Печать

Глава 16. Основы конституционного права Французской Республики

Posted in Конституционное право - М.В.Баглай Конституционное право зарубежных стран

 

§ 1. Конституция и конституционное развитие

Франция принадлежит к числу государств, внесших особен­но весомый вклад в развитие конституционно-правовой теории и практики. За годы, прошедшие после Великой французской рево­люции, т. е. за 200 с небольшим лет, в стране сменилось четыре республики, две империи, существовали различные переходные режимы и формы правления. За этот период принято около двух десятков различных конституций, конституционных хартий и кон­ституционных законов. По образному выражению известного фран­цузского государствоведа профессора Марселя Прело, Франция представляет собой настоящую лабораторию по изготовлению кон­ституций, их можно здесь найти буквально на любой вкус.

 

Конституция 1958 г., ее характерные черты и особенности

Ныне действующая Конституция Франции, оформившая со­здание Пятой республики, была одобрена подавляющим боль­шинством голосов на референдуме, состоявшемся 28 сентября 1958 г., и вступила в силу 4 октября 1958 г. Принятию этой Кон­ституции предшествовало нарастание глубокого политического кризиса в стране. Установленный в 1946 г. во Франции режим усиленного парламентаризма, известный под названием Четвер­той республики, способствовал росту политической нестабильно­сти, "правительственной чехарде" и падению авторитета госу­дарственных властей. Серьезный ущерб международным позици­ям Франции нанесли колониальные войны, особенно в Индокитае и в Алжире. Именно во французском экспедиционном корпусе в Алжире начался в мае 1958 г. антиреспубликанский мятеж, ко­торый создал реальную угрозу демократическому строю и мог стать источником серьезных конфликтов и столкновений в мет­рополии.

В сложившейся обстановке французский парламент принял решение о передаче власти в руки общенационального лидера, который был бы в состоянии вывести страну из кризиса, подгото­вить и осуществить конституционную реформу в целях укрепле­ния авторитета власти и возрождения величия Франции. Прези­дент Республики обратился к генералу Шарлю де Голлю, нацио­нальному герою периода борьбы за освобождение, своего рода харизматическому лидеру, который в течение многих лет оставался не у дел. Генерал дал свое согласие, и 1 июня 1958 г. Наци­ональное собрание Франции большинством в 329 голосов против 224 наделило де Голля чрезвычайными полномочиями в законо­дательной области. Одновременно был вотирован конституцион­ный закон, определивший рамки осуществляемой конституцион­ной реформы. В законе были сформулированы 5 принципов, кото­рым должно было следовать новое правительство при разработке проекта конституции. Среди них — выборы как источник власти, а равно разделение властей. К числу конституционных принципов было отнесено также установление парламентской ответственно­сти Правительства и подтверждение независимости судебной вла­сти. В качестве отдельного принципа было сформулировано тре­бование уважения основных свобод. Наличие этого конституцион­ного закона и закрепленных в нем пяти принципов предопределили особенности и характер проекта конституции, выработанного и представленного на референдум. В частности, результатом стал определенный компромисс между концепциями сильной личной власти и парламентского контроля за деятельностью правитель­ства. История разработки и принятия Конституции 1958 г. во мно­гом объясняет, почему во Франции утвердилась такая своеобраз­ная форма правления, как смешанная республика, сочетающая в себе элементы президентской и парламентской.

Конституция 1958 г. в ее первоначальной редакции состояла из краткой преамбулы и 92 статей, сведенных в 15 разделов. Вме­сте с тем в преамбуле торжественно заявлялось о приверженно­сти французского народа правам человека и принципам нацио­нального суверенитета в том виде, как они были определены в Декларации прав человека и гражданина 1789 г. и дополнены и расширены в Преамбуле к Конституции 1946 г. Эта отсылка была в последующем истолкована как признание Декларации и Преам­булы 1946 г. в качестве действующего французского права и ис­точника конституционного права страны. Таким образом, струк­турно французская Конституция оказалась как бы состоящей из трех законодательных текстов: из основного закона, вотированно­го на референдуме 28 сентября 1958 г., Декларации 1789 г. и Пре­амбулы к Конституции 1946 г.

В течение довольно длительного срока вопрос о юридичес­кой силе Декларации и Преамбулы оставался спорным. Однако начиная с 1970 г. Конституционный совет, являющийся во Фран­ции органом конституционного контроля, признал за Деклараци­ей и Преамбулой ту же юридическую силу, что и за постановле­ниями текста 1958 г., сформулированными в виде статей основно­го закона. Более того, из ряда решений, принятых высшими судебными органами Франции, вытекает, что в этих документах сформулированы основополагающие принципы, обязательные для всех государственных органов страны. Декларация 1789 г. и Пре­амбула 1946 г. содержат положения, преимущественно относящи­еся к правам и свободам человека, утверждению принципов национального суверенитета, признанию народа в качестве единствен­ного источника власти.

Конституция подтверждает верховенство основных прав и свобод, признавая за ними значение общих принципов права. Широкие полномочия единоличного главы государства в значи­тельной мере уравновешиваются наличием института парламент­ской ответственности Правительства.

Принцип "правления народа, через народ и для народа" ос­тается основным принципом Французской Республики.

Конституция 1958 г. закрепляет республиканскую форму прав­ления во Франции, причем особо оговаривает, что данная форма правления не может быть предметом пересмотра. Основной закон подтверждает приверженность Франции принципам правового, светского и социального государства, что находит свое отраже­ние как в постановлениях Конституции, так и в текущем законо­дательстве.

Весьма важное значение имеют определенные в Конститу­ции принципы внешней политики Франции. Согласно этим прин­ципам Французская Республика сообразует свою деятельность с нормами международного публичного права. Должным образом ратифицированные или одобренные международные договоры или соглашения имеют преимущественную юридическую силу по срав­нению с внутренним законом, и в случае коллизии между между­народно-правовой нормой и нормой внутреннего национального права приоритет отдается первой. Уже Преамбула 1946 г. предус­матривала возможность ограничения на условиях взаимности су­веренитета Франции, если это необходимо для организации и за­щиты мира. В последующем эти положения были уточнены и до­полнены, в частности, в ходе конституционной реформы, связанной с участием Франции в Европейском Союзе.

Основная масса статей конституционного текста 1958 г. по­священа организации публичной власти во Франции. Сравнитель­но подробно регулирует Конституция статус и полномочия Пре­зидента Республики, более лапидарно — место и роль Прави­тельства и характер его взаимоотношений с парламентом. Конституция содержит развернутые постановления, относящиеся к организации законодательной власти, определяет статус Кон­ституционного совета, закрепляет независимость судебной власти и содержит некоторые нормы, касающиеся организации самоуп­равления на местах.

Специфика Конституции заключается прежде всего в том, что она подтверждает доминирующее положение исполнительной власти в общей системе государственных властей. Конституция 1958 г. вводит такие новые и сравнительно редко встречающиеся в развитых странах нормы, которые устанавливают определен­ные рамки законодательной деятельности Парламента и даже подчиняют ее в известной мере контролю со стороны исполни­тельной власти. Именно эти нормы и дали основание говорить о том, что в Конституции  1958 г. прослеживаются определенные авторитарные тенденции.

Конституция 1958 г. наделила весьма значительными, в том числе самостоятельными, полномочиями главу французского го­сударства. Это обстоятельство послужило основанием для утвер­ждений об установлении в стране режима личной власти. Однако практика функционирования конституционного механизма во Франции показала, что в целом она строится на принципах пра­вового государства в условиях достаточно реального контроля за исполнительной властью со стороны представительных учрежде­ний, а следовательно, нет оснований характеризовать эту Консти­туцию как антидемократическую или авторитарную.

 

Порядок пересмотра и конституционные реформы

Французская Конституция принадлежит к числу так называ­емых жестких конституций, т. е. для осуществления конституци­онных реформ установлен особый усложненный порядок. Согласно действующей Конституции, предусмотрены две различные про­цедуры внесения изменений в текст основного закона. Первая пре­дусматривает вотирование конституционного закона посредством референдума, вторая — возможность принятия поправок на основе решения специально созываемого Конституционного конгресса.

Субъектами права конституционного пересмотра являются: Президент Республики, действующий по предложению Премьер-министра, а равно члены Парламента. Законопроект, внесенный Президентом, или предложение закона, внесенное членами Пар­ламента, должны быть вотированы большинством голосов каждой из палат Парламента. После этого одобренный в Парламенте акт передается на референдум и становится конституционным зако­ном, если он получит поддержку абсолютного большинства изби­рателей, участвующих в голосовании.

В то же время Президент вправе прибегнуть и к другой про­цедуре: он может созвать совместное заседание палат Парламен­та в качестве Конституционного конгресса и передать решение вопроса о конституционном пересмотре на его усмотрение. В этом случае, для того, чтобы проект или предложение были одобрены, необходимо, чтобы за него проголосовало квалифицированное большинство парламентариев, составляющее 3/5 от общего чис­ла поданных голосов.

Практика конституционно-правового развития Франции под­тверждает, что в зависимости от конкретных обстоятельств, от общеполитической ситуации, складывавшейся в стране, исполь­зовались различные процедуры пересмотра, предусмотренные основным законом. Специфика ситуации, складывающейся в этой области, состоит в возникновении своеобразного института отло­женного пересмотра. Суть его состоит в том, что проект или пред­ложение закона о пересмотре Конституции могут быть одобрены большинством каждой из палат Парламента, что является необ­ходимым условием для применения последующей процедуры пе­ресмотра. Однако это не обязывает Президента Республики при­бегнуть к последующей процедуре. В результате целый ряд про­ектов конституционного пересмотра прошли стадию одобрения в палатах (в их числе, например, такой важный, как изменение срока полномочий Президента Республики), но не были в после­дующем представлены на одобрение ни на референдум, ни в Кон­гресс. Соответственно, возникают отложенные решения, причем никакого срока давности в этом случае не устанавливается.

За годы существования Пятой республики основной закон го­сударства не раз подвергался конституционному пересмотру. Пер­вые поправки были внесены в Конституцию Французской Респуб­лики в 1960 г. Речь шла об изменении постановлений, определяв­ших характер и структуру так называемого "франко-африканского сообщества". Образованное с созданием Пятой республики сооб­щество должно было объединить вокруг Франции-метрополии ее бывшие заморские владения, входившие ранее во Французский союз и получившие статус государств — членов сообщества. Пер­воначальная редакция Конституции 1958 г. устанавливала несов­местимость пребывания в сообществе со статусом независимого суверенного государства. По справедливому замечанию француз­ского конституционалиста профессора Франсуа Люшера, един­ственным государством, не имевшим права юридически входить в состав сообщества, оказалась сама Франция. Но ревизия была обус­ловлена другими причинами. В 1960 г. большинство бывших фран­цузских колоний в Африке провозгласили себя суверенными госу­дарствами. Франция вынуждена была признать независимость этих государств и, соответственно, внести во французскую Конститу­цию поправки, которые изменяли положения, относившиеся к структуре сообщества. В последующем раздел XIII Конституции "О Сообществе" был отменен Конституционным законом от 4 авгу­ста 1995 г.

Весьма значимые для государственного строя страны изме­нения были внесены во французскую Конституцию в 1962 г. Они касались порядка выборов Президента Республики. Первоначаль­но Конституция 1958 г. предусматривала, что Президент Респуб­лики будет избираться коллегией выборщиков. Эта коллегия фор­мировалась на основе довольно сложной процедуры и включала в себя парламентариев, членов генеральных советов департаментов и представителей от муниципальных советов коммун. Практичес­ки в коллегии численно преобладали представители мелких, глав­ным образом сельских, коммун. Данная процедура была примене­на на первых президентских выборах, проходивших в 1958 г., и пост главы государства занял Ш. де Голль. Он же предложил в 1962 г. внести в Конституцию поправку, согласно которой система косвенных выборов избрания Президента заменялась прямым все­общим голосованием.

Предложенная поправка вызвала решительное возражение со стороны представителей почти всех политических партий, кро­ме голлистской, созданной в целях поддержки политического курса главы государства. Главный довод противников конституционной реформы заключался в том, что предложенная поправка умолит значение национального Парламента и усилит роль и влияние единоличного главы государства. Обосновывалось это тем, что в случае реформы депутатам Парламента, избиравшимся по ок­ругам, будет противостоять единоличный Президент, получаю­щий отныне свои полномочия непосредственно от всего населе­ния страны.

Возник острый политический кризис. Депутаты Национально­го собрания подавляющим большинством голосов одобрили резо­люцию порицания Правительству, которая явно была направлена против Президента. В ответ на это решение нижней палаты Пар­ламента Президент распустил Национальное собрание, назначил досрочные выборы и воспользовался сложившейся ситуацией, чтобы вынести на референдум предложенный им проект, вопреки требованиям конституционной процедуры. Формальным основани­ем для проведения референдума явилась ст. 11 Конституции, пре­дусматривающая, в частности, возможность реформы системы государственной власти. И хотя, по мнению большинства специа­листов в области конституционного права, подобное решение было неправомерным, воспротивиться ему распущенный Парламент был не в состоянии. Референдум был проведен, и проект реформы был одобрек большинством голосов избирателей. Начиная с выборов 1965 г. Президент стал избираться прямым всеобщим голосованием.

Последующие конституционные пересмотры касались менее важных, хотя и существенных вопросов конституционно-правового развития Французской Республики. Так, путем конституционных поправок были изменены даты и сроки парламентских сессий. Изме­нен круг субъектов, пользующихся правом обращения с запросом в орган конституционного контроля, несколько изменен порядок замещения поста Президента Республики в случае досрочной ва­кансии. Четырежды изменения в Конституцию вносились в 90-е гг.

Пожалуй, один из наиболее значительных конституционных пересмотров был осуществлен в связи с введением в действие Маастрихтского договора о создании Европейского Союза. Орган конституционного контроля, куда был направлен запрос Прези­дента Республики, констатировал невозможность ратификации без внесения изменений во французскую Конституцию в силу несов­местимости текста Маастрихтского договора и основного закона Республики. Ситуацию урегулировали путем внесения изменений в Конституцию, использовав для этого процедуру Конгресса.

