Глава 15. Основы конституционного права Великобритании и Северной Ирландии

 

§ 1. Общая характеристика конституции Великобритании

В отличие от других стран, где действующая писаная кон­ституция четко определяет предмет конституционного права, в Великобритании строго научного разграничения между конститу­ционным и всем остальным правом нет. Традиционно к предмету конституционного права относят:

институт главы государства, его полномочия и прерогативы; порядок организации и деятельности законодательной власти: вза­имоотношения палат, полномочия и привилегии членов парламен­та; статуе министров и государственных служащих; взаимоотно­шения центрального правительства и местных органов власти; полномочия в области заключения международных договоров (treaty making power); гражданство; гражданские свободы и их пределы; избирательные права; публичные финансы; общую систему су­дов, сроки полномочий и иммунитеты судей; вооруженные силы и контроль за ними.

В Соединенном Королевстве в связи с отсутствием кодифика­ций или официальных систематизацииправа юристы испытыва­ют определенные трудности с разграничением отраслей права. Ос­новным критерием разграничения отраслей права, например кон­ституционного и административного, является, по мнению И. Дженнингса, их предмет регулирования¹. Применительно к адми­нистративному праву предметом регулирования является все, что связано с деятельностью публичной администрации (public admi­nistration). Однако при отсутствии писаной конституции и коди­фицированного права в стране вопрос разграничения конституци­онного и административного права — это, скорее, вопрос убеж­дения, чем четкой дефиниции. Тем не менее, точное значение термина "административное право" можно найти в законе².

 

Конституция  Великобритании, ее характерные черты и особенности

Существует абстрактный и конкретный смысл понятия "кон­ституция". В абстрактном значении конституция — это сово­купность законов, прецедентов и конституционных соглашений¹, которые определяют: порядок формирования и полномочия органов государства, принципы взаимоотношений государствен­ных органов между собой и государственных органов и граждан. В конкретном значении конституция — это конкретный юридичес­кий документ или система правовых актов, в которых наиболее важные правовые положения, составляющие предмет конститу­ционного регулирования, приняты в соответствии со специальной процедурой. В Великобритании нет конституции в данном конк­ретном смысле, а действует конституция в абстрактном значении этого понятия.

Характерные черты конституции:

1)     Британская конституция является единой для Соединенно­го Королевства Англии, Уэльса, Шотландии и Северной Ирлан­дии.

2)     Британская конституция является неписаной. Отсутствие единого писаного текста позволяет говорить о трех составляющих
британской конституции:  Статутное право (Statute Law); Общее право (Common Law); Конституционные соглашения (Constitutional conventions). Соответственно, источниками конституционных норм являются: статуты; судебные прецеденты; конституционные со­
глашения. Общее влияние на формирование этих источников ока­зывали и оказывают труды авторитетных юристов.

3)     Конституция Великобритании является "гибкой" конститу­цией, поскольку в английском праве нет различия между "кон­ституционным" и "текущим" законом. Действует общий порядок принятия и изменения парламентских законов, которые не могут пересматриваться судами или объявляться неконституционными.

 

Источники британской конституции

Статуты. Эта категория актов, составляющих британскую конституцию, охватывает акты Парламента и акты делегирован­ного законодательства. Статуты как часть конституции можно представить следующим образом:

1)  правовые акты,  принятые до XX в.,  но  сохраняющие свое значение как действующее право: Великая Хартия Вольно­стей 1215 г.; Билль о правах 1689 г.; Акт о союзе с Шотландией 1706 г.; Акт о престолонаследии 1701 г. и др.;

2)  парламентские законы, принятые в этом столетии: законы o  Парламенте  1911  и  1949 гг.; законы о пэрах  1958 и  1963  гг.; Закон о Палате общин 1978 г.; законы о народном представитель­стве  1949,  1969,  1974,   1983,  1985,   1989 гг.; законы о гражданстве 1948,  1964,  1981 гг.; Иммиграционный акт 1971 г.; Закон о королевской санкции 1967 г. (Royal Assent Act); Вестминстерский ста­тут 1931 г.; законы о министрах Короны 1937,  1964,  1975 гг.

Перечислить все парламентские законы, которые являются источниками британской конституции, весьма сложно, так как их насчитывается несколько десятков. Критерием отбора из огромно­го количества законов, принимаемых Парламентом, является пред­мет конституционного регулирования: форма правления и форма государственного устройства; система, порядок формирования и компетенция высших органов законодательной, исполнительной и судебной власти; правовой статус личности. Парламентские зако­ны, регулирующие эти отношения, и составляют статутную часть британской конституции;

3) акты делегированного законодательства, принятые испол­нительной властью на основе прав, делегированных Парламентом. К этой категории актов относятся акты, издаваемые министрами Короны, местными органами власти и публичными корпорациями. Наиболее важными из актов делегированного законодательства являются приказы в Тайном совете, издаваемые от имени монарха.

Судебные прецеденты. Судебные прецеденты, содержащие принципы конституционного права, создавались в ходе обычной судебной практики. По рассмотрении конкретного дела суд выно­сит решение, часть которого составляет правило прецедента¹. В большинстве своем это решения Высокого суда (отделение коро­левской скамьи), Апелляционного суда и Палаты лордов. Поскольку полный перечень судебных решений, составляющих прецеденты конституционного права, исчисляется сотнями дел, из всего мно­жества приведем в качестве примера лишь некоторые. Возьмем дело Ashby v. White (1703) о рассмотрении спора о парламентской привилегии урегулировать конфликт в связи с реализацией изби­рательного права. Истец, полагая свое право нарушенным, обра­тился в суд, который решил, что такого рода вопросы относятся к привилегиям Палаты общин и в силу этого не могут быть пред­метом рассмотрения в суде. Палата лордов, пересмотрев решение Высокого суда, установила правило, ставшее прецедентом: ubi jus ibi remedium (наличие субъективного права предполагает на­личие средств его защиты).

Решение суда состоит из двух основных частей:

1)       ratio decidendi (правило прецедента);

2)       obiter dictum (попутно сказанное судьей).

Вопрос о парламентских привилегиях рассматривался и в других делах, решение по которым привело к созданию преце­дентов. Например, в деле Stockdale v. Hansard (1839) Палата об­щин на основе своей привилегии распорядилась об опубликовании и распространении среди депутатов и за пределами Парламента ряда документов. Высокий суд, рассмотрев исковое заявление, признал распоряжение Палаты общин в части, касающейся рас­пространения документов вне стен Парламента,  выходящим за пределы парламентской привилегии и постановил, что решение любой из палат не может изменять права страны. По сути это означает следующий конституционный принцип: изменение зако­нодательства осуществляется только путем принятия парла­ментского  закона.

Правило прецедента регулирует и конституционный инсти­тут прав и свобод граждан (например, право на неприкосновен­ность жилища, право на частную собственность и др.) В деле Entick v. Carrington (1765) истец обратился в суд с требованием восстано­вить его нарушенное право на неприкосновенность жилища и выиграл это дело у представителей Короны, проникших к нему в дом на основании общего приказа об обыске (general warrant to search), выданного Государственным секретарем. Лорд Камден в своем решении заявил, что любое проникновение в частные вла­дения является правонарушением (trespass), если на это нет со­гласия хозяина или строго установленного позитивным правом (т. е. законом) разрешения. Поэтому приказ об обыске, выданный Госу­дарственным секретарем, незаконен по определению. Это извест­ное решение суда создало прецедент, действующий и сегодня: приказы общего характера об обыске незаконны.

Принятые позже, в том числе и на основе этого прецедента, парламентские законы регламентировали процедуру издания при­казов о проведении обыска по конкретным основаниям. Правом издавать такие приказы наделены суды.

В деле Att.-Gen. v. Wilts United Dairies (1922) предметом иска стало нарушение права собственности путем незаконного обло­жения налогом. Правительство, исходя из делегированных ему полномочий, предприняло действия, направленные на обложе­ние налогом сделки купли-продажи молока, осуществленной ком­панией W.U.D. Суд, решение которого впоследствии подтвердила Палата лордов, признал действия Правительства ultra vires (за пределами полномочий) и нарушающими прерогативу Парламента устанавливать налоги. Суд определил, что ни Закон об оброке (1914 г.), ни один из актов делегированного законодательства, на основании которого действовали представители Правительства, ни прямо, ни косвенно не давали им права устанавливать допол­нительные сборы. Решением по этому делу подтвержден важный конституционный принцип — нет права взимать налоги без раз­решения   Парламента.

Дело Ridge v. Baldwin (1964) возникло в результате решения административного органа (Watch Committee) об освобождении от должности по причине небрежения служебными обязанностями полицейского офицера. Он был уволен без предъявления конкрет­ного обвинения и не будучи выслушанным в свое оправдание. Комитет принял решение в связи с рассмотрением в уголовном суде (Old Bailey) дела о коррупции и высказанным судьей сужде­нием о необходимости отставки офицера. Палата лордов, отменив решение Апелляционного суда, постановила, что вне зависимости от того, имеет ли место судебный или административный про­цесс, там, где принимается властное решение, затрагивающее права личности, правила естественного правосудия (natural justice) должны соблюдаться. В деле Ridge v. Baldwin (1964) был оконча­тельно утвержден принцип, защищающий процессуальные права граждан: audi alteram partem (стороны в процессе имеют равное право быть выслушанными).

Прецеденты устанавливают принципы деятельности и полно­мочия высших органов власти. Наиболее известным решением в этой области является Case of Proclamations (1610), касающийся королевской прерогативы. Основанием для него послужило стрем­ление короля Якова I запретить путем издания королевской про­кламации строительство новых зданий в Лондоне. Данное реше­ние содержит ряд положений, заметно повлиявших на развитие конституционного права:

Монарх не может своим решением объявить преступлением то, что таковым до этого не считалось.

Прерогатива монарха не больше, чем это дозволено правом страны.

Последовательные изменения в праве осуществляются путем принятия парламентского закона.

Влияние дела о прокламациях можно заметить и в судебной практике более позднего времени. Например, в деле Att.-Gen. for Canada v. Att.-Gen. for Ontario (1937) лорд Эткин подчеркивал, что любые изменения английского права, вызванные имплемен-тацией международного договора, предполагающего финансовые операции государства, требуют подтверждения парламентским законом. Наиболее ярко это проявилось при вступлении Велико­британии в ЕС. Английские суды стали обращаться к положениям Договора о ЕЭС лишь после принятия Парламентом Закона о Ев­ропейских Сообществах (1972).

