Глава 16. Основы конституционного права Французской Республики
§ 1. Конституция и конституционное развитие
Франция принадлежит к числу государств, внесших особенно весомый вклад в развитие конституционно-правовой теории и практики. За годы, прошедшие после Великой французской революции, т. е. за 200 с небольшим лет, в стране сменилось четыре республики, две империи, существовали различные переходные режимы и формы правления. За этот период принято около двух десятков различных конституций, конституционных хартий и конституционных законов. По образному выражению известного французского государствоведа профессора Марселя Прело, Франция представляет собой настоящую лабораторию по изготовлению конституций, их можно здесь найти буквально на любой вкус.
Конституция 1958 г., ее характерные черты и особенности
Ныне действующая Конституция Франции, оформившая создание Пятой республики, была одобрена подавляющим большинством голосов на референдуме, состоявшемся 28 сентября 1958 г., и вступила в силу 4 октября 1958 г. Принятию этой Конституции предшествовало нарастание глубокого политического кризиса в стране. Установленный в 1946 г. во Франции режим усиленного парламентаризма, известный под названием Четвертой республики, способствовал росту политической нестабильности, "правительственной чехарде" и падению авторитета государственных властей. Серьезный ущерб международным позициям Франции нанесли колониальные войны, особенно в Индокитае и в Алжире. Именно во французском экспедиционном корпусе в Алжире начался в мае 1958 г. антиреспубликанский мятеж, который создал реальную угрозу демократическому строю и мог стать источником серьезных конфликтов и столкновений в метрополии.
В сложившейся обстановке французский парламент принял решение о передаче власти в руки общенационального лидера, который был бы в состоянии вывести страну из кризиса, подготовить и осуществить конституционную реформу в целях укрепления авторитета власти и возрождения величия Франции. Президент Республики обратился к генералу Шарлю де Голлю, национальному герою периода борьбы за освобождение, своего рода харизматическому лидеру, который в течение многих лет оставался не у дел. Генерал дал свое согласие, и 1 июня 1958 г. Национальное собрание Франции большинством в 329 голосов против 224 наделило де Голля чрезвычайными полномочиями в законодательной области. Одновременно был вотирован конституционный закон, определивший рамки осуществляемой конституционной реформы. В законе были сформулированы 5 принципов, которым должно было следовать новое правительство при разработке проекта конституции. Среди них — выборы как источник власти, а равно разделение властей. К числу конституционных принципов было отнесено также установление парламентской ответственности Правительства и подтверждение независимости судебной власти. В качестве отдельного принципа было сформулировано требование уважения основных свобод. Наличие этого конституционного закона и закрепленных в нем пяти принципов предопределили особенности и характер проекта конституции, выработанного и представленного на референдум. В частности, результатом стал определенный компромисс между концепциями сильной личной власти и парламентского контроля за деятельностью правительства. История разработки и принятия Конституции 1958 г. во многом объясняет, почему во Франции утвердилась такая своеобразная форма правления, как смешанная республика, сочетающая в себе элементы президентской и парламентской.
Конституция 1958 г. в ее первоначальной редакции состояла из краткой преамбулы и 92 статей, сведенных в 15 разделов. Вместе с тем в преамбуле торжественно заявлялось о приверженности французского народа правам человека и принципам национального суверенитета в том виде, как они были определены в Декларации прав человека и гражданина 1789 г. и дополнены и расширены в Преамбуле к Конституции 1946 г. Эта отсылка была в последующем истолкована как признание Декларации и Преамбулы 1946 г. в качестве действующего французского права и источника конституционного права страны. Таким образом, структурно французская Конституция оказалась как бы состоящей из трех законодательных текстов: из основного закона, вотированного на референдуме 28 сентября 1958 г., Декларации 1789 г. и Преамбулы к Конституции 1946 г.
В течение довольно длительного срока вопрос о юридической силе Декларации и Преамбулы оставался спорным. Однако начиная с 1970 г. Конституционный совет, являющийся во Франции органом конституционного контроля, признал за Декларацией и Преамбулой ту же юридическую силу, что и за постановлениями текста 1958 г., сформулированными в виде статей основного закона. Более того, из ряда решений, принятых высшими судебными органами Франции, вытекает, что в этих документах сформулированы основополагающие принципы, обязательные для всех государственных органов страны. Декларация 1789 г. и Преамбула 1946 г. содержат положения, преимущественно относящиеся к правам и свободам человека, утверждению принципов национального суверенитета, признанию народа в качестве единственного источника власти.
Конституция подтверждает верховенство основных прав и свобод, признавая за ними значение общих принципов права. Широкие полномочия единоличного главы государства в значительной мере уравновешиваются наличием института парламентской ответственности Правительства.
Принцип "правления народа, через народ и для народа" остается основным принципом Французской Республики.
Конституция 1958 г. закрепляет республиканскую форму правления во Франции, причем особо оговаривает, что данная форма правления не может быть предметом пересмотра. Основной закон подтверждает приверженность Франции принципам правового, светского и социального государства, что находит свое отражение как в постановлениях Конституции, так и в текущем законодательстве.
Весьма важное значение имеют определенные в Конституции принципы внешней политики Франции. Согласно этим принципам Французская Республика сообразует свою деятельность с нормами международного публичного права. Должным образом ратифицированные или одобренные международные договоры или соглашения имеют преимущественную юридическую силу по сравнению с внутренним законом, и в случае коллизии между международно-правовой нормой и нормой внутреннего национального права приоритет отдается первой. Уже Преамбула 1946 г. предусматривала возможность ограничения на условиях взаимности суверенитета Франции, если это необходимо для организации и защиты мира. В последующем эти положения были уточнены и дополнены, в частности, в ходе конституционной реформы, связанной с участием Франции в Европейском Союзе.
Основная масса статей конституционного текста 1958 г. посвящена организации публичной власти во Франции. Сравнительно подробно регулирует Конституция статус и полномочия Президента Республики, более лапидарно — место и роль Правительства и характер его взаимоотношений с парламентом. Конституция содержит развернутые постановления, относящиеся к организации законодательной власти, определяет статус Конституционного совета, закрепляет независимость судебной власти и содержит некоторые нормы, касающиеся организации самоуправления на местах.
Специфика Конституции заключается прежде всего в том, что она подтверждает доминирующее положение исполнительной власти в общей системе государственных властей. Конституция 1958 г. вводит такие новые и сравнительно редко встречающиеся в развитых странах нормы, которые устанавливают определенные рамки законодательной деятельности Парламента и даже подчиняют ее в известной мере контролю со стороны исполнительной власти. Именно эти нормы и дали основание говорить о том, что в Конституции 1958 г. прослеживаются определенные авторитарные тенденции.
Конституция 1958 г. наделила весьма значительными, в том числе самостоятельными, полномочиями главу французского государства. Это обстоятельство послужило основанием для утверждений об установлении в стране режима личной власти. Однако практика функционирования конституционного механизма во Франции показала, что в целом она строится на принципах правового государства в условиях достаточно реального контроля за исполнительной властью со стороны представительных учреждений, а следовательно, нет оснований характеризовать эту Конституцию как антидемократическую или авторитарную.
Порядок пересмотра и конституционные реформы
Французская Конституция принадлежит к числу так называемых жестких конституций, т. е. для осуществления конституционных реформ установлен особый усложненный порядок. Согласно действующей Конституции, предусмотрены две различные процедуры внесения изменений в текст основного закона. Первая предусматривает вотирование конституционного закона посредством референдума, вторая — возможность принятия поправок на основе решения специально созываемого Конституционного конгресса.
Субъектами права конституционного пересмотра являются: Президент Республики, действующий по предложению Премьер-министра, а равно члены Парламента. Законопроект, внесенный Президентом, или предложение закона, внесенное членами Парламента, должны быть вотированы большинством голосов каждой из палат Парламента. После этого одобренный в Парламенте акт передается на референдум и становится конституционным законом, если он получит поддержку абсолютного большинства избирателей, участвующих в голосовании.
В то же время Президент вправе прибегнуть и к другой процедуре: он может созвать совместное заседание палат Парламента в качестве Конституционного конгресса и передать решение вопроса о конституционном пересмотре на его усмотрение. В этом случае, для того, чтобы проект или предложение были одобрены, необходимо, чтобы за него проголосовало квалифицированное большинство парламентариев, составляющее 3/5 от общего числа поданных голосов.
Практика конституционно-правового развития Франции подтверждает, что в зависимости от конкретных обстоятельств, от общеполитической ситуации, складывавшейся в стране, использовались различные процедуры пересмотра, предусмотренные основным законом. Специфика ситуации, складывающейся в этой области, состоит в возникновении своеобразного института отложенного пересмотра. Суть его состоит в том, что проект или предложение закона о пересмотре Конституции могут быть одобрены большинством каждой из палат Парламента, что является необходимым условием для применения последующей процедуры пересмотра. Однако это не обязывает Президента Республики прибегнуть к последующей процедуре. В результате целый ряд проектов конституционного пересмотра прошли стадию одобрения в палатах (в их числе, например, такой важный, как изменение срока полномочий Президента Республики), но не были в последующем представлены на одобрение ни на референдум, ни в Конгресс. Соответственно, возникают отложенные решения, причем никакого срока давности в этом случае не устанавливается.
За годы существования Пятой республики основной закон государства не раз подвергался конституционному пересмотру. Первые поправки были внесены в Конституцию Французской Республики в 1960 г. Речь шла об изменении постановлений, определявших характер и структуру так называемого "франко-африканского сообщества". Образованное с созданием Пятой республики сообщество должно было объединить вокруг Франции-метрополии ее бывшие заморские владения, входившие ранее во Французский союз и получившие статус государств — членов сообщества. Первоначальная редакция Конституции 1958 г. устанавливала несовместимость пребывания в сообществе со статусом независимого суверенного государства. По справедливому замечанию французского конституционалиста профессора Франсуа Люшера, единственным государством, не имевшим права юридически входить в состав сообщества, оказалась сама Франция. Но ревизия была обусловлена другими причинами. В 1960 г. большинство бывших французских колоний в Африке провозгласили себя суверенными государствами. Франция вынуждена была признать независимость этих государств и, соответственно, внести во французскую Конституцию поправки, которые изменяли положения, относившиеся к структуре сообщества. В последующем раздел XIII Конституции "О Сообществе" был отменен Конституционным законом от 4 августа 1995 г.
Весьма значимые для государственного строя страны изменения были внесены во французскую Конституцию в 1962 г. Они касались порядка выборов Президента Республики. Первоначально Конституция 1958 г. предусматривала, что Президент Республики будет избираться коллегией выборщиков. Эта коллегия формировалась на основе довольно сложной процедуры и включала в себя парламентариев, членов генеральных советов департаментов и представителей от муниципальных советов коммун. Практически в коллегии численно преобладали представители мелких, главным образом сельских, коммун. Данная процедура была применена на первых президентских выборах, проходивших в 1958 г., и пост главы государства занял Ш. де Голль. Он же предложил в 1962 г. внести в Конституцию поправку, согласно которой система косвенных выборов избрания Президента заменялась прямым всеобщим голосованием.
Предложенная поправка вызвала решительное возражение со стороны представителей почти всех политических партий, кроме голлистской, созданной в целях поддержки политического курса главы государства. Главный довод противников конституционной реформы заключался в том, что предложенная поправка умолит значение национального Парламента и усилит роль и влияние единоличного главы государства. Обосновывалось это тем, что в случае реформы депутатам Парламента, избиравшимся по округам, будет противостоять единоличный Президент, получающий отныне свои полномочия непосредственно от всего населения страны.
Возник острый политический кризис. Депутаты Национального собрания подавляющим большинством голосов одобрили резолюцию порицания Правительству, которая явно была направлена против Президента. В ответ на это решение нижней палаты Парламента Президент распустил Национальное собрание, назначил досрочные выборы и воспользовался сложившейся ситуацией, чтобы вынести на референдум предложенный им проект, вопреки требованиям конституционной процедуры. Формальным основанием для проведения референдума явилась ст. 11 Конституции, предусматривающая, в частности, возможность реформы системы государственной власти. И хотя, по мнению большинства специалистов в области конституционного права, подобное решение было неправомерным, воспротивиться ему распущенный Парламент был не в состоянии. Референдум был проведен, и проект реформы был одобрек большинством голосов избирателей. Начиная с выборов 1965 г. Президент стал избираться прямым всеобщим голосованием.
Последующие конституционные пересмотры касались менее важных, хотя и существенных вопросов конституционно-правового развития Французской Республики. Так, путем конституционных поправок были изменены даты и сроки парламентских сессий. Изменен круг субъектов, пользующихся правом обращения с запросом в орган конституционного контроля, несколько изменен порядок замещения поста Президента Республики в случае досрочной вакансии. Четырежды изменения в Конституцию вносились в 90-е гг.
Пожалуй, один из наиболее значительных конституционных пересмотров был осуществлен в связи с введением в действие Маастрихтского договора о создании Европейского Союза. Орган конституционного контроля, куда был направлен запрос Президента Республики, констатировал невозможность ратификации без внесения изменений во французскую Конституцию в силу несовместимости текста Маастрихтского договора и основного закона Республики. Ситуацию урегулировали путем внесения изменений в Конституцию, использовав для этого процедуру Конгресса.