Однако, исходя из ситуации, сложившейся в стране, и при­нимая во внимание некоторые события за пределами Франции, Президент Республики, несмотря на положительное заключение Конгресса, принял решение о вынесении проекта Договора о создании Европейского Союза на референдум, используя постанов­ление ст. 11 Конституции. В результате всеобщего голосования, прошедшего 20 сентября 1992 г., Договор был одобрен незначи­тельным большинством голосов (51,05%). Соответственно в Кон­ституции Франции появился новый раздел XIV, посвященный Европейским Сообществам и Союзу. Центральное положение это­го раздела гласит, что "Республика, участвуя в Европейских Со­обществах и Европейском Союзе, образованным государствами на основе добровольного выбора и в силу договоров, которые их уч­реждают, осуществляет определенные принадлежащие им пол­номочия совместно". Показательно, что в отличие от ФРГ, где также имел место пересмотр основного закона в связи с вхожде­нием в Европейский Союз, в соответствии с которым эта страна предусматривает возможность передачи Союзу части суверените­та на основе закона, во Франции была принята иная формула: здесь речь идет не о передаче части суверенитета, а лишь о со­вместной компетенции.

Осуществленные за годы существования Пятой республики конституционные пересмотры внесли определенные изменения и в структуру государственных органов, и в порядок их функциони­рования, и даже в определенной степени в международно-право­вой статус Французской Республики. Однако основные принципы демократии, построения и функционирования системы государ­ственных институтов не претерпели радикальных изменений. Речь идет, скорее, о том, что в условиях Пятой республики намети­лась тенденция к некоторому повышению роли Парламента и ав­торитета Правительства как коллегиального органа.

 

Конституционный контроль

Французская Пятая республика использует систему квазису­дебного конституционного контроля. На протяжении довольно дли­тельного периода в стране шла острая полемика по вопросу о легитимности введения конституционного контроля.

По мнению многих специалистов конституционного права, создание органов конституционного надзора или контроля проти­воречит концепции национального суверенитета, признанию на­рода в качестве единственного источника власти, осуществляю­щего эту власть как непосредственно, путем референдума и вы­боров, так и опосредованно — через своих представителей. Концепция, которая восходит еще к трудам Жан Жака Руссо, длительное время считалась незыблемой, а следовательно, ис­ключала возможность осуществления ревизии каким бы то ни было органом решения, принятого представителями, избранными на­селением страны путем всеобщего голосования. Однако по мере развития концепции прав и свобод как главной системообразую­щей части конституционного права, по мере того как признава­лось, что не исключается возможность нарушения основных прав и свобод путем принятия неправомерного закона, подход к про­блеме конституционного контроля начал изменяться. И уже в 1958 г. появляется сравнительно эффективный орган конституционного надзора в лице Конституционного совета. Аналогичный по назва­нию орган существовал и во Франции Четвертой республики. Но он оказался неэффективен и практически не функционировал. Со­вершенно иное положение занимает Конституционный совет, со­зданный в соответствии с основным законом Пятой республики. Он наделен реальными и достаточно эффективными полномочиями, позволяющими ему активно влиять на законотворческий процесс в стране. Он приобрел также и некоторые другие, весьма важные функции, выступая, в частности, в качестве судьи по выборам.

Конституционный совет представляет собой независимый государственный орган, который осуществляет свою деятельность на коллегиальной основе. Он состоит из девяти членов, назначае­мых сроком на 9 лет. Три члена Конституционного совета назнача­ются Президентом Республики, три — Председателем Националь­ного собрания, три — Председателем Сената. Помимо назначае­мых членов Конституционного совета в состав Конституционного совета входят также ex officio все бывшие президенты Француз­ской Республики. (Из ныне живущих экс-президентов Франции только Валери Жискар д'Эстен мог бы войти в состав Конститу­ционного совета. Однако согласно органическому закону о Кон­ституционном совете всем его членам запрещено заниматься по­литической деятельностью. Поскольку бывший Президент Фран­ции предпочел активную политическую деятельность пребыванию в Конституционном совете, он официально объявил о неучастии в работе этого органа.)

На сегодняшний день Конституционный совет состоит только из назначаемых членов. Обновление состава Совета производится по третям каждые три года. Мандат члена Конституционного со­вета по истечении срока полномочий не возобновляется. Член Кон­ституционного совета вправе подать в отставку до истечения сро­ка своих полномочий. Он может быть освобожден Конституцион­ным советом от своего мандата в случае, если он не исполняет должным образом своих обязанностей или если его физическое состояние не позволяет продолжать работу в Совете.

Председатель Конституционного совета назначается Прези­дентом Республики. Он руководит работой Конституционного со­вета и представляет его на официальных церемониях, назначает докладчиков по делам, рассматриваемым в Конституционном со­вете, определяет дату и порядок дня заседаний. В случае разде­ления голосов поровну голос председателя дает перевес. Предсе­датель Конституционного совета занимает пятое место в офици­альной иерархии должностных лиц Республики после Президента, Премьер-министра и председателей палат. Действующий органи­ческий закон не только запрещает политическую активность чле­нам Конституционного совета, но и предусматривает целый ряд ограничений в отношении занятия адвокатской и иной профессио­нальной деятельностью.

Конституционный совет Франции осуществляет только пре­вентивный контроль за соответствием законопроектов и законо-предложений Конституции. В случае получения соответствующе­го обращения от официальных лиц, наделенных правом принесе­ния протеста в Конституционный совет, последний должен вынести свое решение в течение одного месяца. Правительство может объя­вить о необходимости экстренного вынесения решения, и тогда срок рассмотрения сокращается до 8 дней. Если законопроекты или законопредложения признаны противоречащими Конституции, они не могут быть вотированы в качестве закона, обнародованы и введены в действие. Решение, вынесенное в этом случае Консти­туционным советом, является окончательным и обжалованию не подлежит. Оно обязательно для всех государственных властей, административных и судебных органов. Если запрос направлен Президентом Республики относительно закона, вотированного Парламентом, то течение срока промульгации закона приоста­навливается вплоть до вынесения решения Конституционным со­ветом. Автоматически передаются на рассмотрение Конституци­онного совета, независимо от того, имеет место обжалование или нет, такие акты, как регламенты палат и все органические зако­ны, то есть такие законы, которые принимаются на основе пря­мого уполномочия Конституции и в развитие конституционных постановлений.

Практика работы Конституционного совета показала, что он проявляет определенную активность и в связи с такой специфи­ческой деятельностью, как ратификация международных дого­воров и соглашений. В частности, в этот орган может поступить запрос о том, соответствует ли международный договор или международное соглашение Конституции. В том случае, если Кон­ституционный совет признает наличие расхождения или несовме­стимости, закон, уполномочивающий ратифицировать междуна­родный договор, может быть принят только после внесения изме­нения в Конституцию. В связи с рассмотрением таких вопросов Конституционный совет вправе высказать также определенные соображения по поводу условий принятия и осуществления меж­дународных обязательств. Ни Конституция, ни законодательство прямо подобное полномочие не оговаривают. Больше того, из тек­ста Конституции видно, что при принятии закона о ратификации Парламентом, внесение каких-либо оговорок запрещено. Однако Конституционный совет правомочен снабжать свое решение о кон­ституционности или неконституционности международного дого­вора определенными разъяснениями и комментариями, приобре­тающими иногда характер оговорки.

Конституционный совет не имеет права принимать к своему рассмотрению вопрос о конституционности того или иного зако­на, уже вступившего в законную силу. Однако поскольку Конституция 1958 г. ввела ограничение сферы применения закона, Пра­вительство может просить Конституционный совет определить, является ли действующий закон, принятый до вступления в силу Конституции 1958 г. подпадающим под ограничительное постанов­ление или нет. Если Конституционный совет признает, что дей­ствующий закон относится к регламентарной сфере, он может быть изменен и заменен актом исполнительной власти.

Конституционный совет во Франции наделен и некоторыми другими полномочиями, непосредственно не связанными с осу­ществлением функций конституционного надзора. Этот орган яв­ляется судьей по выборам. Он осуществляет надзор за правильно­стью проведения президентских выборов, производит официаль­ную регистрацию кандидатов, подтверждая тем самым законность их выдвижения, определяет результаты голосования и проклами­рует избрание Президента Республики. Он же рассматривает жа­лобы, подаваемые относительно правильности проведения выбо­ров Президента Республики.

Те же надзорные функции осуществляются Конституцион­ным советом и при проведении референдума.

Конституционный совет рассматривает также жалобы, при­носимые на правильность выборов депутатов и сенаторов. В Пятой республике, в отличие от Четвертой, сами палаты не решают вопрос о правильности избрания своих членов. Эта функция пере­дана Конституционному совету. Именно он и решает окончательно вопрос о правомерности предоставления парламентского мандата. В случае, если Конституционный совет констатирует грубое на­рушение, допущенное в ходе выборов, он может отменить ре­зультаты голосования. Опыт Пятой республики показывает, что если в первые годы после принятия Конституции 1958 г. актив­ность Конституционного совета была сравнительно невысока, то в настоящее время он прочно утвердился в качестве высшей го­сударственной инстанции, которой принадлежит решающее сло­во в сфере конституционной законности.


 

§ 2. Конституционные права и свободы

 

Концептуальные построения и правовое закрепление основных прав и свобод

Главную роль в закреплении и регулировании основных прав и свобод во Франции играют два структурно обособленных кон­ституционных текста. Это Декларация прав человека и гражда­нина, одобренная 26 августа 1789 г., и Преамбула к Конституции 1946 г. Некоторое число постановлений, относящихся к этой сфе­ре, содержится также в тексте, вотированном в  1958 г.

Декларация 1789 г. представляет собой выдающийся право­вой акт, оказавший огромное влияние на конституционно-правовое развитие как Франции, так и многих других государств мира. Небольшой по объему документ, состоящий всего из 17 статей, не только закрепляет важнейшие права и свободы личности, но в значительной мере отражает на уровне права те концептуальные теоретические положения и идеи, которые получили распростра­нение во Франции в период, предшествующий Великой француз­ской революции, и в ходе ее осуществления. В ней нашли, в час­тности, свое отражение взгляды и идеи, развивавшиеся Жан Жаком Руссо (в том, что касается естественных прав человека, верховенства закона, национального суверенитета), идеи Шарля Монтескье, особенно его учение о разделении властей, идеи Дидро и Вольтера, в том числе относящиеся к свободе совести, идеи шко­лы физиократов относительно собственности и свободы предприни­мательства и целый ряд других. Декларация 1789 г. представляет собой, таким образом, двоякий интерес, раскрывая отражение в праве доктринальных построений и одновременно устанавливая те позитивные нормы, которые регулируют осуществление основ­ных прав и свобод.

Несмотря на то, что Декларация разрабатывалась в усло­виях столкновения разных подходов и мнений и в очень корот­кий срок (на ее создание было истрачено всего 9 дней), в этом документе излагается довольно стройная доктринальная концеп­ция.

Ст. 1 Декларации провозглашает, что все люди рождаются и остаются свободными и равными в правах. Таким образом, в ней закрепляется учение о естественных и неотъемлемых правах че­ловека, правах, присущих ему как разумному существу, правах, которые не могут быть отчуждены, не могут быть дарованы кем-то свыше, в том числе государством, а принадлежат человеку в силу самого его существа. К числу таких прав отнесены, напри­мер, свобода, собственность, безопасность, право на сопротивле­ние угнетению.

Для того чтобы защитить естественные и неотъемлемые пра­ва человека, люди вступают в политический союз, заключают сво­его рода общественный договор, в результате которого и возни­кает государственная власть. Однако верховная власть, суверени­тет принадлежат только нации в целом, и, соответственно, лишь народ является источником власти. Главная задача этой последней состоит в том, чтобы защитить каждого человека, каждого члена общества от возможных посягательств на его естественные права и обеспечить их осуществление. Важнейшей гарантией осуществ­ления прав человека и гражданина служит существование пуб­личной власти. Публичная власть учреждается в интересах всех, а следовательно, сила этой власти не может служить частным интересам тех, кому она доверена. В совокупности с правом на сопротивление угнетению эта формула означала право на исполь­зование всех средств для противодействия неправомерным акци­ям властей.

Интересно решает Декларация вопрос о месте и роли закона. Закон квалифицируется как выражение всеобщей народной воли. Каждый гражданин имеет право лично или через посредство сво­их представителей участвовать в законотворчестве. Декларация провозглашает равенство всех перед законом, социальные же различия увязывает с общественной полезностью, а не с принад­лежностью к тем или иным социальным группам и слоям. Закон не может и не должен наносить ущерб общественным интересам. Никого нельзя принуждать к совершению действий, которые не предписаны законом. Декларация устанавливает, таким образом, важнейший принцип конституционного права применительно к сфере прав и свобод, согласно которому дозволено все, что пря­мо не запрещено законом.

С этим принципом связано и само определение свободы. В соответствии со ст. 4 Декларации под свободой понимается право делать все, что не наносит ущерб третьим лицам. Осуществление естественных прав каждым человеком ограничивается наличием аналогичных прав, принадлежащих другим лицам. При этом каж­дый из членов общества должен пользоваться одинаковыми пра­вами, а их ограничения могут быть установлены только законом.

Итак, Декларация 1789 г., опираясь на доктрину естествен­ных прав и свобод человека, закрепляет необходимость публичной власти как гаранта этих прав, принадлежность власти народу, признание за законом выражения высшей народной воли и обес­печение при помощи равного для всех закона свободы и возмож­ных пределов ее ограничения. На этой основе формулируются процессуальные и другие субъективные права, закрепляемые в Декларации 1789 г. Авторы Декларации не только провозглашают те или иные принципы или свободы, они одновременно указыва­ют на необходимость их реального осуществления и на те гаран­тии, которые призваны обеспечить защиту человека, общества от произвола власти. В этом отношении особенно показательна ст. 16, которая устанавливает, что любое общество, не обеспечивающее гарантию прав и не осуществляющее разделение властей, прак­тически не обладает Конституцией, т. е. не имеет конституцион­ного законного строя.

В основе Декларации 1789 г. лежала концепция либерализма, в соответствии с которой при осуществлении своих прав, при ре­шении своей собственной судьбы индивид должен был рассчиты­вать только на свои собственные силы. Задача же государства заключалась в том, чтобы создать благоприятные внешние усло­вия и обеспечить равенство возможностей различных членов об­щества. Все это нашло свое выражение в известной формуле ли­берализма, признававшей за государством роль ночного сторожа.