В связи с судебной практикой и важной ролью прецедентов в регулировании конституционных отношений необходимо упомя­нуть труды авторитетных юристов как дополнительный источ­ник британской конституции.

Общее правило, выраженное в решении по делу Cordell v. Second Clanfield Properties Ltd. (1969), состоит в том, что книги авторитетов не могут влиять на судебные решения. Но очень ста­рые книги старых авторов, мнения которых рассматриваются как свидетельства судебных решений, не дошедших до нашего вре­мени, могут восприниматься судами как дополнительный источ­ник права. Среди этих книг наиболее влиятельными признаются следующие: Hale's History of the Pleas of the Crown (1736), Hawkin's Pleas of the Crown (1716), Foster's Crown Cases (1762).

Конституционные соглашения. Определить природу консти­туционных соглашений, используя традиционный подход, весьма сложно. Конституционные соглашения не являются правовыми обычаями, поскольку, с одной стороны, не содержат норм права, а с другой стороны, не обладают качеством "старинности", т. е. существования с незапамятных времен, ибо наиболее ранние кон­ституционные соглашения сформировались лишь после 1688 г.¹

В случае, если возникает противоречие между конституци­онным соглашением и законом, то суд безусловно применяет по­ложение закона. Нарушение же конституционного соглашения влечет за собой не юридические, а политические санкции. В то же время нарушение конституционного соглашения считается действием, нарушающим конституцию страны. Конституционные соглашения тесно связаны с конституционным правом. Это прояв­ляется в том, что входящие в них нормы непосредственно влияют на характер содержания целого ряда парламентских законов. На­пример, конституционные соглашения, регламентирующие каби­нетную систему, предопределили многие положения законов, зат­рагивающих вопросы королевской прерогативы, полномочий ми­нистров и формирования правительственных департаментов. Конституционные соглашения также существенно влияют на су­дебную практику. Судьи при вынесении решения ссылаются на соответствующие конституционные соглашения. Так, например, при вынесении решения по делу Liversidge v. Anderson² судья ссы­лался на конституционное соглашение об ответственности мини­стра внутренних дел перед Парламентом. Аналогичную ссылку можно встретить в деле R. v. Secretary of State for Home Department3 . В деле Air Canada v. Secretary of State for Trade⁴ содержатся ссылки на конституционные соглашения, запрещаю­щие действующему правительству знакомиться с документацией предыдущей администрации без ее предварительного согласия. В деле British Coal Corporation v. The King⁵ упоминается конститу­ционное соглашение о том, что монарх неизменно следует юри­дическому заключению, представленному для него Судебным ко­митетом Тайного совета.

Конституционные соглашения можно представить в виде двух основных групп:

1) Конституционные соглашения, регламентирующие отно­шения  монарх—Кабинет министров:

а) монарх поручает лидеру партии или блока партий, побе­дивших на выборах в Палату общин, сформировать Правитель­ство; б) монарх назначает министров по рекомендации Премьер-министра; в) назначаемые министры образуют "Правительство", в рамках которого создается "Кабинет"; в его состав входят мини­стры, именуемые членами Тайного совета (Privy Councillors); г) монарх в осуществлении своих законных полномочий обязан сле­довать советам Кабинета в лице Премьер-министра; д) монарх обязан подписать законопроект, принятый Парламентом; е) Пра­вительство осуществляет свои полномочия до тех пор, пока оно не утратило доверие большинства членов Палаты общин. В слу­чае, если Палата общин проголосует за недоверие, Правитель­ство должно подать в отставку или монарх должен распустить Палату общин; ж) министры несут коллективную ответственность перед Парламентом по общим вопросам политики Правительства и персональную ответственность за деятельность возглавляемых ими министерств. К этой же группе конституционных соглашений можно отнести ряд правил политической практики, воспринятых некоторыми государствами — членами Британского Содружества Наций (Commonwealth). Например: а) британский монарх назнача­ет Генерал-губернатора государства — члена Содружества по со­вету Премьер-министра этого государства; б) Генерал-губерна­тор государства — члена Содружества представляет Корону, а не британское правительство и действует по совету правитель­ства своей страны.

2) Конституционные соглашения, регулирующие отношения между палатами Парламента:

а) парламентское большинство не должно лишать возможно­сти высказываться парламентское меньшинство. Обязанность Спи­кера — следить за этим; б) замещение вакансий в комитетах Пар­ламента должно осуществляться пропорционально представитель­ству политических партий в палате.

Некоторые конституционные соглашения утратили свое зна­чение в связи с закреплением аналогичных норм в парламентс­ких законах. Например, конституционное соглашение, устанав­ливавшее, что в случае спора между палатами Парламента в конечном итоге спор решался в пользу Палаты общин. Это со­глашение по сути было заменено нормами закона о Парламенте 1911 г. Конституционное соглашение, устанавливавшее право британского Парламента принимать законы для государства — члена Содружества по требованию или с согласия последнего позже нашло свое отражение в преамбуле Вестминстерского статута 1931 г. и в ряде актов о независимости государств — членов Содружества.

 

Конституция и конституционная реформа

Конституция, несмотря на ее неписаный характер, содержит эффективные юридические нормы, которые обеспечивают надеж­ную основу правового государства в Великобритании. При этом вопрос о необходимости внесения изменений в конституцию и проведения конституционной реформы многие годы составляет пред­мет постоянной дискуссии в политической жизни страны. Наибо­лее активным сторонником этой идеи выступает Лейбористская партия. Правительство лейбористов, сформированное Энтони Блэ­ром после победы на парламентских выборах в мае 1997 года, выдвинуло программу реформ, направленную на значительные изменения действующей конституции. Можно выделить три ос­новных направления реформ, предлагаемых лейбористами. Пер­вое — это децентрализация политической власти. В частности, воссоздание парламента в Шотландии и Ассамблеи в Уэльсе с перераспределением властных полномочий между Парламентом в Лондоне и этими представительными учреждениями. В рамках этого же направления реформ следует рассматривать решение о воссоздании Городского собрания Лондона и избрании мэра с ши­рокими полномочиями. Второе направление реформ связано с из­менениями в избирательной системе. Наряду с традиционной ма­жоритарной системой относительного большинства предлагается использовать систему пропорционального представительства. Тре­тье направление составляет реформа Палаты лордов. Это — ста­ринная идея Лейбористской партии, немного забытая после при­нятия Закона о пожизненном пэрстве 1958 г., но не утратившая своего значения и вновь изучаемая лейбористами.

 

§ 2. Конституционно-правовое положение личности

 

Гражданство

Правовое регулирование гражданства в Великобритании имеет свои особенности. Это исторически обусловлено местом прецеден­тного права в правовой системе страны и статусом крупнейшей колониальной державы, после распада которой образовалось Со­дружество, повлиявшее на традиционное для других стран регу­лирование вопросов гражданства. До середины XX в. в основу регулирования вопросов гражданства была положена доктрина общего права о верноподданстве (Common Law doctrine of allegiance). С 1914 по 1943 г. был принят ряд законов, регулирую­щих вопросы гражданства, на основе которых в 1948 г. принима­ется обширный Закон о гражданстве (British Nationality Act, 1948), сохраняющий свое значение и сегодня, после принятия в 1981 г. нового Закона о гражданстве (British Nationality Act, 1981). Закон 1948 г. с поправками Закона 1964 г. определяет гражданство лиц, родившихся до 1 января 1983 г. (времени вступления в силу Зако­на о гражданстве 1981 г.) и представляет интерес с точки зрения судебной практики, сложившейся на его основе за прошедшие десятилетия. Поэтому, когда речь идет о законодательстве, регу­лирующем вопросы гражданства, следует иметь в виду не только Закон о гражданстве 1981 г., но и закон 1948 г.

Категории гражданства. В соответствии с Законом 1981 г. устанавливаются   следующие   категории   гражданства:

I.    Граждане   Соединенного   Королевства   Великобритании   и  Северной Ирландии (British).

II.    Граждане   британских   зависимых   территорий   (British Dependent Territories).

III.    Граждане   британских   заморских   территорий   (British Overseas).

Специальный  статус  предусматривается для:

1)        лиц под британской защитой (British protected persons);

2)        лиц, проживавших в третьих странах и имевших британс­кое гражданство по закону   1948 г.,  но утративших его в связи с принятием законов о гражданстве в государствах их постоянного проживания   (в  основном  проживающие  в  Шри-Ланке,   Индии, Пакистане).

I. Граждане Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии составляют основную категорию граждан, обладающих всеми правами и свободами, и прежде всего правом свободного въезда и выезда из страны.

Способы     приобретения     гражданства:

1)  по рождению считается  британским гражданином ребенок, родившийся на территории  Великобритании,   если хотя  бы один из его родителей является британским гражданином или постоян­но проживает в Соединенном Королевстве;

2)          по происхождению считается  британским  гражданином  ре­бенок,   родившийся  вне  территории   Великобритании,   если  хотя
бы один из его родителей является британским гражданином,  но не  по  происхождению,  так как  приобретение  британского  граж­данства по происхождению возможно лишь в одном поколении;

3)      путем    натурализации приобретают    гражданство    совер­шеннолетние  лица,   удовлетворяющие   требованиям,   установлен­ным Законом  1981 г.:

а) проживание на территории Великобрита­нии  не  менее  пяти лет  с   выездом  на  срок  не  более  450  дней;

б) отсутствие на территории Великобритании не более 90 дней в течение  12 месяцев со дня подачи заявления о принятии в граж­данство;

в)  хороший характер;

г)  достаточное  знание  одного  из трех языков:  английского,  шотландского или валлийского;

д)  на­мерение постоянно проживать в Великобритании или поступить на службу (работу), связанную с постоянным пребыванием в стране.

В случае вступления в брак с британским гражданином закон предусматривает меньшие требования к желающему получить гражданство   путем   натурализации.

В решении вопроса о предоставлении гражданства путем на­турализации обширными полномочиями обладает министр внут­ренних дел;

4)     путем   регистрации приобретают    гражданство:

а) несовершеннолетние лица, родившиеся на и вне терри­тории   Великобритании,   но   не   ставшие   британскими  гражданами по разным причинам, однако имеющие на это право по закону;

б) совершеннолетние лица, являющиеся гражданами британ­ских зависимых и заморских территорий, лица, находящиеся под британской защитой и проживающие в третьих странах, но имев­шие британское гражданство по Закону о гражданстве 1948 г., при их соответствии требованиям по срокам пребывания на тер­ритории Великобритании.

