Печать

Глава 18. Основы конституционного права Италии

Posted in Конституционное право - М.В.Баглай Конституционное право зарубежных стран

 

§ 1. Конституция Италии

 

Конституционное  развитие

История конституционных институтов в Италии насчитывает более полутора веков. За этот период страна прошла через режим конституционной монархии, тоталитарную фашистскую диктату­ру, а после того, как в 1946 году в результате референдума была отвергнута монархическая форма правления, в Италии была при­нята одна из самых демократических конституций послевоенной Европы.

В марте 1848 г. в Королевстве Сардиния впервые был принят конституционный закон, так называемый "Альбертинский ста­тут", названный так по имени короля Карла Альберта. После пол­ного объединения Италии в 1870 году, Альбертинский статут стал Конституцией всей страны.

По своему характеру Альбертинский статут — типичная да­рованная "сверху" конституция. Во всех ее 84 статьях (оригинал был составлен на французском языке) тщательно избегалось лю­бое упоминание о таких категориях, как "народное одобрение", "суверенитет народа" и т. д. Италия объявлялась наследственной монархией с салическим порядком престолонаследия: трон насле­дует старший потомок мужского рода. Католическая религия про­возглашалась единственной религией государства. Король получал самые широкие полномочия: он в качестве высшей инстанции одобрял законы, назначал весь состав высшей палаты — Сената, в любой момент мог распустить Палату депутатов и назначить но­вые выборы. В его же исключительную компетенцию входили на­значение всех высших должностных лиц Королевства, объявле­ние войны, ратификация международных договоров, проведение амнистии.

Вместе с тем Альбертинский статут вводил отдельные эле­менты народного представительства. Законодательные функции, в частности, осуществлялись, наряду с королем, избираемой Па­латой депутатов и назначаемым королем Сенатом. В статут была включена отдельная глава, посвященная правам и обязанностям гражданина. В ней, в частности, декларировались (без каких-либо конституционных гарантий) равенство перед законом, некоторые личные свободы, право на собственность, свобода печати и слова, хотя в сильно урезанном виде. Избирательные права были серьез­но ограничены системой цензов.

Тем не менее, при всех своих правовых и сословных ограни­чениях, Альбертинский статут знаменовал собой начало демокра­тической эволюции Италии, хотя и в рамках конституционной монархии. Элементы либерализма и демократии получили в ита­льянской конституционной практике дальнейшее развитие после введения в 1912 году всеобщего избирательного права.

Демократическое конституционное развитие Италии было прервано в 1922 году после установления в стране тоталитарного фашистского режима во главе с Бенито Муссолини.

В конституционном плане новый режим оформился с приня­тием 24 декабря 1925 г. так называемого "Закона № 2263". Со­гласно этому закону значительно возрастала роль главы прави­тельства, который получал свой мандат непосредственно от ко­роля, назначал и смещал членов правительства без каких-либо консультаций с избранными органами. В стране был установлен однопартийный режим, а глава партии — вождь (дуче) — одно­временно являлся главой всей исполнительной власти в стране. Палата депутатов первоначально потеряла значительную часть своих полномочий, а в 1939 году была заменена на Палату фа-ший и корпораций, члены которой не избирались, а назнача­лись правительством из состава органов фашистской партии и корпоративных учреждений (Большой Фашистский Совет, На­циональный Совет Фашистской партии, Национальный Совет корпораций).

Институт монархии при фашизме сохранился. Формально король оставался главой государства и верховным главнокоман­дующим и в этом смысле председатель Совета Министров был ему подотчетен. Такое положение короны облегчило ликвидацию фашистского режима в 1943 году после поражения Италии во второй мировой войне, в которой она участвовала на стороне Гер­мании и Японии. Большой Фашистский Совет на чрезвычайном заседании 25 июля 1943 г. отозвал свое доверие главе итальянс­кого фашизма Б. Муссолини и рекомендовал королю Виктору-Эммануилу III назначить на пост главы правительства маршала П. Бадольо. На волне антифашистского сопротивления были со­зданы новые органы власти, первоначально местные комите­ты национального освобождения, а 5 апреля 1945 г. — общегосу­дарственная Национальная ассамблея. Основные политические партии, представленные в Национальной ассамблее, — христи­анские демократы, либералы, а также коммунисты и социалис­ты выступили за коренное изменение конституционного строя и политических институтов в стране. На референдуме 2 июня 1946 г. большинством в 54,3% голосов была отвергнута монархическая форма правления и одновременно было избрано Учредительное собрание. 18 июня 1946 г. Италия была официально провозглаше­на Республикой.

Новая Конституция Италии была принята на торжественном заседании Учредительного собрания 22 декабря 1947 г. 453 голосами, против было подано 83 голоса. 27 декабря 1947 г. Конституция была промульгирована Временным главой государства И. Бономи, а с 1 января 1948 г. она вступила в силу.

 

Общая характеристика действующей итальянской   Конституции

Итальянская Конституция — это многоплановый, тщательно и детально проработанный политико-юридический документ. В ней нет отдельной преамбулы. Философские установки, социально-правовые основы и юридические принципы отражены непосред­ственно в соответствующих разделах самого конституционного текста. Тем самым, как это принято считать в итальянской кон­ституционной доктрине, повышается юридическая значимость и обязательность конституционных принципов и норм, касающихся общих вопросов государственного устройства, демократического характера итальянского государства и его приверженности к обес­печению гражданских прав и свобод.

Конституция состоит из вводного раздела "Основные прин­ципы", двух главных частей "Права и обязанности граждан" и "Устройство Республики" и переходных и заключительных по­становлений. Всего в Конституции 139 статей. Переходные и зак­лючительные постановления имеют свою особую, римскую нуме­рацию (всего XVIII статей).

Итальянская Конституция имеет жесткий характер. Ее пере­смотр возможен исключительно в рамках особой процедуры и при наличии в обеих палатах Парламента расширенного, так называ­емого "конституционного большинства". Жесткость Конституции дополнительно усиливают и особые полномочия Конституционно­го суда, который вправе по упрощенной процедуре контролиро­вать конституционность практически всех принимаемых Парла­ментом законов или других, обладающих силой закона актов.

В итальянском конституционном праве основной закон стра­ны принято относить к категории "широких конституций", в ко­торые, наряду с нормами, определяющими устройство государ­ства и гарантирующими права и свободы граждан, включены также политико-социальные принципы (равные социально-эко­номические возможности для развития граждан, упрочение со­циальной солидарности в рамках единого государственного сооб­щества).

Своеобразно решается в итальянской Конституции вопрос о соотношении международного права и внутреннего закона. Ст. 10 Конституции определяет, что правопорядок Италии согласуется с общепризнанными нормами международного права.

В итальянской Конституции, хотя она и не содержит отдель­ного упоминания о принципе разделения властей, проводится четкое различие трех основных государственных функций: зако­нодательная функция принадлежит Парламенту и областным советам в пределах их компетенции; исполнительная власть являет­ся прерогативой президента Республики, министров и органов ис­полнительной власти областей, провинций и коммун; судебная власть входит в компетенцию различных судебных органов, вклю­чая Конституционный суд.

Особое место в итальянской Конституции занимают взаимо­отношения между государством и Католической церковью. В зна­чительной степени это объясняется не только католическими тра­дициями Италии, но и тем, что на итальянской территории, в Риме, расположен Ватикан — религиозный и административный центр Католической церкви, а римский первосвященник — Папа по традиции является римским епископом.

Еще в 1929 году между итальянским Государством и Вати­каном были заключены особые Латеранские соглашения (Дого­вор и Конкордат), которые гарантировали частичный суверени­тет и международную правосубъектность Ватикана и регламен­тировали отношения с католической церковью как традиционной религией Италии. Конституция, подтверждая, что отношения между итальянским Государством, Ватиканом (точнее Святым Престолом) и католической церковью регулируются ранее под­писанными Латеранскими соглашениями, тем самым придает кон­ституционный характер нормам, содержащимся в этих соглаше­ниях.

При этом итальянская Конституция сохраняет светский ха­рактер, следует принципам отделения церкви от государства и равенства вероисповеданий. В окончательный текст Конституции не вошла ст. 1 Альбертинского статута, которой "католическая апостольская римская религия" объявлялась единственной госу­дарственной религией. Позднее, уже в 1984 году, эта формула была также исключена из пересмотренного текста Конкордата.

