруженных сил. Юрисдикция военных трибуналов в военное время устанавливается особым законодательством.
§ 6. Политико-территориальное устройство. Областная автономия и местное самоуправление
Политико- территориальная организация государства
Действующая Конституция определяет Италию как единое и неделимое государство. В то же время государство не только признает местные автономии, но и гарантирует самую широкую административную децентрализацию. Конституционная норма и, прежде всего, конкретная практика государственного строительства дают основания рассматривать Италию как "государство областных автономий". В случае же вступления в силу нового конституционного Закона "О федеративном устройстве Италии", итальянское Государство превращается в федерацию, а входящие в ее состав области станут полноправными субъектами федерации. При этом имеется в виду сохранить нынешнее деление страны на области, провинции и коммуны.
В настоящее время Италия разделена на 20 областей: Пьемонт, Балле д'Аоста, Ломбардия, Трентино-Альто Адидже, Ве-нето, Фриули-Венеция Джулия, Лигурия, Эмилия-Романья, Тоскана, Умбрия, Марке, Лацио, Абруцци, Молизе, Кампания, Апу-лия, Базиликата, Калабрия, Сицилия, Сардиния. Пять областей (Трентино-Альто Адидже, Балле д'Аоста, Фриули-Венеция Джулия, Сицилия и Сардиния) обладают специальным статусом, предусматривающим более широкие полномочия и функции, связанные с геополитическими и этническими особенностями этих областей.
Области, по ныне действующей Конституции, являются автономными образованиями с собственной властью и системой функций согласно принципам, установленным Конституцией. Каждая область обладает своим уставом, в котором определены конкретные сферы областного регулирования, компетенция и внутренняя организация области, включая право законодательной инициативы и референдума, а также право принятия областных законодательных норм.
В Конституции определен перечень вопросов, по которым область вправе принимать собственные законы при условии, что такие законы не будут противоречить национальным интересам и интересам других областей. В круг предметов ведения области входят организация ведомств и административных учреждений, подчиненных области, территориальное устройство области, включая территории коммун, местная городская и сельская полиция, ярмарки и рынки, санитарные и больничные службы, благотворительные учреждения, ремесленное и профессиональное образование, музеи и библиотеки местного значения, градостроительство, туризм и гостиничное дело, дорожная сеть, транспортные пути и автомобильные дороги областного подчинения, сельское и лесное хозяйство, охота, навигация и пристани на местных водоемах, ремесла, а также другие вопросы, которые могут быть определены отдельными конституционными законами.
Области пользуются финансовой самостоятельностью, которую предполагается серьезно расширить с принятием нового конституционного закона о федеральном устройстве Италии. Однако и по ныне действующему законодательству в распоряжение областей поступают местные налоги и доля от государственных налогов, определяемая в зависимости от конкретных потребностей области. В то же время область не может устанавливать собственные пошлины на ввоз, вывоз или транзит между областями, препятствовать свободному передвижению лиц и имущества, ограничивать право граждан заниматься своей профессией, служить или работать в любой части национальной территории.
Провинции и коммуны по итальянскому законодательству одновременно являются территориальными единицами как государственного, так и областного деления. Их функции и полномочия регулируются в общегосударственном порядке на основании единого закона (Закон об устройстве автономий, принятый 17 мая 1990 г.).
В соответствии со сложившейся трехступенчатой схемой разграничения полномочий и предметов ведения между органами власти, провинции и коммуны обладают самостоятельностью в решении конкретных вопросов, отнесенных к их компетенции. Области делегируют свои полномочия в сфере межкоммунальных отношений (сельское хозяйство, защита окружающей среды, водные и энергетические ресурсы, санитарная служба, дорожное строительство и транспорт и др.). В свою очередь на коммуны возложены функции так называемого "прямого регулирования". Это: внутрикоммунальные территориальные разграничения, социальное обеспечение, здравоохранение, градостроительство, землепользование, включая создание местных индустриальных зон.
Некоторыми дополнительными правами и полномочиями пользуются горные сообщества — ассоциации коммун, расположенных в горной местности.
В отдельную политико-административную категорию выделены некоторые крупные города (мегаполисы). К их числу относятся Рим, Милан, Турин, Флоренция, Генуя, Венеция, Болонья, Бари, Неаполь. К их ведению, наряду с провинциальными функциями, отнесены также прямое управление службами экономического развития, градостроительства, социальная сфера.
В настоящее время в Италии насчитывается 103 провинции и немногим более 8 тысяч коммун. В среднем численность населения коммун колеблется в довольно широком диапазоне от 5 тыс. в наименьших до 500 тысяч и более человек.
Областные органы власти
Структура областного управления определена в ст. 121 Конституции. В ее состав входят областной совет, джунта (правительство) и ее председатель.
Областной совет осуществляет законодательную и административную власть, которой наделена область по Конституции и своему уставу. Совет обладает правом законодательной инициативы и может вносить законодательные предложения в палаты Парламента.
Областной совет избирает из своего состава областную джунту, являющуюся органом исполнительной власти области. Ее председатель и члены (асессоры) избираются тайным голосованием в присутствии не менее двух третей членов областного совета. Каждый асессор отвечает за конкретное направление областного управления.
Председатель джунты обладает как исполнительными, так и представительскими функциями. Он представляет область, про-мульгирует областные законы и регламенты, осуществляет административное руководство области в рамках полномочий, делегированных центральными властями.
Органы местного самоуправления
Органами местного самоуправления в провинциях и коммунах являются выборные советы, джунты (исполнительный орган власти), глава джунты (председатель) и выборные мэры в коммунах.
Согласно своим уставам провинции и коммуны обладают правом проводить референдумы консультативного характера исключительно по вопросам, относящимся к местной компетенции.
Контроль центра в отношении деятельности органов областного управления, а также местного самоуправления осуществляется правительственным комиссаром, который постоянно находится в областном центре, а также посредством судебного и прокурорского надзора за законностью принимаемых в области законов, регламентов и актов административного характера.
При выявлении нарушений Конституции и иных действий, противоречащих закону, либо в случаях отказа от смещения джунты и ее председателя, виновных в таких действиях, областной совет и другие органы местного самоуправления могут быть распущены.