Практика общественного развития весьма быстро показала, что одновременное соблюдение принципа свободы и равенства может оказаться источником серьезного социального конфликта. Свобода в ее абсолютном выражении неизбежно порождает неравенство, прежде всего экономическое, и угрозу нарастания соци­ального конфликта, и, следовательно, потенциальную угрозу са­мой свободе. В свою очередь имущественное неравенство создает необходимость более активного участия государства в регулиро­вании общественных процессов, в обеспечении большей социаль­ной справедливости и защите наиболее обездоленных слоев и чле­нов общества. На этой основе рождается концепция социального государства, которое не только выступает в роли ночного сторо­жа, но и обеспечивает предоставление определенных социальных услуг, необходимых для прогресса всего общества в целом. В сфе­ре правовой это приводит к появлению и закреплению на консти­туционном уровне широкого круга социальных и экономических прав и свобод, прав и свобод в области культуры и творчества. Первые законодательные акты в данной области появляются еще в XIX и первой половине XX в., но, пожалуй, наиболее полное отражение этот новый подход и, соответственно, его правовое выражение находят в Преамбуле к Конституции 1946 г.

Конституционные реформы, осуществленные в Пятой рес­публике, формально не затронули сферу основных прав и свобод человека и гражданина. Однако за эти годы был принят целый ряд законодательных актов, которые уточнили само понимание от­дельных конституционных постановлений и в значительной мере определили механизм их реализации. В силу особенностей фран­цузской правовой системы наряду с законом значительную роль сыграли в этой области и регламенты исполнительной власти. На­конец, следует отметить, что по мере активизации Конституци­онного совета многие из принимавшихся им решений позволили уточнить толкование отдельных прав и свобод и определить рам­ки правомерной деятельности высших государственных органов, и прежде всего законодательного органа страны, в этой области.

Современная конституционно-правовая доктрина во Франции проводит различия в понятии основные (или основополагающие) принципы и общие принципы права. К числу первых относятся те положения, которые непосредственно фигурируют в конституци­онных текстах. Эти основополагающие принципы обязательны для законодателя, и Конституционный совет должен следить за тем, чтобы принимаемые законодательные акты соответствовали ука­занным принципам. Практически все основные права и свободы, перечисленные в конституционных текстах, рассматриваются се­годня как основополагающие принципы, а значит, законодатель обязан следовать этим принципам во всей своей деятельности.

Что касается общих принципов права в том смысле, как о них говорит ст. 34 Конституции, они рассматриваются в первую очередь как принципы, связывающие не законодателя, а испол­нительную власть. Соответственно функция контроля за их со­блюдением возлагается не на Конституционный совет, а на орга­ны административной юстиции, возглавляемой Государственным советом Франции. На практике, тем не менее, грань между этими двумя понятиями оказывается достаточно условной. Конституци­онный совет даже путем толкования может признать те или иные принципы, содержащиеся в законе в качестве основополагающих, превращая их тем самым в положения, как бы приравненные по своей силе к конституционным и, следовательно, подконтроль­ные самому Конституционному совету.

 

Личные  права  и свободы

Личные права и свободы традиционно относят во Франции к числу естественных и неотъемлемых прав человека. Основные по­ложения, относящиеся к личным правам и свободам, содержатся в Декларации 1789 г. В свою очередь Преамбула к Конституции 1946 г. подтверждает, "что всякое человеческое существо неза­висимо от расы, религии и вероисповедания обладает неотъемле­мыми и священными правами. Французский народ торжественно подтверждает права и свободы человека и гражданина, освящен­ные Декларацией прав 1789 г., и основные принципы, признан­ные законами Республики". Как видно из приведенного положе­ния, основные права и свободы и основополагающие принципы, их определяющие, содержатся не только в конституционных тек­стах, но и в законах Республики, которые тем самым с точки зрения материальной превращаются как бы в составную часть фран­цузской Конституции.

Посмотрим, каковы же те основные принципы, которые ре­гулируют осуществление личных прав и свобод. Согласно ст. 2 Декларации ими являются: свобода, собственность, безопасность и право на сопротивление угнетению. В известной степени эти положения конкретизируются последующими статьями Деклара­ции, которая определяет само понятие свободы, а также условия и пределы свободы в рамках организованного общества. Согласно ст. 7, никто не может быть обвинен, арестован или задержан ина­че как на основании закона и в формах, которые им предусмотре­ны. Любой произвол, любое нарушение в этой области влекут за собой ответственность. Никто не может быть наказан иначе как на основании закона, причем закон, устанавливающий или ужесто­чающий наказание, не имеет обратной силы. Статья 9 Декларации формулирует презумпцию невиновности. Декларация содержит по­ложение, весьма близкое к принципу "хабеас корпус". Основные процессуальные гарантии, предусмотренные в ней, и предопре­деляют характер соответствующего процессуального, а в опреде­ленной мере и материального права Франции.

В Декларации 1789 г. содержится также целый ряд других постановлений, формулирующих конкретные права и свободы. Среди них: свобода мнений, свобода вероисповедания, свобода распространения своих идей, при условии возможной ответствен­ности за злоупотребление этим правом, устанавливаемой на осно­ве закона.

К числу личных свобод, рассматриваемых в качестве одного из фундаментальных принципов французского права, относится право частной собственности. Она провозглашается священной и неприкосновенной. Вместе с тем Декларация наряду с этой общей посылкой указывает и на возможность ограничения данного права. Лишение собственности возможно только на основании закона, в случае если это порождается общественной необходимостью и при условии предварительной и справедливой компенсации.

Все принципы, провозглашающие и регулирующие осуще­ствление прав и свобод, получили свою детализацию в текущем законодательстве, в решениях и постановлениях высших судеб­ных органов и Конституционного совета, а также были в опреде­ленной мере дополнены положениями международных договоров и соглашений, касающихся осуществления прав и свобод, участ­ником которых является Франция. В этом смысле среди наиболее важных следует назвать такие международно-правовые акты, как договоры, учреждающие Европейские Сообщества, и Маастрихт­ский договор 1992 г., который, в частности, относит основные права и свободы, а равно демократические конституционные принципы к общим принципам права. В число важнейших актов, содержа­щих общеобязательные правила, определяющие пользование пра­вами и свободами, входит также Европейская Конвенция о защи­те прав человека и основных свобод, подписанная в 1950 г. Прав­да, Франции понадобилось десять лет, прежде чем эта Конвенция была ратифицирована, тем не менее она была введена в действие, и Франция согласилась с обязательной юрисдикцией контрольных органов, создание которых предусмотрено этой Конвенцией. От­мечая эволюцию института личных прав и свобод, необходимо обратить особое внимание на законодательное подтверждение права на жизнь, повлекшее за собой отмену и запрет смертной казни во Франции.

 

Социальные и экономические права

Они изложены, главным образом, в Преамбуле к Конститу­ции 1946 г. Создатели этого документа подчеркивают необходи­мость закрепления экономических, политических и социальных принципов, отвечающих новым условиям общественного разви­тия.

Значительное место в Преамбуле занимают положения, от­носящиеся к сфере осуществления трудовых прав. Особо важное значение имеют постановления, обязывающие государство спо­собствовать реализации трудовых прав и одновременно подтвер­ждающие право каждого человека защищать свои права и свои интересы при посредничестве профсоюзных организаций. Проф­союзные права не только гарантируются, но и получают свое развитие в результате признания права на забастовку, а также на участие трудящихся через  посредство уполномоченных ими лиц в коллективном определении условий труда, выработке и зак­лючении коллективных договоров, а равно в руководстве пред­приятиями.

Преамбула предусматривает предоставление гарантий раз­витию личности и семьи. Государство заявляет о своем внимании и заботе о матери и ребенке, об оказании помощи престарелым и лицам, не имеющим возможности трудиться. В Преамбуле гово­рится о гарантиях, которые предоставляет государство всем чле­нам общества в целях охраны здоровья, обеспечения отдыха и досуга, подчеркивается необходимость обеспечить общедоступность образования для всех членов общества. Само по себе данное поло­жение не является какой-то новеллой, оно известно законода­тельству Франции еще со времен Второй республики, однако кон­ституционное закрепление этого права и его расширительное толкование, как и придание этому праву статуса конституционно­го принципа, имеют, безусловно, позитивное значение. "Нация гарантирует равный доступ детям и взрослым к образованию, к приобретению профессии и культуре. Организация общественного бесплатного и светского образования всех степеней является дол­гом государства".

Определенное уточнение вносит Преамбула к Конституции 1946 г. и в осуществление права собственности. Любое имущество или предприятие, которое имеет или приобретает характер пуб­личной службы или монополии, должно в силу самого этого фак­та быть превращено в коллективную собственность. Это положе­ние несомненно уточняет и дополняет положение, содержащееся в Декларации 1789 г. В то же время судебная практика показала, что общие принципиальные установления документа 1789 г., в частности в отношении предварительного и справедливого возме­щения, полностью сохраняют свою силу и применяются судебны­ми учреждениями Республики. Следует также обратить внимание на то обстоятельство, что появление новых формул относительно коллективной собственности отнюдь не воспрепятствовало довольно широкой денационализации, которая была осуществлена во Фран­ции в 80-е и 90-е гг.

 

Политические   права   и   свободы

Постановления, закрепляющие основные политические пра­ва и свободы граждан, содержатся в различных конституционно-правовых актах. Они встречаются как в Декларации 1789 г., так и в Преамбуле к Конституции 1946 г., отдельные постановления есть также в тексте основного закона, одобренного в 1958 г. На кон­ституционно-правовом уровне установлены основополагающие принципы построения политического общества и государства во Франции. К этим принципам относятся: признание народа един­ственным источником власти и утверждение его верховенства путем провозглашения доктрины национального  суверенитета.

Девиз Республики — "свобода, равенство и братство". Ее прин­цип — "правление народа, через народ и для народа". Нацио­нальный суверенитет принадлежит народу в целом, никакая часть народа, никакая отдельная личность не могут присвоить себе его осуществление. Народ осуществляет свою власть через своих пред­ставителей (косвенная демократия) или путем референдума (пря­мая демократия). Голосование всегда является всеобщим, равным и тайным. Оно может быть прямым или косвенным. Порядок и ус­ловия реализации избирательных прав граждан детализируют в избирательном законодательстве и иных нормативных положени­ях, которые образуют так называемый избирательный кодекс Французской   Республики.

На конституционном уровне провозглашены такие важней­шие политические права и свободы, как политический плюра­лизм и свобода образования политических партий, свобода мне­ния, свобода слова и целый ряд других традиционных политичес­ких прав и свобод, многие из которых фигурировали уже в Декларации 1789 г. Последующее законодательство, в том числе и конституционно-правовые акты, закрепило свободу ассоциаций, митингов, шествий и демонстраций, а также целый ряд других. В результате деятельности Конституционного совета многие из прин­ципов политической свободы, даже содержащиеся в актах, кото­рые формально не имеют конституционного статуса, получили признание в качестве основополагающих, т. е. принципов консти­туционного значения.

Равенство граждан нашло свое дальнейшее закрепление не только в формуле равенства перед законом и судом, но и в рав­ном доступе к занятию мест на государственной службе, равном праве на образование, равном праве на безопасность и т. п. Кон­ституционные тексты особо подчеркивают действие принципа не­дискриминации и равенства граждан независимо от пола, расы, национальности, вероисповедания, политических убеждений, со­циального и имущественного положения.

Конституционные тексты содержат сравнительно ограничен­ный перечень основных прав и свобод, классифицируемых в каче­стве основополагающих принципов. Вместе с тем конституционная значимость прав и свобод, содержащихся в других источниках пра­ва, может быть подтверждена решениями органа конституционно­го контроля, который в своей практической деятельности при про­верке конституционности акта, принимаемого Парламентом, впра­ве рассматривать их не только с точки зрения формального соответствия тексту Конституции, но и с точки зрения их соот­ветствия основополагающим принципам, содержащимся в органи­ческих законах и текущем законодательстве. В то же время, по мнению французских государствоведов, конституционная значи­мость придается в этом случае только самим принципам, но от­нюдь не тем юридическим актам, в которых они сформулированы и изложены.

 

Юридические гарантии прав и свобод

Основным гарантом осуществления прав и свобод человека и гражданина является независимая судебная власть. Статья 66 Конституции устанавливает: "Никто не может быть произвольно лишен свободы.

Судебная власть — хранительница личной свободы — обеспе­чивает уважение этого принципа в условиях, предусмотренных законом".

Посягательства на права и свободы человека со стороны ад­министрации являются предметом рассмотрения в специальных административных трибуналах. Административная юстиция как бы нацелена на осуществление мер, призванных пресечь неправо­мерные действия администрации. Органы административной юс­тиции, используя свои особые формы судопроизводства, вправе отменить любое решение административных органов или должно­стных лиц государства, если они посягают на права и свободы человека.

Защита прав и интересов человека от посягательств со сто­роны других лиц, а равно от действий государства, наносящих ущерб имущественным интересам, возлагается на суды общей юрисдикции. Эти суды осуществляют уголовное и гражданское судопроизводство, а также судопроизводство по специальным вопросам путем создания коммерческих трибуналов, судов по трудовым спорам, судов по делам несовершеннолетних и др. Практика показывает, что судебная система Франции сравни­тельно эффективно справляется с осуществлением своих функ­ций по защите прав человека. Вместе с тем опыт работы Евро­пейского Суда по правам человека показывает, что и француз­ская судебная система не застрахована от ошибок и нарушений. В частности, это касается процессуальных сроков рассмотрения дел и их чрезмерного затягивания, что, по мнению Европейско­го Суда по правам человека, представляет собой нарушение требований, вытекающих из Конвенции по защите прав челове­ка и основных свобод.

Конституция возлагает функции по защите основных прав и свобод и на некоторые другие государственные органы. Так, Пре­зидент Французской Республики в качестве гаранта Конституции обязан не допускать принятия актов либо совершение действий, нарушающих права человека. Ему, в частности, предоставлено в этих целях право отлагательного вето на законопроекты, приня­тые Парламентом, право обращения в Конституционный совет, а равно право использования чрезвычайных полномочий, предусмот­ренных статьей 16 Конституции. Кроме того, Президент Республи­ки является гарантом независимости судебной власти, а следова­тельно, должен принимать меры к тому, чтобы обеспечить незави­симое функционирование судебных учреждений и неукоснительное исполнение их предписаний как гаранта прав и свобод человека.