 

О конституционной реформе

С момента принятия нынешней Конституции в Италии про­изошла глубокая трансформация экономической и социальной структуры страны, Италия по праву закрепилась среди наиболее развитых промышленных стран мира. Значительно увеличился средний класс, который сейчас составляет более половины актив­ного населения. Сократилась численность работающих в промыш­ленности. Этот процесс сопровождался серьезным падением влия­ния в стране радикальных сил, как правого, так и левого толка. Завершился процесс социал-демократизации итальянской компар­тии, которая закрепилась в лагере реформистских левоцентрист­ских сил. Эволюцию в направлении классического консерватизма проделало и неофашистское Итальянское социальное движение. По сути дела перестали существовать в прежнем виде все веду­щие исторические партии послевоенной Италии — христианско-демократическая, социалистическая и коммунистическая.

С другой стороны, принятие в 1993 году нового избиратель­ного законодательства, основанного на принципах одномандатно-сти и частично вводившего мажоритарную систему, привело к сокращению общего числа партий, представленных в Парламенте.

Все это объективно создавало условия для проведения глу­бокой конституционной реформы, направленной, прежде всего, на повышение эффективности исполнительной власти и замену старой системы партократии, которая строилась на сращивании и взаимном проникновении правящих партий и государственных структур. Серьезный удар по прежней системе власти, сложив­шейся в "Первой Республике" нанесла крупномасштабная судеб-но-прокурорская операция по борьбе с государственной корруп­цией, получившей название "чистые руки".

В 1994 году на парламентских выборах победил левоцентрист­ский блок, главной политической установкой которого стало про­ведение глубокой конституционной реформы. Была создана спе­циальная парламентская комиссия в составе 35 депутатов и 35 сенаторов, представляющих как правящую левоцентристскую коалицию "Оливковое дерево", так и правоцентристскую консер­вативную оппозицию "Полюс свободы", а также незначительную группу "Коммунистическое возрождение" и сепаратистов из "Лиги Севера".

В ноябре 1997 года комиссия одобрила законопроект "О феде­ральном устройстве Италии". В случае его одобрения. в Парла­менте предполагается внести законопроект на общенациональный референдум с тем, чтобы завершить весь процесс конституцион­ной реформы к середине 1999 года.

Конституционная реформа предполагает полную замену час­ти II "Устройство Республики" нынешней Конституции. В то же время вводные "Основные принципы" и часть I "Права и обязан­ности граждан" остаются без изменений. Тем самым полностью сохранены как социальная направленность итальянской Консти­туции, так и широкие конституционные гарантии соблюдения прав и свобод граждан.

Конституционная реформа в первую очередь нацелена на ко­ренное изменение государственного устройства страны и систе­мы ее управления. Согласно законопроекту Италия превращает­ся в Федеративное государство с четырехуровневой структурой: государство, область, провинция, коммуна. Коммуна теперь ста­новится первичной основой политико-территориальной системы государства. Исторические области Италии (их, как и сейчас, 20) преобразуются в полноправные субъекты Федерации с пра­вом принимать собственные законы, иметь свой бюджет и нало­говую систему, поддерживать внешнеполитические контакты. За­конопроект предусматривает поступления в областные бюджеты не менее 50% всех финансовых доходов области. Широкие авто­номные права приобретают провинции, входящие в области. Они, наряду с областями, в частности, могут самостоятельно участвовать в выработке и реализации решений в рамках Европейского Союза.

В целях координации действий центральной власти и местно­го самоуправления при Совете министров Италии создается спе­циальный постоянный орган. Однако вопросы внешней политики и безопасности остаются в ведении центральных властей.

Статьи законопроекта о федерализации страны составлены с несомненным прицелом на ускорение интеграции Италии в струк­туры ЕС. Решается и другая задача — новая федеральная струк­тура призвана окончательно преодолеть историческое противо­стояние между промышленно развитым Севером и сравнительно отсталым Югом, а с другой стороны — смягчить сепаратистские настроения в северных областях, население которых требует боль­шей политической и экономической самостоятельности.

Столь же принципиальный характер имеет и другое новше­ство — введение в Италии президентской (или, во всяком слу­чае, полупрезидентской) формы правления с избранием главы государства всеобщим, прямым и тайным голосованием. По кон­ституционному проекту президент Италии должен быть не моло­же 40 лет и избираться на шестилетний срок с возможностью од­норазового переизбрания. В отличие от нынешнего положения в исключительные полномочия президента войдут внешняя полити­ка, оборона и безопасность. Президент возглавит вновь создавае­мый орган — Высший Совет по внешней политике и безопасности.

Президент назначает председателя Совета министров, одна­ко в отличие, к примеру, от Франции, он не председательствует на заседаниях правительства. Впервые глава государства наделя­ется правом роспуска Палаты депутатов Парламента в случае от­ставки правительства. По своей инициативе он может также по­ставить перед Парламентом вопрос о голосовании вотума доверия правительству.

Функции и полномочия Парламента в основном остаются пре­жними, однако серьезно меняется порядок его формирования. Проект реформы предусматривает, в частности, сокращение чис­ла депутатов и сенаторов, снижение возрастного ценза сенаторов с 40 до 35 лет. Верхняя палата Парламента — Сенат наполовину состоит из сенаторов, представляющих отдельные регионы.

Палата депутатов сохраняет свои законодательные функции и, в несколько сокращенном виде, полномочия по контролю за деятельностью исполнительной власти. Только Палата депутатов будет обладать правом рассматривать вопрос о внесении вотума доверия правительству. Сенат в соответствии с законопроектом такого права лишается. Однако усиливается его роль как гаранта конституционного процесса. Кроме того, именно Сенат избирает из состава Парламента членов Конституционного суда и избирае­мых членов Высшего Совета магистратуры. Нововведением явля­ется лишение Парламента права отказывать в доверии отдельно­му члену правительства.

Предусматривается серьезная реформа судебной системы. Высший совет магистратуры — автономный самоуправляемый орган, возглавляющий независимую гильдию магистратов, разде­ляется на две части: Совет по вопросам судоустройства и Совет по прокурорскому надзору. Вводится особый "Суд правосудия" с функциями дисциплинарного контроля в отношении всего судей­ского и прокурорского корпуса.

Значительно расширяются функции Конституционного суда, а его состав увеличивается с 15 до 20 судей. Впервые отдельные граждане, фракции, представляющие парламентское меньшин­ство, коммуны и провинции приобретают право прямого обраще­ния в Конституционный суд.

В проекте нового конституционного устройства сохранена ныне действующая сложная мажоритарно-пропорциональная из­бирательная система.

В случае одобрения Парламентом, законопроект должен быть вынесен на общенациональный референдум. Предполагаемая дата начала конституционной реформы — лето 2000 года.


 

§ 2. Конституционные основы правового статуса человека и  гражданина

Права и обязанности граждан разделены в Конституции Ита­лии на четыре отдельные группы в зависимости от их правового и социального содержания: гражданские отношения, этико-социальные отношения, экономические отношения, политические отношения.

 

Личные права, свободы и обязанности. Конституционный    принцип    равенства и свободы гражданина

Политическое и правовое содержание прав и обязанностей гражданина строится на признании принципа равенства и свобо­ды как основы конституционного развития Италии. Статья 3 Кон­ституции, в частности, гласит: "Все граждане имеют одинаковое общественное достоинство и равны перед законом без различия пола, расы, языка, вероисповедания, политических убеждений, личного и общественного положения".

Конституционный принцип равенства находит свое выраже­ние в таких конкретных правах, как равенство всех граждан пе­ред законом, равное пользование личными и публичными права­ми, равные возможности прибегать к судебной защите своих прав, в том числе при поступлении на государственную службу, одина­ковые для всех повинности и имущественные обложениия в пользу государства.

В итальянской доктрине конституционного права принцип равенства рассматривается в совокупности с принципом свободы.

Считается, что принцип свободы является необходимым условием самовыражения личности. Поэтому Конституция, гарантируя всем гражданам самые широкие возможности и сферы деятельности, одновременно ограничивает вмешательство государства в наибо­лее ответственные и интимные области личной и социальной жизни индивидуума.

Итальянская Конституция и законодательная практика к сво­бодам личности относят:

Личную свободу. В соответствии со ст. 13 Конституции лич­ность неприкосновенна. Не допускается какая-либо форма за­держания,  осмотра или обыска, равно как и любое другое ограничение личной свободы, иначе как на основаниях моти­вированного акта судебной власти и только в случаях и в по­рядке, предусмотренных законом. Принцип личной свободы кон­кретизируется и в ряде других положений Конституции. Так, ст. 26 разрешает выдачу гражданина только в случаях, пре­дусмотренных международными соглашениями. Ни в коем слу­чае не допускается выдача за политические преступления.