Утрата гражданства происходит двумя способами:

а)  путем отказа от гражданства;

б)  в результате лишения гражданства.

Отказ от гражданства осуществляется путем подачи и регис­трации заявления в бюро министра внутренних дел. Заявитель должен быть совершеннолетним, дееспособным лицом, не обрета­ющим в результате выхода из британского гражданства статуса апатрида.

Лишение гражданства возможно лишь в отношении лица, которое получило британское гражданство путем натурализации или регистрации. Закон устанавливает перечень оснований для лишения гражданства.

II. Гражданство британских зависимых территорий представ­ляет собой специфическую правовую связь лиц, проживающих в ряде бывших британских колоний. Этот статус не предусматрива­ет права свободного въезда на территорию Великобритании,  но позволяет в упрощенном порядке (в порядке регистрации) полу­чить гражданство Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии. Отношения гражданства на британских зави­симых территориях регламентируются не только Законом 1981 г., но и законами, принятыми для этих территорий (например, Зако­ном о британском гражданстве на Фолклендских островах 1983 г.).

III. Гражданство британских заморских территорий пред­ставляет собой переходный, временный правовой статус лиц, ко­торые не приобрели гражданства Великобритании или граждан­ства британских зависимых территорий до 1 января 1983 г.

Лицами под британской защитой могут быть граждане быв­ших английских колоний или территорий, находившихся под про­текторатом Великобритании, которые в соответствии с Законом о гражданстве 1981 г. и на основании Приказа в Совете по решению монарха объявляются лицами под британской защитой. Этот пра­вовой статус позволяет получить британское гражданство путем регистрации.

Особым статусом на территории Великобритании обладают граждане Ирландской Республики, имеющие активное избира­тельной право, и граждане Европейского Союза. Гражданство ЕС, установленное Маастрихтским договором 1992 г., предполагает право свободного въезда и выезда с территории Великобритании граждан государств — членов ЕС в соответствии с принципом сво­бодного движения рабочей силы в условиях единого рынка. Возникающие правоотношения регулируются британским законода­тельством и правом ЕС. В случае коллизии споры рассматривают­ся в судебном порядке¹.

 

Права и свободы граждан

В британской конституции отсутствует изложение основных прав человека в том смысле, который вкладывают в это понятие в стра­нах с писаной конституцией. Институт прав и свобод может быть изменен в том же порядке, что и любая другая часть конституции.

Британское понимание прав человека имеет две основные характеристики: 1) юридические права индивидуума — это оста­ток (residue) его свобод после того, как они были формализованы законом и правоприменительной практикой; 2) главным в инсти­туте прав человека является не формальное закрепление их об­ширного перечня в законе, а эффективные судебные и внесудеб­ные средства их защиты.

В британском конституционном праве не существует единой классификации прав и свобод граждан. Традиционное деление на личные, политические, экономические и социальные права и сво­боды применимо к Великобритании с оговорками, хотя все эти права, безусловно, закрепляются британским правом. Для англи­чан права и свободы — это прежде всего индивидуальные права, ограничиваемые государством в силу общественного договора и вытекающие из принципа: каждый может делать то, что не зап­рещено правовыми нормами. С этой позиции права и свободы граж­дан будут рассматриваться ниже.

Свобода личности в понимании англичан означает право не подвергаться тюремному заключению, аресту или любому друго­му физическому ограничению свободы без надлежащих юриди­ческих оснований и гарантий от произвола. Законодательство и судебная практика подробно регламентируют отношения, возни­кающие между гражданином и государством в лице его предста­вителей власти. В первую очередь это касается правового регули­рования деятельности полиции и суда. Наибольшее значение при­дается созданию эффективных средств защиты от произвола. Великобритания и в этом смысле имеет богатые традиции. Судеб­ная защита против несправедливого ареста была закреплена еще в XVII в., с принятием Habeas Corpus Act в 1679 г. Основные поло­жения этого документа действуют и сегодня, составляя основу защиты прав граждан от произвола: а) право задержанного выяс­нить причины его задержания и потребовать от судьи их провер­ки в течение 24 часов; б) право считаться невиновным до тех пор, пока вина не будет доказана судом; в) запрет на получение дока­зательств вины путем психического и физического давления; г) право на обычный, а не чрезвычайный или с особыми полномо­чиями суд.

Наряду с гарантиями защиты свободы личности законодатель­ство предусматривает определенные ограничения, в основном свя­занные с борьбой против терроризма. Ряд законов о чрезвычай­ных мерах 1973, 1978 гг. в Северной Ирландии и закон о предотв­ращении терроризма 1984 г. предусматривают иные по сравнению с общим правилом сроки задержания без судебной проверки его оснований и другие ограничения права на защиту личности в слу­чае уголовно-правового преследования.

Свобода личности означает не только личную неприкосно­венность, но и свободу частной жизни. Это понятие включает в себя тайну переписки и телефонных переговоров; защиту от электронных средств контроля за личной жизнью; свободу сове­сти и вероисповедания. Предоставляя законодательные и судеб­ные гарантии осуществления этих прав, государство одновремен­но устанавливает и определенные ограничения, обусловленные деятельностью полиции и спецслужб по обеспечению правопоряд­ка и национальной безопасности. Например, на основании законо­дательства о телефонном и телеграфном сообщении полиция в исключительных случаях и с разрешения министра внутренних дел может контролировать телефонную и телеграфную связь.

Право собственности означает право на защиту частной соб­ственности в любой ее форме от произвола государства или физи­ческих и юридических лиц; неприкосновенность и запрет на про­никновение в жилище без законных на то оснований. Законода­тельство устанавливает право полиции войти в жилище и производить его осмотр при наличии специального разрешения, выдаваемого судьей. Разрешение, предоставленное любым дру­гим государственным служащим, не будет законным.

Право собственности означает, что государство может изы­мать часть собственности граждан в виде налогов лишь на основе законодательства. Это основано на принципе, впервые закреп­ленном в Билле о правах 1688 г.: всякий закон и всякий налог исходят только от Парламента. Соответственно, любые действия государственных органов, направленные на изъятие части соб­ственности граждан в форме обязательных платежей и не осно­ванные на законе или акте делегированного законодательства, являются нарушением права собственности граждан.

Ограничения права собственности допускаются лишь путем принятия законов, и в основном это затрагивает земельную соб­ственность в связи с необходимостью обеспечения публичных ин­тересов. Такого рода ограничения осуществляются на компенсаци­онной основе.

Свобода слова означает право гражданина излагать свои мыс­ли в устной, письменной и иной любой форме независимо от государства и других граждан. Осуществление этого права не должно наносить ущерба правам других лиц, поэтому законодательство и судебная практика подробно регламентируют ограничения, уста­новленные в отношении свободы слова. К ограничениям относятся недопустимость: вмешательства в частную жизнь; пропаганды ра­совой ненависти; публичного распространения сведений, позоря­щих кого-либо (диффамация); неуважения к суду; оскорбитель­ных выражений в адрес церкви и религии; других проявлений нарушения прав личности и государства.

Свобода слова тесно связана со свободой прессы, теле- и радиовещания, свободой выражения в театре, кино, видеозапи­сях. Законодательство и здесь устанавливает ограничения по возрасту и в связи с необходимостью защиты общественной морали. В основном это касается непристойных выражений и порнографических сцен в теле-, кино- и видеопродукции. Важно иметь в виду, что все эти ограничения устанавливаются зако­нодательством, и если гражданин считает, что его свобода са­мовыражения нарушается, то он может защищать свое право в суде.

Свобода собраний и ассоциаций означает право участвовать в публичных митингах, шествиях и демонстрациях, а также право организовывать и участвовать в деятельности политических партий, профсоюзов, добровольных обществ и других общественных орга­низаций. Эти права, так же как и личные права британских граж­дан, осуществляются с ограничениями, установленными законо­дательством.

Участие в шествиях, демонстрациях и митингах может быть законным и незаконным в зависимости от их целей, порядка орга­низации и проведения. Если митинг имеет целью пропаганду на­цизма или расизма, то он незаконен. Если демонстранты наруша­ют согласованный маршрут шествия, что влечет за собой наруше­ние движения транспорта и угрозу для жизни и здоровья ее участников, то эти действия незаконны. Ограничения, которые устанавливает законодательство, направлены на защиту прав дру­гих граждан, не участвующих в этих мероприятиях, но имеющих право на защиту от посягательства на их частную жизнь.

Аналогичен подход и в отношении права на объединение в различные общественные организации. Запрещаются военизиро­ванные, фашистские и террористические организации, и, следо­вательно, право на объединение в этом смысле ограничено. Огра­ничения действуют и в отношении ряда профессиональных групп населения. В частности, право на организацию профессиональных союзов не распространяется на работников полиции, военнослу­жащих, сотрудников органов безопасности и разведки.

Социальные права получили свое развитие и закрепление в законодательстве лишь в самую последнюю очередь. Среди них можно выделить: право на равную плату за равный труд; право на отдых; право на социальное обеспечение; право на образование;  право на здоровье и защиту от загрязнения окружающей среды и некоторые другие.

Развитие института прав и свобод граждан в Великобрита­нии происходит прежде всего под влиянием национальных соци­ально-экономических условий и в процессе совершенствования деятельности правового государства. Оказывает влияние на это развитие и международное право: Европейская хартия социальных прав 1961 г.; Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.; Международный пакт о гражданс­ких и политических правах 1966 г., ратифицированные Велико­британией в 1976 г. Особое значение для развития института прав и свобод имеет Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, ратифицировав которую Великобритания при­знала обязательную юрисдикцию Европейского Суда по правам человека и необходимость приведения национального законода­тельства в соответствие с положениями Конвенции.

 

§ 3. Политические партии и партийная система

Политические партии в Великобритании представляют собой общественные объединения граждан, создаваемые для выраже­ния их политических интересов. Важнейшим назначением полити­ческих партий является участие в выборах. В Великобритании действует двухпартийная система, т. е. основную борьбу за пред­ставительство в Парламенте и в местных органах власти ведут две основные политические партии. Сегодня это Консервативная партия и Лейбористская партия. Именно эти две политические партии попеременно чередуются у власти в течение многих деся­тилетий.