В Конституции Франции предусмотрено и существование спе­циального уполномоченного по правам человека (медиатора). Од­нако он обладает относительно скромными полномочиями, глав­ное из которых — привлекать внимание общественности и обра­щать внимание административных органов на решения или действия, нарушающие права человека. Активность медиатора во Франции сравнительно невелика и не идет ни в какое сравнение с деятельностью омбудсманов во многих европейских странах. В какой-то мере, очевидно, это объясняется тем фактом, что более эффективным средством защиты человека от посягательств со сто­роны администрации во Франции выступает административная юстиция.


 

§ 3. Политические партии и партийная система

 

Конституционно-правовой статус политических партий

Правовой статус политических партий, их назначение, поря­док и условия образования и функционирования в самых общих чертах определяются ст. 4 Конституции. Политические партии об­разуются свободно и их существование непосредственно не свя­зано с решением какого-либо государственного органа, санкцио­нирующего или отказывающего в признании политической партии. Иначе говоря, во Франции используется так называемая уведо­мительная система, при которой само объявление о создании по­литической партии уже представляет собой определенный юри­дический акт и влечет за собой определенные политико-правовые последствия. Во Франции, в отличие от ФРГ, нет подробного и всестороннего регулирования статуса партий в специальном зако­не. Поэтому французская юридическая доктрина широко приме­няет при определении статуса партий Закон об ассоциациях, из­данный еще в 1901 г., основные положения которого были под­тверждены Конституционным советом, признавшим свободу создания ассоциаций, в том числе и политических, основополага­ющим принципом конституционного характера.

Политические партии не обязаны проходить регистрацию. Однако если политическая партия хочет обрести качество юриди­ческого лица, она должна удовлетворять требованиям Закона об ассоциациях и представить необходимые для регистрации доку­менты. Особенность правового регулирования заключается в дан­ном случае в том, что государственные органы, осуществляю­щие эту регистрацию, в принципе не вправе отказать в этой ре­гистрации, а следовательно, и в публичном объявлении о ее создании. Запрет деятельности партии может иметь место, но толь­ко при условии применения процедуры судопроизводства и наличии достаточных оснований для вынесения соответствующего су­дебного решения.

Среди условий образования и функционирования политичес­ких партий фигурируют такие, как соблюдение принципа нацио­нального суверенитета и демократии. Формулировки довольно общие и поддающиеся широкому толкованию. Из смысла этих по­становлений явствует, что политическая партия обязана уважать принципы народовластия и законы, являющиеся выражением воли народа. Ей надлежит действовать в условиях и в рамках установ­ленного конституционного строя. Предполагается также, что партия будет носить национальный характер, она не может быть образована иностранцами, а ее деятельность не должна финанси­роваться из иностранных источников.

В конституционном порядке определяется и главное социаль­ное назначение политических партий. Основной закон устанавли­вает, что политические партии должны способствовать выраже­нию мнений в ходе голосования. Речь идет в сущности о том, что главное назначение политических партий — участвовать в орга­низации и проведении выборов, выражая интересы тех или иных групп и слоев населения, и тем самым способствовать учету их воли и интересов в ходе формирования и деятельности представи­тельных учреждений. Конечно, на практике активность полити­ческих партий далеко не сводится к организации избирательных кампаний, подготовке и проведению выборов в представительные учреждения и на выборные государственные должности. Однако, с точки зрения основного закона, именно такого рода деятель­ность должна .составлять главное направление функционирова­ния любой политической партии. Подобный подход, как правило, разделяет и большинство самих политических партий во Фран­ции, чьи структуры и организация предназначены в первую оче­редь для борьбы в ходе избирательных кампаний.

Острые дискуссии вызвал во Франции вопрос о финансиро­вании деятельности политических партий. При рассмотрении со­ответствующих проектов в Парламенте значительная часть по­литических партий высказалась против прямого финансирова­ния за счет бюджетных средств. Главный резон состоял в том, что государственное финансирование предполагает публичную отчетность и возможность официальной проверки расходования средств. В допуске государственных контролеров к партийной кассе мало кто заинтересован. Во Франции формально дотиру­ется не столько политическая партия, участвующая в избира­тельной кампании, сколько сами кандидаты, получающие пра­во на возмещение своих расходов в ходе избирательных кампа­ний. Однако выдвижение кандидатов на выборах фактически остается прерогативой политических партий, и от их поддержки в решающей степени зависит возможность победы кандидата на выборах.


Основные  политические   партии   Франции

С возникновением Пятой республики произошли серьезные изменения в расстановке политических сил в стране, что в свою очередь нашло выражение и в формировании и деятельности но­вых политических партий и объединений. Возвращение к власти генерала де Голля сопровождалось созданием политического объе­динения его сторонников, которое сформировалось первоначаль­но как движение, а затем, практически уже в постголлистский период, было реорганизовано в политическую партию. Такой про-голлистской политической партией является в настоящее время Объединение в поддержку республики (ОПР). Лидером партии яв­ляется Жак Ширак, формально оставивший свой пост в связи с избранием Президентом Французской Республики, но практичес­ки остающийся ее лидером.

Объединение в поддержку республики является по своему характеру правоконсервативной политической партией, отстаива­ющей в сфере социальной и экономической принципы так называ­емого неоконсерватизма, сочетающего либеральные свободы с более активной деятельностью государства по регулированию всех сфер общественной жизни. В государственно-правовой области ОПР — один из ярых защитников и приверженцев режима силь­ной власти. Партия отстаивает идею политической стабильности как условия успешного внутреннего развития и достижения внеш­неполитических целей, отвечающих национальным интересам стра­ны. Она поддерживает в целом планы европейской интеграции и является активным защитником идеи создания экономического и валютного союза в рамках ЕС. На парламентских и президентских выборах 1995 г. ОПР добилась значительных успехов, существен­но опередив всех своих соперников. Партии удалось добиться из­брания своего лидера на пост Президента Республики и в союзе с правоцентристскими силами — абсолютного большинства мест в Национальном собрании. Но на парламентских выборах 1997 г., проведенных в связи с досрочным роспуском нижней палаты, она потерпела серьезное поражение и утратила господствующее по­ложение в Национальном собрании, а как следствие — и возмож­ность формирования Правительства.

Правоцентристские политические группы образовали поли­тическое объединение, именуемое "Союз за французскую демок­ратию"  (СФД).

Наибольшего успеха Союз за французскую демократию до­бился в 1974 г., когда один из его лидеров — Валери Жискар д'Эстен был избран на пост Президента Республики. СФД стабиль­но добивается значительного успеха на местных муниципальных и кантональных выборах. Однако в 80-е и 90-е гг. он выступает преимущественно как младший партнер в коалиции с Объедине­нием в поддержку республики. После парламентских выборов 1995 г. СФД вошел в состав правительственной коалиции, а представители Союза за французскую демократию заняли ряд ключевых по­стов в Правительстве. Но успех оказался непродолжительным, объединение потерпело крупное поражение вместе с голлистами на досрочных парламентских выборах, и в настоящее время груп­па СФД в Национальном собрании входит в состав парламентской оппозиции. В последнее время в СФД, так же как, впрочем, и в ОПР, обнаружились весьма серьезные разногласия среди ее ру­ководящего ядра, что, конечно, не способствует укреплению по­литических позиций правоцентристских сил в стране.

Одну из крупнейших и. наиболее влиятельных в настоящее время политических партий образует Французская социалисти­ческая партия (ФСП). Социалистическое движение во Франции имеет богатую историю. Еще в начале века оформилась Француз­ская секция социалистического интернационала СФИО (аббре­виатура от французского наименования партии). Практически и в Третьей, и в Четвертой республиках эта партия принадлежала к числу наиболее влиятельных парламентских партий. Французс­кие социалисты вошли в состав трехпартийной системы, сложив­шейся во Франции в первые послевоенные годы. Они активно участвовали во многих правительствах Четвертой республики. С созданием Пятой республики социалистическое движение во Фран­ции переживает глубокий кризис; партия самораспустилась и прак­тически была воссоздана на новой основе, приняв наименование Французской социалистической партии. Видную роль в ее образо­вании сыграл Франсуа Миттеран. В 1981 г. он одержал победу на президентских выборах и был — сравнительно редкий случай — переизбран 7 лет спустя на новый срок. На протяжении почти все­го этого четырнадцатилетнего периода французские социалисты входили в состав правительственного большинства и, с небольши­ми перерывами, поставляли Французской Республике Премьер-министра и основную массу министров. В середине 90-х гг. партия переживает острый политический кризис, резко падает ее влия­ние. На парламентских выборах 1995 г. ФСП потерпела сокруши­тельное поражение, создалось даже впечатление, что она вот-вот исчезнет с политической арены. Но этого не произошло. Но­вый лидер партии Лионель Жоспен успешно конкурировал на последних президентских выборах и вышел во второй тур голосо­вания. На досрочных парламентских выборах в 1997 г. ФСП доби­лась крупнейшего успеха, завоевала большинство мест в Нацио­нальном собрании, а ее лидер сформировал Правительство Фран­цузской Республики.

ФСП представляет собой типичную социал-демократическую партию. В ее программе большое место уделяется решению про­блем социального порядка. Своими успехами она в значительной мере обязана обещаниям улучшить социальную обстановку в стране и, в частности, добиться сокращения безработицы. Пока успехи ФСП на этом поприще не очень велики. Тем не менее она остает­ся ведущей политической силой в стране, а то обстоятельство, что в состав правительственной коалиции вошла Французская коммунистическая партия, получившая ряд мест в Правительстве, позволяет французским социалистам претендовать на представи­тельство и защиту интересов широких масс трудящихся. В облас­ти внутригосударственной ФСП остается сторонником плюралис­тической демократии, активно защищает действующую Консти­туцию и конституционный строй. В области внутренней политики она делает больший, чем правые партии, упор на реализацию социальных программ. Внешнеполитическая программа партии в целом не намного отличается от того курса, которого придержи­вались правые партии. В частности, французские социалисты — активные сторонники европейской интеграции, упрочения Евро­пейского Союза и введения единой европейской валюты.

На левом фланге спектра французских политических партий располагается Французская коммунистическая партия (ФКП). Созданная в 1920 г., после раскола внутри социалистического дви­жения, эта партия сыграла видную роль в развитии рабочего дви­жения в стране и в организации Движения Сопротивления в годы второй мировой войны. Это позволило ФКП добиться серьезных успехов на политической арене в первые послевоенные годы. За ФКП в этот период голосует на выборах от четверти до трети всех избирателей. Однако в последующем роль и влияние партии за­метно падают. В настоящее время ее избирательный корпус рез­ко сократился и составляет около 10% избирателей. И все же это достаточно устойчивый электорат, позволяющий французским коммунистам располагать сравнительно стабильным представитель­ством в Национальном собрании и в местных выборных органах. Политическая программа ФКП за последнее десятилетие претер­пела существенные изменения. Партия отказалась от многих дог­матических построений, не отвечающих реалиям современного общественного развития. Произошло определенное сближение ФКП с французскими социалистами за счет восприятия многих социал-демократических постулатов. Партия вошла в 1997 г. в со­став правительственной коалиции и поддерживает политику Пра­вительства, хотя и не отказывает себе в праве на критику конк­ретных его мероприятий. Уже сравнительно давно она отказалась от установки на революционное насильственное ниспровержение существующего конституционного строя и действует в целом в рамках конституционной законности.

Крайне правый фланг среди ведущих политических партий страны занимает в настоящее время Национальный Фронт (НФ). Резкому подъему этой националистической по своей природе партии способствовал целый ряд социальных факторов. Особенно активно она использовала рост массовой безработицы в стране и слабоконтролируемый приток иммигрантов извне. Лозунг НФ, ут­верждающий, что изгнание эмигрантов даст работу всем францу­зам, получил довольно широкую поддержку среди некоторых слоев населения. Особенно значительно влияние НФ на юге Франции.

В течение довольно длительного времени особенности французс­кой избирательной системы позволяли сдерживать приход пред­ставителей НФ в состав Национального собрания. Однако, исполь­зовав пропорциональную избирательную систему, партия смогла добиться своего представительства на выборах в Европарламент, а на выборах 1997 г. в Национальное собрание ей удалось полу­чить около 16% голосов избирателей. Рост влияния НФ вызывает в последнее время серьезную тревогу практически у всех общена­циональных политических партий и объединений.

 

Партийная система

Свобода образования политических партий, провозглашенная Конституцией, способствовала образованию многопартийной сис­темы во Франции. Основу этой системы образуют, как правило, крупные общенациональные политические партии и объединения, оказывающие активное воздействие на формирование политичес­кого курса страны, а равно на функционирование всего механиз­ма власти. В зависимости от конкретных политических условий состав существующей в стране многопартийной системы и ее ха­рактеристики меняются. Но принцип свободы образования партий не подвергался пересмотру, а тем самым всегда сохранялась юри­дическая база многопартийности.

В первые годы после второй мировой войны во Франции сло­жилась так называемая трехпартийная система. Это не значит, что в стране существовало только три политические партии, их было достаточно много. Однако лишь три из них: социалистичес­кая, коммунистическая и партия христианско-демократического толка (Народное республиканское движение) — могли претендо­вать на роль общенациональных и играли ключевую роль в фор­мировании первых правительств. После начала "холодной войны" в 1947 г. французские коммунисты были удалены из состава Пра­вительства, и, хотя ФКП оставалась крупнейшей и наиболее мас­совой политической партией, ее воздействие на формирование правительственной политики резко сузилось. Доминирующее по­ложение в стране заняли центристские и правоцентристские эле­менты. Из состава этих группировок и формировалось большин­ство французских правительств. С приходом к власти генерала де Голля, ставившего одной из своих задач уменьшение влияния по­литических партий, а по возможности и их вытеснение, партий­ная система во Франции претерпела определенные изменения. Возможности воздействия политических партий на правительствен­ный курс действительно уменьшились. Этому, в частности, спо­собствовали и меры, предпринятые создателями Конституции 1958 г., установившими несовместимость парламентского и мини­стерского мандата. Но с середины 70-х гг. положение вновь начи­нает меняться, и можно говорить о возрождении во Франции тра­диционной многопартийной системы. По мнению некоторых исследователей, сегодня во Франции сложилась так называемая бло­ковая система, когда с одной стороны выступают Объединение в поддержку республики и Союз за французскую демократию, об­разуя тем самым единый, хотя и разношерстный блок, а с другой стороны им противостоит блок, основу которого образуют ФСП и ФКП. Следует, правда, иметь в виду, что ФСП в этом блоке за­нимает явно доминирующие позиции, и именно эта партия игра­ет решающую роль в определении политического курса блока со­циалистов и коммунистов.