Неприкосновенность жилища. Ст.  14 Конституции устанав­ливает, что осмотры,  обыски или наложение секвестра не могут производиться иначе, как в случаях и в порядке, уста­новленных законом, и в соответствии с гарантиями, предус­мотренными для охраны личной свободы.

Свободу и тайну переписки. Они неприкосновенны. Ограни­чения могут иметь место лишь в силу мотивированного акта судебной власти и с соблюдением гарантий, установленных законом.

Каждый гражданин может свободно передвигаться и про­живать в любой части национальной территории с ограниче­ниями, установленными законом в целях охраны здоровья или безопасности. Однако никакие ограничения не могут быть ус­тановлены по политическим причинам.

Свободу собраний. Граждане имеют право собираться мирно и без оружия, причем для собраний в местах, открытых для публики, предварительного уведомления не требуется. О со­браниях в общественных местах необходимо уведомить влас­ти, которые могут запретить собрание только по обоснован­ным мотивам безопасности и общественного порядка. Свободу объединений. Граждане имеют право свободно, без особого разрешения объединяться в организации при усло­вии, что цели таких организаций не запрещены отдельным лицам уголовным законом. Запрещены, однако, тайные об­щества и любые объединения, которые хотя бы косвенно преследуют политические цели посредством организаций во­енного характера.

Религиозные свободы. Все граждане имеют право свободно исповедовать свои религиозные верования, индивидуально или коллективно, пропагандировать их и отправлять религиозный культ частным образом или публично за исключением обрядов, противных "добрым нравам". Церковный характер, равно как религиозная или культовая цель общества либо учреждения не могут стать поводом для специальных законо­дательных ограничений или фискальных мер в отношении порядка их возникновения, правоспособности и любых форм деятельности.

Свободу мысли и печати. Все имеют право свободно выра­жать свои мысли устно, письменно и всяким другим способом их распространения. Печать не подлежит разрешению или цензуре. Предусматривается исключительно судебный поря­док осуществления каких-либо мер, связанных с ограниче­нием свободы мысли и печати (к примеру, конфискация пе­риодической печати).

Свободу преподавания. Статья 33 объявляет искусство и на­уки свободными, равно как свободным их преподавание. Го­сударство устанавливает общие нормы по вопросам просве­щения и учреждает государственные учебные заведения всех типов и степеней. Вместе с тем также отдельные организа­ции и частные лица имеют право учреждать школы и образо­вательные институты. Образование открыто для всех. Вось­милетнее (начальное) образование является бесплатным.

Право на труд и свободу профсоюзов. Государство признает за всеми гражданами право на труд,  равно как и свободу профсоюзных организаций. Право на забастовку осуществля­ется в рамках законов, регулирующих это право.

Свободу получения судебной защиты. Все граждане, а так­же иностранцы могут действовать в  судебном порядке для защиты своих прав и законных интересов. Защита является неотъемлемым правом на любой стадии и в любой момент процесса.

Свободу хозяйственной инициативы. Частная хозяйственная инициатива свободна. Однако она не может развиваться в про­тиворечии с общественной пользой или с ущербом для безо­пасности, свободы, человеческого достоинства личности. За­кон признает и гарантирует частную собственность.

 

Политические права, свободы и обязанности

В итальянском конституционном праве к собственно полити­ческим правам, свободам и обязанностям относят права и свобо­ды, дающие гражданину возможность полноправно участвовать в общественной деятельности и занимать выборные должности.

В перечне политических прав первое место занимает изби­рательное право, им обладают все граждане независимо от пола. Голосование — личное, равное, свободное и тайное. (Более конк­ретно содержание избирательного права будет рассмотрено в параграфе "Выборы и референдум".)

Право на политические объединения рассматривается, на­ряду с избирательным правом, как один из основных устоев де­мократической системы. В итальянской Конституции оно зафик­сировано дважды: в основных принципах (ст. 2) и в главе IV "По­литические отношения" части I (ст. 51).

Конституция устанавливает, что все граждане имеют право объединяться в партии. Конституция не предусматривает каких-либо условий в том, что касается образования политических партий, хотя и фиксирует конституционную цель партийной дея­тельности: демократическим путем участвовать в определении национальной политики.

К политическим правам Конституция относит право на пети­ции, согласно которому все граждане могут направлять в палаты Парламента петиции с требованием законодательных мероприя­тий или с изложением общественных нужд. Конституция, однако, не предусматривает обязательства со стороны самого Парламен­та принимать к рассмотрению такого рода петиции и выносить по ним позитивные или негативные суждения.

В ряду других политических прав стоят такие права, как возможность для всех граждан независимо от пола поступать на одинаковых условиях на государственную службу и занимать выборные должности. Конституцией в разделе политических от­ношений также предусмотрены гражданский долг защиты Отече­ства и обязанность участвовать в государственных расходах, то есть платить налоги.

Все граждане обязаны верностью Республике, должны со­блюдать Конституцию, дисциплинированно и достойно выполнять государственные функции в случае, если они им доверены.

 

Экономические, этико-социальные и культурные права

Проблематика социальных и экономических прав, свобод и обязанностей широко и многообразно представлена в итальянской Конституции. Ей полностью посвящены глава II "Этико-социальные отношения" и глава III "Экономические отношения".

По своей правовой конструкции большинство статей, опре­деляющих социально-экономические права, свободы и обязаннос­ти, двойственны. С одной стороны, они носят "негативный" харак­тер в том смысле, что государственная власть берет на себя обя­зательство воздерживаться от вмешательства в сферу деятельности отдельных граждан. С другой — четко прослеживается современ­ная конституционная тенденция, когда государство возлагает на себя ответственность за социальное и экономическое положение граждан. В итальянской правовой литературе даже укоренилась соответствующая терминология: наряду с конституционными пра­вами и свободами фигурируют "свобода от нужды", "свобода от страха", "свобода от нищеты и болезней" и т. д.

В сфере этико-социальных прав государство выступает по преимуществу как гарант реализации прав гражданина в области семейных отношений, в вопросах здравоохранения и образования, а также в том, что касается содействия развитию культуры и научным и техническим исследованиям.

Категория экономических прав в итальянской конституцион­ной практике рассматривается в связи с профсоюзными правами. Эта группа прав в первую очередь регулирует права и законные интересы граждан, связанные с их трудовой деятельностью. Госу­дарство, в соответствии со ст. 35, берет на себя обязательство ох­ранять труд во всех его формах и применениях, заботиться о по­вышении профессиональной квалификации трудящихся, закрепляет и упорядочивает трудовые права в международном плане, призна­ет свободу эмиграции и охраняет труд итальянцев за границей.

В конкретном плане в сфере экономических прав государство по Конституции признает за каждым трудящимся право на труд, право на вознаграждение, соответствующее количеству и качеству труда, право на разумную продолжительность рабочего дня, а так­же права на безусловный еженедельный отдых и на ежегодные оп­лачиваемые отпуска; на поддержку и социальное обеспечение в слу­чае несчастья, болезни, инвалидности, старости и безработицы; право на участие в профсоюзной деятельности и право на забастовку.

Конституция наряду с этим предусматривает целый ряд норм по социальной защите трудящихся женщин, подростков и несо­вершеннолетних. В частности, трудящейся женщине (ст. 37) га­рантируются те же права, что и трудящемуся мужчине и равное с мужчиной вознаграждение при одинаковой работе.

Профсоюзная организация объявляется свободной, она лишь должна зарегистрироваться в местных или центральных органах, что дает организации право юридического лица. Условием регис­трации профсоюзов является обязательное закрепление в их ус­тавах демократических начал внутренней организации.


 

§ 3. Конституционные основы общественного строя и политической системы

Принятая в 1947 году новая Конституция с ее ярко выражен­ным демократическим и социальным характером знаменовала ре­шительный разрыв Италии с тоталитарным прошлым. Уже в ст. 1 Конституции содержалось важное новшество — Италия объяв­лялась демократической республикой, основывающейся на тру­де. Принципиальное значение имели положения ст. 3 Конститу­ции, требующие "устранить препятствия экономического и соци­ального порядка, которые, фактически ограничивая свободу и равенство граждан, мешают полному развитию личности и реаль­ному участию всех трудящихся в политической, экономической и социальной организации страны".