Однако, исходя из ситуации, сложившейся в стране, и принимая во внимание некоторые события за пределами Франции, Президент Республики, несмотря на положительное заключение Конгресса, принял решение о вынесении проекта Договора о создании Европейского Союза на референдум, используя постановление ст. 11 Конституции. В результате всеобщего голосования, прошедшего 20 сентября 1992 г., Договор был одобрен незначительным большинством голосов (51,05%). Соответственно в Конституции Франции появился новый раздел XIV, посвященный Европейским Сообществам и Союзу. Центральное положение этого раздела гласит, что "Республика, участвуя в Европейских Сообществах и Европейском Союзе, образованным государствами на основе добровольного выбора и в силу договоров, которые их учреждают, осуществляет определенные принадлежащие им полномочия совместно". Показательно, что в отличие от ФРГ, где также имел место пересмотр основного закона в связи с вхождением в Европейский Союз, в соответствии с которым эта страна предусматривает возможность передачи Союзу части суверенитета на основе закона, во Франции была принята иная формула: здесь речь идет не о передаче части суверенитета, а лишь о совместной компетенции.
Осуществленные за годы существования Пятой республики конституционные пересмотры внесли определенные изменения и в структуру государственных органов, и в порядок их функционирования, и даже в определенной степени в международно-правовой статус Французской Республики. Однако основные принципы демократии, построения и функционирования системы государственных институтов не претерпели радикальных изменений. Речь идет, скорее, о том, что в условиях Пятой республики наметилась тенденция к некоторому повышению роли Парламента и авторитета Правительства как коллегиального органа.
Конституционный контроль
Французская Пятая республика использует систему квазисудебного конституционного контроля. На протяжении довольно длительного периода в стране шла острая полемика по вопросу о легитимности введения конституционного контроля.
По мнению многих специалистов конституционного права, создание органов конституционного надзора или контроля противоречит концепции национального суверенитета, признанию народа в качестве единственного источника власти, осуществляющего эту власть как непосредственно, путем референдума и выборов, так и опосредованно — через своих представителей. Концепция, которая восходит еще к трудам Жан Жака Руссо, длительное время считалась незыблемой, а следовательно, исключала возможность осуществления ревизии каким бы то ни было органом решения, принятого представителями, избранными населением страны путем всеобщего голосования. Однако по мере развития концепции прав и свобод как главной системообразующей части конституционного права, по мере того как признавалось, что не исключается возможность нарушения основных прав и свобод путем принятия неправомерного закона, подход к проблеме конституционного контроля начал изменяться. И уже в 1958 г. появляется сравнительно эффективный орган конституционного надзора в лице Конституционного совета. Аналогичный по названию орган существовал и во Франции Четвертой республики. Но он оказался неэффективен и практически не функционировал. Совершенно иное положение занимает Конституционный совет, созданный в соответствии с основным законом Пятой республики. Он наделен реальными и достаточно эффективными полномочиями, позволяющими ему активно влиять на законотворческий процесс в стране. Он приобрел также и некоторые другие, весьма важные функции, выступая, в частности, в качестве судьи по выборам.
Конституционный совет представляет собой независимый государственный орган, который осуществляет свою деятельность на коллегиальной основе. Он состоит из девяти членов, назначаемых сроком на 9 лет. Три члена Конституционного совета назначаются Президентом Республики, три — Председателем Национального собрания, три — Председателем Сената. Помимо назначаемых членов Конституционного совета в состав Конституционного совета входят также ex officio все бывшие президенты Французской Республики. (Из ныне живущих экс-президентов Франции только Валери Жискар д'Эстен мог бы войти в состав Конституционного совета. Однако согласно органическому закону о Конституционном совете всем его членам запрещено заниматься политической деятельностью. Поскольку бывший Президент Франции предпочел активную политическую деятельность пребыванию в Конституционном совете, он официально объявил о неучастии в работе этого органа.)
На сегодняшний день Конституционный совет состоит только из назначаемых членов. Обновление состава Совета производится по третям каждые три года. Мандат члена Конституционного совета по истечении срока полномочий не возобновляется. Член Конституционного совета вправе подать в отставку до истечения срока своих полномочий. Он может быть освобожден Конституционным советом от своего мандата в случае, если он не исполняет должным образом своих обязанностей или если его физическое состояние не позволяет продолжать работу в Совете.
Председатель Конституционного совета назначается Президентом Республики. Он руководит работой Конституционного совета и представляет его на официальных церемониях, назначает докладчиков по делам, рассматриваемым в Конституционном совете, определяет дату и порядок дня заседаний. В случае разделения голосов поровну голос председателя дает перевес. Председатель Конституционного совета занимает пятое место в официальной иерархии должностных лиц Республики после Президента, Премьер-министра и председателей палат. Действующий органический закон не только запрещает политическую активность членам Конституционного совета, но и предусматривает целый ряд ограничений в отношении занятия адвокатской и иной профессиональной деятельностью.
Конституционный совет Франции осуществляет только превентивный контроль за соответствием законопроектов и законо-предложений Конституции. В случае получения соответствующего обращения от официальных лиц, наделенных правом принесения протеста в Конституционный совет, последний должен вынести свое решение в течение одного месяца. Правительство может объявить о необходимости экстренного вынесения решения, и тогда срок рассмотрения сокращается до 8 дней. Если законопроекты или законопредложения признаны противоречащими Конституции, они не могут быть вотированы в качестве закона, обнародованы и введены в действие. Решение, вынесенное в этом случае Конституционным советом, является окончательным и обжалованию не подлежит. Оно обязательно для всех государственных властей, административных и судебных органов. Если запрос направлен Президентом Республики относительно закона, вотированного Парламентом, то течение срока промульгации закона приостанавливается вплоть до вынесения решения Конституционным советом. Автоматически передаются на рассмотрение Конституционного совета, независимо от того, имеет место обжалование или нет, такие акты, как регламенты палат и все органические законы, то есть такие законы, которые принимаются на основе прямого уполномочия Конституции и в развитие конституционных постановлений.
Практика работы Конституционного совета показала, что он проявляет определенную активность и в связи с такой специфической деятельностью, как ратификация международных договоров и соглашений. В частности, в этот орган может поступить запрос о том, соответствует ли международный договор или международное соглашение Конституции. В том случае, если Конституционный совет признает наличие расхождения или несовместимости, закон, уполномочивающий ратифицировать международный договор, может быть принят только после внесения изменения в Конституцию. В связи с рассмотрением таких вопросов Конституционный совет вправе высказать также определенные соображения по поводу условий принятия и осуществления международных обязательств. Ни Конституция, ни законодательство прямо подобное полномочие не оговаривают. Больше того, из текста Конституции видно, что при принятии закона о ратификации Парламентом, внесение каких-либо оговорок запрещено. Однако Конституционный совет правомочен снабжать свое решение о конституционности или неконституционности международного договора определенными разъяснениями и комментариями, приобретающими иногда характер оговорки.
Конституционный совет не имеет права принимать к своему рассмотрению вопрос о конституционности того или иного закона, уже вступившего в законную силу. Однако поскольку Конституция 1958 г. ввела ограничение сферы применения закона, Правительство может просить Конституционный совет определить, является ли действующий закон, принятый до вступления в силу Конституции 1958 г. подпадающим под ограничительное постановление или нет. Если Конституционный совет признает, что действующий закон относится к регламентарной сфере, он может быть изменен и заменен актом исполнительной власти.
Конституционный совет во Франции наделен и некоторыми другими полномочиями, непосредственно не связанными с осуществлением функций конституционного надзора. Этот орган является судьей по выборам. Он осуществляет надзор за правильностью проведения президентских выборов, производит официальную регистрацию кандидатов, подтверждая тем самым законность их выдвижения, определяет результаты голосования и прокламирует избрание Президента Республики. Он же рассматривает жалобы, подаваемые относительно правильности проведения выборов Президента Республики.
Те же надзорные функции осуществляются Конституционным советом и при проведении референдума.
Конституционный совет рассматривает также жалобы, приносимые на правильность выборов депутатов и сенаторов. В Пятой республике, в отличие от Четвертой, сами палаты не решают вопрос о правильности избрания своих членов. Эта функция передана Конституционному совету. Именно он и решает окончательно вопрос о правомерности предоставления парламентского мандата. В случае, если Конституционный совет констатирует грубое нарушение, допущенное в ходе выборов, он может отменить результаты голосования. Опыт Пятой республики показывает, что если в первые годы после принятия Конституции 1958 г. активность Конституционного совета была сравнительно невысока, то в настоящее время он прочно утвердился в качестве высшей государственной инстанции, которой принадлежит решающее слово в сфере конституционной законности.
§ 2. Конституционные права и свободы
Концептуальные построения и правовое закрепление основных прав и свобод
Главную роль в закреплении и регулировании основных прав и свобод во Франции играют два структурно обособленных конституционных текста. Это Декларация прав человека и гражданина, одобренная 26 августа 1789 г., и Преамбула к Конституции 1946 г. Некоторое число постановлений, относящихся к этой сфере, содержится также в тексте, вотированном в 1958 г.
Декларация 1789 г. представляет собой выдающийся правовой акт, оказавший огромное влияние на конституционно-правовое развитие как Франции, так и многих других государств мира. Небольшой по объему документ, состоящий всего из 17 статей, не только закрепляет важнейшие права и свободы личности, но в значительной мере отражает на уровне права те концептуальные теоретические положения и идеи, которые получили распространение во Франции в период, предшествующий Великой французской революции, и в ходе ее осуществления. В ней нашли, в частности, свое отражение взгляды и идеи, развивавшиеся Жан Жаком Руссо (в том, что касается естественных прав человека, верховенства закона, национального суверенитета), идеи Шарля Монтескье, особенно его учение о разделении властей, идеи Дидро и Вольтера, в том числе относящиеся к свободе совести, идеи школы физиократов относительно собственности и свободы предпринимательства и целый ряд других. Декларация 1789 г. представляет собой, таким образом, двоякий интерес, раскрывая отражение в праве доктринальных построений и одновременно устанавливая те позитивные нормы, которые регулируют осуществление основных прав и свобод.
Несмотря на то, что Декларация разрабатывалась в условиях столкновения разных подходов и мнений и в очень короткий срок (на ее создание было истрачено всего 9 дней), в этом документе излагается довольно стройная доктринальная концепция.
Ст. 1 Декларации провозглашает, что все люди рождаются и остаются свободными и равными в правах. Таким образом, в ней закрепляется учение о естественных и неотъемлемых правах человека, правах, присущих ему как разумному существу, правах, которые не могут быть отчуждены, не могут быть дарованы кем-то свыше, в том числе государством, а принадлежат человеку в силу самого его существа. К числу таких прав отнесены, например, свобода, собственность, безопасность, право на сопротивление угнетению.
Для того чтобы защитить естественные и неотъемлемые права человека, люди вступают в политический союз, заключают своего рода общественный договор, в результате которого и возникает государственная власть. Однако верховная власть, суверенитет принадлежат только нации в целом, и, соответственно, лишь народ является источником власти. Главная задача этой последней состоит в том, чтобы защитить каждого человека, каждого члена общества от возможных посягательств на его естественные права и обеспечить их осуществление. Важнейшей гарантией осуществления прав человека и гражданина служит существование публичной власти. Публичная власть учреждается в интересах всех, а следовательно, сила этой власти не может служить частным интересам тех, кому она доверена. В совокупности с правом на сопротивление угнетению эта формула означала право на использование всех средств для противодействия неправомерным акциям властей.
Интересно решает Декларация вопрос о месте и роли закона. Закон квалифицируется как выражение всеобщей народной воли. Каждый гражданин имеет право лично или через посредство своих представителей участвовать в законотворчестве. Декларация провозглашает равенство всех перед законом, социальные же различия увязывает с общественной полезностью, а не с принадлежностью к тем или иным социальным группам и слоям. Закон не может и не должен наносить ущерб общественным интересам. Никого нельзя принуждать к совершению действий, которые не предписаны законом. Декларация устанавливает, таким образом, важнейший принцип конституционного права применительно к сфере прав и свобод, согласно которому дозволено все, что прямо не запрещено законом.
С этим принципом связано и само определение свободы. В соответствии со ст. 4 Декларации под свободой понимается право делать все, что не наносит ущерб третьим лицам. Осуществление естественных прав каждым человеком ограничивается наличием аналогичных прав, принадлежащих другим лицам. При этом каждый из членов общества должен пользоваться одинаковыми правами, а их ограничения могут быть установлены только законом.
Итак, Декларация 1789 г., опираясь на доктрину естественных прав и свобод человека, закрепляет необходимость публичной власти как гаранта этих прав, принадлежность власти народу, признание за законом выражения высшей народной воли и обеспечение при помощи равного для всех закона свободы и возможных пределов ее ограничения. На этой основе формулируются процессуальные и другие субъективные права, закрепляемые в Декларации 1789 г. Авторы Декларации не только провозглашают те или иные принципы или свободы, они одновременно указывают на необходимость их реального осуществления и на те гарантии, которые призваны обеспечить защиту человека, общества от произвола власти. В этом отношении особенно показательна ст. 16, которая устанавливает, что любое общество, не обеспечивающее гарантию прав и не осуществляющее разделение властей, практически не обладает Конституцией, т. е. не имеет конституционного законного строя.
В основе Декларации 1789 г. лежала концепция либерализма, в соответствии с которой при осуществлении своих прав, при решении своей собственной судьбы индивид должен был рассчитывать только на свои собственные силы. Задача же государства заключалась в том, чтобы создать благоприятные внешние условия и обеспечить равенство возможностей различных членов общества. Все это нашло свое выражение в известной формуле либерализма, признававшей за государством роль ночного сторожа.