Правовую основу деятельности политических партий состав­ляет конституция (в части политических прав граждан) и текущее законодательство, регулирующее отдельные аспекты их деятель­ности, преимущественно финансовые. В Великобритании, в отли­чие от ряда других европейских стран (например, ФРГ, Австрии, Швеции, Португалии, Франции, Италии), нет отдельного зако­на, регулирующего деятельность политических партий. Термин "политическая партия" в законодательстве отсутствует. Партии функционируют в силу обычая.

Финансовую основу деятельности политических партий состав­ляют пожертвования юридических и физических лиц. Юридичес­ки эти действия регламентируются рядом законов, в частности Актом о взносах компаний на политические цели (1967 г.) и Актом о профсоюзах (1984 г.).

Государство не осуществляет финансирования деятельности политических партий, за исключением государственных выплат оппозиционным партиям в Парламенте, сумма которых складыва­ется из фиксированных средств, выделяемых каждой партии, и по 3 ф. ст. за каждые 200 голосов, полученных партией на после­дних выборах.

Консервативная партия является одной из наиболее круп­ных и старых политических партий Великобритании, насчитыва­ющей около 2 млн. постоянных сторонников. Официально член­ство в ней не оформляется, членские билеты не выписываются и партийные взносы не уплачиваются. Консервативная партия не имеет постоянной программы и устава. Функцию партийной про­граммы выполняют предвыборные манифесты, содержащие про­граммные положения консерваторов на предстоящих выборах.

Структурно Консервативная партия состоит из центральных и местных организаций: ежегодная партийная конференция, Цен­тральный совет, Исполнительный комитет, 11 региональных орга­низаций и 659 местных ассоциаций, каждая из которых охватыва­ет в своей деятельности территорию избирательного округа. Важ­ную роль в консервативном движении играет Союз молодых консерваторов, являющийся по сути дела школой и резервом по­литиков от Консервативной партии.

Социальную основу партии в основном составляют крупные финансовые, земельные и промышленные собственники, часть государственных служащих, интеллигенции и рабочей аристокра­тии. Поскольку кредо Консервативной партии можно определить лозунгом: "Разумный прогресс с сохранением традиций", то ее платформу поддерживают представители самых разных соци­альных групп населения. Традиционно позиции партии сильны в сельской местности, а не в крупных городах.

Лейбористская партия представляет собой политическую организацию социал-демократического характера, играющую на­ряду с Консервативной партией главную роль в двухпартийной системе Великобритании.

В Лейбористской партии существует индивидуальное и кол­лективное членство. Наиболее крупные коллективные члены — профессиональные союзы. Партия имеет Устав. Постоянной про­граммы нет. Программное положение формулируется в период предвыборных кампаний исходя из программной цели — построе­ния справедливого демократического общества с динамичной эко­номикой.

Организационно партия состоит из ежегодной конференции, Национального исполнительного комитета и партийных ассоциа­ций, создаваемых в каждом избирательном округе.

Социальную основу партии составляют работающие в про­мышленности и других секторах экономики наемные работники с малым и средним уровнем доходов. Важную роль в деятельности Лейбористской партии играют профсоюзы.

Партия либеральных демократов представляет собой поли­тическую организацию, созданную в 1988 г. на базе Либеральной партии, социальную основу которой составляли мелкие и средние предприниматели, часть интеллигенции и государственных служащих. Либеральная партия Великобритании участвовала в поли­тической жизни страны с 30-х гг. XIX в. и до появления на поли­тической арене в начале нынешнего столетия Лейбористской партии являлась основным политическим соперником консервато­ров.

Партия либеральных демократов не имеет постоянной про­граммы. Ее предвыборные лозунги сочетают в себе подходы и кон­серваторов и лейбористов.

Организационно партия состоит из ежегодной конференции и партийных ассоциаций в избирательных округах.

Социал-демократическая партия создана в 1981 г. в резуль­тате выхода из Лейбористской ее правого крыла. Постоянной или долгосрочной программы партия не имеет, а по политическим ориентирам близка Консервативной партии.

Организационно состоит из ежегодной конференции и мест­ных ассоциаций.

Партия Плайд Кимру (Свободный Уэльс) представляет собой созданную в 1925 г. политическую организацию националистичес­кого характера, основная цель которой — добиться полного само­управления Уэльса (home rule).

Высшим органом партии является ежегодная конференция. В период между конференциями эту функцию выполняет Нацио­нальный совет, состоящий из представителей партийных комите­тов, которые осуществляют руководство первичными партийны­ми организациями.

Шотландская национальная партия создана в 1934 г. с це­лью получения Шотландией самоуправления (по сути — незави­симости) в рамках Британского Содружества Наций и осуществ­ления контроля за национальными ресурсами.

Высшими органами партии являются ежегодная конферен­ция и Национальный совет. Партия имеет первичные организа­ции, действующие лишь в период выборов, и ассоциации в изби­рательных округах, функционирующие постоянно и состоящие из представителей первичных организаций. На основе первичных организаций и ассоциаций формируется Национальный совет, со­бирающийся на заседания между конференциями четыре раза в год. Постоянно функционирует Национальный исполнительный комитет.

Партия Плайд Кимру и Шотландская национальная партия являются региональными политическими организациями с ярко выраженной национальной ориентацией; и та и другая имеют свое представительство в британском Парламенте.

К региональным политическим партиям относятся разрешен­ные на территории Северной Ирландии политические организа­ции, выступающие за сохранение единства Великобритании и Северной Ирландии. Это Юнионистская партия Ольстера, Де­мократическая юнионистская партия, Народная юнионистская партия   Ольстера.

Влияние каждой из политических партий на общественно-политическую жизнь страны определяется различными фактора­ми, важнейшими из которых являются экономические интересы и психологические стереотипы поведения людей. Британцы, неза­висимо от политической ориентации, консервативны в своем вос­приятии общественной жизни. Это прежде всего проявляется в их приверженности определенным политическим традициям. Поэто­му традиционные политические партии всегда имеют преимуще­ство в политической борьбе с новыми общественно-политически­ми объединениями. По этой же причине можно серьезно говорить о том, что многие избирательные округа поделены между двумя основными политическими игроками, поскольку избиратели тра­диционно голосуют за кандидатов от одной из этих партий. Боль­шинство на выборах эти партии получают за счет тех округов, где данная традиция уступает место другой — сменяемости ос­новных партий у власти в зависимости от сроков их пребывания в Правительстве и особенностей социально-экономической поли­тики.

 

§ 4. Система государственных органов Великобритании

Особенности   принципа разделения   властей

В Великобритании не действует в классическом виде прин­цип разделения властей, в соответствии с которым законодатель­ная, исполнительная и судебная власть осуществляется разными государственными органами. И формально, и фактически такого строгого разделения властей нет. Монарх всегда был и остается частью каждой из ветвей власти: Правительство Ее Величества; министры Ее Величества; Королевская подпись (assent) на зако­нопроекте; судьи Ее Величества; судебный обвинительный акт от имени монарха. И хотя правило "царствует, но не правит" явля­ется определяющим полномочия монарха в Великобритании, фор­мально-юридически монарх является составляющей всех ветвей власти. Особенности принципа разделения властей проявляются не только в положении монарха в системе государственных орга­нов, но и в том, что: а) члены Правительства являются членами законодательного органа власти, а также обладают полномочия­ми издавать акты делегированного законодательства. Лорд-канц­лер является одновременно членом Кабинета, Спикером Палаты лордов и Председателем Апелляционного Суда; б) Палата лордов является не только второй палатой Парламента, но и высшей судебной апелляционной инстанцией Великобритании; в) Тайный совет — совещательный, исполнительный орган при монархе — в лице своего Судебного комитета является высшей инстанцией для рассмотрения апелляций на решения церковных судов и медицин­ских трибуналов. Он обладает также специальной юрисдикцией высказывать в связи с обращением монарха свое мнение по воп­росам права.

Особенности принципа разделения властей закрепляются в праве Великобритании и реализуются в правоприменительной деятельности. При этом практика складывается таким образом, что каждая ветвь власти действует в соответствии со своим на­значением, обеспечивая выполнение функций правового государ­ства, и прежде всего защиту прав и свобод граждан от произвола.

 

Парламент

Британский Парламент состоит из двух палат: Палаты об­щин (House of Commons) и Палаты лордов (House of Lords).

Палата общин избирается сроком на пять лет путем всеоб­щих, равных выборов при тайном голосовании на основе мажори­тарной  системы  относительного  большинства.

Порядок формирования и состав. Выборы в Палату общин могут быть общими, т. е. проходящими одновременно на всей тер­ритории страны, или промежуточными, т. е. проводимыми допол­нительно в отдельных избирательных округах в связи с вакансией депутатского   мандата.

Избирательная кампания начинается с вручения приказа о выборах "чиновникам по выборам", функции которых в городах выполняют мэры, а в графствах — шерифы. Приказ вручается лордом-канцлером и содержит распоряжение о времени проведе­ния выборов. "Чиновники по выборам" издают уведомления, в которых граждане, проживающие на подведомственной им тер­ритории, информируются о месте и времени проведения выборов.

Пассивным избирательным правом пользуются граждане, до­стигшие 21 года и обладающие правом голоса. Исключение со­ставляют священники англиканской церкви, лица, находящиеся на государственной службе, и банкроты.

Лицо, желающее баллотироваться на выборах в Палату об­щин, должно представить "чиновнику по выборам" документ о •выдвижении и внести избирательный залог. Обычно эти средства предоставляют политические партии, выдвигающие кандидатов по избирательным округам. Независимые кандидаты вносят сум­му залога самостоятельно. Если кандидат набирает менее установ­ленного законом процента голосов избирателей (5%), залог не воз­вращается. В среднем не возвращается около 20% всей суммы избирательных залогов. По выполнении всех формальностей, свя­занных с регистрацией, кандидат начинает избирательную кампа­нию в округе. Обычно в избирательном округе баллотируется 2— 3 кандидата, и избранным считается тот, кто получит больше голосов избирателей по сравнению с другими кандидатами.

Число избираемых депутатов Палаты общин соответствует количеству избирательных округов (в 1997 г. — 659). Определяя состав депутатского корпуса Палаты общин, следует иметь в виду два основных фактора: а) партийную принадлежность депутатов; б) региональное представительство.

По итогам всеобщих выборов 1997 г. политические партии получили следующее представительство в Палате общин: Лейбо­ристская партия — 419 депутатских мандатов; Консервативная партия — 165 депутатских мандатов; Партия либеральных демок­ратов — 46 депутатских мандатов; региональные партии — 29 депутатских мандатов. Региональное представительство выг­лядит следующим образом: Англию представляют 539 депутатов; Шотландию — 61 депутат; Уэльс — 41 депутат; Северную Ирлан­дию — 18 депутатов.