Эти конституционные положения при всей их декларативности послужили серьезной основой для дальнейшей конституционной работы по законодательному оформлению социально-экономичес­ких прав граждан. "Социальные" статьи итальянской Конститу­ции, во многом потеряв к настоящему времени их первоначаль­ную идеологическую окраску, воспринимаются в качестве ориен­тиров на пути строительства социального государства, и в этом смысле они все более перекликаются с постулатами современной социальной доктрины христианства.

В Конституции по-новому и со значительным опережением своего времени решается вопрос о социальной роли в современ­ном обществе частной собственности, частной хозяйственной ини­циативы, а также, собственно, государства. В Конституции содер­жится ряд принципов и правовых норм, создающих в совокупнос­ти конституционную основу для вмешательства государства в вопросы производства и распределения благ, а также в организа­цию национальной экономики.

Италия, хоть и остается по своим культурным традициям, истории, мировоззренческим стереотипам христианской страной, с конституционной точки зрения является светским государством. В отношении традиционной для Италии католической религии была найдена весьма удачная конституционная формула, согласно ко­торой "государство и католическая церковь в своих сферах неза­висимы и суверенны".

Конституция устанавливает в Италии парламентскую форму правления. Исполнительная власть несет ответственность за свои действия и проводимый политический курс прежде всего перед Парламентом, без доверия со стороны которого правительство уходит в отставку.

Итальянская Конституция закрепила разрыв с монархо-фа-шистским прошлым и в вопросах регионального устройства и ме­стного самоуправления. Италия, особенно в период фашизма, была унитарным государством. Современная Италия децентрализована и разделена на области, провинции и коммуны, которые облада­ют самоуправлением. Пять исторических областей — Сицилия, Сардиния, Трентино-Альто Адидже, Фриули-Венеция Джулия и Балле д'Аоста — пользуются статусом расширенной автономии.

Важным элементом политической системы, а также с точки зрения определения места и роли Италии во взаимоотношениях с другими государствами в рамках политических и оборонных со­юзов, являются положения ст. 11 Конституции: "Италия отвергает войну как посягательство на свободу других народов и как способ разрешения международных споров; она соглашается на условиях взаимности с другими государствами на ограничения суверените­та, необходимые для порядка, обеспечивающего народам мир и справедливость; она содействует международным организациям, стремящимся к этой цели, и благоприятствует им".

Эту статью не следует понимать как декларацию о постоян­ном нейтралитете Италии. Во всяком случае, речь идет об одно­стороннем обязательстве итальянского Государства воздерживать­ся от участия в агрессивных войнах.

Положения ст. 10 Конституции о том, что правопорядок Ита­лии согласуется с общепризнанными нормами международного пра­ва, равно как и ст. 11, создают правовую основу для активного уча­стия Италии в европейской интеграции, включая создание Европей­ского Союза в соответствии с Маастрихтским договором 1992 года.

На протяжении полувекового периода, прошедшего с момен­та вступления в силу нынешней Конституции, итальянское Госу­дарство в целом развивалось по демократическому пути. Это, в частности, нашло свое подтверждение и в эволюции лево- и пра­ворадикальных партий — коммунистов и неофашистов, в их ны­нешнем возвращении в конституционные рамки.

Вместе с тем кризис государственно-монополистической мо­дели развития общества сопровождался распадом партийно-поли­тических структур, во всяком случае в том виде, в котором они сложились в первые послевоенные годы. "Несовершенная двух-партийность" — преобладание двух партий — христианских де­мократов и коммунистов (вместе они пользовались поддержкой в среднем двух третей избирателей) к середине 90-х годов транс­формировалась в новую либеральную и социал-демократическую двухполюсную  систему.

Либеральные и консервативные политические силы вошли в правоцентристский блок "Полюс свободы" (в него входят движе­ние С. Берлускони "Вперед, Италия", Национальный альянс во главе с Дж. Фини и Христианско-демократический центр П. Ф. Ка-зини). Партии левоцентристской ориентации объединились в блок "Оливковое дерево" (возглавляет Р. Проди), состоящий из Италь­янской народной партии (левое крыло Христианско-демократи-ческой партии), "Левых демократов" (бывшие коммунисты) во главе с М. Д'Алема, партии Итальянское обновление (новое по­литическое образование центристского толка), а также движе­ния "зеленых". Вне блоков остается сепаратистская Северная Лига, возглавляемая У. Босси.

В соответствии с законом государство участвует в финанси­ровании политических партий через их партийные группы в Па­лате депутатов и в Сенате.


 

§ 4. Выборы и референдум

 

Избирательное право

Согласно Конституции активным избирательным правом об­ладают все граждане Италии независимо от пола, достигшие со­вершеннолетия. В соответствии с Законом от 8 марта 1975 г. возраст совершеннолетия — 18 лет. Для того, чтобы участвовать в выборах в Сенат, необходимо достичь 25 лет. Голосование всеоб­щее и прямое, без каких-либо цензов, как при выборах в Сенат, так и в Палату депутатов. Право голоса может быть ограничено только на основании закона в случаях недееспособности и лише­ния избирательных прав в судебном порядке, а также после вы­несения окончательного уголовного приговора.

Голосование осуществляется лично без передачи права голо­са другому лицу. Закон запрещает голосовать заочно, равно как и не предусмотрена возможность голосования по доверенности или по почте. Итальянские граждане, проживающие за границей, могут голосовать в тех коммунах, где они проживали ранее.

Голосование является равным в том смысле, что каждый избиратель обладает только одним голосом. При осуществлении избирательного права каждому гражданину должны быть гаран­тированы свобода и тайна голосования.

Участие в голосовании рассматривается как гражданский долг, своего рода общественная обязанность гражданина, имеющая своей целью правильное функционирование демократического государ­ства.

Депутатом может быть избран избиратель, достигший на день выборов 25 лет. Для избрания в Сенат необходимо быть не моло­же 40 лет.

Согласно ст. 65 Конституции нельзя одновременно состоять членом Палаты депутатов и Сената. Законом устанавливаются слу­чаи неизбираемости, а также несовместимости с обладанием ман­дата члена Парламента. К категории таких лиц относятся, в час­тности, члены Конституционного суда, Национального совета труда и обороны, члены областных советов, префекты, вице-префекты, представители правительства в областях, полицейские чины, дип­ломаты, консулы, а также высшие офицеры вооруженных сил и магистраты. Все эти лица в случае своего намерения претендо­вать на избрание в Парламент должны отказаться от соответству­ющей должности за 180 дней до окончания легислатуры Парла­мента или в течение семи дней после издания декрета о роспуске Парламента.

 

Парламентские   выборы

В настоящее время система выборов обеих палат Парламен­та регулируется Законами № 276 и 277 от 4 августа 1993 г., а также принятым 1 декабря 1993 г. Законом о новом порядке проведения избирательных кампаний. Эти законы корректиру­ют прежнюю пропорциональную избирательную систему и вво­дят принципы одномандатности и мажоритарности. Новая изби­рательная система была уже дважды опробирована на всеобщих парламентских выборах в марте 1994 г., и на досрочных выборах в апреле 1996 г.

Палата депутатов насчитывает 630 мест, которые распреде­ляются между областями в зависимости от численности населения по данным последней всеобщей переписи. На парламентских вы­борах 1996 г. 475 депутатов были избраны по одномандатной ма­жоритарной системе, а 155 депутатов — по пропорциональной.

Сенат избирается на областной основе. Число мест выборных сенаторов — 315. 18 областей имеют не менее семи мест, а облас­ти с многочисленным населением направляют в Сенат: Ломбар­дия — 47; Кампания — 30; Лацио — 27; Сицилия — 26; Пьемонт и Венето — по 23; Эмилия-Романья и Апулия — по 21 сенатору. Малонаселенная Балле д'Аоста обладает одним сенаторским мес­том, а Молизе — двумя. Три четверти сенаторов избираются по мажоритарной системе и одна четверть — по пропорциональной.

 

Выборы органов регионального и местного  самоуправления

Выборы в областные и провинциальные советы проводятся прямым голосованием по смешанной пропорционально-мажоритар­ной системе. Выборы проходят в один тур, причем 80% мест рас­пределяется по пропорциональной системе, а 20% — по мажори­тарной.

Каждая область имеет собственный избирательный закон и вправе самостоятельно определять число членов областного со­вета, исходя из нормы: 80 советников для областей с населением более 6 млн. чел., 60 советников — при числе жителей от 4 до 6 млн. чел., 40 — при числе жителей от 1 до 4 млн. чел. и 30 совет­ников, если население области не превышает 1 млн. человек.