Практика общественного развития весьма быстро показала, что одновременное соблюдение принципа свободы и равенства может оказаться источником серьезного социального конфликта. Свобода в ее абсолютном выражении неизбежно порождает неравенство, прежде всего экономическое, и угрозу нарастания социального конфликта, и, следовательно, потенциальную угрозу самой свободе. В свою очередь имущественное неравенство создает необходимость более активного участия государства в регулировании общественных процессов, в обеспечении большей социальной справедливости и защите наиболее обездоленных слоев и членов общества. На этой основе рождается концепция социального государства, которое не только выступает в роли ночного сторожа, но и обеспечивает предоставление определенных социальных услуг, необходимых для прогресса всего общества в целом. В сфере правовой это приводит к появлению и закреплению на конституционном уровне широкого круга социальных и экономических прав и свобод, прав и свобод в области культуры и творчества. Первые законодательные акты в данной области появляются еще в XIX и первой половине XX в., но, пожалуй, наиболее полное отражение этот новый подход и, соответственно, его правовое выражение находят в Преамбуле к Конституции 1946 г.
Конституционные реформы, осуществленные в Пятой республике, формально не затронули сферу основных прав и свобод человека и гражданина. Однако за эти годы был принят целый ряд законодательных актов, которые уточнили само понимание отдельных конституционных постановлений и в значительной мере определили механизм их реализации. В силу особенностей французской правовой системы наряду с законом значительную роль сыграли в этой области и регламенты исполнительной власти. Наконец, следует отметить, что по мере активизации Конституционного совета многие из принимавшихся им решений позволили уточнить толкование отдельных прав и свобод и определить рамки правомерной деятельности высших государственных органов, и прежде всего законодательного органа страны, в этой области.
Современная конституционно-правовая доктрина во Франции проводит различия в понятии основные (или основополагающие) принципы и общие принципы права. К числу первых относятся те положения, которые непосредственно фигурируют в конституционных текстах. Эти основополагающие принципы обязательны для законодателя, и Конституционный совет должен следить за тем, чтобы принимаемые законодательные акты соответствовали указанным принципам. Практически все основные права и свободы, перечисленные в конституционных текстах, рассматриваются сегодня как основополагающие принципы, а значит, законодатель обязан следовать этим принципам во всей своей деятельности.
Что касается общих принципов права в том смысле, как о них говорит ст. 34 Конституции, они рассматриваются в первую очередь как принципы, связывающие не законодателя, а исполнительную власть. Соответственно функция контроля за их соблюдением возлагается не на Конституционный совет, а на органы административной юстиции, возглавляемой Государственным советом Франции. На практике, тем не менее, грань между этими двумя понятиями оказывается достаточно условной. Конституционный совет даже путем толкования может признать те или иные принципы, содержащиеся в законе в качестве основополагающих, превращая их тем самым в положения, как бы приравненные по своей силе к конституционным и, следовательно, подконтрольные самому Конституционному совету.
Личные права и свободы
Личные права и свободы традиционно относят во Франции к числу естественных и неотъемлемых прав человека. Основные положения, относящиеся к личным правам и свободам, содержатся в Декларации 1789 г. В свою очередь Преамбула к Конституции 1946 г. подтверждает, "что всякое человеческое существо независимо от расы, религии и вероисповедания обладает неотъемлемыми и священными правами. Французский народ торжественно подтверждает права и свободы человека и гражданина, освященные Декларацией прав 1789 г., и основные принципы, признанные законами Республики". Как видно из приведенного положения, основные права и свободы и основополагающие принципы, их определяющие, содержатся не только в конституционных текстах, но и в законах Республики, которые тем самым с точки зрения материальной превращаются как бы в составную часть французской Конституции.
Посмотрим, каковы же те основные принципы, которые регулируют осуществление личных прав и свобод. Согласно ст. 2 Декларации ими являются: свобода, собственность, безопасность и право на сопротивление угнетению. В известной степени эти положения конкретизируются последующими статьями Декларации, которая определяет само понятие свободы, а также условия и пределы свободы в рамках организованного общества. Согласно ст. 7, никто не может быть обвинен, арестован или задержан иначе как на основании закона и в формах, которые им предусмотрены. Любой произвол, любое нарушение в этой области влекут за собой ответственность. Никто не может быть наказан иначе как на основании закона, причем закон, устанавливающий или ужесточающий наказание, не имеет обратной силы. Статья 9 Декларации формулирует презумпцию невиновности. Декларация содержит положение, весьма близкое к принципу "хабеас корпус". Основные процессуальные гарантии, предусмотренные в ней, и предопределяют характер соответствующего процессуального, а в определенной мере и материального права Франции.
В Декларации 1789 г. содержится также целый ряд других постановлений, формулирующих конкретные права и свободы. Среди них: свобода мнений, свобода вероисповедания, свобода распространения своих идей, при условии возможной ответственности за злоупотребление этим правом, устанавливаемой на основе закона.
К числу личных свобод, рассматриваемых в качестве одного из фундаментальных принципов французского права, относится право частной собственности. Она провозглашается священной и неприкосновенной. Вместе с тем Декларация наряду с этой общей посылкой указывает и на возможность ограничения данного права. Лишение собственности возможно только на основании закона, в случае если это порождается общественной необходимостью и при условии предварительной и справедливой компенсации.
Все принципы, провозглашающие и регулирующие осуществление прав и свобод, получили свою детализацию в текущем законодательстве, в решениях и постановлениях высших судебных органов и Конституционного совета, а также были в определенной мере дополнены положениями международных договоров и соглашений, касающихся осуществления прав и свобод, участником которых является Франция. В этом смысле среди наиболее важных следует назвать такие международно-правовые акты, как договоры, учреждающие Европейские Сообщества, и Маастрихтский договор 1992 г., который, в частности, относит основные права и свободы, а равно демократические конституционные принципы к общим принципам права. В число важнейших актов, содержащих общеобязательные правила, определяющие пользование правами и свободами, входит также Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод, подписанная в 1950 г. Правда, Франции понадобилось десять лет, прежде чем эта Конвенция была ратифицирована, тем не менее она была введена в действие, и Франция согласилась с обязательной юрисдикцией контрольных органов, создание которых предусмотрено этой Конвенцией. Отмечая эволюцию института личных прав и свобод, необходимо обратить особое внимание на законодательное подтверждение права на жизнь, повлекшее за собой отмену и запрет смертной казни во Франции.
Социальные и экономические права
Они изложены, главным образом, в Преамбуле к Конституции 1946 г. Создатели этого документа подчеркивают необходимость закрепления экономических, политических и социальных принципов, отвечающих новым условиям общественного развития.
Значительное место в Преамбуле занимают положения, относящиеся к сфере осуществления трудовых прав. Особо важное значение имеют постановления, обязывающие государство способствовать реализации трудовых прав и одновременно подтверждающие право каждого человека защищать свои права и свои интересы при посредничестве профсоюзных организаций. Профсоюзные права не только гарантируются, но и получают свое развитие в результате признания права на забастовку, а также на участие трудящихся через посредство уполномоченных ими лиц в коллективном определении условий труда, выработке и заключении коллективных договоров, а равно в руководстве предприятиями.
Преамбула предусматривает предоставление гарантий развитию личности и семьи. Государство заявляет о своем внимании и заботе о матери и ребенке, об оказании помощи престарелым и лицам, не имеющим возможности трудиться. В Преамбуле говорится о гарантиях, которые предоставляет государство всем членам общества в целях охраны здоровья, обеспечения отдыха и досуга, подчеркивается необходимость обеспечить общедоступность образования для всех членов общества. Само по себе данное положение не является какой-то новеллой, оно известно законодательству Франции еще со времен Второй республики, однако конституционное закрепление этого права и его расширительное толкование, как и придание этому праву статуса конституционного принципа, имеют, безусловно, позитивное значение. "Нация гарантирует равный доступ детям и взрослым к образованию, к приобретению профессии и культуре. Организация общественного бесплатного и светского образования всех степеней является долгом государства".
Определенное уточнение вносит Преамбула к Конституции 1946 г. и в осуществление права собственности. Любое имущество или предприятие, которое имеет или приобретает характер публичной службы или монополии, должно в силу самого этого факта быть превращено в коллективную собственность. Это положение несомненно уточняет и дополняет положение, содержащееся в Декларации 1789 г. В то же время судебная практика показала, что общие принципиальные установления документа 1789 г., в частности в отношении предварительного и справедливого возмещения, полностью сохраняют свою силу и применяются судебными учреждениями Республики. Следует также обратить внимание на то обстоятельство, что появление новых формул относительно коллективной собственности отнюдь не воспрепятствовало довольно широкой денационализации, которая была осуществлена во Франции в 80-е и 90-е гг.
Политические права и свободы
Постановления, закрепляющие основные политические права и свободы граждан, содержатся в различных конституционно-правовых актах. Они встречаются как в Декларации 1789 г., так и в Преамбуле к Конституции 1946 г., отдельные постановления есть также в тексте основного закона, одобренного в 1958 г. На конституционно-правовом уровне установлены основополагающие принципы построения политического общества и государства во Франции. К этим принципам относятся: признание народа единственным источником власти и утверждение его верховенства путем провозглашения доктрины национального суверенитета.
Девиз Республики — "свобода, равенство и братство". Ее принцип — "правление народа, через народ и для народа". Национальный суверенитет принадлежит народу в целом, никакая часть народа, никакая отдельная личность не могут присвоить себе его осуществление. Народ осуществляет свою власть через своих представителей (косвенная демократия) или путем референдума (прямая демократия). Голосование всегда является всеобщим, равным и тайным. Оно может быть прямым или косвенным. Порядок и условия реализации избирательных прав граждан детализируют в избирательном законодательстве и иных нормативных положениях, которые образуют так называемый избирательный кодекс Французской Республики.
На конституционном уровне провозглашены такие важнейшие политические права и свободы, как политический плюрализм и свобода образования политических партий, свобода мнения, свобода слова и целый ряд других традиционных политических прав и свобод, многие из которых фигурировали уже в Декларации 1789 г. Последующее законодательство, в том числе и конституционно-правовые акты, закрепило свободу ассоциаций, митингов, шествий и демонстраций, а также целый ряд других. В результате деятельности Конституционного совета многие из принципов политической свободы, даже содержащиеся в актах, которые формально не имеют конституционного статуса, получили признание в качестве основополагающих, т. е. принципов конституционного значения.
Равенство граждан нашло свое дальнейшее закрепление не только в формуле равенства перед законом и судом, но и в равном доступе к занятию мест на государственной службе, равном праве на образование, равном праве на безопасность и т. п. Конституционные тексты особо подчеркивают действие принципа недискриминации и равенства граждан независимо от пола, расы, национальности, вероисповедания, политических убеждений, социального и имущественного положения.
Конституционные тексты содержат сравнительно ограниченный перечень основных прав и свобод, классифицируемых в качестве основополагающих принципов. Вместе с тем конституционная значимость прав и свобод, содержащихся в других источниках права, может быть подтверждена решениями органа конституционного контроля, который в своей практической деятельности при проверке конституционности акта, принимаемого Парламентом, вправе рассматривать их не только с точки зрения формального соответствия тексту Конституции, но и с точки зрения их соответствия основополагающим принципам, содержащимся в органических законах и текущем законодательстве. В то же время, по мнению французских государствоведов, конституционная значимость придается в этом случае только самим принципам, но отнюдь не тем юридическим актам, в которых они сформулированы и изложены.
Юридические гарантии прав и свобод
Основным гарантом осуществления прав и свобод человека и гражданина является независимая судебная власть. Статья 66 Конституции устанавливает: "Никто не может быть произвольно лишен свободы.
Судебная власть — хранительница личной свободы — обеспечивает уважение этого принципа в условиях, предусмотренных законом".
Посягательства на права и свободы человека со стороны администрации являются предметом рассмотрения в специальных административных трибуналах. Административная юстиция как бы нацелена на осуществление мер, призванных пресечь неправомерные действия администрации. Органы административной юстиции, используя свои особые формы судопроизводства, вправе отменить любое решение административных органов или должностных лиц государства, если они посягают на права и свободы человека.
Защита прав и интересов человека от посягательств со стороны других лиц, а равно от действий государства, наносящих ущерб имущественным интересам, возлагается на суды общей юрисдикции. Эти суды осуществляют уголовное и гражданское судопроизводство, а также судопроизводство по специальным вопросам путем создания коммерческих трибуналов, судов по трудовым спорам, судов по делам несовершеннолетних и др. Практика показывает, что судебная система Франции сравнительно эффективно справляется с осуществлением своих функций по защите прав человека. Вместе с тем опыт работы Европейского Суда по правам человека показывает, что и французская судебная система не застрахована от ошибок и нарушений. В частности, это касается процессуальных сроков рассмотрения дел и их чрезмерного затягивания, что, по мнению Европейского Суда по правам человека, представляет собой нарушение требований, вытекающих из Конвенции по защите прав человека и основных свобод.
Конституция возлагает функции по защите основных прав и свобод и на некоторые другие государственные органы. Так, Президент Французской Республики в качестве гаранта Конституции обязан не допускать принятия актов либо совершение действий, нарушающих права человека. Ему, в частности, предоставлено в этих целях право отлагательного вето на законопроекты, принятые Парламентом, право обращения в Конституционный совет, а равно право использования чрезвычайных полномочий, предусмотренных статьей 16 Конституции. Кроме того, Президент Республики является гарантом независимости судебной власти, а следовательно, должен принимать меры к тому, чтобы обеспечить независимое функционирование судебных учреждений и неукоснительное исполнение их предписаний как гаранта прав и свобод человека.