Многопартийность находит свое проявление в существова­нии не только крупных общенациональных партий, объединений, но и значительного числа сравнительно небольших по численно­сти, а нередко и по влиянию политических группировок. Во Фран­ции действует довольно много политических образований в рам­ках регионов и даже департаментов, выступающих в качестве политической силы не столько на общенациональных выборах, сколько при проведении выборов в местные представительные учреждения.

Политический плюрализм и многопартийность рассматрива­ются как одно из главных условий демократии в современной Франции.


 

§ 4.  Избирательное право и избирательная система

 

Конституционные принципы избирательного права

Основные принципы избирательного права определены в ст. 3 французской Конституции. Согласно основному закону выборы во Франции являются всеобщими, равными и тайными. Всеобщность означает, что избирательным правом пользуются все французс­кие граждане, достигшие восемнадцатилетнего возраста. (Возра­стной ценз во Франции был понижен в 70-е гг.) Депутат нижней палаты Парламента должен быть не моложе 23 лет. Возрастной ценз для сенаторов составляет 35 лет. Правом голоса на общенаци­ональных выборах — президентских, парламентских — пользу­ются только граждане Французской Республики. Участвовать в голосовании в рамках территориальных коллективов на местах мо­гут и неграждане, постоянно проживающие в стране. Кроме того, в связи с введением на основе Маастрихтского договора 1992 г. граж­данства Европейского Союза предусматривается, что лица, обла­дающие этим статусом и находящиеся на территории Франции, могут принимать участие в выборах в Европейский парламент. Они участвуют также в муниципальных выборах при условии прожива­ния во Франции, но не могут осуществлять функции мэра или его заместителя и входить в коллегию по выборам сенаторов.

Равенство трактуется как равные права и возможности всех граждан при пользовании активным и пассивным избирательным правом при условии, что гражданин удовлетворяет всем требова­ниям избирательного закона. Применяемый во Франции избира­тельный кодекс предусматривает возможность ограничения изби­рательных прав некоторых категорий граждан. К их числу отно­сятся: недееспособные, лица, отбывающие наказание по приговору суда, злостные банкроты и некоторые другие. Любое ограниче­ние избирательных прав может быть обжаловано в судебном по­рядке.

Закон устанавливает также различные правила неизбирае­мости и несовместимости. Не подлежат избранию прежде всего лица, от деятельности которых зависит организация выборов, проведение голосования, осуществление избирательных операций. Это, например, префекты департаментов, работники префектур, непосредственно участвующие в организации выборов, и некото­рые другие категории государственных служащих. Правило не­совместимости предполагает недопустимость совмещения выбор­ного мандата с тем или иным видом профессиональной деятельно­сти или занятием каких-то должностей на государственной или частной службе. Наиболее существенное значение имеет закреп­ленная в Конституции несовместимость мандата парламентария с вхождением в состав Правительства. Во Франции предпринима­лись попытки пересмотреть эти конституционные постановления путем реформирования основного закона, однако соответствую­щая поправка принята не была.

Голосование всегда является тайным. Избирательные опера­ции должны быть организованы таким образом, чтобы обеспечить реальную возможность свободного волеизъявления избирателя. Вся­кая попытка контроля за голосованием избирателя представляет собой серьезное правонарушение, которое влечет за собой ответ­ственность по закону. Сколько-нибудь известных случаев наруше­ния тайного голосования в Пятой республике не отмечалось.

Выборы могут быть прямыми или косвенными. В настоящее время используется преимущественно процедура прямых выбо­ров. Она применяется при избрании Президента Республики, де­путатов нижней палаты Парламента, депутатов Европейского пар­ламента, а также при выборах в местные представительные уч­реждения. Система косвенных выборов используется при формировании верхней палаты Парламента — Сената. Первона­чально путем косвенных выборов избирался также Президент Французской Республики, но в результате конституционной ре­формы 1962 г. косвенные выборы были заменены прямым голосо­ванием избирателей.

Выдвижение кандидатов на любые выборные должности яв­ляется свободным, однако в избирательный бюллетень могут быть внесены только зарегистрированные кандидаты. Основным усло­вием регистрации является подача заявления, поддерживаемого определенным числом выборных представителей. Так, при выдви­жении кандидатуры на пост Президента Французской Республики Конституционный совет регистрирует кандидата, только если его заявление поддержано пятью тысячами выборных должностных лиц, которые представляют не менее тридцати департаментов страны. Регистрация должна иметь место в рамках официальной избирательной кампании. Ее сроки и продолжительность регули­руются законом.

Во Франции по сей день сохраняется практика внесения кан­дидатами избирательного залога, который возвращается при ус­ловии получения определенного числа голосов на выборах. Сумма эта, правда, весьма незначительна и особых препятствий для выд­вижения и регистрации кандидатов не создает. Государство ока­зывает определенную финансовую поддержку кандидатам, балло­тирующимся на выборах, и контролирует расходование соответ­ствующих средств. Согласно законам, принятым в 1988 г., дотируется также деятельность политических партий, участвую­щих в проведении избирательных кампаний.

На законодательном уровне регулируется и порядок проведе­ния избирательной кампании, а особенно использование в ходе выборов средств массовой информации. Злоупотребление избира­тельной пропагандой, равно как и нарушение сроков проведения избирательной кампании, служит основанием для кассирования результатов выборов.

Судьей по выборам на общенациональном уровне выступает Конституционный совет: ему принадлежит право проверки пра­вильности проведения выборов и обоснованности приносимых жа­лоб. Практика Пятой республики знает немало примеров кассиро­вания результатов выборов депутатов Национального собрания в отдельных округах. Случаи кассирования президентских выборов Пятой республике неизвестны.

Участие в голосовании обязательным не является.

 

Избирательные системы

В Пятой республике применяются различные избирательные системы, устанавливающие порядок подсчета голосов и определе­ние результатов голосования. Наиболее распространенной явля­ется мажоритарная система выборов в два тура. Она применяет­ся на выборах Президента Республики и депутатов Национально­го собрания. В соответствии с этой системой избранным считается кандидат, собравший абсолютное большинство голосов избирате­лей в первом туре голосования. Это значит, что кандидат, полу­чивший свыше 50% голосов избирателей, участвовавших в голо­совании, при условии явки на выборы не менее 25% избирателей получает, соответственно, президентский мандат, если речь идет о президентских выборах, либо мандат депутата Национального собрания, если речь идет о парламентских выборах.

Организация проведения второго тура голосования несколь­ко варьируется в зависимости от того, проводятся президентские или парламентские выборы. При выборах Президента Республики во втором туре баллотируются только два кандидата, собравшие в первом туре наибольшее число голосов избирателей. Кандидат, получивший большинство голосов во втором туре, занимает пост Президента Республики. Практика показывает, что кандидат, со­бравший наибольшее число голосов в первом туре, необязатель­но одерживает победу во втором туре. Так было, например, на последних президентских выборах, проходивших в 1995 г.

При выборах в Национальное собрание во второй тур прохо­дят все кандидаты, собравшие в первом туре не менее 12,5% голосов избирателей, принимавших участие в голосовании. Из­бранным считается кандидат, получивший относительное боль­шинство голосов, т. е. больше, чем любой другой кандидат, взя­тый в отдельности. Выборы депутатов проводятся по одномандат­ным округам. Соответственно, и сама система носит название мажоритарной  униноминалъной системы.

При выборах в Европейский парламент, а также при избра­нии членов региональных ассамблей применяется пропорциональ­ная система выборов. При использовании пропорциональной из­бирательной системы блокирование списков, паноширование и преференциальное голосование запрещены. Каждый список дол­жен включать число кандидатов, равное числу мест, подлежа­щих замещению. При выборах в Европарламент вся страна обра­зует единый избирательный округ, и, следовательно, каждый список должен включать 81 кандидата в соответствии с числом мест, подлежащих замещению по квоте, предоставленной Фран­ции. При региональных выборах число советников, подлежащих избранию, зависит преимущественно от численности населения регионов. Важной особенностью является применение на этих вы­борах пятипроцентной оговорки, которая устанавливает избира­тельный порог участия тех или иных списков, баллотировавшихся на выборах, в распределении мандатов.

Косвенная система выборов, предусмотренная при избрании Сената, предполагает формирование коллегии выборщиков, ко­торая избирает членов верхней палаты Парламента. В-Состав этой коллегии входят депутаты Национального собрания, члены пред­ставительных собраний регионов и департаментов и представите­ли муниципальных советов коммун, которые, как правило, и об­разуют большинство выборщиков. Голосование проводится по де­партаментам. В тех из них, где избирается пять или более членов Сената, применяется пропорциональная система, во всех осталь­ных — мажоритарная.

 

Референдум

Конституционно-правовая система Пятой республики предус­матривает сравнительно широкое использование референдума, основание и условия проведения которого определяются непосредственно в основном законе страны. Это, в частности, ст. 11 и 89 Конституции. Необходимость проведения референдума вытекает также из содержания ст. 53, устанавливающей, что любое изме­нение статуса той или иной территории — обмен, присоедине­ние — не может быть действительным без согласия заинтересо­ванного населения.

Практически во всех случаях решение о проведении рефе­рендума принимается главой государства. Референдум проводит­ся на основе текста, предлагаемого Правительством. Конститу­ционная реформа, осуществленная в 1995 г., предусмотрела воз­можность предварительного обсуждения проекта, выносимого на референдум, Парламентом. Тем не менее окончательное реше­ние остается за главой государства. Ст. 89 Конституции закреп­ляет необходимость проведения референдума в связи с внесени­ем конституционных поправок, эта процедура была рассмотрена выше в § 1.

В соответствии с новой редакцией ст. 11 Конституции Прези­дент может передать на референдум законодательные акты: 1) относящиеся к организации государственной власти; 2) разре­шающие ратификацию международного договора, который, не противореча Конституции, мог бы отразиться на функционирова­нии государственных институтов; 3) санкционирующие измене­ния в области экономической и социальной политики государства.

Контроль за правильностью проведения референдума отне­сен к ведению Конституционного совета. Однако, когда в 1962 г. были опротестованы итоги референдума об изменении порядка избрания Президента Республики, Конституционный совет при­знал себя некомпетентным выносить решение по существу ито­гов, посчитав, что он не может своим решением ревизовать обще­народное волеизъявление, выраженное в ходе референдума.

Помимо референдума, проводимого на общенациональном уровне, возможно также его проведение на местном уровне по вопросам местного значения, в частности слияния и сотрудниче­ства коммун.


 

§ 5. Система государственных органов Франции

 

Основные принципы построения механизма власти во Франции

В основу построения и функционирования системы государ­ственных органов Франции положен принцип разделения властей. Он закреплен в ст. 16 Декларации прав человека и гражданина 1789 г., которая является составной частью действующей Консти­туции страны. Однако реализация этого принципа в условиях раз­личных политических режимов и форм правления осуществлялась далеко не одинаковыми методами.

Современная Франция принадлежит к числу республик со смешанными формами правления. Ее зачастую называют полу­президентской, полупарламентской или страной с рационализи­рованным парламентаризмом. Суть дела, однако, заключается в том, что для Пятой республики характерно заметное усиление роли исполнительной власти и ослабление роли Парламента. Ина­че говоря, в рамках государственно-правовой системы Франции центр тяжести сместился от представительного органа к органу, осуществляющему исполнительную власть. Но дело не только в этом. Чрезвычайно важной правовой характеристикой республик со смешанными формами правления является существование би-цефалъной исполнительной власти. Ее носителями выступают Президент Республики и Правительство. Причем, в соответствии с Конституцией Президент наделен так называемыми собственны­ми, единоличными полномочиями, которые он может осуществ­лять самостоятельно. Это положение в какой-то мере напоминает ситуацию, существующую в президентской республике. Вместе с тем вооруженные силы и административный аппарат страны на­ходятся в ведении Правительства. Правительство Республики не­сет ответственность за свою деятельность перед Национальным собранием — нижней палатой Парламента. Это положение харак­терно, как известно, для стран с парламентскими формами прав­ления. Таким образом, государственный механизм Пятой респуб­лики претерпел существенные изменения по сравнению с тем, что имело место в предшествующей республике. Соответственно, и механизм реализации принципа разделения властей также из­менился. Тем не менее сам принцип сохраняет свое значение и государственные институты Франции функционируют на основе разделения законодательной, исполнительной и судебной властей.

Одна из существенных особенностей государственного меха­низма Пятой республики состоит в том, что его практическое функционирование напрямую зависит от того, совпадают ли пре­зидентское и парламентское большинство. В тех случаях, когда политические силы, поддерживающие Президента, одновремен­но контролируют Национальное собрание, роль Президента как носителя исполнительной власти заметно возрастает. Практичес­ки в этой ситуации он формирует Правительство из своих едино­мышленников и руководит его деятельностью.

Если политические силы, контролирующие Национальное собрание, не принадлежат к пропрезидентскому блоку, ситуация складывается совершенно иная. В этом случае в связи с существо­ванием института парламентской ответственности Президент вы­нужден назначить Правительство, представляющее оппозицион­ные ему силы. Возможности Президента по осуществлению ис­полнительной власти резко сужаются. Роль Правительства во главе с Премьер-министром заметно возрастает. Такую ситуацию при­нято называть "сосуществованием". Такая ситуация сложилась, в частности, в  1997 г., когда на досрочных парламентских выборах победу одержала Французская социалистическая партия, в то вре­мя как глава государства опирается на поддержку правых и пра­воцентристских политических сил.

Три основные ветви власти представлены во Франции главой государства, Правительством, Парламентом и судами, которые возглавляются Кассационным судом, высшим судебным органом общей юрисдикции, и Государственным советом, высшим орга­ном административной юстиции.

 

Президент Республики

Президенту Республики принадлежит центральное место в системе государственных органов Пятой республики. Согласно ст. 5 Конституции он следит за соблюдением Конституции, обеспечива­ет нормальное функционирование государственных институтов, принимает меры по обеспечению национальной независимости и территориальной целостности, обеспечивает соблюдение между­народных соглашений и договоров. Президент Республики — вер­ховный главнокомандующий вооруженными силами страны, он производит назначение на высшие военные и гражданские долж­ности. Он представляет страну в международных отношениях, ве­дет международные переговоры и заключает международные до­говоры.