При выборах в провинциальные советы также применяется как мажоритарная система в одномандатных округах, так и про­порциональная с использованием системы квот. В этом случае из­бирательным округом становится сама провинция.

Коммунальные советы избираются по мажоритарной систе­ме для коммун от 15 тыс. жителей и менее и по пропорциональной системе для более крупных коммун.

При выборах советов центральных городов, областей-и ряда других наиболее крупных городов (Рим, Милан, Турин, Палер­мо, Неаполь, Венеция, Триест, Катания, Генуя) применяется смешанная мажоритарная и пропорциональная система. Мэры этих городов избираются прямым голосованием в два тура.

 

Система выборов в Европейский парламент

В Европейском парламенте Италии отведено 87 мандатов. Выборы проводятся в соответствии с Законом 1979 г. (с последую­щими изменениями) посредством всеобщего, прямого, свободного и тайного голосования по пропорциональной избирательной сис­теме. Активным избирательным правом пользуется каждый итальянский гражданин, достигший 18-летнего возраста. Кандида­том может стать гражданин Италии в возрасте не менее 25 лет. В законе о выборах в Европейский парламент предусмотре­ны гарантии выдвижения собственных кандидатов национальны­ми и языковыми меньшинствами (французское, немецкое и сло­венское население в областях Балле д'Аоста, Трентино-Альто Адидже,  Фриули-Венеция Джулия).

 

Референдум

Конституция Италии (ст. 75) предусматривает проведение референдумов по требованию 500 тыс. избирателей или пяти об­ластных советов. Определены и цели референдумов — полная или частичная отмена закона или другого акта, имеющего силу зако­на. Не допускается вынесение на референдум законов о налогах и бюджете, об амнистии и помиловании, о полномочиях, касающихся ратификации международных договоров.

В референдуме имеют право участвовать граждане, внесен­ные в списки избирателей Палаты депутатов. Предложение, вы­несенное на референдум, считается одобренным, если в голосова­нии приняло участие большинство избирателей и если предложе­ние собрало большинство голосов, признанных действительными.

Институт референдума получил в Италии широкое примене­ние. На референдумы в разное время выносилось около 30 зако­нов (только в период с 1981 по 1993 г. было проведено голосова­ние по 13 законам).


 

§ 5. Государственные органы

 

Парламент

В системе конституционных органов итальянского Государ­ства основное место занимает Парламент. По ныне действующей Конституции только Парламент избирается прямым голосованием граждан. Ему принадлежит исключительная прерогатива опреде­лять в полной мере политику государства.

Парламент состоит из двух палат — Палаты депутатов и Сената Республики. Обе палаты полностью равноправны, как в плане их законодательных полномочий, так и в том, что касается осуществления конституционного контроля за деятельностью пра­вительства. Парламент избирает президента Республики, консуль­тирует президента при назначении правительства, участвует в формировании целого ряда других органов государственного уп­равления и суда. К компетенции Парламента относится объявле­ние состояния войны и предоставление правительству в этой свя­зи необходимой власти, ратификация международных договоров политического характера,  а также договоров,  предусматривающих арбитраж или судебное урегулирование, влекущее террито­риальные изменения, финансовые обязательства или изменения законов. Палаты ежегодно утверждают бюджет и отчет о расхо­дах. В исполнительную функцию Парламента входит принятие конституционных законов, касающихся изменений в территори­альном устройстве страны или изменений границ провинций.

Палата депутатов избирается всеобщим и прямым голосова­нием по отдельным избирательным округам пропорционально числу населения каждого округа и состоит из 630 депутатов.

Сенат Республики имеет смешанный состав, он включает 315 избранных сенаторов, а также сенаторов, назначенных "по праву".

В определении статуса депутатов Парламента Конституция следует утвердившемуся в европейской конституционной практи­ке принципу, согласно которому каждый член Парламента пред­ставляет нацию и не связан так называемым "обязывающим ман­датом" при выполнении своих парламентских функций (ст. 67).

Члены Парламента не могут подвергаться преследованию за выраженные ими мнения и за свое голосование при выполнении парламентских функций. Конституция предоставляет парламентари­ям самые широкие иммунитеты от уголовной ответственности. Зап­рещается, в частности, привлекать члена Парламента к уголовной ответственности без санкции соответствующей палаты Парламента.

Работа Палаты депутатов и Сената ведется раздельно. На со­вместные заседания Парламент собирается только в случаях, ус­тановленных Конституцией. Это — избрание президента Респуб­лики, принятие им присяги на верность Республике, рассмотре­ние обвинений президента в государственной измене и в посягательстве на Конституцию, предание суду Парламента пред­седателя Совета министров и членов правительства за преступле­ния, совершенные при исполнении своих обязанностей, формиро­вание Конституционного суда.

 

Порядок   работы    Парламента

Согласно ст. 61 Конституции палаты итальянского Парламен­та избираются не позднее семидесяти дней по истечении полно­мочий Парламента предыдущего созыва. Не позднее двадцатого дня после выборов проводится первое заседание Парламента. Даль­нейший созыв палат происходит по их собственному праву в чет­ко установленные Конституцией сроки — в первый непразднич­ный день февраля и октября.

Предусмотрена возможность созыва каждой из палат Парла­мента на чрезвычайную сессию, однако для этого требуется ини­циатива ее председателя, либо президента Республики, или од­ной трети членов палаты.

Заседания Парламента, как правило, публичны. Закрытое заседание проводится только  в случае соответствующего решения одной из палат или всего Парламента, если палаты заседают совместно. Решения каждой палаты и Парламента в целом дей­ствительны при наличии большинства их членов и если они при­няты большинством присутствующих. Вместе с тем в Конституции предусматриваются конкретные случаи, когда требуется квали­фицированное большинство.

Для руководства своей работой каждая палата избирает из своих членов председателя, четырех его заместителей, трех кве­сторов и трех секретарей. Все они образуют Бюро палаты. Соглас­но регламентам Палаты депутатов и Сената Республики в Бюро должны быть представлены все парламентские группы.

Бюро утверждает проект бюджета Парламента, решает воп­росы, связанные с формированием парламентских групп- и комис­сий, устанавливает правила внутреннего распорядка, функцио­нирования различных служб.

Для создания парламентской группы, представленной в пар­ламенте партии, необходимо, как правило, не менее двадцати членов в Палате депутатов и 10 в Сенате. Допускается образова­ние парламентских групп и в меньшем составе, если ее члены представляют партию, которая на выборах получила не менее 300 тысяч голосов избирателей по стране в целом.

Депутаты и сенаторы, не вошедшие в ту или иную партий­ную парламентскую группу, могут образовать единую смешанную группу, которая пользуется теми же правами, что и другие пар­ламентские группы.

В каждой палате образуются постоянные комиссии. Главной функцией постоянных комиссий Парламента, которые формиру­ются на основе пропорционального представительства парламент­ских групп, является подготовка, рассмотрение и одобрение за­конопроектов для их последующего направления в палаты.

Законотворчество является основной областью парламент­ской деятельности. Не случайно вопросам составления законов Кон­ституция посвящает отдельный раздел (раздел II части II).

В осуществлении законодательной функции совместно и пос­ледовательно участвуют обе палаты Парламента. Предусмотрен и соответствующий двойной порядок одобрения рассмотрения зако­нопроектов и, собственно, одобрения законопроектов.

Любой законопроект первоначально рассматривается в од­ной из палат Парламента и в случае его одобрения направляется для прохождения аналогичной процедуры в другую палату. Сама же процедура утверждения законов в каждой из палат состоит из трех последовательных этапов: законодательной инициативы, ут­верждения законопроекта в одной из палат и его принятия в дру­гой палате.

Конституция предусматривает две процедуры принятия за­конов: обычную, согласно которой законопроект после его обсуж­дения в соответствующих комиссиях палаты утверждается самой палатой, и срочную. В этом случае как рассмотрение, так и утверждение законопроекта осуществляется непосредственно в ко­миссиях, если иного порядка не потребует правительство или десятая часть членов палаты.