В Конституции Франции предусмотрено и существование специального уполномоченного по правам человека (медиатора). Однако он обладает относительно скромными полномочиями, главное из которых — привлекать внимание общественности и обращать внимание административных органов на решения или действия, нарушающие права человека. Активность медиатора во Франции сравнительно невелика и не идет ни в какое сравнение с деятельностью омбудсманов во многих европейских странах. В какой-то мере, очевидно, это объясняется тем фактом, что более эффективным средством защиты человека от посягательств со стороны администрации во Франции выступает административная юстиция.
§ 3. Политические партии и партийная система
Конституционно-правовой статус политических партий
Правовой статус политических партий, их назначение, порядок и условия образования и функционирования в самых общих чертах определяются ст. 4 Конституции. Политические партии образуются свободно и их существование непосредственно не связано с решением какого-либо государственного органа, санкционирующего или отказывающего в признании политической партии. Иначе говоря, во Франции используется так называемая уведомительная система, при которой само объявление о создании политической партии уже представляет собой определенный юридический акт и влечет за собой определенные политико-правовые последствия. Во Франции, в отличие от ФРГ, нет подробного и всестороннего регулирования статуса партий в специальном законе. Поэтому французская юридическая доктрина широко применяет при определении статуса партий Закон об ассоциациях, изданный еще в 1901 г., основные положения которого были подтверждены Конституционным советом, признавшим свободу создания ассоциаций, в том числе и политических, основополагающим принципом конституционного характера.
Политические партии не обязаны проходить регистрацию. Однако если политическая партия хочет обрести качество юридического лица, она должна удовлетворять требованиям Закона об ассоциациях и представить необходимые для регистрации документы. Особенность правового регулирования заключается в данном случае в том, что государственные органы, осуществляющие эту регистрацию, в принципе не вправе отказать в этой регистрации, а следовательно, и в публичном объявлении о ее создании. Запрет деятельности партии может иметь место, но только при условии применения процедуры судопроизводства и наличии достаточных оснований для вынесения соответствующего судебного решения.
Среди условий образования и функционирования политических партий фигурируют такие, как соблюдение принципа национального суверенитета и демократии. Формулировки довольно общие и поддающиеся широкому толкованию. Из смысла этих постановлений явствует, что политическая партия обязана уважать принципы народовластия и законы, являющиеся выражением воли народа. Ей надлежит действовать в условиях и в рамках установленного конституционного строя. Предполагается также, что партия будет носить национальный характер, она не может быть образована иностранцами, а ее деятельность не должна финансироваться из иностранных источников.
В конституционном порядке определяется и главное социальное назначение политических партий. Основной закон устанавливает, что политические партии должны способствовать выражению мнений в ходе голосования. Речь идет в сущности о том, что главное назначение политических партий — участвовать в организации и проведении выборов, выражая интересы тех или иных групп и слоев населения, и тем самым способствовать учету их воли и интересов в ходе формирования и деятельности представительных учреждений. Конечно, на практике активность политических партий далеко не сводится к организации избирательных кампаний, подготовке и проведению выборов в представительные учреждения и на выборные государственные должности. Однако, с точки зрения основного закона, именно такого рода деятельность должна .составлять главное направление функционирования любой политической партии. Подобный подход, как правило, разделяет и большинство самих политических партий во Франции, чьи структуры и организация предназначены в первую очередь для борьбы в ходе избирательных кампаний.
Острые дискуссии вызвал во Франции вопрос о финансировании деятельности политических партий. При рассмотрении соответствующих проектов в Парламенте значительная часть политических партий высказалась против прямого финансирования за счет бюджетных средств. Главный резон состоял в том, что государственное финансирование предполагает публичную отчетность и возможность официальной проверки расходования средств. В допуске государственных контролеров к партийной кассе мало кто заинтересован. Во Франции формально дотируется не столько политическая партия, участвующая в избирательной кампании, сколько сами кандидаты, получающие право на возмещение своих расходов в ходе избирательных кампаний. Однако выдвижение кандидатов на выборах фактически остается прерогативой политических партий, и от их поддержки в решающей степени зависит возможность победы кандидата на выборах.
Основные политические партии Франции
С возникновением Пятой республики произошли серьезные изменения в расстановке политических сил в стране, что в свою очередь нашло выражение и в формировании и деятельности новых политических партий и объединений. Возвращение к власти генерала де Голля сопровождалось созданием политического объединения его сторонников, которое сформировалось первоначально как движение, а затем, практически уже в постголлистский период, было реорганизовано в политическую партию. Такой про-голлистской политической партией является в настоящее время Объединение в поддержку республики (ОПР). Лидером партии является Жак Ширак, формально оставивший свой пост в связи с избранием Президентом Французской Республики, но практически остающийся ее лидером.
Объединение в поддержку республики является по своему характеру правоконсервативной политической партией, отстаивающей в сфере социальной и экономической принципы так называемого неоконсерватизма, сочетающего либеральные свободы с более активной деятельностью государства по регулированию всех сфер общественной жизни. В государственно-правовой области ОПР — один из ярых защитников и приверженцев режима сильной власти. Партия отстаивает идею политической стабильности как условия успешного внутреннего развития и достижения внешнеполитических целей, отвечающих национальным интересам страны. Она поддерживает в целом планы европейской интеграции и является активным защитником идеи создания экономического и валютного союза в рамках ЕС. На парламентских и президентских выборах 1995 г. ОПР добилась значительных успехов, существенно опередив всех своих соперников. Партии удалось добиться избрания своего лидера на пост Президента Республики и в союзе с правоцентристскими силами — абсолютного большинства мест в Национальном собрании. Но на парламентских выборах 1997 г., проведенных в связи с досрочным роспуском нижней палаты, она потерпела серьезное поражение и утратила господствующее положение в Национальном собрании, а как следствие — и возможность формирования Правительства.
Правоцентристские политические группы образовали политическое объединение, именуемое "Союз за французскую демократию" (СФД).
Наибольшего успеха Союз за французскую демократию добился в 1974 г., когда один из его лидеров — Валери Жискар д'Эстен был избран на пост Президента Республики. СФД стабильно добивается значительного успеха на местных муниципальных и кантональных выборах. Однако в 80-е и 90-е гг. он выступает преимущественно как младший партнер в коалиции с Объединением в поддержку республики. После парламентских выборов 1995 г. СФД вошел в состав правительственной коалиции, а представители Союза за французскую демократию заняли ряд ключевых постов в Правительстве. Но успех оказался непродолжительным, объединение потерпело крупное поражение вместе с голлистами на досрочных парламентских выборах, и в настоящее время группа СФД в Национальном собрании входит в состав парламентской оппозиции. В последнее время в СФД, так же как, впрочем, и в ОПР, обнаружились весьма серьезные разногласия среди ее руководящего ядра, что, конечно, не способствует укреплению политических позиций правоцентристских сил в стране.
Одну из крупнейших и. наиболее влиятельных в настоящее время политических партий образует Французская социалистическая партия (ФСП). Социалистическое движение во Франции имеет богатую историю. Еще в начале века оформилась Французская секция социалистического интернационала — СФИО (аббревиатура от французского наименования партии). Практически и в Третьей, и в Четвертой республиках эта партия принадлежала к числу наиболее влиятельных парламентских партий. Французские социалисты вошли в состав трехпартийной системы, сложившейся во Франции в первые послевоенные годы. Они активно участвовали во многих правительствах Четвертой республики. С созданием Пятой республики социалистическое движение во Франции переживает глубокий кризис; партия самораспустилась и практически была воссоздана на новой основе, приняв наименование Французской социалистической партии. Видную роль в ее образовании сыграл Франсуа Миттеран. В 1981 г. он одержал победу на президентских выборах и был — сравнительно редкий случай — переизбран 7 лет спустя на новый срок. На протяжении почти всего этого четырнадцатилетнего периода французские социалисты входили в состав правительственного большинства и, с небольшими перерывами, поставляли Французской Республике Премьер-министра и основную массу министров. В середине 90-х гг. партия переживает острый политический кризис, резко падает ее влияние. На парламентских выборах 1995 г. ФСП потерпела сокрушительное поражение, создалось даже впечатление, что она вот-вот исчезнет с политической арены. Но этого не произошло. Новый лидер партии Лионель Жоспен успешно конкурировал на последних президентских выборах и вышел во второй тур голосования. На досрочных парламентских выборах в 1997 г. ФСП добилась крупнейшего успеха, завоевала большинство мест в Национальном собрании, а ее лидер сформировал Правительство Французской Республики.
ФСП представляет собой типичную социал-демократическую партию. В ее программе большое место уделяется решению проблем социального порядка. Своими успехами она в значительной мере обязана обещаниям улучшить социальную обстановку в стране и, в частности, добиться сокращения безработицы. Пока успехи ФСП на этом поприще не очень велики. Тем не менее она остается ведущей политической силой в стране, а то обстоятельство, что в состав правительственной коалиции вошла Французская коммунистическая партия, получившая ряд мест в Правительстве, позволяет французским социалистам претендовать на представительство и защиту интересов широких масс трудящихся. В области внутригосударственной ФСП остается сторонником плюралистической демократии, активно защищает действующую Конституцию и конституционный строй. В области внутренней политики она делает больший, чем правые партии, упор на реализацию социальных программ. Внешнеполитическая программа партии в целом не намного отличается от того курса, которого придерживались правые партии. В частности, французские социалисты — активные сторонники европейской интеграции, упрочения Европейского Союза и введения единой европейской валюты.
На левом фланге спектра французских политических партий располагается Французская коммунистическая партия (ФКП). Созданная в 1920 г., после раскола внутри социалистического движения, эта партия сыграла видную роль в развитии рабочего движения в стране и в организации Движения Сопротивления в годы второй мировой войны. Это позволило ФКП добиться серьезных успехов на политической арене в первые послевоенные годы. За ФКП в этот период голосует на выборах от четверти до трети всех избирателей. Однако в последующем роль и влияние партии заметно падают. В настоящее время ее избирательный корпус резко сократился и составляет около 10% избирателей. И все же это достаточно устойчивый электорат, позволяющий французским коммунистам располагать сравнительно стабильным представительством в Национальном собрании и в местных выборных органах. Политическая программа ФКП за последнее десятилетие претерпела существенные изменения. Партия отказалась от многих догматических построений, не отвечающих реалиям современного общественного развития. Произошло определенное сближение ФКП с французскими социалистами за счет восприятия многих социал-демократических постулатов. Партия вошла в 1997 г. в состав правительственной коалиции и поддерживает политику Правительства, хотя и не отказывает себе в праве на критику конкретных его мероприятий. Уже сравнительно давно она отказалась от установки на революционное насильственное ниспровержение существующего конституционного строя и действует в целом в рамках конституционной законности.
Крайне правый фланг среди ведущих политических партий страны занимает в настоящее время Национальный Фронт (НФ). Резкому подъему этой националистической по своей природе партии способствовал целый ряд социальных факторов. Особенно активно она использовала рост массовой безработицы в стране и слабоконтролируемый приток иммигрантов извне. Лозунг НФ, утверждающий, что изгнание эмигрантов даст работу всем французам, получил довольно широкую поддержку среди некоторых слоев населения. Особенно значительно влияние НФ на юге Франции.
В течение довольно длительного времени особенности французской избирательной системы позволяли сдерживать приход представителей НФ в состав Национального собрания. Однако, использовав пропорциональную избирательную систему, партия смогла добиться своего представительства на выборах в Европарламент, а на выборах 1997 г. в Национальное собрание ей удалось получить около 16% голосов избирателей. Рост влияния НФ вызывает в последнее время серьезную тревогу практически у всех общенациональных политических партий и объединений.
Партийная система
Свобода образования политических партий, провозглашенная Конституцией, способствовала образованию многопартийной системы во Франции. Основу этой системы образуют, как правило, крупные общенациональные политические партии и объединения, оказывающие активное воздействие на формирование политического курса страны, а равно на функционирование всего механизма власти. В зависимости от конкретных политических условий состав существующей в стране многопартийной системы и ее характеристики меняются. Но принцип свободы образования партий не подвергался пересмотру, а тем самым всегда сохранялась юридическая база многопартийности.
В первые годы после второй мировой войны во Франции сложилась так называемая трехпартийная система. Это не значит, что в стране существовало только три политические партии, их было достаточно много. Однако лишь три из них: социалистическая, коммунистическая и партия христианско-демократического толка (Народное республиканское движение) — могли претендовать на роль общенациональных и играли ключевую роль в формировании первых правительств. После начала "холодной войны" в 1947 г. французские коммунисты были удалены из состава Правительства, и, хотя ФКП оставалась крупнейшей и наиболее массовой политической партией, ее воздействие на формирование правительственной политики резко сузилось. Доминирующее положение в стране заняли центристские и правоцентристские элементы. Из состава этих группировок и формировалось большинство французских правительств. С приходом к власти генерала де Голля, ставившего одной из своих задач уменьшение влияния политических партий, а по возможности и их вытеснение, партийная система во Франции претерпела определенные изменения. Возможности воздействия политических партий на правительственный курс действительно уменьшились. Этому, в частности, способствовали и меры, предпринятые создателями Конституции 1958 г., установившими несовместимость парламентского и министерского мандата. Но с середины 70-х гг. положение вновь начинает меняться, и можно говорить о возрождении во Франции традиционной многопартийной системы. По мнению некоторых исследователей, сегодня во Франции сложилась так называемая блоковая система, когда с одной стороны выступают Объединение в поддержку республики и Союз за французскую демократию, образуя тем самым единый, хотя и разношерстный блок, а с другой стороны им противостоит блок, основу которого образуют ФСП и ФКП. Следует, правда, иметь в виду, что ФСП в этом блоке занимает явно доминирующие позиции, и именно эта партия играет решающую роль в определении политического курса блока социалистов и коммунистов.