К числу собственных полномочий Президента относятся та­кие важные, как: назначение Премьер-министра, решение о дос­рочном роспуске Национального собрания, использование чрез­вычайных полномочий по ст. 16 Конституции и др. Французские исследователи политической жизни страны считают, что в период правления генерала де Голля имело место своего рода верти­кальное разграничение полномочий Президента и Правительства. Президент главным образом руководил осуществлением внешней и военной политики Франции. В постголлистский период утверди­лось своего рода горизонтальное разделение полномочий и компе­тенции. Решения наиболее общего политического характера при­нимаются Президентом, вся текущая работа по управлению стра­ной осуществляется Правительством. Однако ни та ни другая схема практически не работают в условиях "сосуществования". При та­кой ситуации Президент должен и обязан искать компромисса с Правительством, как, впрочем, ту же задачу должно решать и Правительство. В основном вопросы управления государственны­ми делами при такой ситуации сосредотачиваются в руках Прави­тельства. Однако большая часть единоличных полномочий Прези­дента сохраняется в неприкосновенности.

Президент Республики — высшее должностное лицо госу­дарства, его верховный представитель во всех актах внутриполи­тической и международной жизни.

Президент Республики избирается путем всеобщего, прямо­го, равного и тайного голосования. Срок полномочий — 7 лет. Ограничений для переизбрания не установлено. (Президент Франсуа Миттеран избирался, например, два срока подряд — с 1981 по 1995 г.). Кандидат в президенты должен удовлетворять всем требо­ваниям, предъявляемым к лицам, избираемым в Парламент. Ин­ститута вице-президента во Франции нет. В случае досрочной вакансии поста Президента его обязанности временно исполняет Председатель Сената, а если он тоже не в состоянии выполнять эти обязанности, они исполняются Правительством. Новые выбо­ры проводятся не ранее чем через 20 и не позднее чем через 35 дней после открытия вакансии. За годы существования Пятой республики дважды имели место случаи досрочной вакансии по­ста Президента и, соответственно, проведение досрочных выбо­ров в 1969 г., при отставке Президента де Голля, и в 1974 г. — в связи со смертью Жоржа Помпиду. Исполняющий обязанности Президента несколько ограничивается в своих правах, он, в час­тности, не может проводить референдум и не имеет права прибе­гать к досрочному роспуску Национального собрания.

Президент Республики обладает исключительно широкими полномочиями в сфере руководства и управления государствен­ными делами. Он председательствует в Совете министров, причем никакое заседание Правительства в форме Совета министров не­возможно при отсутствии главы государства. Иное может иметь место, если он непосредственно уполномочил другое должност­ное лицо осуществлять председательствование на конкретном за­седании и в связи с конкретной повесткой дня. Президент назнача­ет Премьер-министра и по его представлению других членов Пра­вительства. Он же отзывает Премьер-министра и иных членов Правительства. Глава государства назначает на все высшие воен­ные и гражданские должности.

Президент обладает широкой регламентарной властью. Одна из важных особенностей конституционного режима Пятой респуб­лики состоит в ограничении сферы применения закона, которая определена ст. 34 Конституции. Все, что лежит вне сферы, регу­лируемой законом, регулируется актами исполнительной власти. В результате акты, подписываемые Президентом, нельзя рас­сматривать как обычные подзаконные акты, принимаемые на ос­нове и во исполнение закона. Президентские ордонансы и декре­ты — это самостоятельные нормативно-правовые акты, которые играют в регулировании отдельных сфер общественных отноше­ний ту же роль, что и закон. В случае если Конституционный совет признает, что тот или иной законодательный акт был при­нят в нарушение ст. 34 Конституции, регламентарная власть по­лучает право изменять и заменять этот закон собственными нор­мативными актами. Наиболее важные регламентарные акты, из­даваемые Президентом, именуются ордонансами. Текущее правовое регулирование осуществляется при помощи декретов. На основе переходных постановлений Конституции в первые ме­сяцы существования Пятой республики в стране была издана целая серия ордонансов, содержащих органические законы. Посред­ством такого рода актов был определен статус подавляющего боль­шинства высших государственных органов страны. (Переходные постановления отменены в 1995 г.)

Президенту принадлежит право законодательной инициати­вы в том, что касается конституционных пересмотров, передачи законопроектов на референдум, а равно право отлагательного вето на законопроекты, принимаемые Парламентом. Президент Респуб­лики промульгирует в течение 15 дней после одобрения Парла­ментом принятые им законопроекты. Однако в течение предус­мотренного срока промульгации он может вернуть законопроект в Парламент для повторного обсуждения либо обратиться в Кон­ституционный совет в целях определения того, не противоречит ли одобренный Парламентом акт Конституции страны. Такого рода обращение прерывает 15-дневный срок, установленный для про­мульгации закона.

Президенту принадлежит право досрочного роспуска Нацио­нального собрания. Такого рода досрочный роспуск не может иметь место только в трех случаях: 1) когда временно исполняются обя­занности Президента; 2) когда использованы чрезвычайные пол­номочия по ст. 16 Конституции; 3) в течение года после досрочных выборов.

Президент Республики обладает определенными полномочия­ми и в судейской сфере. Он председательствует в высшем совете магистратуры, его актами производится назначение и перемеще­ние профессиональных судей, Президент Республики обладает правом помилования.

Важными полномочиями наделен Президент в сфере внеш­ней политики и обороны. Он представляет страну в международ­ных отношениях, назначает дипломатических представителей Франции, при нем аккредитуются иностранные дипломатические представители. Президент ведет международные переговоры и заключает международные договоры и соглашения.

Официальная резиденция Президента — Елисейский дворец. При главе государства функционирует специализированный ап­парат помощников и советников, которые образуют его личный кабинет и генеральный секретариат. Важную роль играют также некоторые другие специализированные вспомогательные органы, в число которых входит, в частности, военный комитет. Все со­трудники Елисейского дворца назначаются и увольняются Прези­дентом по его собственному усмотрению.

 

Правительство

Правительство — коллегиальный орган, осуществляющий наряду или совместно с Президентом Республики исполнитель­ную власть. Правительство обладает во Франции весьма своеоб­разной структурой. Оно может выступать в форме Совета министров, объединяющего всех его членов под председательством Президента Республики, или как совокупность членов Правитель­ства под руководством Премьер-министра. Заседание Совета ми­нистров проходит под председательством Президента. Иное воз­можно лишь в случае прямого делегирования полномочий, на­пример Премьер-министру, для проведения конкретного заседания со строго определенной повесткой дня.

Конституция сравнительно четко указывает, какие вопросы подлежат обязательному рассмотрению в Совете министров. Прак­тически все наиболее важные проекты регламентарных норма­тивных актов, проекты законов, решение о постановке вопроса о доверии, о проведении референдума, назначении на высшие го­сударственные должности и другие подлежат обсуждению в Со­вете министров.

В тексте французской Конституции используется преимуще­ственно собирательный термин — Правительство. Он присутству­ет в заголовках разделов III и V Конституции. Однако основной закон не уточняет само понятие. О его содержании можно судить лишь косвенно. Так, согласно ст. 21 Конституции деятельностью Правительства руководит Премьер-министр. В соответствии со ст. 49 Конституции Правительство ставит перед Национальным собра­нием вопрос о доверии Правительству. Все это позволяет сделать вывод о том, что под Правительством понимается преимуществен­но совокупность его членов, руководимых Премьер-министром.

Премьер-министр и по его представлению члены Правитель­ства назначаются Президентом Республики. Соответствующий дек­рет Президента не нуждается в контрасигнации. Однако ответ­ственность Правительства перед Национальным собранием застав­ляет главу государства назначить только то Правительство, которое опирается на поддержку парламентского большинства.

Внутренняя структура Правительства основана на иерархи­ческих началах. Помимо Премьер-министра оно включает госу­дарственных министров, министров, государственных секретарей и некоторые другие категории членов. Государственные секрета­ри, выполняющие зачастую функции заместителя министра, да­леко не всегда входят в состав Совета министров.

Французская Конституция не устанавливает четко фиксиро­ванной заранее структуры Правительства. Этот вопрос решается конкретно всякий раз, когда формируется Правительство или осуществляется его реорганизация. Персональный состав Прави­тельства зависит, как правило, от соотношения сил в Националь­ном собрании. При совпадении парламентского и президентского большинства решающую роль в правительственных назначениях играет Президент Республики. В условиях "сосуществования" его роль гораздо менее существенна.

Вновь назначенное Правительство не обязано представлять свою программу и состав на утверждение Парламента. В то же время Правительство может по собственному усмотрению просить Национальное собрание об одобрении правительственной про­граммы или заявления по вопросам общей политики. Практика последних лет свидетельствует о нарастающем использовании этого института несмотря на отсутствие формальной инвеституры.

Правительство несет коллективную ответственность перед Национальным собранием. Однако институт парламентской ответ­ственности Правительства претерпел существенные изменения в Пятой республике. Вопрос о доверии Правительству ставит толь­ко оно само — в связи с изложением правительственной програм­мы или Декларации по вопросам общей политики.

По инициативе депутатов Национального собрания может быть поставлена на голосование резолюция порицания Правитель­ству. Такая резолюция вносится группой парламентариев, насчи­тывающей не менее одной десятой общего числа членов нижней палаты. Голосование по резолюции порицания имеет место через 48 часов после внесения ее в бюро Национального собрания. В случае отклонения резолюции порицания депутаты, ее подписав­шие, не могут в течение той же парламентской сессии внести новую резолюцию порицания.

Определенной оригинальностью отличается и процедура при­нятия либо отклонения резолюции порицания. На голосование ста­вится только один вопрос: кто за принятие этой резолюции; кто из депутатов против или воздержался — не выясняется. Резолю­ция считается принятой, если она собрала абсолютное большин­ство голосов депутатов. Такая процедура весьма удобна для Пра­вительства и позволяет ему избежать неприятных последствий голосования. За всю историю существования Пятой республики известен только один случай принятия резолюции порицания (Пра­вительству Жоржа Помпиду в 1962 г.).

Правительство может связать вопрос о доверии с законо­проектом, вносимым на рассмотрение Парламента. В этом слу­чае голосование по законопроекту вообще не проводится. Оно может иметь место, только если правительственному законопро­екту противопоставлена резолюция порицания. Если таковая не внесена, это означает выражение доверия и утверждение пра­вительственного проекта. Для того чтобы принять иное реше­ние, необходимо одобрить резолюцию порицания в соответствии с той сложной процедурой, которая установлена основным зако­ном. В случае отказа в доверии или принятия резолюции порица­ния Премьер-министр должен вручить Президенту Республики заявление об отставке Правительства. Окончательное решение передается на усмотрение главы государства. Он может принять отставку Правительства и назначить нового Премьер-министра либо принять решение о досрочном роспуске Национального собрания и назначении новых выборов. Именно такое решение было принято в 1962 г.

Правительство как коллегиальный орган и его руководитель — Премьер-министр обладают широкими полномочиями,  которые осуществляются либо совместно с Президентом Республики, либо кабинетом, либо единолично Премьер-министром.

В распоряжении Правительства находятся административный аппарат и вооруженные силы. Правительство обладает широкой регламентарной властью, и принимаемые им решения в форме декретов образуют весьма важный источник французского права. Акты, принимаемые кабинетом, подписываются Премьер-мини­стром и обычно контрасигнуются министрами, ответственными за их исполнение. Правительство обладает правом законодательной инициативы. Законопроекты вносятся на рассмотрение Парламен­та Премьер-министром после обсуждения в Совете министров и по получении заключения Государственного совета. В этом после­днем случае высший орган административной юстиции выступает в роли коллективного юрисконсульта Правительства. Получение предварительного заключения носит обязательный характер, но само мнение Государственного совета юридически обязательным для Правительства не является.

Правительство может просить Парламент о делегировании ему законодательных полномочий в определенной сфере и на оп­ределенный срок в целях выполнения правительственной програм­мы. В этом случае Правительство принимает необходимые меры путем издания ордонансов. Особенность их правового режима зак­лючается в том, что такие акты вступают в силу с момента опуб­ликования, но перестают действовать, если законопроект об их утверждении не передан Правительством на рассмотрение Пар­ламента до истечения срока делегирования полномочий.

Проекты решений Правительства, как правило, подготавли­ваются заинтересованными министерствами и ведомствами. В прак­тике Пятой республики довольно широко распространено созда­ние различных межминистерских советов и комитетов, действую­щих на постоянной или временной основе, которые подготавливают необходимую документацию и вносят предложения на рассмотре­ние Правительства. Особо важные советы возглавляет непосред­ственно Премьер-министр, другие — заинтересованные министры. Премьер-министр может также делегировать членам Правитель­ства осуществление отдельных своих полномочий.

Конституция особо подчеркивает первостепенную роль Пре­мьер-министра. Согласно основному закону Премьер-министр ру­ководит деятельностью Правительства. Он несет ответственность за обеспечение национальной обороны, т. е., иначе говоря, наря­ду с Президентом Республики принимает непосредственное учас­тие в решении вопросов военного строительства. На Премьер-ми­нистра возложено обеспечение исполнения законов. Он обладает собственной регламентарной властью. Премьер-министру принад­лежит право назначения на военные и гражданские должности. Специальные законодательные акты разграничивают соответству­ющие полномочия главы государства и Премьер-министра.

Премьер-министру принадлежит право законодательной ини­циативы. Он пользуется правом обращения в Конституционный совет в целях установления соответствия вотированного палатами про­екта основному закону страны. По предложению Премьер-мини­стра созываются чрезвычайные сессии Парламента. Он также мо­жет вносить предложение о продлении срока очередной сессии Парламента. По предложению Премьер-министра проводятся зак­рытые заседания палат в форме секретного комитета. Целый ряд важных полномочий Президента Республики осуществляется по предложению или после консультаций с Премьер-министром.

Официальная резиденция главы Правительства — Отель Ма-тиньон. При Премьер-министре функционирует разветвленный вспомогательный аппарат. Его работой руководит, как правило, Генеральный секретарь Правительства, выполняющий весьма важ­ные функции по организации работы Правительства в целом и по координации сотрудничества с аппаратом Президента Республи­ки. Под началом Премьер-министра функционирует ряд важных государственных служб. Среди них, например, такие, как Гене­ральный секретариат по вопросам планирования, служба контр­разведки и др. Практика Пятой республики знает также случаи, когда Премьер-министр одновременно возглавлял то или иное ми­нистерство. В этом случае, ему, как правило, помогает соответ­ствующий государственный секретарь или уполномоченный министр.