Спикер Палаты общин. Спикером Палаты общин является должностное лицо, избираемое палатой из числа своих членов. Исторически Спикер обладал большим авторитетом и обеспечи­вал связь между общинами и монархом. Кандидатура Спикера со­гласовывается лидерами политических партий, представленных в Палате общин, после продолжительных консультаций со всеми депутатами фракции. В соответствии с традицией кандидатура Спикера должна быть одобрена монархом, с которым этот вопрос предварительно   обсуждается.

Спикер избирается новым составом Палаты общин, и если он сохраняет место депутата после новых парламентских выборов, то депутаты по традиции переизбирают Спикера на новый срок. В рамках своих полномочий Спикер:

обеспечивает взаимодействие между Палатой общин и мо­нархом, Палатой общин и Палатой лордов; осуществляет руководство работой Палаты общин и обеспечи­вает равные права на участие в этой работе депутатов, в ча­стности составляющих меньшинство Палаты. Например, Спи­кер может воспрепятствовать применению правила "прекра­щения прений" (closure) на том основании, что это нарушает права меньшинства или правила процедуры Палаты общин; дает советы и разъяснения по правилам процедуры Палаты общин;

обладает дисциплинарными полномочиями в отношении на­рушителей порядка в Палате;

подтверждает  правильность  процедуры  преодоления  вето Палаты лордов;

удостоверяет финансовый характер законопроекта, рассмат­риваемого Палатой общин.

Спикер Палаты общин не участвует в дебатах. Он не может принадлежать ни к одной из представленных в Палате политичес­ких партий. Это, как правило, наиболее уважаемый и старейший по депутатской карьере член Палаты общин. Его независимость обеспечивается не только надпартийным положением в Палате, но и тем, что зарплата, а впоследствии и пенсия выплачиваются на основе законодательства, не подверженного конъюнктуре, скла­дывающейся при ежегодном принятии государственного бюджета.

В работе Спикеру помогают три его заместителя и клерк — должностное лицо, одновременно выполняющее функции секре­таря Палаты и советника Спикера по вопросам процедуры и пар­ламентских привилегий.

Вопросы поддержания порядка и обеспечения безопасности в Палате общин возложены на пристава.

Комитеты Палаты общин: 1) Комитеты всей Палаты (Committees of the whole House) представляют собой Палату об­щин в полном составе, заседание которой проводится не под ру­ководством Спикера, как обычно, а во главе с избираемым пред­седателем. Эта форма работы Палаты общин используется, как правило, при принятии решений конституционного значения. На­пример, при принятии Акта о Европейских Сообществах 1972 г. 2) Постоянные комитеты (Standing Committees) формируются Комитетом по отбору в составе 16—50 депутатов для рассмотре­ния конкретных законопроектов. Большинство постоянных коми­тетов не специализированы, однако некоторые из них определен­ным образом ориентированы. Например, комитеты по законода­тельству ЕС, комитеты по финансовым законопроектам, комитеты, рассматривающие законопроекты и другие вопросы, связанные с Шотландией и Уэльсом, и т. д. Число постоянных комитетов не ограничивается законодательством или правилами Палаты общин, которая может принять решение о создании постоянного комите­та для рассмотрения любого публичного законопроекта. 3) Ото­бранные комитеты (Select Committees) формируются из числа депутатов после консультаций с руководителями партийных фрак­ций и осуществляют функции, делегированные им Палатой об­щин. Отобранные комитеты бывают четырех видов: а) комитеты, рассматривающие публичные законопроекты или осуществляю­щие экспертизу по наиболее важным вопросам, составляющим предмет будущего законодательства; б) комитеты, рассматриваю­щие частные законопроекты; в) сессионные комитеты, создавае­мые в начале каждой сессии Палаты для рассмотрения определен­ных вопросов или выполнения функций постоянного характера. Например, Комитет по отбору, Комитет по Регламенту, Комитет по привилегиям, Комитет по процедуре, Комитет по европейско­му законодательству; Комитет по публичной отчетности, г) коми­теты по контролю за деятельностью министерств. Впервые они были созданы в 1979 г. для контроля за органами государственного уп­равления. Комитеты (всего их 14) работают в тесном взаимодей­ствии с министерствами. Направления их деятельности соответствуют функциям министерств. Например, Комитет по Казначейству, Ко­митет по публичной отчетности и т. д. 4) Совместные комитеты обеих палат Парламента, формируемые из их представителей и создаваемые для рассмотрения неполитических вопросов и некото­рых видов законопроектов, например консолидированных биллей.

Палата лордов — это вторая палата Парламента, которая ведет   свое  происхождение   от   "Большого   Совета"   (magnum concilium), существовавшего в нормандский период истории Анг­лии. В состав "Большого Совета" входили наиболее крупные зем­левладельцы, служившие королю и называвшиеся "баронами". С течением времени "Большой Совет" претерпевал различные из­менения, и на его основе была создана Палата лордов, члены которой стали именоваться "пэрами" и передавать свой титул и место в Палате по наследству.

В настоящее время Палата лордов имеет четыре вида член­ства: 1) духовные лорды: архиепископы Йоркский и Кентерберий-ский и епископы англиканской церкви (26); 2) лорды-юристы (12)¹; 3) наследственные пэры: герцоги, маркизы, графы, виконты и бароны (точное число их меняется по естественным причинам. В целом наследственные пэры составляют более 60% от общего числа членов Палаты лордов); 4) пожизненные пэры (около 36% членов Палаты лордов). Институт пожизненного пэрства был учрежден Актом о пожизненных пэрах 1958 г. В соответствии с этим законом лица, имеющие большие заслуги перед Короной, получают титул барона или баронессы и пожизненное место в Палате лордов. Сре­ди пожизненных пэров более 50% составляют бывшие члены Па­латы общин, остальные — выдающиеся деятели литературы и искусства, отошедшие от дел представители промышленного и финансового бизнеса, дипломаты и профсоюзные лидеры в от­ставке, имеющие выдающиеся заслуги перед государством. Титул даруется монархом по рекомендации Премьер-министра.

Несмотря на столь многочисленный состав, активное участие в работе Палаты лордов принимает меньшая ее часть, в основном пожизненные пэры и лорды-юристы. Кворум составляет всего 3 человека.

Во главе Палаты лордов стоит Лорд-канцлер, входящий в состав Кабинета и назначаемый монархом по предложению Пре­мьер-министра сроком на пять лет. Поскольку Лорд-канцлер не избирается Палатой, а назначается монархом, то он не обладает полномочиями, аналогичными полномочиям Спикера Палаты об­щин. Лорд-канцлер не имеет дисциплинарных и каких-либо иных прав по организации и контролю за дебатами, происходящими в Палате лордов. Эти полномочия осуществляются Палатой само­стоятельно на основании привилегий ее членов и под руковод­ством Лидера палаты, которым становится лидер ее наиболее крупной партийной фракции. Лорд-канцлер не является лишь номинальной фигурой, наоборот, он осуществляет важнейшие функции в различных областях государственной жизни. Лорд-кан­цлер: а) имеет право участвовать в дебатах и выступать от имени Правительства, когда Палата лордов заседает как Комитет всей палаты; б) оценивает в предварительном порядке запросы (обра­щения) пэров, направляемые в Комитет по привилегиям; в) явля­ется главным советником Правительства по вопросам правосудия и применения конституции; г) возглавляет судебную власть, пред­седательствуя в Палате лордов, заседающей в качестве Высшей апелляционной инстанции, и в Судебном комитете Тайного совета при монархе; д) ex officio является председателем Апелляционно­го суда и председателем канцлерского отделения Высокого суда; е) играет определяющую роль в назначении судей, а также в де­ятельности комиссий по реформе правовой системы Великобри­тании; ж) издает приказы о созыве на сессию Палаты лордов и о проведении парламентских выборов.

В Палате лордов лорд-канцлер имеет двух заместителей, ежегодно избираемых Палатой в начале сессии.

Палата лордов создает комитеты, рассматривающие различ­ные вопросы ее компетенции. Наиболее важными являются Коми­тет по науке и технологиям и Комитет по вопросам Европейского Союза.

Функции Палаты лордов можно представить в виде трех ос­новных групп:   1) законодательные; 2) контрольные; 3) судебные.

Законодательные функции осуществляются путем участия в законодательном   процессе,   в  частности   в   следующих  формах:

а)  внесение поправок в законопроекты, принятые Палатой общин;

б)  отклонение законопроектов, принятых Палатой общин; в) вне­сение  законопроектов,   предусматривающих одобрение  междуна­родных договоров  Великобритании  или  принимаемых  в  рамках правовой реформы, особенно в связи с участием в ЕС; г) изуче­ние частных законопроектов и актов делегированного  законода­тельства.

Контрольные функции проявляются в практике вопросов министрам Правительства и создания комитетов ad hoc для изуче­ния соответствующих вопросов. По итогам дискуссий Палата лор­дов информирует общественность и Правительство.

Законодательный процесс заключается в рассмотрении в со­ответствии с установленной процедурой законопроектов, которые могут вноситься в любую из палат Парламента. Исключение со­ставляют финансовые законопроекты, вносимые лишь в Палату общин.

Виды законопроектов, рассматриваемых в Парламенте. За­конопроекты, рассматриваемые в палатах Парламента, называ­ются Биллями. Их можно условно разделить на три группы:

1) публичные билли (Public Bills) — это законопроекты по воп­росам  большой общественной  значимости,   призванные регулиро­вать отношения,  представляющие всеобщий интерес.  Инициато­ром внесения публичных биллей являются депутаты обеих палат и депутаты   —  члены   Правительства.   Законопроекты,   внесенные последними,  именуются  "правительственными законопроектами" и имеют приоритет при рассмотрении в Палате;

2) частные билли (Private  Bills)  представляют  собой законо­проекты,   регулирующие  вопросы,   которые  затрагивают  интере­сы определенной группы лиц или населения определенной территории. Инициатором частных биллей обычно являются местные органы власти или объединения лиц. В отношении частных биллей действует особая процедура рассмотрения и принятия;

3) смешанные билли (Hybrid Bills) — это законопроекты, со­четающие в себе элементы публичных и частных биллей. Крите­рии определения билля как смешанного четко не регламентиру­ются. Общим правилом является наличие большой общественной значимости законопроекта и то, что одновременно он затрагивает определенные интересы конкретных групп лиц. Однако практика складывается весьма противоречиво. Например, законопроект о национализации Банка Англии принимался как смешанный билль, а законопроекты о национализации газовой, электрической и уголь­ной промышленности как публичные билли.