Многопартийность находит свое проявление в существовании не только крупных общенациональных партий, объединений, но и значительного числа сравнительно небольших по численности, а нередко и по влиянию политических группировок. Во Франции действует довольно много политических образований в рамках регионов и даже департаментов, выступающих в качестве политической силы не столько на общенациональных выборах, сколько при проведении выборов в местные представительные учреждения.
Политический плюрализм и многопартийность рассматриваются как одно из главных условий демократии в современной Франции.
§ 4. Избирательное право и избирательная система
Конституционные принципы избирательного права
Основные принципы избирательного права определены в ст. 3 французской Конституции. Согласно основному закону выборы во Франции являются всеобщими, равными и тайными. Всеобщность означает, что избирательным правом пользуются все французские граждане, достигшие восемнадцатилетнего возраста. (Возрастной ценз во Франции был понижен в 70-е гг.) Депутат нижней палаты Парламента должен быть не моложе 23 лет. Возрастной ценз для сенаторов составляет 35 лет. Правом голоса на общенациональных выборах — президентских, парламентских — пользуются только граждане Французской Республики. Участвовать в голосовании в рамках территориальных коллективов на местах могут и неграждане, постоянно проживающие в стране. Кроме того, в связи с введением на основе Маастрихтского договора 1992 г. гражданства Европейского Союза предусматривается, что лица, обладающие этим статусом и находящиеся на территории Франции, могут принимать участие в выборах в Европейский парламент. Они участвуют также в муниципальных выборах при условии проживания во Франции, но не могут осуществлять функции мэра или его заместителя и входить в коллегию по выборам сенаторов.
Равенство трактуется как равные права и возможности всех граждан при пользовании активным и пассивным избирательным правом при условии, что гражданин удовлетворяет всем требованиям избирательного закона. Применяемый во Франции избирательный кодекс предусматривает возможность ограничения избирательных прав некоторых категорий граждан. К их числу относятся: недееспособные, лица, отбывающие наказание по приговору суда, злостные банкроты и некоторые другие. Любое ограничение избирательных прав может быть обжаловано в судебном порядке.
Закон устанавливает также различные правила неизбираемости и несовместимости. Не подлежат избранию прежде всего лица, от деятельности которых зависит организация выборов, проведение голосования, осуществление избирательных операций. Это, например, префекты департаментов, работники префектур, непосредственно участвующие в организации выборов, и некоторые другие категории государственных служащих. Правило несовместимости предполагает недопустимость совмещения выборного мандата с тем или иным видом профессиональной деятельности или занятием каких-то должностей на государственной или частной службе. Наиболее существенное значение имеет закрепленная в Конституции несовместимость мандата парламентария с вхождением в состав Правительства. Во Франции предпринимались попытки пересмотреть эти конституционные постановления путем реформирования основного закона, однако соответствующая поправка принята не была.
Голосование всегда является тайным. Избирательные операции должны быть организованы таким образом, чтобы обеспечить реальную возможность свободного волеизъявления избирателя. Всякая попытка контроля за голосованием избирателя представляет собой серьезное правонарушение, которое влечет за собой ответственность по закону. Сколько-нибудь известных случаев нарушения тайного голосования в Пятой республике не отмечалось.
Выборы могут быть прямыми или косвенными. В настоящее время используется преимущественно процедура прямых выборов. Она применяется при избрании Президента Республики, депутатов нижней палаты Парламента, депутатов Европейского парламента, а также при выборах в местные представительные учреждения. Система косвенных выборов используется при формировании верхней палаты Парламента — Сената. Первоначально путем косвенных выборов избирался также Президент Французской Республики, но в результате конституционной реформы 1962 г. косвенные выборы были заменены прямым голосованием избирателей.
Выдвижение кандидатов на любые выборные должности является свободным, однако в избирательный бюллетень могут быть внесены только зарегистрированные кандидаты. Основным условием регистрации является подача заявления, поддерживаемого определенным числом выборных представителей. Так, при выдвижении кандидатуры на пост Президента Французской Республики Конституционный совет регистрирует кандидата, только если его заявление поддержано пятью тысячами выборных должностных лиц, которые представляют не менее тридцати департаментов страны. Регистрация должна иметь место в рамках официальной избирательной кампании. Ее сроки и продолжительность регулируются законом.
Во Франции по сей день сохраняется практика внесения кандидатами избирательного залога, который возвращается при условии получения определенного числа голосов на выборах. Сумма эта, правда, весьма незначительна и особых препятствий для выдвижения и регистрации кандидатов не создает. Государство оказывает определенную финансовую поддержку кандидатам, баллотирующимся на выборах, и контролирует расходование соответствующих средств. Согласно законам, принятым в 1988 г., дотируется также деятельность политических партий, участвующих в проведении избирательных кампаний.
На законодательном уровне регулируется и порядок проведения избирательной кампании, а особенно использование в ходе выборов средств массовой информации. Злоупотребление избирательной пропагандой, равно как и нарушение сроков проведения избирательной кампании, служит основанием для кассирования результатов выборов.
Судьей по выборам на общенациональном уровне выступает Конституционный совет: ему принадлежит право проверки правильности проведения выборов и обоснованности приносимых жалоб. Практика Пятой республики знает немало примеров кассирования результатов выборов депутатов Национального собрания в отдельных округах. Случаи кассирования президентских выборов Пятой республике неизвестны.
Участие в голосовании обязательным не является.
Избирательные системы
В Пятой республике применяются различные избирательные системы, устанавливающие порядок подсчета голосов и определение результатов голосования. Наиболее распространенной является мажоритарная система выборов в два тура. Она применяется на выборах Президента Республики и депутатов Национального собрания. В соответствии с этой системой избранным считается кандидат, собравший абсолютное большинство голосов избирателей в первом туре голосования. Это значит, что кандидат, получивший свыше 50% голосов избирателей, участвовавших в голосовании, при условии явки на выборы не менее 25% избирателей получает, соответственно, президентский мандат, если речь идет о президентских выборах, либо мандат депутата Национального собрания, если речь идет о парламентских выборах.
Организация проведения второго тура голосования несколько варьируется в зависимости от того, проводятся президентские или парламентские выборы. При выборах Президента Республики во втором туре баллотируются только два кандидата, собравшие в первом туре наибольшее число голосов избирателей. Кандидат, получивший большинство голосов во втором туре, занимает пост Президента Республики. Практика показывает, что кандидат, собравший наибольшее число голосов в первом туре, необязательно одерживает победу во втором туре. Так было, например, на последних президентских выборах, проходивших в 1995 г.
При выборах в Национальное собрание во второй тур проходят все кандидаты, собравшие в первом туре не менее 12,5% голосов избирателей, принимавших участие в голосовании. Избранным считается кандидат, получивший относительное большинство голосов, т. е. больше, чем любой другой кандидат, взятый в отдельности. Выборы депутатов проводятся по одномандатным округам. Соответственно, и сама система носит название мажоритарной униноминалъной системы.
При выборах в Европейский парламент, а также при избрании членов региональных ассамблей применяется пропорциональная система выборов. При использовании пропорциональной избирательной системы блокирование списков, паноширование и преференциальное голосование запрещены. Каждый список должен включать число кандидатов, равное числу мест, подлежащих замещению. При выборах в Европарламент вся страна образует единый избирательный округ, и, следовательно, каждый список должен включать 81 кандидата в соответствии с числом мест, подлежащих замещению по квоте, предоставленной Франции. При региональных выборах число советников, подлежащих избранию, зависит преимущественно от численности населения регионов. Важной особенностью является применение на этих выборах пятипроцентной оговорки, которая устанавливает избирательный порог участия тех или иных списков, баллотировавшихся на выборах, в распределении мандатов.
Косвенная система выборов, предусмотренная при избрании Сената, предполагает формирование коллегии выборщиков, которая избирает членов верхней палаты Парламента. В-Состав этой коллегии входят депутаты Национального собрания, члены представительных собраний регионов и департаментов и представители муниципальных советов коммун, которые, как правило, и образуют большинство выборщиков. Голосование проводится по департаментам. В тех из них, где избирается пять или более членов Сената, применяется пропорциональная система, во всех остальных — мажоритарная.
Референдум
Конституционно-правовая система Пятой республики предусматривает сравнительно широкое использование референдума, основание и условия проведения которого определяются непосредственно в основном законе страны. Это, в частности, ст. 11 и 89 Конституции. Необходимость проведения референдума вытекает также из содержания ст. 53, устанавливающей, что любое изменение статуса той или иной территории — обмен, присоединение — не может быть действительным без согласия заинтересованного населения.
Практически во всех случаях решение о проведении референдума принимается главой государства. Референдум проводится на основе текста, предлагаемого Правительством. Конституционная реформа, осуществленная в 1995 г., предусмотрела возможность предварительного обсуждения проекта, выносимого на референдум, Парламентом. Тем не менее окончательное решение остается за главой государства. Ст. 89 Конституции закрепляет необходимость проведения референдума в связи с внесением конституционных поправок, эта процедура была рассмотрена выше в § 1.
В соответствии с новой редакцией ст. 11 Конституции Президент может передать на референдум законодательные акты: 1) относящиеся к организации государственной власти; 2) разрешающие ратификацию международного договора, который, не противореча Конституции, мог бы отразиться на функционировании государственных институтов; 3) санкционирующие изменения в области экономической и социальной политики государства.
Контроль за правильностью проведения референдума отнесен к ведению Конституционного совета. Однако, когда в 1962 г. были опротестованы итоги референдума об изменении порядка избрания Президента Республики, Конституционный совет признал себя некомпетентным выносить решение по существу итогов, посчитав, что он не может своим решением ревизовать общенародное волеизъявление, выраженное в ходе референдума.
Помимо референдума, проводимого на общенациональном уровне, возможно также его проведение на местном уровне по вопросам местного значения, в частности слияния и сотрудничества коммун.
§ 5. Система государственных органов Франции
Основные принципы построения механизма власти во Франции
В основу построения и функционирования системы государственных органов Франции положен принцип разделения властей. Он закреплен в ст. 16 Декларации прав человека и гражданина 1789 г., которая является составной частью действующей Конституции страны. Однако реализация этого принципа в условиях различных политических режимов и форм правления осуществлялась далеко не одинаковыми методами.
Современная Франция принадлежит к числу республик со смешанными формами правления. Ее зачастую называют полупрезидентской, полупарламентской или страной с рационализированным парламентаризмом. Суть дела, однако, заключается в том, что для Пятой республики характерно заметное усиление роли исполнительной власти и ослабление роли Парламента. Иначе говоря, в рамках государственно-правовой системы Франции центр тяжести сместился от представительного органа к органу, осуществляющему исполнительную власть. Но дело не только в этом. Чрезвычайно важной правовой характеристикой республик со смешанными формами правления является существование би-цефалъной исполнительной власти. Ее носителями выступают Президент Республики и Правительство. Причем, в соответствии с Конституцией Президент наделен так называемыми собственными, единоличными полномочиями, которые он может осуществлять самостоятельно. Это положение в какой-то мере напоминает ситуацию, существующую в президентской республике. Вместе с тем вооруженные силы и административный аппарат страны находятся в ведении Правительства. Правительство Республики несет ответственность за свою деятельность перед Национальным собранием — нижней палатой Парламента. Это положение характерно, как известно, для стран с парламентскими формами правления. Таким образом, государственный механизм Пятой республики претерпел существенные изменения по сравнению с тем, что имело место в предшествующей республике. Соответственно, и механизм реализации принципа разделения властей также изменился. Тем не менее сам принцип сохраняет свое значение и государственные институты Франции функционируют на основе разделения законодательной, исполнительной и судебной властей.
Одна из существенных особенностей государственного механизма Пятой республики состоит в том, что его практическое функционирование напрямую зависит от того, совпадают ли президентское и парламентское большинство. В тех случаях, когда политические силы, поддерживающие Президента, одновременно контролируют Национальное собрание, роль Президента как носителя исполнительной власти заметно возрастает. Практически в этой ситуации он формирует Правительство из своих единомышленников и руководит его деятельностью.
Если политические силы, контролирующие Национальное собрание, не принадлежат к пропрезидентскому блоку, ситуация складывается совершенно иная. В этом случае в связи с существованием института парламентской ответственности Президент вынужден назначить Правительство, представляющее оппозиционные ему силы. Возможности Президента по осуществлению исполнительной власти резко сужаются. Роль Правительства во главе с Премьер-министром заметно возрастает. Такую ситуацию принято называть "сосуществованием". Такая ситуация сложилась, в частности, в 1997 г., когда на досрочных парламентских выборах победу одержала Французская социалистическая партия, в то время как глава государства опирается на поддержку правых и правоцентристских политических сил.
Три основные ветви власти представлены во Франции главой государства, Правительством, Парламентом и судами, которые возглавляются Кассационным судом, высшим судебным органом общей юрисдикции, и Государственным советом, высшим органом административной юстиции.
Президент Республики
Президенту Республики принадлежит центральное место в системе государственных органов Пятой республики. Согласно ст. 5 Конституции он следит за соблюдением Конституции, обеспечивает нормальное функционирование государственных институтов, принимает меры по обеспечению национальной независимости и территориальной целостности, обеспечивает соблюдение международных соглашений и договоров. Президент Республики — верховный главнокомандующий вооруженными силами страны, он производит назначение на высшие военные и гражданские должности. Он представляет страну в международных отношениях, ведет международные переговоры и заключает международные договоры.