Итальянская конституционная практика в целом последова­тельно следует принципу разделения властей, вместе с тем в от­дельных случаях уполномочивает правительство в случае необ­ходимости и срочности принимать временные декреты, наде­ленные силой закона. Однако такие декреты должны быть в день их принятия представлены в Парламент для последующего ут­верждения. В этом случае Парламент, даже если он распущен, должен собраться в течение пятидневного срока. Если правитель­ственный декрет не получит законодательного утверждения в те­чение шестидесяти дней, то он теряет силу уже с момента опуб­ликования. Тем не менее палаты Парламента могут регулировать законом правовые отношения, возникшие на основе декрета, даже не получившего силу закона.

Ныне действующая итальянская Конституция, как это уже отмечалось, относится к числу "жестких". Поэтому в ней предус­мотрен более сложный порядок принятия конституционных зако­нов и внесения изменений в текст Конституции. Такие законы при­нимаются каждой из палат после двух последовательных обсуж­дений с промежутком не менее трех месяцев и одобряются абсолютным большинством членов каждой палаты при повторном голосовании.

 

Президент    Республики

По Конституции президент Республики является главой го­сударства, олицетворяет собой национальное единство, представ­ляет государство в международных отношениях.

В рамках своей компетенции президент осуществляет следу­ющие конкретные полномочия:

в законодательной области президент по инициативе прави­тельства участвует в процедуре представления палатам зако­нопроектов; промульгирует утвержденные Парламентом за­коны; издает одобренные правительством декреты, обладаю­щие силой закона, и регламентарные акты; направляет палатам послания с требованием повторного обсуждения того или ино­го закона; назначает народный референдум в случаях, пре­дусмотренных Конституцией; участвует в правительственных инициативах, касающихся возбуждения дел в Конституцион­ном суде, включая вопросы компетенции областных законов; в сфере деятельности высших государственных органов пре­зидент назначает и освобождает от должности председателя Совета министров, назначает по рекомендации последнего министров и государственных секретарей, назначает пять пожизненных сенаторов "по праву", распускает с учетом кон­ституционных рамок своих полномочий палаты Парламента и назначает выборы новых палат; может выступить с инициа­тивой созыва палат на чрезвычайную сессию; назначает в случаях, указанных законом, должностных лиц государства;

аккредитует и принимает дипломатических представителей, ратифицирует международные договоры с предварительной санкции палат Парламента;

является командующим вооруженными силами, возглавляет Верховный Совет обороны и по решению палат Парламента объявляет состояние войны;

распускает на основании предварительного постановления со­вместной комиссии представителей Палаты депутатов и Се­ната областные советы;

в судебной сфере возглавляет Высший Совет магистратуры, назначает по его представлению членов этого Совета, назна­чает треть судей Конституционного суда; обладает правом помилования и снижения меры наказания; жалует знаки отличия Республики.

В ныне действующей Конституции Италии предусмотрен не­прямой порядок избрания президента. Он избирается не общена­родным голосованием, а Парламентом на совместном заседании всех его членов. Кроме парламентариев в выборах участвуют так­же по три делегата от каждой области. Малочисленная область Балле д'Аоста направляет одного делегата.

Президент избирается на семь лет. Для избрания, которое проводится тайным голосованием, необходимо получить две тре­ти голосов, однако уже после третьего тура достаточно абсолют­ного большинства (ст. 83).

Президентом Республики может быть избран любой гражда­нин в возрасте не менее 50 лет, пользующийся гражданскими и политическими правами (ст. 84). Пост президента несовместим с любой другой должностью. Президент при вступлении в долж­ность приносит перед Парламентом на совместном заседании при­сягу на верность Республике и соблюдение Конституции.

В Конституции предусмотрены два типа причин (временные и постоянные), по которым президент не в состоянии выполнять свои функции. В случае болезни, зарубежной поездки и других причин, ведущих к временному отсутствию президента, его фун­кции осуществляются председателем Сената. При наличии посто­янного препятствия (отставка, предание суду за государственную измену или посягательство на Конституцию) и в случае смерти президента председатель Палаты депутатов назначает в течение пятнадцати дней выборы нового президента Республики. Может быть предусмотрен и более длительный срок, если Парламент распущен или остается меньше трех месяцев до истечения срока его полномочий (ст. 86).

Президент Республики не ответствен за действия, совершен­ные при исполнении своих обязанностей (ст. 90). Это конституционное положение реализуется в двух плоскостях — политической и судебной. Статья 89 Конституции прямо указывает на то, что любой акт президента должен быть контрасигнован предложив­шими его министрами, которые несут ответственность за этот акт. Что касается возможности уголовно наказуемых действий, то президент ответствен лишь за государственную измену или пося­гательство на Конституцию (ст. 90). В этом случае Парламент на совместном заседании палат и абсолютным большинством голосов своего состава должен принять решение о придании президента суду.

Президент является главой своего рабочего аппарата — пре­зидентской администрации. Она, в свою очередь, делится на граж­данскую и военную части.

 

Правительство   (Совет   министров)

Правительство в политической жизни Италии является выс­шим органом исполнительной власти, обеспечивающим функци­онирование всей политической и административной системы госу­дарства. В состав правительства входят председатель Совета ми­нистров и министры, которые вместе образуют Совет министров.

Правительство Италии обладает широкой функциональной автономией и осуществляет свои исполнительные полномочия в большем объеме, нежели в аналогичных республиках парламент­ского типа. В этой связи в итальянской конституционной доктрине обращается внимание на то, что правительство в условиях сла­бой президентской власти как бы восполняет конституционную "политическую безответственность" президента и берет на себя многие его полномочия. Именно в этом смысле понимается, в ча­стности, ст. 89 Конституции, согласно которой никакой акт прези­дента не действителен, если он не контрасигнован председателем Совета министров или министрами, ответственными за этот акт.

Правительство выступает с законодательными инициати­вами, обеспечивает принятие законов и декретов. Особого внима­ния заслуживает возможность осуществления правительством прямых законодательных функций в соответствии со ст. 76 и 77 Конституции. В случаях необходимости и срочности правитель­ство под свою ответственность принимает временные положения, наделяемые силой закона. Однако такие срочные декреты долж­ны быть представлены в тот же день в Парламент для их последу­ющего  утверждения.

Председатель Совета министров. С иерархической точки зре­ния глава правительства не обладает какими-либо правовыми преимуществами по сравнению с другими министрами и является своего рода "первым среди равных". Однако на практике с момен­та принятия ныне действующей Конституции роль председателя Совета министров постоянно увеличивалась. Во многом это оказа­лось возможным благодаря тому, что в Конституции 1947 г. (трудно сказать, насколько сознательно) было допущено своего рода правовое перекрещивание полномочий президента страны и пра­вительства. По букве Конституции президент выступает как глава исполнительной власти,-однако он не обладает собственными пра­вовыми и властными инструментами для реализации этих полно­мочий и должен их постоянно делегировать правительству. В ко­нечном счете именно глава правительства при чисто формальном участии президента осуществляет такие полномочия, как назна­чение министров и их заместителей, других высших должност­ных лиц государства, выступает с законодательными инициатива­ми, обеспечивает прохождение и принятие законов, взаимодей­ствует с главами областей, принимает решение о постановке вопроса о доверии правительству перед Парламентом и о роспус­ке самого Парламента. По сути дела (на это обращают внимание наиболее авторитетные итальянские конституционисты) глава правительства де-факто взял на себя многие функции президента и стал центральной фигурой в системе исполнительной власти.

В 1988 г. был принят закон, регулирующий круг ведения от­дельных министерств, их структуру и внутреннюю администра­тивную организацию.

Наряду с собственно министрами, которые осуществляют руководство в конкретной области государственной администра­ции, в правительство входят также "министры без портфеля". Они обладают теми же правами и полномочиями и несут ту же коллективную ответственность за деятельность правительства, как и другие министры. Заместители министров на свои посты также назначаются президентом Республики по предложению главы пра­вительства. Заместители министров, в силу сложившихся в Ита­лии традиций, являются членами Парламента и представляют в правительстве партии, входящие в правительственное большин­ство. Для итальянской политической жизни отнюдь не является редкостью ситуация, когда министр и, к примеру, оба его замес­тителя, принадлежат к различным партиям правительственного большинства.

Политическую ответственность правительство в целом и каж­дый министр в отдельности несут перед Парламентом. Основной формой такой ответственности является необходимость получения правительством как коллективным органом государственной влас­ти политического доверия со стороны Парламента, что выража­ется в голосовании вотума доверия. Вместе с тем недоверие одно­му из министров не означает, что все правительство должно уйти в отставку.

Другой формой политической ответственности министров яв­ляется практика ответа на парламентские запросы.