Роль и значение Правительства и его руководителя особенно заметно возрастают в условиях "сосуществования", когда Прави­тельство может опереться на поддержку большинства, победив­шего на выборах в нижнюю палату парламента.

 

Парламент

Парламент — высшее представительное учреждение Фран­цузской Республики. Он состоит из двух палат: Национального собрания, именуемого зачастую также нижней палатой, и Сена­та. Место и роль каждой из палат в системе государственных ор­ганов Франции определяется Конституцией, органическими зако­нами, относящимися к каждой из палат, а равно их внутренними регламентами, которые вотируются каждой из палат раздельно.

Национальное собрание Франции состоит из депутатов, из­бираемых на основе всеобщего и прямого голосования. Применя­ется мажоритарная униноминальнаясистема выборов в два тура. Кандидатом на выборах может быть любой француз, пользующийся в полном объеме избирательными правами и достигший двадцати­трехлетнего возраста. Одновременно с депутатом избирается его заместитель, который занимает место в палате в случае досроч­ной вакансии. Если использована и эта возможность и если до все­общих выборов остается более шести месяцев, проводятся допол­нительные выборы. Срок полномочий Национального собрания — пять лет. Состав его обновляется полностью.

Ежегодно проводится одна очередная сессия Национального собрания, общая продолжительность которой не должна превы­шать 120 дней. Кроме того, Национальное собрание собирается по праву в случае использования чрезвычайных полномочий Пре­зидентом Республики, а также во второй четверг после досроч­ных выборов.

Верхняя палата — Сенат. Члены этой палаты избираются сроком на девять лет, обновление происходит по третям каждые три года. Сенаторы избираются путем косвенных выборов, особы­ми коллегиями выборщиков, в которых преобладают представите­ли муниципальных советов коммун. Если Национальное собрание рассматривается как орган общенационального представительства, то Сенат, согласно Конституции, представляет территориальные коллективы. По образному выражению профессора Жоржа Веде-ля, Сенат — не что иное, как посольство провинциальной Фран­ции в Париже.

Члены Парламента обладают депутатским иммунитетом. Они не подлежат преследованию за высказанное мнение или голосо­вание при исполнении своих обязанностей. Арест депутата мо­жет иметь место только с разрешения бюро его палаты, кроме случаев задержания на месте преступления. Вознаграждение, выплачиваемое депутату, равняется в среднем заработной пла­те высших государственных служащих страны. Однако парла­ментарии получают еще различного рода компенсации и выпла­ты, связанные с содержанием собственного аппарата, наймом жилья, проездом, оплатой почтовых расходов и т. п. Парламен­тарии при вступлении в должность и при окончании срока ман­дата должны представить декларацию об имущественном поло­жении и доходах.

Парламентарии в зависимости от своей партийной принад­лежности образуют партийные группы (фракции). Для образова­ния партийной группы необходимо, чтобы в нее входило не ме­нее 14 сенаторов в верхней палате и не менее 20 депутатов — в нижней. Каждая партийная группа обладает некоторыми имуще­ственными и финансовыми привилегиями и правами. В ее распо­ряжение предоставляются специальный аппарат и помещение. Каж­дая партийная группа имеет право на пропорциональное предста­вительство в бюро и комиссиях палаты.

Заседания палат открытые. В каждом зале пленарных засе­даний имеются специальные галереи для публики и для прессы. Дебаты, проходящие в палатах, стенографируются. Их полный отчет публикуется в специальном издании — Журнал офисьель.

Работой каждой из палат руководит бюро. Оно состоит из Председателя, вице-председателей, секретарей и квесторов (пос­ледние ведают административно-хозяйственными и финансовыми вопросами). Важную роль в руководстве делами палаты при опре­делении повестки дня и приоритетности рассмотрения тех или иных вопросов   играет   Конференция   председателей, которая   включает помимо членов бюро также председателей партийных групп и председателей постоянных комиссий.

Каждая палата создает шесть постоянных комиссий. Поми­мо этого для изучения отдельных вопросов или проектов могут образовываться временные специальные комиссии, а также ко­миссии по контролю и расследованию. Наибольшую роль играют постоянные комиссии, на рассмотрение которых передаются за­конопроекты и законопредложения, принятые к рассмотрению палатами. Такие комиссии образуют свои бюро и назначают гене­ральных докладчиков, которые излагают мнение и решение ко­миссии по рассматриваемым ею вопросам. Заседание комиссии является по общему правилу закрытым. В работе комиссий могут участвовать представители Правительства, которые должны быть выслушаны по их требованию.

Согласно Конституции законодательный акт считается при­нятым Парламентом, если он одобрен в идентичной редакции обе­ими палатами. Из этой формулы можно заключить, что в осуще­ствлении законотворческой деятельности обе палаты равноправ­ны. Однако это не совсем так. Если обе палаты не придут к согласию относительно обсуждаемого законодательного акта, Правитель­ство может просить Национальное собрание вынести окончатель­ное решение. Конечно, в данном случае решающая роль принад­лежит самому Правительству, а не Парламенту. Тем не менее при разногласиях между палатами именно Национальному собра­нию предоставляется возможность сказать последнее слово.

Национальное собрание решает окончательно вопрос о судь­бе государственного бюджета. Нижняя палата, и только она, осу­ществляет в полном объеме контроль за деятельностью Прави­тельства. Только Национальное собрание вправе отказать в дове­рии или принять резолюцию порицания, влекущие за собой отставку Правительства. Правда, Премьер-министр может выс­тупить в Сенате с заявлением по вопросам общей политики, но это зависит от его собственного усмотрения и не влечет за собой голосования по вопросу о правительственной политике.

Полномочия Парламента в целом аналогичны тем, которые традиционно осуществляет представительный орган и в других демократических странах. Это, во-первых, законодательные пол­номочия, во-вторых, утверждение государственного бюджета и отчета о его исполнении, в третьих, контроль за деятельностью исполнительной власти, в четвертых, решение вопросов войны и мира. И все же механизм реализации этих полномочий в Пятой республике отличается большим своеобразием.

Прежде всего ограничена сфера применения закона. Статья 34 Конституции содержит конкретный перечень вопросов, по кото­рым могут быть приняты законодательные акты или определены законом основные начала и принципы. Сфера законотворчества может быть расширена путем принятия специального органичес­кого закона.  Практика Пятой республики не знает такого рода расширения сферы полномочий. Можно даже считать, напротив, что в связи с расширением сферы применения референдума не­сколько сужается возможность законотворчества Парламента в экономической и социальной сферах.

Исполнительная власть активно участвует в законодатель­ном процессе практически на всех его этапах, оказывая весьма существенное воздействие на порядок прохождения и вотирова­ние законодательных актов.

Законопроект проходит в каждой палате несколько чтений. Первое состоит во внесении законопроекта или предложении за­кона в бюро одной из двух палат Парламента и в решении о при­нятии его к рассмотрению. (Кроме проектов финансовых актов, они всегда вносятся первоначально в бюро Национального собра­ния.) Право законодательной инициативы практически почти пол­ностью монополизировано Правительством. Свыше .90% законов, вотированных Парламентом, принимаются на основе правитель­ственных текстов. Второе чтение состоит в рассмотрении законо­проекта в соответствующей комиссии и его представлении для об­суждения пленумом палаты. На этом этапе Правительство может потребовать голосование по проекту в том виде, как он был пред­ставлен Правительством, и с учетом лишь тех поправок, которые не вызвали возражений с его стороны. Третье чтение состоит в голосовании по проекту в целом.

После того как текст законопроекта одобрен, он передается на рассмотрение другой палаты, где повторяется примерно та же самая процедура. В случае возникновения разногласий между палатами Премьер-министр имеет право созвать согласительную комиссию, создаваемую на паритетных началах. Если комиссия выработала взаимоприемлемый текст и он одобрен палатами, за­конопроект передается на подпись Президенту Республики. Если палаты вновь не пришли к согласию, Премьер-министр имеет право просить Национальное собрание вынести окончательное решение. При принятии органического закона, издание которого прямо предусмотрено Конституцией, для одобрения предложен­ного проекта Национальным собранием необходимо, чтобы он по­лучил поддержку абсолютного большинства членов палаты. Орга­нические законы до их вступления в силу в обязательном поряд­ке передаются на рассмотрение Конституционного совета, призванного подтвердить их соответствие Конституции страны. Если же органический закон вносит изменение в статус Сената, то он может быть одобрен только в том случае, если получил поддержку в обеих палатах Парламента.

Президент Республики должен промульгировать одобренный палатами закон в течение 15 дней по его получении. Однако в рамках этого срока он может просить Парламент о повторном рас­смотрении, в чем ему не может быть отказано, а также напра­вить этот текст на рассмотрение Конституционного совета, что прерывает предусмотренный срок давности. Должным образом вотированный и подписанный текст Закона публикуется в Журнал офисьель в серии "Законы и декреты".

Важную прерогативу Парламента, как и во всех других стра­нах, составляет вотирование государственного бюджета и отчета о его исполнении. Проект государственного бюджета вносится Правительством и представляется в бюро Национального собра­ния. По истечении определенного срока этот проект независимо от вынесенного нижней палатой решения передается на рассмот­рение верхней палаты. В целом применяется та же процедура, что и при прохождении обычного законопроекта. Специфика про­цедуры заключается прежде всего в том, что Парламент может прибегать при рассмотрении финансовых законопроектов к помо­щи такого авторитетного учреждения, как счетная палата. Если палаты не вотируют бюджет в предусмотренные законом сроки, Правительство при помощи декрета может ввести в действие вре­менное положение, определяющее порядок взимания налогов и расходование государственных средств на базе закона о государ­ственном бюджете предшествующего года.

Парламент, и прежде всего его нижняя палата, призван осу­ществлять контроль за деятельностью исполнительной власти. Та­кими традиционными способами контроля за деятельностью Пра­вительства являются устный и письменный вопрос, создание при необходимости контрольных и следственных комиссий и, наконец, постановка на голосование резолюции порицания Правительству, если его политика встречает неодобрение со стороны парламен­тариев. Интерпелляция, т. е. вопрос Правительству с последую­щим обсуждением и голосованием, в Пятой республике формаль­но запрещена. Одно заседание в неделю, как правило по средам, отводится для устных вопросов Правительству. Вопросы представ­ляются заранее в письменном виде, а ответ дается на них в уст­ной форме. Этот ответ может сопровождаться короткими реплика­ми. Ответы Правительства на письменные вопросы парламентари­ев публикуются в официальном издании. Наиболее действенное средство контроля за деятельностью Правительства — это отказ в доверии, в случае если вопрос о доверии поставлен Правитель­ством, или принятие резолюции порицания. Процедура внесения резолюции порицания, постановки ее на голосование, а равно сама организация голосования таковы, что они серьезно затрудняют возможности использования института ответственности парламен­тариями для контроля за деятельностью исполнительной власти.

Весьма важными полномочиями обладает Парламент в сфере внешней политики и обороны. Только на основе парламентского закона осуществляется ратификация наиболее важных междуна­родных договоров и соглашений (их перечень приводится в ст. 53 Конституции). Парламент продлевает при необходимости на срок свыше 12 дней осадное положение, декретированное в Совете министров. Только на основе уполномочия Парламента может быть объявлено состояние войны.

В государственном механизме Пятой республики Парламент уступает пальму первенства исполнительной власти. Тем не ме­нее ни одно сколько-нибудь важное политическое решение, а тем более требующее своего законодательного оформления, не мо­жет быть принято без участия и вопреки воли Парламента. Это предопределяет его место и роль в общей системе высших госу­дарственных органов страны.


 

§ 6. Административно-территориальное деление и местное  самоуправление

 

Административное деление и реформа местного управления

Французская Республика — унитарное государство. Его со­ставные части не являются ни государствами, ни государствен­ными образованиями. Вплоть до недавнего времени администра­тивно-территориальная структура Франции и организация управ­ления на местах воспроизводили те модели, которые были созданы еще в годы Французской революции и правления Наполеона I. Радикальные реформы были осуществлены в 80-х гг. посредством принятия законов о децентрализации.

Франция обладает довольно сложной административно-тер­риториальной структурой. Традиционно в качестве ее составных частей выступают (снизу вверх): коммуна, кантон, округ, депар­тамент и регион. Из этих пяти образований два — кантон и ок­руг — по сути дела не обладают органами общей администрации и, скорее, выступают как территориальные пределы деятельнос­ти некоторых специальных административных органов. Кроме них во Франции существует целый ряд других специальных округов — это военные, судебные, школьные и другие округа, границы ко­торых не всегда совпадают с границами административно-терри­ториальных единиц. В современной Франции только коммуны, департаменты и регионы располагают органами самоуправления и служат территориальной основой деятельности самоуправляющихся территориальных коллективов. Именно в пределах этих трех еди­ниц и функционирует сегодня система самоуправления во Фран­ции.

Основные административно-территориальные единицы Франции — департамент и коммуна — были созданы еще уч­редительным собранием в 1790 г. Что касается департаментов, то главным критерием их формирования служила возможность каждого жителя совершить путешествие из любого населенного пункта данного департамента в административный центр и об­ратно в течение одного дня. С этим связаны и размеры департа­ментов во Франции, и их сравнительно большое количество (свы­ше 90 только на территории метрополии). Коммуны создавались на базе церковных приходов, и, поскольку в те времена абсо­лютное большинство составляли мелкие сельские приходы, это предопределило возникновение большого числа мелких коммун. Однако статус коммун был распространен и на городские цент­ры. Это привело к тому, что во Франции можно встретить вплоть до настоящего времени коммуны, насчитывающие несколько десятков жителей, и коммуны больших городских агломераций, которые насчитывают миллионы жителей. Потребности экономи­ческого и социального развития привели к возникновению таких крупных административно-территориальных единиц, как регио­ны. Их создание в качестве объединения отдельных департамен­тов было начато еще в 1961 г. Однако попытка юридически офор­мить разделение всей страны на регионы путем вынесения соот­ветствующего законопроекта на референдум в 1969 г. не получила поддержки ,у большинства населения. (Провал на референдуме 1969 г. правительственного законопроекта послужил одной из причин досрочной отставки Шарля де Голля.) Несмотря на не­одобрение проекта создания регионов на референдуме, уже не­сколько лет спустя, в 1972 г., был принят закон, придавший регионам статус юридического лица. В то же время вопрос об их статусе как административно-территориальных единиц оставал­ся открытым. И только в 1982 г., с принятием Закона о децентра­лизации, было юридически оформлено образование региона в качестве территориального коллектива, а вся территория стра­ны была разделена на регионы.