К числу собственных полномочий Президента относятся такие важные, как: назначение Премьер-министра, решение о досрочном роспуске Национального собрания, использование чрезвычайных полномочий по ст. 16 Конституции и др. Французские исследователи политической жизни страны считают, что в период правления генерала де Голля имело место своего рода вертикальное разграничение полномочий Президента и Правительства. Президент главным образом руководил осуществлением внешней и военной политики Франции. В постголлистский период утвердилось своего рода горизонтальное разделение полномочий и компетенции. Решения наиболее общего политического характера принимаются Президентом, вся текущая работа по управлению страной осуществляется Правительством. Однако ни та ни другая схема практически не работают в условиях "сосуществования". При такой ситуации Президент должен и обязан искать компромисса с Правительством, как, впрочем, ту же задачу должно решать и Правительство. В основном вопросы управления государственными делами при такой ситуации сосредотачиваются в руках Правительства. Однако большая часть единоличных полномочий Президента сохраняется в неприкосновенности.
Президент Республики — высшее должностное лицо государства, его верховный представитель во всех актах внутриполитической и международной жизни.
Президент Республики избирается путем всеобщего, прямого, равного и тайного голосования. Срок полномочий — 7 лет. Ограничений для переизбрания не установлено. (Президент Франсуа Миттеран избирался, например, два срока подряд — с 1981 по 1995 г.). Кандидат в президенты должен удовлетворять всем требованиям, предъявляемым к лицам, избираемым в Парламент. Института вице-президента во Франции нет. В случае досрочной вакансии поста Президента его обязанности временно исполняет Председатель Сената, а если он тоже не в состоянии выполнять эти обязанности, они исполняются Правительством. Новые выборы проводятся не ранее чем через 20 и не позднее чем через 35 дней после открытия вакансии. За годы существования Пятой республики дважды имели место случаи досрочной вакансии поста Президента и, соответственно, проведение досрочных выборов в 1969 г., при отставке Президента де Голля, и в 1974 г. — в связи со смертью Жоржа Помпиду. Исполняющий обязанности Президента несколько ограничивается в своих правах, он, в частности, не может проводить референдум и не имеет права прибегать к досрочному роспуску Национального собрания.
Президент Республики обладает исключительно широкими полномочиями в сфере руководства и управления государственными делами. Он председательствует в Совете министров, причем никакое заседание Правительства в форме Совета министров невозможно при отсутствии главы государства. Иное может иметь место, если он непосредственно уполномочил другое должностное лицо осуществлять председательствование на конкретном заседании и в связи с конкретной повесткой дня. Президент назначает Премьер-министра и по его представлению других членов Правительства. Он же отзывает Премьер-министра и иных членов Правительства. Глава государства назначает на все высшие военные и гражданские должности.
Президент обладает широкой регламентарной властью. Одна из важных особенностей конституционного режима Пятой республики состоит в ограничении сферы применения закона, которая определена ст. 34 Конституции. Все, что лежит вне сферы, регулируемой законом, регулируется актами исполнительной власти. В результате акты, подписываемые Президентом, нельзя рассматривать как обычные подзаконные акты, принимаемые на основе и во исполнение закона. Президентские ордонансы и декреты — это самостоятельные нормативно-правовые акты, которые играют в регулировании отдельных сфер общественных отношений ту же роль, что и закон. В случае если Конституционный совет признает, что тот или иной законодательный акт был принят в нарушение ст. 34 Конституции, регламентарная власть получает право изменять и заменять этот закон собственными нормативными актами. Наиболее важные регламентарные акты, издаваемые Президентом, именуются ордонансами. Текущее правовое регулирование осуществляется при помощи декретов. На основе переходных постановлений Конституции в первые месяцы существования Пятой республики в стране была издана целая серия ордонансов, содержащих органические законы. Посредством такого рода актов был определен статус подавляющего большинства высших государственных органов страны. (Переходные постановления отменены в 1995 г.)
Президенту принадлежит право законодательной инициативы в том, что касается конституционных пересмотров, передачи законопроектов на референдум, а равно право отлагательного вето на законопроекты, принимаемые Парламентом. Президент Республики промульгирует в течение 15 дней после одобрения Парламентом принятые им законопроекты. Однако в течение предусмотренного срока промульгации он может вернуть законопроект в Парламент для повторного обсуждения либо обратиться в Конституционный совет в целях определения того, не противоречит ли одобренный Парламентом акт Конституции страны. Такого рода обращение прерывает 15-дневный срок, установленный для промульгации закона.
Президенту принадлежит право досрочного роспуска Национального собрания. Такого рода досрочный роспуск не может иметь место только в трех случаях: 1) когда временно исполняются обязанности Президента; 2) когда использованы чрезвычайные полномочия по ст. 16 Конституции; 3) в течение года после досрочных выборов.
Президент Республики обладает определенными полномочиями и в судейской сфере. Он председательствует в высшем совете магистратуры, его актами производится назначение и перемещение профессиональных судей, Президент Республики обладает правом помилования.
Важными полномочиями наделен Президент в сфере внешней политики и обороны. Он представляет страну в международных отношениях, назначает дипломатических представителей Франции, при нем аккредитуются иностранные дипломатические представители. Президент ведет международные переговоры и заключает международные договоры и соглашения.
Официальная резиденция Президента — Елисейский дворец. При главе государства функционирует специализированный аппарат помощников и советников, которые образуют его личный кабинет и генеральный секретариат. Важную роль играют также некоторые другие специализированные вспомогательные органы, в число которых входит, в частности, военный комитет. Все сотрудники Елисейского дворца назначаются и увольняются Президентом по его собственному усмотрению.
Правительство
Правительство — коллегиальный орган, осуществляющий наряду или совместно с Президентом Республики исполнительную власть. Правительство обладает во Франции весьма своеобразной структурой. Оно может выступать в форме Совета министров, объединяющего всех его членов под председательством Президента Республики, или как совокупность членов Правительства под руководством Премьер-министра. Заседание Совета министров проходит под председательством Президента. Иное возможно лишь в случае прямого делегирования полномочий, например Премьер-министру, для проведения конкретного заседания со строго определенной повесткой дня.
Конституция сравнительно четко указывает, какие вопросы подлежат обязательному рассмотрению в Совете министров. Практически все наиболее важные проекты регламентарных нормативных актов, проекты законов, решение о постановке вопроса о доверии, о проведении референдума, назначении на высшие государственные должности и другие подлежат обсуждению в Совете министров.
В тексте французской Конституции используется преимущественно собирательный термин — Правительство. Он присутствует в заголовках разделов III и V Конституции. Однако основной закон не уточняет само понятие. О его содержании можно судить лишь косвенно. Так, согласно ст. 21 Конституции деятельностью Правительства руководит Премьер-министр. В соответствии со ст. 49 Конституции Правительство ставит перед Национальным собранием вопрос о доверии Правительству. Все это позволяет сделать вывод о том, что под Правительством понимается преимущественно совокупность его членов, руководимых Премьер-министром.
Премьер-министр и по его представлению члены Правительства назначаются Президентом Республики. Соответствующий декрет Президента не нуждается в контрасигнации. Однако ответственность Правительства перед Национальным собранием заставляет главу государства назначить только то Правительство, которое опирается на поддержку парламентского большинства.
Внутренняя структура Правительства основана на иерархических началах. Помимо Премьер-министра оно включает государственных министров, министров, государственных секретарей и некоторые другие категории членов. Государственные секретари, выполняющие зачастую функции заместителя министра, далеко не всегда входят в состав Совета министров.
Французская Конституция не устанавливает четко фиксированной заранее структуры Правительства. Этот вопрос решается конкретно всякий раз, когда формируется Правительство или осуществляется его реорганизация. Персональный состав Правительства зависит, как правило, от соотношения сил в Национальном собрании. При совпадении парламентского и президентского большинства решающую роль в правительственных назначениях играет Президент Республики. В условиях "сосуществования" его роль гораздо менее существенна.
Вновь назначенное Правительство не обязано представлять свою программу и состав на утверждение Парламента. В то же время Правительство может по собственному усмотрению просить Национальное собрание об одобрении правительственной программы или заявления по вопросам общей политики. Практика последних лет свидетельствует о нарастающем использовании этого института несмотря на отсутствие формальной инвеституры.
Правительство несет коллективную ответственность перед Национальным собранием. Однако институт парламентской ответственности Правительства претерпел существенные изменения в Пятой республике. Вопрос о доверии Правительству ставит только оно само — в связи с изложением правительственной программы или Декларации по вопросам общей политики.
По инициативе депутатов Национального собрания может быть поставлена на голосование резолюция порицания Правительству. Такая резолюция вносится группой парламентариев, насчитывающей не менее одной десятой общего числа членов нижней палаты. Голосование по резолюции порицания имеет место через 48 часов после внесения ее в бюро Национального собрания. В случае отклонения резолюции порицания депутаты, ее подписавшие, не могут в течение той же парламентской сессии внести новую резолюцию порицания.
Определенной оригинальностью отличается и процедура принятия либо отклонения резолюции порицания. На голосование ставится только один вопрос: кто за принятие этой резолюции; кто из депутатов против или воздержался — не выясняется. Резолюция считается принятой, если она собрала абсолютное большинство голосов депутатов. Такая процедура весьма удобна для Правительства и позволяет ему избежать неприятных последствий голосования. За всю историю существования Пятой республики известен только один случай принятия резолюции порицания (Правительству Жоржа Помпиду в 1962 г.).
Правительство может связать вопрос о доверии с законопроектом, вносимым на рассмотрение Парламента. В этом случае голосование по законопроекту вообще не проводится. Оно может иметь место, только если правительственному законопроекту противопоставлена резолюция порицания. Если таковая не внесена, это означает выражение доверия и утверждение правительственного проекта. Для того чтобы принять иное решение, необходимо одобрить резолюцию порицания в соответствии с той сложной процедурой, которая установлена основным законом. В случае отказа в доверии или принятия резолюции порицания Премьер-министр должен вручить Президенту Республики заявление об отставке Правительства. Окончательное решение передается на усмотрение главы государства. Он может принять отставку Правительства и назначить нового Премьер-министра либо принять решение о досрочном роспуске Национального собрания и назначении новых выборов. Именно такое решение было принято в 1962 г.
Правительство как коллегиальный орган и его руководитель — Премьер-министр обладают широкими полномочиями, которые осуществляются либо совместно с Президентом Республики, либо кабинетом, либо единолично Премьер-министром.
В распоряжении Правительства находятся административный аппарат и вооруженные силы. Правительство обладает широкой регламентарной властью, и принимаемые им решения в форме декретов образуют весьма важный источник французского права. Акты, принимаемые кабинетом, подписываются Премьер-министром и обычно контрасигнуются министрами, ответственными за их исполнение. Правительство обладает правом законодательной инициативы. Законопроекты вносятся на рассмотрение Парламента Премьер-министром после обсуждения в Совете министров и по получении заключения Государственного совета. В этом последнем случае высший орган административной юстиции выступает в роли коллективного юрисконсульта Правительства. Получение предварительного заключения носит обязательный характер, но само мнение Государственного совета юридически обязательным для Правительства не является.
Правительство может просить Парламент о делегировании ему законодательных полномочий в определенной сфере и на определенный срок в целях выполнения правительственной программы. В этом случае Правительство принимает необходимые меры путем издания ордонансов. Особенность их правового режима заключается в том, что такие акты вступают в силу с момента опубликования, но перестают действовать, если законопроект об их утверждении не передан Правительством на рассмотрение Парламента до истечения срока делегирования полномочий.
Проекты решений Правительства, как правило, подготавливаются заинтересованными министерствами и ведомствами. В практике Пятой республики довольно широко распространено создание различных межминистерских советов и комитетов, действующих на постоянной или временной основе, которые подготавливают необходимую документацию и вносят предложения на рассмотрение Правительства. Особо важные советы возглавляет непосредственно Премьер-министр, другие — заинтересованные министры. Премьер-министр может также делегировать членам Правительства осуществление отдельных своих полномочий.
Конституция особо подчеркивает первостепенную роль Премьер-министра. Согласно основному закону Премьер-министр руководит деятельностью Правительства. Он несет ответственность за обеспечение национальной обороны, т. е., иначе говоря, наряду с Президентом Республики принимает непосредственное участие в решении вопросов военного строительства. На Премьер-министра возложено обеспечение исполнения законов. Он обладает собственной регламентарной властью. Премьер-министру принадлежит право назначения на военные и гражданские должности. Специальные законодательные акты разграничивают соответствующие полномочия главы государства и Премьер-министра.
Премьер-министру принадлежит право законодательной инициативы. Он пользуется правом обращения в Конституционный совет в целях установления соответствия вотированного палатами проекта основному закону страны. По предложению Премьер-министра созываются чрезвычайные сессии Парламента. Он также может вносить предложение о продлении срока очередной сессии Парламента. По предложению Премьер-министра проводятся закрытые заседания палат в форме секретного комитета. Целый ряд важных полномочий Президента Республики осуществляется по предложению или после консультаций с Премьер-министром.
Официальная резиденция главы Правительства — Отель Ма-тиньон. При Премьер-министре функционирует разветвленный вспомогательный аппарат. Его работой руководит, как правило, Генеральный секретарь Правительства, выполняющий весьма важные функции по организации работы Правительства в целом и по координации сотрудничества с аппаратом Президента Республики. Под началом Премьер-министра функционирует ряд важных государственных служб. Среди них, например, такие, как Генеральный секретариат по вопросам планирования, служба контрразведки и др. Практика Пятой республики знает также случаи, когда Премьер-министр одновременно возглавлял то или иное министерство. В этом случае, ему, как правило, помогает соответствующий государственный секретарь или уполномоченный министр.