Законопроекты рассматриваются в трех чтениях. В пер­вом чтении, как правило, объявляется название законопроекта, затем он распечатывается и раздается депутатам. Через 2—3 не­дели проводится второе чтение. Здесь обсуждаются общие поло­жения законопроекта с последующей его передачей в комитеты Палаты, где депутаты и эксперты детально изучают законопро­ект. В третьем чтении по докладу головного комитета законопро­ект рассматривается на пленарном заседании Палаты. Депутаты могут проводить дискуссию, но, как правило, Спикер ставит про­ект на голосование. Если законопроект получает простое большин­ство голосов, то он направляется во вторую палату. Если Палата лордов вносит поправки в законопроект, то они обсуждаются в Палате общин. Как правило, вопрос решается путем учета на ос­нове компромисса позиций обеих палат Парламента. Если согла­сия достигнуть не удается, то Палата лордов вправе отложить законопроект на один год (по финансовым вопросам — на один месяц). Если обе палаты принимают законопроект, то он направ­ляется монарху и после его одобрения становится законом, пуб­ликуемым в официальном издании.

Способы ограничения прений по законопроекту. С целью обес­печения эффективности законодательного процесса в Парламен­те применяются различные способы ограничения прений по за­конопроектам: 1) "прекращение дебатов" по законопроекту по требованию 100 депутатов, направляемому Спикеру Палаты; 2) метод "кенгуру", заключающийся в обсуждении отдельных статей законопроекта, а не всего основного текста; 3) метод "гильотины", предполагающий строго определенное время для рассмотрения вопроса, по истечении которого обсуждение ав­томатически прекращается; 4) метод партийной дисциплины и некоторые  другие.

Наряду с законодательными полномочиями и полномочиями по принятию бюджета британский Парламент выполняет и дру­гие функции, важное место среди которых занимают функции контроля за деятельностью Правительства.

 

Монарх

Монарх — это глава государства, источник суверенной влас­ти и символ единства нации.

Согласно Акту о престолонаследии 1701 г. в Великобритании действует кастильская система, в соответствии с которой насле­дование трона умершего или отрекшегося монарха осуществляет­ся старшим сыном, а при его отсутствии — старшей дочерью. Английский монарх должен быть протестантом по вероисповеда­нию и не может состоять в браке с католиком. Монарх в Велико­британии олицетворяет собой стабильность государственных ин­ститутов и единство нации. Его положение в системе власти оп­ределяется формулой "царствует, но не правит". При этом формально монарх обладает значительными полномочиями и еще большим влиянием на функционирование институтов власти. Боль­шинство полномочий монарха определяется понятием "королевс­кая прерогатива", другие полномочия закрепляются законом.

Королевская прерогатива — это совокупность полномочий монарха по общему праву. В английской истории эти полномочия рассматривались и как естественно присущие монарху от приро­ды, и как делимые на "естественные" и "политические"¹, и как "неотъемлемые", которые не могут быть ограничены даже Пар­ламентом². Однако цосле 1688 г. королевская прерогатива стала восприниматься как ограничиваемая законом и определяемая су­дебной практикой. Сегодня любое из полномочий монарха, входя­щих в королевскую прерогативу, может при необходимости стать предметом законотворчества палат. Если Парламент принимает закон по вопросу, относившемуся к королевской прерогативе, то с этих пор он считается из нее изъятым. Это находит свое отра­жение в судебной практике³.

В английском конституционном праве различают два основ­ных вида прерогативных полномочий монарха: а) личные; б) поли­тические.

Личные прерогативы в основном сводятся к ряду правил, обеспечивающих королевские иммунитеты и право собственности. Например, "монарх никогда не умирает", т. е. по общему праву междуцарствия быть не может, так как существующая система престолонаследия предусматривает постоянное функционирование института монархии. Другим примером личной прерогативы явля­ется правило, гласящее, что "монарх не может поступать непра­вильно". На практике это означает судебный иммунитет монарха. Из этого,  однако, не следует, что Корона⁴ как институт власти не может быть ответчиком в суде. Речь идет лишь о личном имму­нитете монарха.

Политические прерогативы. Эта группа полномочий весьма обширна и классифицируется в учебной и научной литературе по различным критериям. Один из них — полномочия в области внут­ренней и внешней политики.

В области внутренней политики королевскую прерогативу можно представить следующим образом: 1) прерогатива в области управления; 2) прерогатива в судебной области; 3) законодатель­ная прерогатива.

Прерогатива в области управления означает: а) право монар­ха назначать и увольнять министров; б) руководство вооружен­ными силами; в) управление собственностью Короны; г) назначе­ние епископов; д) жалованье почетных званий; е) чрезвычайные полномочия и полномочия в области обороны.

Прерогатива в судебной области основана на правиле "мо­нарх — источник справедливости". Исторически британские мо­нархи не только назначали судей, но и принимали участие в судебных заседаниях. Сегодня британские судьи осуществляют правосудие от имени монарха, но назначаются в соответствии с процедурой, установленной законом. Практически судебные пре­рогативы заключаются в наличии у монарха права помилования. Это право осуществляется монархом при активном участии мини­стра внутренних дел.

Прерогатива в законодательной области проявляется двояко. Во-первых, это право монарха созывать и распускать Парламент — законодательный орган власти. Во-вторых, законодательные пол­номочия заключаются в праве подписи законопроектов, принима­емых палатами Парламента.

В области внешней политики королевские прерогативы состо­ят в следующем: 1) право объявления и заключения мира; 2) пра­во заключения международных договоров; 3) право решения по аннексии и уступке территории; 4) право направления и аккреди­тации дипломатических представителей; 5) право на признание зарубежных государств и правительств.

Следует иметь в виду, что политические полномочия (преро­гативы) монарха осуществляются по совету и при участии мини­стров Правительства. Отдельно нужно сказать о праве заключе­ния международных договоров. В соответствии со сложившейся с 1924 г. практикой международные договоры, подписанные глава­ми государств, представляются на одобрение обеих палат Парла­мента. Это правило может рассматриваться как конституционное соглашение. Договоры экономического, торгового или техническо­го характера не требуют вышеизложенной процедуры рассмотре­ния в Парламенте, если они: а) не содержат в своем тексте нор­мы, предусматривающей необходимость ратификации; б) не вле­кут за собой изменений британского права или налогообложения; в) не затрагивают частные права британских подданных.

Тайный совет представляет собой совещательный орган при монархе, исторически появившийся в системе власти Британии в XIII в.

В состав Тайного совета входят министры Кабинета, судьи Апелляционного суда, архиепископы англиканской церкви, спи­кер Палаты общин, британские послы в зарубежных странах и другие лица, занимающие или занимавшие высшие должности на государственной службе. Всего около 300 человек. В полном составе Тайный совет собирается по особенно торжественным слу­чаям, например по случаю церемонии коронации монарха. Обыч­но в заседании принимают участие лишь несколько членов Сове­та. Кворум — три человека.

Тайный совет принимает решения от имени монарха либо в форме прокламаций, либо в форме приказов. Созыв и роспуск Парламента, объявление войны и мира и любое другое выступле­ние монарха по торжественным поводам облекаются в форму про­кламации. Решения по вопросам права и управления принимают­ся в форме приказов в Тайном совете (order in Council). Правовая сила приказов в Совете признается судами, если эти решения: а) не выходят за рамки королевской прерогативы; б) не выходят за пределы полномочий, делегированных Короне парламентским ста­тутом.

Тайный совет может создавать различные комитеты, важ­нейшим из которых, с точки зрения развития права, является Судебный комитет, учрежденный в соответствии с законом о Су­дебном комитете 1833 г. В состав Комитета входят: лорд — пред­седатель Совета, Лорд-канцлер, бывшие лорды-председатели, "ординарные лорды по апелляции" (профессиональные судьи) и ряд других лиц, занимающих или занимавших высшие судебные должности. С 1833 г. юрисдикция Судебного комитета значительно сузилась, однако и сегодня он играет заметную роль в развитии британского права. В частности, Судебный комитет Тайного сове­та является апелляционной инстанцией на решения церковных судов и на решения трибуналов различных профессиональных организаций, например медицинских работников.

Судебный комитет обладает и специальной компетенцией, заключающейся в том, что монарх может затребовать его мнение по какому-либо вопросу права.

 

Кабинет

Кабинетная система управления фактически сложилась в пе­риод между первой и второй мировыми войнами. Иногда предте­чей нынешней кабинетной системы называют Тайный совет, в со­став которого традиционно входили доверенные советники мо­нарха. Однако эта точка зрения не имеет под собой серьезной аргументации. Хотя некоторое сходство в порядке формирования Совета и Кабинета можно усмотреть, тем более что по традиции члены Кабинета принимаются в состав Тайного совета, если они до этого не обладали указанным членством.

Кабинет представляет собой группу министров, приглашае­мых Премьер-министром для обсуждения и принятия решений по наиболее важным вопросам внутренней и внешней политики страны.

Вопрос о численном составе Кабинета Премьер-министр ре­шает самостоятельно. Обычно это около двадцати человек.

Персональный состав также предопределяется Премьер-ми­нистром при назначении на важнейшие министерские посты. При формировании Кабинета должно соблюдаться единственное усло­вие: его члены обязаны заседать в одной из палат Парламента, с тем чтобы их деятельность находилась под постоянным парламент­ским контролем. При этом закон устанавливает обязательную кво­ту министров — членов Палаты общин, предопределяя, таким об­разом, участие в Правительстве членов Палаты лордов. Лорд-канцлер (спикер Палаты лордов) всегда входит в состав Кабинета.

"Внутренний кабинет". Это понятие стало устойчивым в последние годы политической жизни Великобритании. Оно охва­тывает группу ближайших советников и друзей Премьер-мини­стра, которые являются членами Кабинета. "Внутренний каби­нет" — неформальное объединение министров, не имеющее пра­вового статуса или структурной организации в рамках Кабинета министров.