Министры несут гражданскую ответственность за совершен­ные ими действия в порядке, аналогичном для других должност­ных лиц государства, и в случае судебного решения они обязаны возместить соответствующий ущерб.

Что касается уголовной ответственности за преступления, совершенные при исполнении своих обязанностей, то председа­тель Совета министров и министры во всех случаях предаются суду Парламента на совместном заседании палат.

Государственная администрация. Согласно Конституции Ита­лии государственные ведомства и все другие государственные учреждения образуются только в соответствии с законом и таким образом, чтобы было обеспечено их нормальное функционирова­ние и беспристрастность администрации. Государственные слу­жащие находятся исключительно на службе своей нации. Долж­ности в государственной администрации замещаются на конкурс­ной основе, за исключением установленных в законе случаев.

В Италии нет каких-либо запретов государственным служа­щим состоять в политических партиях и заниматься политической деятельностью. Такие ограничения закон предусматривает только в отношении судей, кадровых военных действительной службы, должностных лиц и агентов полиции, дипломатических и консуль­ских представителей за границей.

В соответствии с законодательным Декретом от 3 февраля 1993 г., наряду с собственно государственной службой вводится более многочисленная категория "публичных служащих", трудо­вые отношения которых с государственными ведомствами или дру­гими органами публичной администрации регулируются на основе отдельных коллективных договоров.

 

Конституционный суд

Конституционный суд рассматривается в Италии в качестве одного из важнейших элементов гарантий соблюдения конститу­ционного порядка. Он не входит, как в ряде других европейских стран, в общую систему судебных органов.

Конституция определяет три категории подсудных Конститу­ционному суду дел:

споры о конституционности законов и имеющих силу зако­нов актов государства. Конституционный суд, в случае при­нятия им решения о признании закона или другого акта, об­ладающего силой закона, неконституционным, объявляет не­действительными законодательные положения в пределах обращенного к нему запроса. Положения, объявленные не­конституционными, теряют свою силу со дня после опубли­кования решения. В положении о Конституционном суде спе­циально подчеркивается, что решения Суда должны исклю­чать какие-либо оценки политического характера; споры о компетенции между властями государства, а также между государством и областями и между самими областя­ми. Своим решением Суд закрепляет оспариваемую компе­тенцию за соответствующим органом. Если, по мнению Суда, был издан акт с пороком компетенции, то Суд его аннулиру­ет. Исполнение актов, по поводу которых возник спор о ком­петенции, может быть приостановлен на период разбиратель­ства жалобы;

обвинения, выдвигаемые в соответствии с Конституцией, против президента Республики и отдельных министров. Речь может идти исключительно об обвинениях президента в госу­дарственной измене либо посягательстве на Конституцию. Что касается членов правительства, то Суд рассматривает обви­нения в преступлениях, совершенных ими при исполнении своих обязанностей.

Конституционный суд состоит из пятнадцати судей, назна­чаемых по третям президентом Республики, Парламентом на со­вместном заседании палат и высшими инстанциями юстиции: Выс­шим советом магистратуры, Государственным советом и Счет­ной палатой.

Полномочия членов Конституционного суда длятся девять лет и не подлежат возобновлению. Они избираются из числа судей высших общих и административных судов, в том числе находя­щихся в отставке, ординарных профессоров права университетов и адвокатов, имеющих двадцатилетний стаж. При рассмотрении обвинений против президента Республики и против министров в заседаниях Суда участвуют также шестнадцать дополнительных членов, назначаемых по жребию из списка граждан, составлен­ного Парламентом.

Должность члена Конституционного суда несовместима с обя­занностями члена Парламента или областного совета, а также с участием в деятельности общественных организаций и политичес­ких партий.

 

Национальный  совет  экономики  и труда

Этот орган первоначально был задуман как консультативный орган, в котором представлены независимые эксперты и предста­вители различных категорий производителей. Совет обладает правом законодательной инициативы и может участвовать в подготовке экономического и социального законодательства. Дея­тельность Национального совета экономики и труда была активи­зирована после принятия в 1986 г. специального Закона. Была уси­лена научно-исследовательская составляющая в работе Совета, конкретизированы его законодательные полномочия, и, в частно­сти, расширен круг компетенции Совета за счет вопросов, связан­ных с взаимоотношениями между Италией и Европейскими сооб­ществами.

Совет состоит из 12 экспертов, восемь из которых назначают­ся президентом Республики, а четверо — председателем Совета министров. Другие члены Совета (99 человек) представляют про­мышленность,  сельское хозяйство, торговлю,  туризм,  банковское и кредитное дело, страхование, а также свободные профес­сии, производственные и потребительские кооперативы. Члены Совета назначаются на пять лет.

 

Государственный совет

Совет выполняет консультативные функции в области адми­нистративного права, дает свои заключения о законопроектах, направляемых правительством, осуществляет юрисдикцию по ох­ране законных интересов, связанных в действиями государствен­ных органов. В Совет входят 74 государственных советника, на­значаемых декретом президента Республики.

 

Счетная палата

Счетная палата обеспечивает предварительный контроль за­конности актов правительства, контролирует исполнение государ­ственного бюджета, а также осуществляет контроль за финансо­вой деятельностью организаций, финансируемых государством. Кроме того, в соответствии со ст. 103 Конституции, в юрисдик­цию Счетной палаты входят вопросы государственной отчетности и вопросы целесообразности расходования государственных средств. Структура Счетной палаты рассчитана на выполнение как конт­рольных, так и судебных функций. Она состоит из 20 местных отделений и 31 контрольного бюро. В ее состав входят около 450 магистратов, представляющих судейский и прокурорский корпу­са и около 3400 административных работников.

 

Высший совет магистратуры

Это особый, во многом уникальный орган итальянской су­дебной системы. Его главная конституционная задача — обеспе­чение автономии и независимости магистратуры как отдельной и самостоятельной гильдии магистратов. Совет осуществляет при­ем новых магистратов, назначения на судебные должности, пе­реводы, повышения и другие меры, связанные со статусом ма­гистратов.

Председателем Высшего совета магистратуры является пре­зидент Республики. В его состав по должности входят высшие должностные лица судебной системы — первый председатель и генеральный прокурор Кассационного суда, а также 30 избирае­мых членов. Из них две трети избираются непосредственно маги­стратами из числа судей различных категорий, а одна треть — Парламентом на совместном заседании обеих палат из числа орди­нарных профессоров права университетов и адвокатов, имеющих не менее пятнадцати лет стажа адвокатской деятельности. Выбор­ные члены Совета остаются в должности четыре года и не могут быть вновь избраны сразу же по истечении этого срока.

 

Судебная система

Согласно Конституции судьи подчиняются только закону. Магистраты — судьи и прокуроры —  не могут занимать государ­ственные или частные должности, а также заниматься промыш­ленной, торговой или всякой другой свободной профессиональной деятельностью, кроме благотворительной. Однако они вправе быть сенаторами или членами Палаты депутатов. Назначение магист­ратов производится на конкурсной основе.

Принцип несменяемости и независимости магистратов рассмат­ривается в итальянском конституционном праве как одно из важ­нейших демократических проявлений в судебной системе страны. Этот принцип конкретизируют положения ст. 107 Конституции, согласно которым магистраты не могут быть уволены или отстра­нены от должности, либо переведены в другие суды и на другие должности без. соответствующего решения Высшего совета маги­стратуры.

Низшим звеном судебной системы является мировой суд, ко­торый создается в каждой коммуне. Мировой судья выполняет функции примирения сторон в гражданско-правовых спорах и осу­ществляет судебную юрисдикцию по гражданским делам, кото­рые он решает на основе "права и справедливости".

Преторский суд образуется в административном центре каж­дого из преторских округов. Претор выполняет функции судьи по гражданским делам в первой и в апелляционной инстанции, судьи по трудовым делам в первой инстанции, а также судьи по уго­ловным делам и судьи по вопросам опеки.

Трибунал — это основа итальянской судебной системы. Он создается в административных центрах судебных округов, как правило, совпадающих с провинциями. Трибунал рассматривает в первой и апелляционной инстанции гражданские дела, индивиду­альные трудовые споры, а также рассматривает в первой и апел­ляционной инстанции уголовные дела.

Трибунал по делам несовершеннолетних создается при каж­дом апелляционном суде или его местном отделении.