Роль и значение Правительства и его руководителя особенно заметно возрастают в условиях "сосуществования", когда Правительство может опереться на поддержку большинства, победившего на выборах в нижнюю палату парламента.
Парламент
Парламент — высшее представительное учреждение Французской Республики. Он состоит из двух палат: Национального собрания, именуемого зачастую также нижней палатой, и Сената. Место и роль каждой из палат в системе государственных органов Франции определяется Конституцией, органическими законами, относящимися к каждой из палат, а равно их внутренними регламентами, которые вотируются каждой из палат раздельно.
Национальное собрание Франции состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего и прямого голосования. Применяется мажоритарная униноминальнаясистема выборов в два тура. Кандидатом на выборах может быть любой француз, пользующийся в полном объеме избирательными правами и достигший двадцатитрехлетнего возраста. Одновременно с депутатом избирается его заместитель, который занимает место в палате в случае досрочной вакансии. Если использована и эта возможность и если до всеобщих выборов остается более шести месяцев, проводятся дополнительные выборы. Срок полномочий Национального собрания — пять лет. Состав его обновляется полностью.
Ежегодно проводится одна очередная сессия Национального собрания, общая продолжительность которой не должна превышать 120 дней. Кроме того, Национальное собрание собирается по праву в случае использования чрезвычайных полномочий Президентом Республики, а также во второй четверг после досрочных выборов.
Верхняя палата — Сенат. Члены этой палаты избираются сроком на девять лет, обновление происходит по третям каждые три года. Сенаторы избираются путем косвенных выборов, особыми коллегиями выборщиков, в которых преобладают представители муниципальных советов коммун. Если Национальное собрание рассматривается как орган общенационального представительства, то Сенат, согласно Конституции, представляет территориальные коллективы. По образному выражению профессора Жоржа Веде-ля, Сенат — не что иное, как посольство провинциальной Франции в Париже.
Члены Парламента обладают депутатским иммунитетом. Они не подлежат преследованию за высказанное мнение или голосование при исполнении своих обязанностей. Арест депутата может иметь место только с разрешения бюро его палаты, кроме случаев задержания на месте преступления. Вознаграждение, выплачиваемое депутату, равняется в среднем заработной плате высших государственных служащих страны. Однако парламентарии получают еще различного рода компенсации и выплаты, связанные с содержанием собственного аппарата, наймом жилья, проездом, оплатой почтовых расходов и т. п. Парламентарии при вступлении в должность и при окончании срока мандата должны представить декларацию об имущественном положении и доходах.
Парламентарии в зависимости от своей партийной принадлежности образуют партийные группы (фракции). Для образования партийной группы необходимо, чтобы в нее входило не менее 14 сенаторов в верхней палате и не менее 20 депутатов — в нижней. Каждая партийная группа обладает некоторыми имущественными и финансовыми привилегиями и правами. В ее распоряжение предоставляются специальный аппарат и помещение. Каждая партийная группа имеет право на пропорциональное представительство в бюро и комиссиях палаты.
Заседания палат открытые. В каждом зале пленарных заседаний имеются специальные галереи для публики и для прессы. Дебаты, проходящие в палатах, стенографируются. Их полный отчет публикуется в специальном издании — Журнал офисьель.
Работой каждой из палат руководит бюро. Оно состоит из Председателя, вице-председателей, секретарей и квесторов (последние ведают административно-хозяйственными и финансовыми вопросами). Важную роль в руководстве делами палаты при определении повестки дня и приоритетности рассмотрения тех или иных вопросов играет Конференция председателей, которая включает помимо членов бюро также председателей партийных групп и председателей постоянных комиссий.
Каждая палата создает шесть постоянных комиссий. Помимо этого для изучения отдельных вопросов или проектов могут образовываться временные специальные комиссии, а также комиссии по контролю и расследованию. Наибольшую роль играют постоянные комиссии, на рассмотрение которых передаются законопроекты и законопредложения, принятые к рассмотрению палатами. Такие комиссии образуют свои бюро и назначают генеральных докладчиков, которые излагают мнение и решение комиссии по рассматриваемым ею вопросам. Заседание комиссии является по общему правилу закрытым. В работе комиссий могут участвовать представители Правительства, которые должны быть выслушаны по их требованию.
Согласно Конституции законодательный акт считается принятым Парламентом, если он одобрен в идентичной редакции обеими палатами. Из этой формулы можно заключить, что в осуществлении законотворческой деятельности обе палаты равноправны. Однако это не совсем так. Если обе палаты не придут к согласию относительно обсуждаемого законодательного акта, Правительство может просить Национальное собрание вынести окончательное решение. Конечно, в данном случае решающая роль принадлежит самому Правительству, а не Парламенту. Тем не менее при разногласиях между палатами именно Национальному собранию предоставляется возможность сказать последнее слово.
Национальное собрание решает окончательно вопрос о судьбе государственного бюджета. Нижняя палата, и только она, осуществляет в полном объеме контроль за деятельностью Правительства. Только Национальное собрание вправе отказать в доверии или принять резолюцию порицания, влекущие за собой отставку Правительства. Правда, Премьер-министр может выступить в Сенате с заявлением по вопросам общей политики, но это зависит от его собственного усмотрения и не влечет за собой голосования по вопросу о правительственной политике.
Полномочия Парламента в целом аналогичны тем, которые традиционно осуществляет представительный орган и в других демократических странах. Это, во-первых, законодательные полномочия, во-вторых, утверждение государственного бюджета и отчета о его исполнении, в третьих, контроль за деятельностью исполнительной власти, в четвертых, решение вопросов войны и мира. И все же механизм реализации этих полномочий в Пятой республике отличается большим своеобразием.
Прежде всего ограничена сфера применения закона. Статья 34 Конституции содержит конкретный перечень вопросов, по которым могут быть приняты законодательные акты или определены законом основные начала и принципы. Сфера законотворчества может быть расширена путем принятия специального органического закона. Практика Пятой республики не знает такого рода расширения сферы полномочий. Можно даже считать, напротив, что в связи с расширением сферы применения референдума несколько сужается возможность законотворчества Парламента в экономической и социальной сферах.
Исполнительная власть активно участвует в законодательном процессе практически на всех его этапах, оказывая весьма существенное воздействие на порядок прохождения и вотирование законодательных актов.
Законопроект проходит в каждой палате несколько чтений. Первое состоит во внесении законопроекта или предложении закона в бюро одной из двух палат Парламента и в решении о принятии его к рассмотрению. (Кроме проектов финансовых актов, они всегда вносятся первоначально в бюро Национального собрания.) Право законодательной инициативы практически почти полностью монополизировано Правительством. Свыше .90% законов, вотированных Парламентом, принимаются на основе правительственных текстов. Второе чтение состоит в рассмотрении законопроекта в соответствующей комиссии и его представлении для обсуждения пленумом палаты. На этом этапе Правительство может потребовать голосование по проекту в том виде, как он был представлен Правительством, и с учетом лишь тех поправок, которые не вызвали возражений с его стороны. Третье чтение состоит в голосовании по проекту в целом.
После того как текст законопроекта одобрен, он передается на рассмотрение другой палаты, где повторяется примерно та же самая процедура. В случае возникновения разногласий между палатами Премьер-министр имеет право созвать согласительную комиссию, создаваемую на паритетных началах. Если комиссия выработала взаимоприемлемый текст и он одобрен палатами, законопроект передается на подпись Президенту Республики. Если палаты вновь не пришли к согласию, Премьер-министр имеет право просить Национальное собрание вынести окончательное решение. При принятии органического закона, издание которого прямо предусмотрено Конституцией, для одобрения предложенного проекта Национальным собранием необходимо, чтобы он получил поддержку абсолютного большинства членов палаты. Органические законы до их вступления в силу в обязательном порядке передаются на рассмотрение Конституционного совета, призванного подтвердить их соответствие Конституции страны. Если же органический закон вносит изменение в статус Сената, то он может быть одобрен только в том случае, если получил поддержку в обеих палатах Парламента.
Президент Республики должен промульгировать одобренный палатами закон в течение 15 дней по его получении. Однако в рамках этого срока он может просить Парламент о повторном рассмотрении, в чем ему не может быть отказано, а также направить этот текст на рассмотрение Конституционного совета, что прерывает предусмотренный срок давности. Должным образом вотированный и подписанный текст Закона публикуется в Журнал офисьель в серии "Законы и декреты".
Важную прерогативу Парламента, как и во всех других странах, составляет вотирование государственного бюджета и отчета о его исполнении. Проект государственного бюджета вносится Правительством и представляется в бюро Национального собрания. По истечении определенного срока этот проект независимо от вынесенного нижней палатой решения передается на рассмотрение верхней палаты. В целом применяется та же процедура, что и при прохождении обычного законопроекта. Специфика процедуры заключается прежде всего в том, что Парламент может прибегать при рассмотрении финансовых законопроектов к помощи такого авторитетного учреждения, как счетная палата. Если палаты не вотируют бюджет в предусмотренные законом сроки, Правительство при помощи декрета может ввести в действие временное положение, определяющее порядок взимания налогов и расходование государственных средств на базе закона о государственном бюджете предшествующего года.
Парламент, и прежде всего его нижняя палата, призван осуществлять контроль за деятельностью исполнительной власти. Такими традиционными способами контроля за деятельностью Правительства являются устный и письменный вопрос, создание при необходимости контрольных и следственных комиссий и, наконец, постановка на голосование резолюции порицания Правительству, если его политика встречает неодобрение со стороны парламентариев. Интерпелляция, т. е. вопрос Правительству с последующим обсуждением и голосованием, в Пятой республике формально запрещена. Одно заседание в неделю, как правило по средам, отводится для устных вопросов Правительству. Вопросы представляются заранее в письменном виде, а ответ дается на них в устной форме. Этот ответ может сопровождаться короткими репликами. Ответы Правительства на письменные вопросы парламентариев публикуются в официальном издании. Наиболее действенное средство контроля за деятельностью Правительства — это отказ в доверии, в случае если вопрос о доверии поставлен Правительством, или принятие резолюции порицания. Процедура внесения резолюции порицания, постановки ее на голосование, а равно сама организация голосования таковы, что они серьезно затрудняют возможности использования института ответственности парламентариями для контроля за деятельностью исполнительной власти.
Весьма важными полномочиями обладает Парламент в сфере внешней политики и обороны. Только на основе парламентского закона осуществляется ратификация наиболее важных международных договоров и соглашений (их перечень приводится в ст. 53 Конституции). Парламент продлевает при необходимости на срок свыше 12 дней осадное положение, декретированное в Совете министров. Только на основе уполномочия Парламента может быть объявлено состояние войны.
В государственном механизме Пятой республики Парламент уступает пальму первенства исполнительной власти. Тем не менее ни одно сколько-нибудь важное политическое решение, а тем более требующее своего законодательного оформления, не может быть принято без участия и вопреки воли Парламента. Это предопределяет его место и роль в общей системе высших государственных органов страны.
§ 6. Административно-территориальное деление и местное самоуправление
Административное деление и реформа местного управления
Французская Республика — унитарное государство. Его составные части не являются ни государствами, ни государственными образованиями. Вплоть до недавнего времени административно-территориальная структура Франции и организация управления на местах воспроизводили те модели, которые были созданы еще в годы Французской революции и правления Наполеона I. Радикальные реформы были осуществлены в 80-х гг. посредством принятия законов о децентрализации.
Франция обладает довольно сложной административно-территориальной структурой. Традиционно в качестве ее составных частей выступают (снизу вверх): коммуна, кантон, округ, департамент и регион. Из этих пяти образований два — кантон и округ — по сути дела не обладают органами общей администрации и, скорее, выступают как территориальные пределы деятельности некоторых специальных административных органов. Кроме них во Франции существует целый ряд других специальных округов — это военные, судебные, школьные и другие округа, границы которых не всегда совпадают с границами административно-территориальных единиц. В современной Франции только коммуны, департаменты и регионы располагают органами самоуправления и служат территориальной основой деятельности самоуправляющихся территориальных коллективов. Именно в пределах этих трех единиц и функционирует сегодня система самоуправления во Франции.
Основные административно-территориальные единицы Франции — департамент и коммуна — были созданы еще учредительным собранием в 1790 г. Что касается департаментов, то главным критерием их формирования служила возможность каждого жителя совершить путешествие из любого населенного пункта данного департамента в административный центр и обратно в течение одного дня. С этим связаны и размеры департаментов во Франции, и их сравнительно большое количество (свыше 90 только на территории метрополии). Коммуны создавались на базе церковных приходов, и, поскольку в те времена абсолютное большинство составляли мелкие сельские приходы, это предопределило возникновение большого числа мелких коммун. Однако статус коммун был распространен и на городские центры. Это привело к тому, что во Франции можно встретить вплоть до настоящего времени коммуны, насчитывающие несколько десятков жителей, и коммуны больших городских агломераций, которые насчитывают миллионы жителей. Потребности экономического и социального развития привели к возникновению таких крупных административно-территориальных единиц, как регионы. Их создание в качестве объединения отдельных департаментов было начато еще в 1961 г. Однако попытка юридически оформить разделение всей страны на регионы путем вынесения соответствующего законопроекта на референдум в 1969 г. не получила поддержки ,у большинства населения. (Провал на референдуме 1969 г. правительственного законопроекта послужил одной из причин досрочной отставки Шарля де Голля.) Несмотря на неодобрение проекта создания регионов на референдуме, уже несколько лет спустя, в 1972 г., был принят закон, придавший регионам статус юридического лица. В то же время вопрос об их статусе как административно-территориальных единиц оставался открытым. И только в 1982 г., с принятием Закона о децентрализации, было юридически оформлено образование региона в качестве территориального коллектива, а вся территория страны была разделена на регионы.