Комитеты Кабинета. В рамках Кабинета министров по тра­диции, начиная с XIX в., создаются комитеты для рассмотрения различных вопросов внутренней и внешней политики. Названия комитетов и их количество законодательно не определяются, а решаются эти вопросы внутри Кабинета преимущественно Пре­мьер-министром. Обычно создаются комитеты по следующим на­правлениям работы Правительства: 1) обороны и внешней полити­ки; 2) законотворчества (подготовка правительственных законо­проектов и делегированного законодательства); 3) внутренней безопасности и социальных вопросов; 4) экономической политики и планирования. Наряду с традиционными могут создаваться ко­митеты ad hoc. Например, в 1969 г. — по проблемам Родезии, в 1982 г. — по Южной Атлантике (в связи с Фолклендским кризи­сом).

Функции Кабинета министров. Основные направления дея­тельности Кабинета министров вне зависимости от его политичес­кой ориентации и партийного состава были определены в прави­тельственном докладе в 1918 г. и с тех пор принципиально не изменились: 1) окончательное определение политического курса государства, выносимого на обсуждение и утверждение Парла­мента; 2) осуществление контроля за тем, чтобы аппарат испол­нительной власти действовал в соответствии с политической лини­ей, определенной Парламентом; 3) постоянная координация и раз­граничение сфер деятельности министерств и ведомств.

Премьер-министром назначается лидер партии, победившей на выборах в Палату общин. Он осуществляет общее руководство Кабинетом министров и официально занимает должность Первого лорда Казначейства.

Функции Премьер-министра: 1) сформировать Правитель­ство и руководить его деятельностью; 2) поддерживать постоян­ные отношения между Кабинетом и монархом и давать советы монарху по вопросам политики; 3) представлять Правительство в парламентских дебатах и отвечать на вопросы о правительствен­ной политике в палатах; 4) информировать лидера оппозиции Правительства Ее Величества по наиболее важным конфиденци­альным вопросам обороны и безопасности; 5) осуществлять конт­роль за исполнением решений Правительства министерствами и ведомствами; 6) участвовать в принятии решений о назначениях на высшие государственные должности.

Функции и полномочия Премьер-министра не определяются законом. Они вытекают из политических традиций и конституци­онных соглашений. Роль Премьер-министра в принятии решений Правительством (Кабинетом министров) столь велика, что сегод­ня "кабинетную систему" иногда называют "правительством Пре­мьер-министра" (Prime Ministerial government). Послевоенная по­литическая практика показывает, что роль Премьер-министра в осуществлении политики и отношения с Кабинетом министров во многом зависят от его личности. Достаточно вспомнить У.Черчил­ля и М. Тэтчер. При этом следует иметь в виду, что принципы деятельности Кабинета определяются не личностью Премьер-ми­нистра, а конституционными соглашениями. Например, коллек­тивная и индивидуальная ответственность министров; обязатель­ное участие членов Кабинета в работе одной из палат Парламен­та; право монарха получать информацию от Кабинета и действовать по совету своих министров и т. д.

"Теневой" кабинет министров. Понятие "теневой" кабинет появилось в политической практике Великобритании в 60-е гг. XIX в. Сейчас это уже конституционное соглашение, в соответ­ствии с которым лидер партии, проигравшей на выборах в Пала­ту общин, формирует из числа своих сторонников кабинет мини­стров оппозиции, аналогичный правящему. "Теневой" премьер-министр официально именуется Лидером оппозиции Правительства Ее Величества и в этом качестве получает в соответствии с зако­нодательством заработную плату.

Порядок формирования "теневого" кабинета у консерваторов и лейбористов различен. Лейбористский "теневой" кабинет избира­ется парламентской фракцией Лейбористской партии. "Теневой" кабинет консерваторов назначается лидером Консервативной партии.

Задачей "теневого" кабинета является обеспечение беспре­рывного эффективного политического управления страной в со­четании с постоянным контролем оппозиции за деятельностью Правительства у власти.

 

Судебная   система

Судебная система Великобритании представляет собой иерар­хию судебных органов, юрисдикция которых распространяется на всю территорию Соединенного Королевства и высших судов, дей­ствующих лишь на территории Англии и Уэльса, Шотландии, Северной Ирландии.

Высшими судебными органами, юрисдикция которых распро­страняется на территорию всего государства являются Палата лордов и Судебный комитет Тайного совета при монархе.

Палата лордов как судебный орган представляет собой пре­имущественно апелляционную инстанцию по гражданским и уго­ловным делам.

Закон 1876 г. об апелляционной юрисдикции установил, что суд Палаты лордов как апелляционной инстанции имеет следую­щий состав: 1) Лорд-канцлер; 2) "ординарные лорды по апелля­ции"¹; 3) лорды, ранее занимавшие судебные должности. По граж­данским и уголовным делам Палата лордов рассматривает жалобы на решения Апелляционного суда, Высокого суда Англии и Уэль­са, Высокого суда Северной Ирландии. На решения Суда сессий Шотландии в Палату лордов можно апеллировать только по граж­данским делам. Основанием для апелляционной жалобы по граж­данским делам может быть и вопрос факта, и вопрос права, по уголовным делам — только вопросы права, имеющие важное об­щественное значение. Условия подачи апелляции регулируются законодательством.

Судебный комитет Тайного совета как судебный орган со­храняет свое значение как апелляционная инстанция на решения церковных судов и медицинских трибуналов. В старые времена, до Вестминстерского статута 1931 г., исходя из принципа: "бри­танский монарх — источник правосудия для всех доминионов", Судебный комитет рассматривал апелляции на решения высших судов государств — членов Британского Содружества Наций.

С принятием Вестминстерского статута государства — члены Содружества получили право принимать законы, которые исклю­чают возможность апелляции к Тайному совету. Еще раньше, в 1875 г., была отменена апелляционная юрисдикция Судебного ко­митета Тайного совета в области морского права. Однако, несмот­ря на значительное сужение юрисдикции Судебного комитета, он продолжает играть важную роль в развитии права страны, сохра­няя специальную компетенцию высказывать по требованию мо­нарха авторитетное мнение по вопросам права.

Судебная система Англии и Уэльса включает в себя: 1) Апел­ляционный суд; 2) Высокий суд; 3) Суд Короны; 4) суды магистра­тов и суды графств.

Апелляционный суд обладает апелляционной юрисдикцией в области гражданского и уголовного судопроизводства. В Апелля­ционном суде две категории членов: 1) судьи ex officio: Лорд-канцлер; лорд — главный судья; лорд — хранитель судебных ар­хивов; председатель отделения по семейным делам Высокого суда; бывшие лорды-канцлеры; "ординарные лорды по апелляции"; 2) лорды — апелляционные судьи, назначаемые монархом из числа судей Высокого суда или барристеров, практикующих не менее пятнадцати лет.

Суд состоит из двух отделений: по гражданским и по уголов­ным делам. Отделение по гражданским делам рассматривает апел­ляции на решения Высокого суда, судов графств, Апелляционно­го и других трибуналов. Отделение по уголовным делам рассмат­ривает жалобы на решения Суда Короны, слушая апелляции на обвинительные приговоры и высказывая суждения по вопросам права в связи с оправдательными приговорами.

Высокий суд состоит из судей, назначаемых монархом по рекомендации Л орда-канцлера из числа барристеров, имеющих стаж работы в этом качестве не менее десяти лет.

Высокий суд состоит из трех отделений: 1) канцлерское отде­ление; 2) отделение королевской скамьи; 3) отделение по семей­ным делам. Канцлерское отделение¹ в качестве суда первой ин­станции рассматривает споры о недвижимости, о доверительной собственности, о торговых товариществах, об управлении наслед­ственным имуществом, о взыскании налогов и т. д. В качестве апелляционной инстанции рассматриваются жалобы на решения судов графств по делам о банкротстве, земельной регистрации и по другим вопросам. Отделение королевской скамьи в качестве суда первой инстанции рассматривает широкий спектр гражданс­ких дел, особенно в связи с выполнением договоров и деликтами. Отделение королевской скамьи формирует Коммерческий суд для рассмотрения торговых споров и Адмиралтейский суд для рас­смотрения исков о возмещении ущерба в связи с осуществлением морских перевозок. В апелляционном присутствии отделение ко­ролевской скамьи имеет ограниченную гражданскую юрисдикцию на решения судов магистратов и обширную уголовную и надзор­ную юрисдикцию в отношении Суда Короны и судов магистратов. Отделение по семейным делам в качестве суда первой инстанции имеет исключительную юрисдикцию в решении споров по семей­ным делам. В качестве апелляционной инстанции рассматриваются жалобы на решения судов магистратов, судов графств и Суда Ко­роны по делам об опеке, усыновлении, установлении отцовства и иным вопросам, отнесенным законодательством к его юрисдикции.

Суд Короны, созданный в соответствии с Законом о судах 1971 г., наделен исключительной юрисдикцией в отношении тяж­ких уголовных преступлений и ограниченной гражданской юрис­дикцией в основном по делам о выдаче лицензий. В состав Суда Короны входят: 1) судьи Отделения королевской скамьи Высокого суда; 2) окружные судьи, назначаемые монархом по рекоменда­ции Лорда-канцлера; 3) рекордеры (судьи, назначаемые монар­хом по рекомендации Лорда-канцлера из числа барристеров или солиситоров со стажем и исполняющие обязанности судьи по вы­зову, т. е. не постоянно, а время от времени). По первой инстан­ции Суд Короны заседает с участием присяжных (10—12 человек); в качестве апелляционной инстанции — рассматривает, обязатель­но с участием мировых судей, жалобы от лиц, осужденных в сум­марном порядке¹ в судах магистратов.

Низшие суды в Англии и Уэльсе представлены судами маги­стратов и судами графств.

Суды магистратов (магистратские суды) обладают уголов­ной и гражданской юрисдикцией. Уголовную юрисдикцию в основ­ном составляет рассмотрение суммарных преступлений. Граждан­ская юрисдикция распространяется на брачно-семейные дела, дела об установлении отцовства и о взыскании некоторых обязатель­ных платежей (подоходного налога, государственных страховых взносов; платы за коммунальные услуги и т. д.). Суды магистра­тов — это суды, состоящие из мировых судей, которые в боль­шинстве случаев не являются профессиональными юристами и не получают материального вознаграждения за свою деятельность.