Апелляционный суд создается в специальных апелляцион­ных округах (всего их 23). Он рассматривает апелляции на реше­ния судов первой инстанции по гражданским и уголовным делам, а также осуществляет следственные функции. В его состав вхо­дят следственное отделение, отделение по трудовым спорам, от­деление по делам публичного водопользования и отделение по делам несовершеннолетних.

Суд присяжных учреждается (один или несколько) в каждом апелляционном округе. Суды присяжных рассматривают уголов­ные дела, отнесенные к их компетенции. Суд присяжных состоит из апелляционного магистрата (глава суда), магистрата трибуна­ла и шести народных судей.

 

Областной трибунал по делам публичного водопользования

создается при апелляционных судах в качестве отделения. В него наряду с магистратами входят три специалиста гражданской ин­женерной службы.

Верховный кассационный суд является верховным органом правосудия, обеспечивает точное применение и единообразное толкование закона, соблюдение сфер компетенции судов различ­ных юрисдикции, разрешает коллизии компетенций и функций.

Прокуратура осуществляет надзор за соблюдением законов, скорым и точным отправлением правосудия, защитой прав госу­дарства.

Прокурор наделен непосредственными полномочиями по обес­печению соблюдения законов о публичном порядке. Прокурор воз­буждает гражданские дела, он также возбуждает и осуществляет уголовное преследование.

Функции прокурора при Верховном кассационном суде и при Апелляционных судах выполняются генеральными прокурорами Республики, а при трибуналах — прокурорами Республики.

В общую судебную систему Италии наряду с судами общей юрисдикции входит также административная и военная юстиция.

Административная юстиция осуществляется Государствен­ным советом. Как это указано в ч. 1 ст. 103 Конституции, в его функции, равно как и в функции других органов административ­ной юстиции, входит осуществление юрисдикции по охране за­конных интересов граждан, а в особых, оговоренных в законе слу­чаях, также их субъективных прав в отношении действий госу­дарственных органов.

Юрисдикция военных трибуналов в мирное время распрос­траняется только на воинские преступления, совершенные лица­ми, входящими в состав вооруженных сил. Юрисдикция военных трибуналов в военное время устанавливается особым законода­тельством.


 

§ 6. Политико-территориальное устройство. Областная автономия и местное самоуправление

 

Политико- территориальная организация государства

Действующая Конституция определяет Италию как единое и неделимое государство. В то же время государство не только признает местные автономии, но и гарантирует самую широкую административную децентрализацию. Конституционная норма и, прежде всего, конкретная практика государственного строитель­ства дают основания рассматривать Италию как "государство об­ластных автономий". В случае же вступления в силу нового кон­ституционного Закона "О федеративном устройстве Италии", итальянское Государство превращается в федерацию, а входящие в ее состав области станут полноправными субъектами федерации. При этом имеется в виду сохранить нынешнее деление страны на области, провинции и коммуны.

В настоящее время Италия разделена на 20 областей: Пье­монт, Балле д'Аоста, Ломбардия, Трентино-Альто Адидже, Ве-нето, Фриули-Венеция Джулия, Лигурия, Эмилия-Романья, Тос­кана, Умбрия, Марке, Лацио, Абруцци, Молизе, Кампания, Апу-лия, Базиликата, Калабрия, Сицилия, Сардиния. Пять областей (Трентино-Альто Адидже, Балле д'Аоста, Фриули-Венеция Джу­лия, Сицилия и Сардиния) обладают специальным статусом, пре­дусматривающим более широкие полномочия и функции, связан­ные с геополитическими и этническими особенностями этих обла­стей.

Области, по ныне действующей Конституции, являются ав­тономными образованиями с собственной властью и системой фун­кций согласно принципам, установленным Конституцией. Каждая область обладает своим уставом, в котором определены конкрет­ные сферы областного регулирования, компетенция и внутренняя организация области, включая право законодательной инициати­вы и референдума, а также право принятия областных законода­тельных норм.

В Конституции определен перечень вопросов, по которым об­ласть вправе принимать собственные законы при условии, что такие законы не будут противоречить национальным интересам и интересам других областей. В круг предметов ведения области вхо­дят организация ведомств и административных учреждений, под­чиненных области, территориальное устройство области, вклю­чая территории коммун, местная городская и сельская полиция, ярмарки и рынки, санитарные и больничные службы, благотво­рительные учреждения, ремесленное и профессиональное обра­зование, музеи и библиотеки местного значения, градостроитель­ство, туризм и гостиничное дело, дорожная сеть, транспортные пути и автомобильные дороги областного подчинения, сельское и лесное хозяйство, охота, навигация и пристани на местных водо­емах, ремесла, а также другие вопросы, которые могут быть оп­ределены отдельными конституционными законами.

Области пользуются финансовой самостоятельностью, кото­рую предполагается серьезно расширить с принятием нового кон­ституционного закона о федеральном устройстве Италии. Однако и по ныне действующему законодательству в распоряжение об­ластей поступают местные налоги и доля от государственных на­логов, определяемая в зависимости от конкретных потребностей области. В то же время область не может устанавливать собствен­ные пошлины на ввоз, вывоз или транзит между областями, пре­пятствовать свободному передвижению лиц и имущества, ограни­чивать право граждан заниматься своей профессией, служить или работать в любой части национальной территории.

Провинции и коммуны по итальянскому законодательству одновременно являются территориальными единицами как госу­дарственного, так и областного деления. Их функции и полномо­чия регулируются в общегосударственном порядке на основании единого закона (Закон об устройстве автономий, принятый 17 мая 1990 г.).

В соответствии со сложившейся трехступенчатой схемой раз­граничения полномочий и предметов ведения между органами власти, провинции и коммуны обладают самостоятельностью в решении конкретных вопросов, отнесенных к их компетенции. Области делегируют свои полномочия в сфере межкоммуналь­ных отношений (сельское хозяйство, защита окружающей сре­ды, водные и энергетические ресурсы, санитарная служба, до­рожное строительство и транспорт и др.). В свою очередь на коммуны возложены функции так называемого "прямого регули­рования". Это: внутрикоммунальные территориальные разгра­ничения, социальное обеспечение, здравоохранение, градостро­ительство, землепользование, включая создание местных инду­стриальных зон.

Некоторыми дополнительными правами и полномочиями пользуются горные сообщества — ассоциации коммун, располо­женных в горной местности.

В отдельную политико-административную категорию выде­лены некоторые крупные города (мегаполисы). К их числу отно­сятся Рим, Милан, Турин, Флоренция, Генуя, Венеция, Боло­нья, Бари, Неаполь. К их ведению, наряду с провинциальными функциями, отнесены также прямое управление службами эко­номического развития, градостроительства,  социальная сфера.

В настоящее время в Италии насчитывается 103 провинции и немногим более 8 тысяч коммун. В среднем численность населения коммун колеблется в довольно широком диапазоне от 5 тыс. в наи­меньших до 500 тысяч и более человек.

 

Областные органы власти

Структура областного управления определена в ст. 121 Кон­ституции. В ее состав входят областной совет, джунта (правитель­ство) и ее председатель.

Областной совет осуществляет законодательную и админист­ративную власть, которой наделена область по Конституции и своему уставу. Совет обладает правом законодательной инициати­вы и может вносить законодательные предложения в палаты Пар­ламента.

Областной совет избирает из своего состава областную джунту, являющуюся органом исполнительной власти области. Ее пред­седатель и члены (асессоры) избираются тайным голосованием в присутствии не менее двух третей членов областного совета. Каждый асессор отвечает за конкретное направление областного уп­равления.

Председатель джунты обладает как исполнительными, так и представительскими функциями. Он представляет область, про-мульгирует областные законы и регламенты, осуществляет адми­нистративное руководство области в рамках полномочий, делеги­рованных центральными властями.

 

Органы местного самоуправления

Органами местного самоуправления в провинциях и комму­нах являются выборные советы, джунты (исполнительный орган власти), глава джунты (председатель) и выборные мэры в комму­нах.

Согласно своим уставам провинции и коммуны обладают пра­вом проводить референдумы консультативного характера исклю­чительно по вопросам, относящимся к местной компетенции.

Контроль центра в отношении деятельности органов област­ного управления, а также местного самоуправления осуществля­ется правительственным комиссаром, который постоянно нахо­дится в областном центре, а также посредством судебного и про­курорского надзора за законностью принимаемых в области законов, регламентов и актов административного характера.

При выявлении нарушений Конституции и иных действий, противоречащих закону, либо в случаях отказа от смещения джунты и ее председателя, виновных в таких действиях, облас­тной совет и другие органы местного самоуправления могут быть распущены.