В соответствии с Законом 1982 г. были радикально пересмотрены положения, касающиеся административного контроля за деятельностью органов самоуправления. Представители Правительства на местах перестали осуществлять функции местных исполнительных органов, и они перешли к выборным представительным собраниям и создаваемым ими органам. Определенные изменения были внесены также в статус коммун, что затронуло прежде всего правовое положение городских агломераций таких крупнейших центров Франции, как Париж, Марсель, Лион. Специальным статусом был наделен остров Корсика, несколько отличающийся по своему этническому составу от остальной территории Франции-метрополии. Вопросы разграничения компетенции между государством и самоуправляющимися коллективами были урегулированы законодательными актами, принятыми в 1983 г. В соответствии с этими актами была значительно расширена сфера компетенции самоуправляющихся коллективов и сформулированы некоторые общие принципы, определяющие, какие именно материальные ресурсы и финансовые средства передаются в ведение органов самоуправления. В последующие годы был принят ряд других частных, или специальных, законодательных актов, которые уточнили отдельные вопросы разграничения компетенции между государством и самоуправляющимися коллективами. Например, об инвестициях в жилищное строительство, о распределении муниципального жилья, о пользовании земельными участками в городах и ряд других. Однако по мнению французских специалистов в области конституционного и административного права, многие вопросы разграничения полномочий между центром и местными органами до сих пор не урегулированы. В частности, вызывает критику распределение между ними финансовых средств.
Территориальные самоуправляющиеся коллективы
Во Франции сейчас имеется три вида территориальных самоуправляющихся коллективов. Это регион, департамент и коммуна.
Региональные территориальные коллективы. Вся территория Франции делится в настоящее время на 20 регионов, каждый из которых является одновременно самоуправляющимся территориальным коллективом. Цели создания регионов и их статус определены Законом от 2 марта 1982 г. В соответствии с этим законом главным назначением региона является обеспечение экономического, социального, культурного и научного развития, развитие здравоохранения и принятие необходимых мер по обустройству территорий и защите самобытности каждого региона. Практически, именно регион становится той главной территориальной единицей, в рамках которой осуществляются важнейшие экономические и социальные программы развития. Регионы обладают собственным бюджетом, разрабатывают собственные планы экономического и социального развития, а равно обустройства территории и развития инфраструктуры региона. Особенно важными полномочиями регион наделяется в таких сферах, как проблема занятости, профессиональной подготовки, жилищного строительства, и некоторых других. Заботясь о развитии культуры, регион может создавать собственные художественные учебные заведения, содержать региональные оркестры и театральные группы, оказывать помощь в проведении научных изысканий. Закон 1982 г. впервые разрешил французским территориальным коллективам в лице регионов вступать в отношения с аналогичными коллективами соседних зарубежных государств.
Всю деятельность региона надлежит осуществлять в рамках соответствующего национального законодательства. Она не должна противоречить в целом политике Правительства, наносить ущерб ни государственному единству, ни территориальной целостности. С созданием регионов были уточнены и его взаимоотношения с территориальными коллективами двух других уровней. В частности, обращает на себя внимание закрепленная в Законе недопустимость установления иерархических отношений подчинения между территориальными коллективами различного уровня. Закон 1983 г., относящийся к децентрализации, прямо подчеркивает, что передача полномочий самоуправляющимся территориальным коллективам в лице коммун, департаментов и регионов "не дает право одному из названных коллективов устанавливать или осуществлять в любой форме опеку по отношению к любому другому коллективу". Тем не менее в ряде областей позиции региона могут иметь доминирующий характер, особенно если учесть, что именно на уровне региона решаются вопросы предоставления финансовых дотаций другим территориальным коллективам, входящим в состав региона.
Главным представительным органом региона является региональный совет. Первоначально региональные советы избирались путем косвенных выборов, особыми коллегиями выборщиков, включавшими в себя парламентариев от данного региона и представителей генеральных советов департаментов и муниципальных советов коммун. С марта 1986 г. члены региональных советов избираются путем всеобщих и прямых выборов. Выборы проводятся по департаментам, число избираемых представителей пропорционально количеству населения, но в любом случае от департамента избирается не менее трех представителей. Применяется пропорциональная избирательная система. Каждый департамент образует многомандатный округ. Преференциальное голосование, блокирование и панаширование запрещены. В распределении мест участвуют только те списки, которые набрали не менее 5% голосов избирателей. Применяется принцип наивысшей средней. Мандат члена регионального совета совместим не более чем с одним другим выборным мандатом — депутата, сенатора, муниципального советника, мэра и т. п. Региональный совет работает в сессионном порядке, его собрания должны проводиться не реже одного раза в квартал. В период между сессиями регионального совета его функции может частично осуществлять бюро, избираемое членами совета и состоящее из председателя совета и его заместителей. Региональный совет вправе принимать обязательные решения по всем вопросам, отнесенным к ведению региона.
Функции органа исполнительной власти осуществляет председатель регионального совета. Это одна из важнейших новелл, осуществленных в ходе реформ по децентрализации во Франции. До 1982 г. эти функции осуществлял назначаемый из центра чиновник — префект региона. В настоящее время префект, который именуется региональным комиссаром Республики, сохраняет только полномочие по контролю за законностью решения регионального совета. Он может на этом основании опротестовать любое решение органов территориального самоуправления, но не пользуется правом их самостоятельной отмены. В случае несогласия с решением территориального коллектива он может обратиться в органы административной юстиции, которые и выносят путем применения судебной процедуры окончательное решение. Тем не менее влияние регионального префекта остается весьма значительным. Прежде всего он выступает в качестве представителя центральной власти в регионе. В его ведении находятся административные службы, являющиеся представительством тех или иных центральных министерств и ведомств. На него возложено осуществление политики Правительства в сфере экономического и социального развития и обустройства территорий. Все это приводит к тому, что на практике бывший префект по-прежнему оказывает весьма большое влияние на решение всех местных дел. Региональный префект обладает также собственными службами управления.
Следует отметить наличие на региональном уровне еще одного важного органа, который отсутствует у других территориальных коллективов. Это экономический и социальный комитет региона. Получение его заключения в соответствующих областях является обязательным для регионального совета, хотя само заключение обязательной силы не имеет.
Департамент. Департамент — старейшая административно-территориальная единица Франции. В рамках департамента действует орган общей администрации в лице префекта, назначаемого Президентом Республики в Совете министров по представлению министра внутренних дел. Официально он именуется комиссаром Республики, однако чаще используется его прежнее наименование. Департамент образует также самоуправляющийся территориальный коллектив.
В результате осуществления политики децентрализации, за последние 10—15 лет в статусе территориального коллектива произошли существенные изменения. Главное из них заключается в заметном расширении полномочий органов самоуправления. Осуществление исполнительной власти в департаменте перестало быть прерогативой префекта. Заметно расширилась также сфера ведения территориального коллектива. В компетенцию его органов переданы такие вопросы, как дорожное строительство и организация транспорта (за исключением городского), ряд вопросов социального обеспечения, организация здравоохранения. Департамент создает и обеспечивает работу местных медицинских и социальных служб. Он в определенной степени несет ответственность за решение экологических проблем. Он должен заниматься вопросами организации просвещения. Действующее законодательство по вопросам распределения компетенции между государством в целом и территориальными коллективами предусматривает, например, что территориальные коллективы трех уровней соответственно занимаются: коммуна — начальным образованием, вышестоящий регион — лицеями, а территориальный коллектив среднего звена — департамент — колледжами.
Департамент призван координировать деятельность органов самоуправления коммун. Он, в частности, может создавать публичные агентства, призванные оказывать материальную, финансовую, юридическую и иную помощь органам местного самоуправления в коммунах. Департаменту принадлежит и такая важная прерогатива, как распределение финансовых субсидий между коммунами.
Представительный орган департамента именуется генеральным советом, он вправе принимать решения по всем вопросам, отнесенным к ведению департамента. Члены генерального совета, именуемые генеральными советниками, избираются путем всеобщего прямого и тайного голосования. Применяется мажоритарная система выборов в два тура. Избирательным округом на выборах является кантон, отсюда и само название этих выборов — "кантональные выборы". Генеральные советники избираются сроком на 6 лет, состав совета обновляется наполовину каждые три года.
До проведения реформы местного самоуправления исполнительным органом в департаменте являлся представитель Правительства — префект. В настоящее время эти функции переданы председателю генерального совета. Ему оказывают помощь заместители. В ведении председателя генерального совета находятся все местные административные службы, содержащиеся за счет департаментского бюджета.
В департаменте по-прежнему имеется представитель Правительства в лице префекта. Он руководит работой всех местных должностных лиц, отделений, управлений и агентств, которые представляют центральное Правительство. В ведении префекта департамента остается контроль за законностью решений и действий выборных органов и должностных лиц департамента. В распоряжении префекта находится довольно разветвленный административный аппарат. Ему подчинены также некоторые службы охраны порядка, а равно аппарат самой префектуры. Под началом префекта работают супрефекты, которые, как правило, действуют в пределах округов, не обладающих органами самоуправления, не являющихся территориальными коллективами, и функции опеки супрефекты осуществляют в основном по отношению к низовому территориальному коллективу, каким является коммуна.
Коммуна. Коммуна образует главную базовую административно-территориальную единицу Франции. В то же время коммуна — это старейший самоуправляющийся территориальный коллектив, обладающий сравнительно широкими полномочиями. Одна из главных особенностей правового статуса коммун заключается в том, что в их пределах никогда не было органа общей администрации в лице назначаемого Правительством чиновника. Функции представителя Правительства в коммуне осуществлял и осуществляет мэр коммуны, который располагает как бы двойственным статусом. Он одновременно представитель государства в коммуне и представитель самоуправляющегося территориального коллектива.
Представительный орган коммуны, избирающий мэра, — муниципальный совет. Число членов муниципального совета и порядок его избрания в решающей степени зависят от численности населения. В коммунах с населением менее 100 жителей избирается 9 членов муниципального совета, в коммунах с населением от 100 000 до 149 999 жителей — 55 членов муниципального совета, в коммунах от 300 000 жителей — 69 муниципальных советников. Особый статус имеют крупнейшие города Франции. В Париже членами совета избираются 163 советника, в Марселе — 101 советник, в Лионе — 73. Число членов муниципального совета должно быть обязательно нечетным во избежание возможного разделения голосов поровну, особенно при проведении выборов.
Муниципальные советники избираются путем всеобщего прямого голосования избирателями, которые внесены в избирательные списки коммун. В последнее время право участия в местных выборах предоставляется также постоянно проживающим иностранцам и гражданам Европейского Союза. Срок полномочий муниципальных советов — 6 лет. Советы обновляются полностью. Обычно голосование проходит в марте в день, который определяется каждый раз заново декретом Президента Республики, но голосование обязательно проводится в воскресный день.
В коммунах с населением менее 3 500 человек используется мажоритарная система выборов в два тура. В коммунах с большим числом жителей используется комбинированная избирательная система голосования в два тура, но при сочетании мажоритарной системы с принципом пропорционального представительства. В случае, если выдвинутый список получает в первом туре абсолютное большинство голосов, он практически получает все места в муниципальном совете. Если ни один из списков не соберет необходимого большинства, проводится второй тур голосования, в результате которого места распределяются на основе пропорционального представительства при условии участия в распределении мандатов партий, собравших не менее 5% голосов. Одна из особенностей применяемой системы состоит также в том, что до проведения второго тура, который организуется через неделю, в ранее выдвинутый список могут быть внесены изменения. Муниципальный совет избирает из своего состава большинством голосов мэра и его заместителей.
То обстоятельство, что коммуна обладает сравнительно широкими полномочиями в решении местных дел, а равно самостоятельно решает вопрос о формировании исполнительных органов на местах, а также отсутствие в коммуне официального представителя Правительства в определенной мере "компенсируются" сохранением сравнительно жесткого административного контроля за деятельностью коммуны. Центральное Правительство в лице своих представителей на местах — префекта и супрефекта — может приостановить исполнение решений муниципального совета в случае, если находит, что они противоречат законам Республики.
Действующее законодательство также предусматривает возможность досрочного роспуска муниципального совета. Соответствующее решение подчинено соблюдению двух условий: во-первых, оно должно быть оформлено изданием нормативно-правового акта за подписью Президента Республики, и, во-вторых, единственным основанием для досрочного роспуска муниципального совета является его неспособность осуществлять управление местными делами.
Во Франции на протяжении многих лет дебатируется вопрос о необходимости ликвидации мелких и не всегда дееспособных сельских коммун, численность населения которых составляет иногда всего несколько десятков человек. Однако решения, которые принимались за последние годы, носили в основном половинчатый характер. Речь идет о возможности различных форм кооперирования коммун, создании их объединений в целях осуществления тех или иных конкретных экономических, социальных и других проектов. Однако кардинального решения по ликвидации или слиянию мелких сельских коммун принято не было.
Характеризуя в целом современную административно-территориальную структуру Франции и организацию местного самоуправления, можно отметить, что она отличается, во-первых, весьма усложненной структурой административно-территориального деления и, во-вторых, тенденцией к дальнейшей децентрализации, что заметно повышает роль и значение территориальных самоуправляющихся коллективов в осуществлении местных проектов и решении местных дел.