В соответствии с Законом 1982 г. были радикально пересмот­рены положения, касающиеся административного контроля за деятельностью органов самоуправления. Представители Правитель­ства на местах перестали осуществлять функции местных испол­нительных органов, и они перешли к выборным представитель­ным собраниям и создаваемым ими органам. Определенные изме­нения были внесены также в статус коммун, что затронуло прежде всего правовое положение городских агломераций таких круп­нейших центров Франции, как Париж, Марсель, Лион. Специаль­ным статусом был наделен остров Корсика, несколько отличаю­щийся по своему этническому составу от остальной территории Франции-метрополии. Вопросы разграничения компетенции меж­ду государством и самоуправляющимися коллективами были уре­гулированы законодательными актами, принятыми в 1983 г. В со­ответствии с этими актами была значительно расширена сфера компетенции самоуправляющихся коллективов и сформулирова­ны некоторые общие принципы, определяющие, какие именно материальные ресурсы и финансовые средства передаются в ве­дение органов самоуправления. В последующие годы был принят ряд других частных, или специальных, законодательных актов, которые уточнили отдельные вопросы разграничения компетен­ции между государством и самоуправляющимися коллективами. Например, об инвестициях в жилищное строительство, о распределении муниципального жилья, о пользовании земельными уча­стками в городах и ряд других. Однако по мнению французских специалистов в области конституционного и административного права, многие вопросы разграничения полномочий между цент­ром и местными органами до сих пор не урегулированы. В частно­сти, вызывает критику распределение между ними финансовых средств.

 

Территориальные самоуправляющиеся коллективы

Во Франции сейчас имеется три вида территориальных само­управляющихся коллективов. Это регион, департамент и коммуна.

Региональные территориальные коллективы. Вся террито­рия Франции делится в настоящее время на 20 регионов, каждый из которых является одновременно самоуправляющимся террито­риальным коллективом. Цели создания регионов и их статус опре­делены Законом от 2 марта 1982 г. В соответствии с этим законом главным назначением региона является обеспечение экономичес­кого, социального, культурного и научного развития, развитие здравоохранения и принятие необходимых мер по обустройству территорий и защите самобытности каждого региона. Практи­чески, именно регион становится той главной территориальной единицей, в рамках которой осуществляются важнейшие эконо­мические и социальные программы развития. Регионы обладают собственным бюджетом, разрабатывают собственные планы эко­номического и социального развития, а равно обустройства тер­ритории и развития инфраструктуры региона. Особенно важными полномочиями регион наделяется в таких сферах, как проблема занятости, профессиональной подготовки, жилищного строитель­ства, и некоторых других. Заботясь о развитии культуры, регион может создавать собственные художественные учебные заведе­ния, содержать региональные оркестры и театральные группы, оказывать помощь в проведении научных изысканий. Закон 1982 г. впервые разрешил французским территориальным коллективам в лице регионов вступать в отношения с аналогичными коллектива­ми соседних зарубежных государств.

Всю деятельность региона надлежит осуществлять в рамках соответствующего национального законодательства. Она не долж­на противоречить в целом политике Правительства, наносить ущерб ни государственному единству, ни территориальной целостности. С созданием регионов были уточнены и его взаимоотношения с территориальными коллективами двух других уровней. В частно­сти, обращает на себя внимание закрепленная в Законе недопус­тимость установления иерархических отношений подчинения между территориальными коллективами различного уровня. Закон 1983 г., относящийся к децентрализации, прямо подчеркивает, что пере­дача полномочий самоуправляющимся территориальным коллек­тивам в лице коммун, департаментов и регионов "не дает право одному из названных коллективов устанавливать или осуществ­лять в любой форме опеку по отношению к любому другому кол­лективу". Тем не менее в ряде областей позиции региона могут иметь доминирующий характер, особенно если учесть, что имен­но на уровне региона решаются вопросы предоставления финан­совых дотаций другим территориальным коллективам, входящим в состав региона.

Главным представительным органом региона является регио­нальный совет. Первоначально региональные советы избирались путем косвенных выборов, особыми коллегиями выборщиков, вклю­чавшими в себя парламентариев от данного региона и представи­телей генеральных советов департаментов и муниципальных сове­тов коммун. С марта 1986 г. члены региональных советов избира­ются путем всеобщих и прямых выборов. Выборы проводятся по департаментам, число избираемых представителей пропорциональ­но количеству населения, но в любом случае от департамента избирается не менее трех представителей. Применяется пропор­циональная избирательная система. Каждый департамент обра­зует многомандатный округ. Преференциальное голосование, бло­кирование и панаширование запрещены. В распределении мест участвуют только те списки, которые набрали не менее 5% голо­сов избирателей. Применяется принцип наивысшей средней. Ман­дат члена регионального совета совместим не более чем с одним другим выборным мандатом — депутата, сенатора, муниципаль­ного советника, мэра и т. п. Региональный совет работает в сесси­онном порядке, его собрания должны проводиться не реже одно­го раза в квартал. В период между сессиями регионального совета его функции может частично осуществлять бюро, избираемое чле­нами совета и состоящее из председателя совета и его заместите­лей. Региональный совет вправе принимать обязательные реше­ния по всем вопросам, отнесенным к ведению региона.

Функции органа исполнительной власти осуществляет пред­седатель регионального совета. Это одна из важнейших новелл, осуществленных в ходе реформ по децентрализации во Франции. До 1982 г. эти функции осуществлял назначаемый из центра чи­новник — префект региона. В настоящее время префект, который именуется региональным комиссаром Республики, сохраняет толь­ко полномочие по контролю за законностью решения региональ­ного совета. Он может на этом основании опротестовать любое решение органов территориального самоуправления, но не пользу­ется правом их самостоятельной отмены. В случае несогласия с решением территориального коллектива он может обратиться в органы административной юстиции, которые и выносят путем применения судебной процедуры окончательное решение. Тем не менее влияние регионального префекта остается весьма значи­тельным. Прежде всего он выступает в качестве представителя центральной власти в регионе. В его ведении находятся админис­тративные службы, являющиеся представительством тех или иных центральных министерств и ведомств. На него возложено осуще­ствление политики Правительства в сфере экономического и со­циального развития и обустройства территорий. Все это приводит к тому, что на практике бывший префект по-прежнему оказыва­ет весьма большое влияние на решение всех местных дел. Регио­нальный префект обладает также собственными службами управ­ления.

Следует отметить наличие на региональном уровне еще од­ного важного органа, который отсутствует у других территори­альных коллективов. Это экономический и социальный комитет региона. Получение его заключения в соответствующих областях является обязательным для регионального совета, хотя само зак­лючение обязательной силы не имеет.

Департамент. Департамент — старейшая административно-территориальная единица Франции. В рамках департамента дей­ствует орган общей администрации в лице префекта, назначаемо­го Президентом Республики в Совете министров по представле­нию министра внутренних дел. Официально он именуется комиссаром Республики, однако чаще используется его прежнее наименование. Департамент образует также самоуправляющийся территориальный коллектив.

В результате осуществления политики децентрализации, за последние 10—15 лет в статусе территориального коллектива произошли существенные изменения. Главное из них заключается в заметном расширении полномочий органов самоуправления. Осу­ществление исполнительной власти в департаменте перестало быть прерогативой префекта. Заметно расширилась также сфера веде­ния территориального коллектива. В компетенцию его органов переданы такие вопросы, как дорожное строительство и органи­зация транспорта (за исключением городского), ряд вопросов со­циального обеспечения, организация здравоохранения. Департа­мент создает и обеспечивает работу местных медицинских и соци­альных служб. Он в определенной степени несет ответственность за решение экологических проблем. Он должен заниматься вопро­сами организации просвещения. Действующее законодательство по вопросам распределения компетенции между государством в целом и территориальными коллективами предусматривает, на­пример, что территориальные коллективы трех уровней соответ­ственно занимаются: коммуна — начальным образованием, вы­шестоящий регион — лицеями, а территориальный коллектив сред­него звена — департамент — колледжами.

Департамент призван координировать деятельность органов самоуправления коммун. Он, в частности, может создавать пуб­личные агентства, призванные оказывать материальную, финан­совую, юридическую и иную помощь органам местного самоуп­равления в коммунах. Департаменту принадлежит и такая важная прерогатива, как распределение финансовых субсидий между ком­мунами.

Представительный орган департамента именуется генераль­ным советом, он вправе принимать решения по всем вопросам, отнесенным к ведению департамента. Члены генерального совета, именуемые генеральными советниками, избираются путем всеоб­щего прямого и тайного голосования. Применяется мажоритар­ная система выборов в два тура. Избирательным округом на выбо­рах является кантон, отсюда и само название этих выборов — "кантональные выборы". Генеральные советники избираются сро­ком на 6 лет, состав совета обновляется наполовину каждые три года.

До проведения реформы местного самоуправления исполни­тельным органом в департаменте являлся представитель Прави­тельства — префект. В настоящее время эти функции переданы председателю генерального совета. Ему оказывают помощь замес­тители. В ведении председателя генерального совета находятся все местные административные службы, содержащиеся за счет департаментского   бюджета.

В департаменте по-прежнему имеется представитель Прави­тельства в лице префекта. Он руководит работой всех местных должностных лиц, отделений, управлений и агентств, которые представляют центральное Правительство. В ведении префекта департамента остается контроль за законностью решений и дей­ствий выборных органов и должностных лиц департамента. В рас­поряжении префекта находится довольно разветвленный админи­стративный аппарат. Ему подчинены также некоторые службы охраны порядка, а равно аппарат самой префектуры. Под нача­лом префекта работают супрефекты, которые, как правило, дей­ствуют в пределах округов, не обладающих органами самоуправ­ления, не являющихся территориальными коллективами, и фун­кции опеки супрефекты осуществляют в основном по отношению к низовому территориальному коллективу, каким является коммуна.

Коммуна. Коммуна образует главную базовую администра­тивно-территориальную единицу Франции. В то же время комму­на — это старейший самоуправляющийся территориальный кол­лектив, обладающий сравнительно широкими полномочиями. Одна из главных особенностей правового статуса коммун заключается в том, что в их пределах никогда не было органа общей админист­рации в лице назначаемого Правительством чиновника. Функции представителя Правительства в коммуне осуществлял и осуще­ствляет мэр коммуны, который располагает как бы двойственным статусом. Он одновременно представитель государства в коммуне и представитель самоуправляющегося территориального коллек­тива.

Представительный орган коммуны, избирающий мэра, — муниципальный совет. Число членов муниципального совета и порядок его избрания в решающей степени зависят от численнос­ти населения. В коммунах с населением менее 100 жителей изби­рается 9 членов муниципального совета, в коммунах с населением от 100 000 до 149 999 жителей — 55 членов муниципального сове­та, в коммунах от 300 000 жителей — 69 муниципальных советни­ков. Особый статус имеют крупнейшие города Франции. В Париже членами совета избираются 163 советника, в Марселе — 101 со­ветник, в Лионе — 73. Число членов муниципального совета дол­жно быть обязательно нечетным во избежание возможного раз­деления голосов поровну, особенно при проведении выборов.

Муниципальные советники избираются путем всеобщего пря­мого голосования избирателями, которые внесены в избиратель­ные списки коммун. В последнее время право участия в местных выборах предоставляется также постоянно проживающим иност­ранцам и гражданам Европейского Союза. Срок полномочий муни­ципальных советов — 6 лет. Советы обновляются полностью. Обыч­но голосование проходит в марте в день, который определяется каждый раз заново декретом Президента Республики, но голосо­вание обязательно проводится в воскресный день.

В коммунах с населением менее 3 500 человек используется мажоритарная система выборов в два тура. В коммунах с боль­шим числом жителей используется комбинированная избиратель­ная система голосования в два тура, но при сочетании мажори­тарной системы с принципом пропорционального представитель­ства. В случае, если выдвинутый список получает в первом туре абсолютное большинство голосов, он практически получает все места в муниципальном совете. Если ни один из списков не соберет необходимого большинства, проводится второй тур голосования, в результате которого места распределяются на основе пропор­ционального представительства при условии участия в распреде­лении мандатов партий, собравших не менее 5% голосов. Одна из особенностей применяемой системы состоит также в том, что до проведения второго тура, который организуется через неделю, в ранее выдвинутый список могут быть внесены изменения. Муни­ципальный совет избирает из своего состава большинством голо­сов мэра и его заместителей.

То обстоятельство, что коммуна обладает сравнительно ши­рокими полномочиями в решении местных дел, а равно самостоя­тельно решает вопрос о формировании исполнительных органов на местах, а также отсутствие в коммуне официального предста­вителя Правительства в определенной мере "компенсируются" со­хранением сравнительно жесткого административного контроля за деятельностью коммуны. Центральное Правительство в лице своих представителей на местах — префекта и супрефекта — может приостановить исполнение решений муниципального совета в случае, если находит, что они противоречат законам Республики.

Действующее законодательство также предусматривает воз­можность досрочного роспуска муниципального совета. Соответ­ствующее решение подчинено соблюдению двух условий: во-пер­вых, оно должно быть оформлено изданием нормативно-правово­го  акта за подписью  Президента Республики,  и,  во-вторых, единственным основанием для досрочного роспуска муниципаль­ного совета является его неспособность осуществлять управление местными делами.

Во Франции на протяжении многих лет дебатируется вопрос о необходимости ликвидации мелких и не всегда дееспособных сельских коммун, численность населения которых составляет иногда всего несколько десятков человек. Однако решения, которые при­нимались за последние годы, носили в основном половинчатый характер. Речь идет о возможности различных форм кооперирова­ния коммун, создании их объединений в целях осуществления тех или иных конкретных экономических, социальных и других про­ектов. Однако кардинального решения по ликвидации или слия­нию мелких сельских коммун принято не было.

Характеризуя в целом современную административно-терри­ториальную структуру Франции и организацию местного самоуп­равления, можно отметить, что она отличается, во-первых, весьма усложненной структурой административно-территориального де­ления и, во-вторых, тенденцией к дальнейшей децентрализации, что заметно повышает роль и значение территориальных самоуп­равляющихся коллективов в осуществлении местных проектов и решении местных дел.