Суды графств представляют собой основное звено низовых судов, организованных по территориальному признаку для рас­смотрения гражданских дел, связанных с нарушением договоров и правонарушениями, влекущими за собой обязанность возмеще­ния причиненного ущерба. Исторически эти суды возникли в сере­дине XIX в. для рассмотрения споров с небольшой суммой исково­го заявления. Сегодня в юрисдикцию судов графств входит рас­смотрение исков на сумму до 5 тыс. ф. ст. В состав судов графств входят окружные судьи и рекордеры.

Наряду с судами общей юрисдикции в Англии и Уэльсе дей­ствуют судебные органы специальной юрисдикции: военные и цер­ковные суды. В их компетенцию соответственно входит рассмот­рение дел в отношении лиц, находящихся на военной службе, и лиц духовного звания.

В Северной Ирландии действует автономная судебная систе­ма. Но состоит она из судов, аналогичных судам Англии и Уэльса: 1) Апелляционный суд; 2) Высокий суд; 3) Суд Короны; 4) суды графств и суды магистратов.

В Шотландии действует автономная судебная система. Выс­шими судами являются Высокий суд юстициариев и Суд сессий. На низовом уровне действуют шерифские суды и районные суды.

Высокий суд юстициариев обладает юрисдикцией по уголов­ным делам и заседает в качестве суда первой и апелляционной ин­станции. По первой инстанции Высокий суд юстициариев рассматри­вает дела о тяжких уголовных преступлениях; в порядке апелляци­онной юрисдикции — жалобы на приговоры шерифских и районных судов. Судьи Высокого суда назначаются британским монархом по рекомендации государственного секретаря по делам Шотландии. Условия назначения и увольнения определяются законом.

Суд сессий представляет собой высший судебный орган по гражданским делам, состоящий из двух палат: внешней и внут­ренней. Внешняя палата Суда сессий рассматривает дела по пер­вой инстанции, внутренняя палата — в порядке апелляции. Апел­ляционная юрисдикция предполагает рассмотрение жалоб на ре­шения внешней палаты Суда сессий и на решения главных шерифов, являющихся в свою очередь апелляционной инстанцией для шерифских судов.

Шерифские суды рассматривают дела в порядке уголовного и  гражданского  судопроизводства.

Районные суды, состоящие из оплачиваемых магистратов или мировых судей, наделены уголовной юрисдикцией в отношении преступлений, наказание за которые не превышают трех меся­цев лишения свободы или штрафа на сумму до 2 тыс. ф.ст. Более опасные уголовные преступления подсудны шерифским судам или Высокому суду юстициариев.

Особое место в системе британского правосудия занимает Европейский Суд в Люксембурге, обязательная юрисдикция кото­рого признана Великобританией при присоединении к Европейс­ким Сообществам. Влияние Европейского Суда на британскую су­дебную систему осуществляется по трем основным направлениям: во-первых, в любом судебном деле, содержащем "европейский элемент"¹, решение британского суда может быть обжаловано в порядке апелляции в Европейский Суд, который выносит по этому делу окончательное решение; во-вторых, британский суд, при­нимая к рассмотрению вопрос, в отношении которого существует решение Европейского Суда, имеющее значение прецедента или принятое в преюдициальном порядке, должен его учитывать при вынесении своего решения, которое не может противоречить мне­нию Европейского Суда; в-третьих, британский суд после пред­варительного обращения в высшие органы может направить зап­рос в Европейский Суд с просьбой о разъяснении нормы европей­ского права (статьи договора, регламента, директивы), если ее содержание не ясно суду или вызывает сомнения. Такое разъяс­нение Европейского Суда обязательно для национального суда и таким образом направляет развитие национальной судебной прак­тики в вопросах применения права, содержащего "европейский элемент".

Следует заметить, что развитие британского права в целом и конституционного права в частности испытывает все большее влияние права ЕС, в развитие которого Великобритания вносит значительный вклад. Консерватизм в британском подходе к пра­ву, может быть, и является одним из тех факторов, которые обес­печивают стабильное поступательное развитие Европейского Союза.

 

§ 5. Политико-территориальное устройство. Организация власти на местах

 

Унитарное   государство  и  его реформа

Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ир­ландии представляет собой унитарное государство, состоящее из Англии, Уэльса, Шотландии и Северной Ирландии. Исторически объединение этих территорий происходило в разное время и при неодинаковых обстоятельствах, что обусловило особенности их общественной и политической жизни.

В разной степени, но и в Шотландии, и в Уэльсе, и в Север­ной Ирландии часть коренных жителей выступает за предостав­ление самостоятельности этим регионам: в Уэльсе и Шотландии — самоуправления, в Северной Ирландии — независимости от Ве­ликобритании. Отношение центрального правительства к этим настроениям (при всех особенностях подхода консерваторов и лей­бористов) выражается в стремлении к политике реформ, которые направлены на поиск оптимальных форм управления, сочетаю­щих централизованное и децентрализованное начало, при сохра­нении демократических и правовых традиций жизни единого го­сударства.

В 1975 году по итогам работы королевской комиссии по кон­ституционным вопросам был подготовлен специальный доклад, основные положения которого были сформулированы в законопроекте, предусматривавшем административную автономию для Шотландии и Уэльса. В соответствии с законопроектом предпола­галось создание ассамблей (представительных органов власти), формируемых на основе прямых выборов. Ассамблее в Уэльсе предоставлялось право толкования законов, принятых Парламен­том Соединенного Королевства, а ассамблее Шотландии — право издавать "первичные и подзаконные акты" по вопросам местного самоуправления, здравоохранения, социального обеспечения и образования. При этом Парламент Великобритании имел право вето в отношении этих актов. Вопросы экономики, включая нефтераз-работку, установление и сбор налогов в местные бюджеты и мно­гие другие, оставались в компетенции центральной власти. Зако­нопроект в течение трех месяцев рассматривался в Палате об­щин, но так и не был принят.

В ноябре 1977 г. правительство лейбористов внесло в Палату общин два билля, отдельно по Шотландии и по Уэльсу, и, ис­пользуя способы ограничения прений по законопроекту, сумело провести их через обе палаты. Законопроекты получили одобре­ние монарха, но не стали законами, так как для вступления их в силу, вопреки обычной процедуре, требовалось получить одобре­ние 40% избирателей в Шотландии и в Уэльсе. Консультативные референдумы были проведены 1 марта 1979 г. и нужного количе­ства голосов законопроекты не получили. В 1997 г. правительство лейбористов вновь возвращается к проектам об автономии Шот­ландии и Уэльса. В соответствии с Законом 1997 г. о референдумах в Шотландии и Уэльсе 11 и 18 сентября было проведено голосова­ние, в ходе которого большинство шотландцев и валлийцев выс­казалось в пользу воссоздания Парламента в Шотландии и Ассам­блеи в Уэльсе, упраздненных несколько веков назад в результате присоединения Шотландии и Уэльса к Англии. Создание этих го­сударственных органов означает децентрализацию власти в Вели­кобритании и расширение самостоятельности регионов. При этом объем полномочий шотландского Парламента и валлийской Ас­самблеи различен. Парламент Шотландии наделяется законода­тельными полномочиями по вопросам местного правительства, экономического развития, жилищного, сельского и лесного хо­зяйства, рыболовства, окружающей среды, здравоохранения, об­разования, спорта и искусств. Полномочия по вопросам конститу­ционного строя, внешней политики, обороны, национальной безо­пасности, финансово-экономической системы и обеспечения единого рынка товаров и услуг, социального обеспечения, регулирования транспорта и радиовещания остаются в ведении британского Пар­ламента. Парламент Шотландии состоит из 129 депутатов, изби­раемых на 4 года. 73 из них избираются по мажоритарной системе относительного большинства, 56 человек — по пропорциональной системе, т. е. по партийным спискам. Шотландский Парламент на­деляется полномочиями в вопросах налоговой политики на терри­тории Шотландии, но финансироваться его деятельность должна на основе решений Парламента Великобритании. Исполнительная власть осуществляется правительством, формируемым на парла­ментской основе и подотчетным Парламенту Шотландии. При этом пост министра центрального правительства по делам Шотландии сохраняется. Для Ассамблеи Уэльса реформа предусматривает иные права, нежели для Парламента Шотландии. Ассамблея не наде­ляется законодательными полномочиями, а получает лишь право расширительного толкования законов, принятых британским Пар­ламентом применительно к особенностям регионального развития Уэльса. К компетенции Ассамблеи отнесены вопросы здравоохране­ния, жилищного строительства, просвещения, культуры, спорта. В Ассамблею избираются 60 депутатов, из них 40 человек по окру­гам, а 20 — по партийным спискам. Финансирование деятельности Ассамблеи осуществляется на основе решений британского Парла­мента. Выборы в высшие представительные учреждения Шотлан­дии и Уэльса намечены на 1999 год.

Еще более сложно складывались отношения центрального Правительства с Северной Ирландией. Это обусловлено историей присоединения Северной Ирландии к Великобритании. В 1801 г. законом об унии Ирландия была присоединена к Великобритании. Колонисты из Англии и Шотландии (протестанты по вероиспове­данию), переезжавшие на остров, составили большинство насе­ления в северо-восточной его части.

В 1921 году по англо-ирландскому Соглашению об Ирландс­ком свободном государстве (Эйре) южная и северо-западная части Ирландии обрели статус Доминиона, а в 1949 г. — независимости. Северо-восточная часть острова осталась в составе Великобрита­нии и получила название Северной Ирландии. Большая часть на­селения этой территории — протестанты, потомки английских и шотландских переселенцев, меньшую часть составляют католи­ки-ирландцы. С 1922 по 1972 г. в Северной Ирландии действовал порядок осуществления власти, получивший название "система стормонта". Был сформирован парламент (стормонт), состоящий из двух палат. На основе представительства в нижней палате фор­мировалось ответственное перед парламентом правительство. При этом центральные органы власти и управления Великобритании сохраняли свое верховенство в отношении государственных орга­нов Северной Ирландии. В 1972 г. "система стормонта" была заме­нена "системой прямого правления из Лондона". В соответствии с Законом о временных мерах 1972 г. была приостановлена деятель­ность стормонта, а вся полнота власти передана центральному Правительству (Кабинету), в составе которого учредили новую должность государственного секретаря по делам Северной Ир­ландии. Борьба, которую ведут, в том числе и неконституционны­ми методами, католики-ирландцы, обусловливает особенности кон­ституционного регулирования в этом регионе. Характерной чертой правопорядка в Северной Ирландии является действие чрезвы­чайного законодательства, применение которого создает условия для превышения полномочий органами государства и нарушений прав граждан. В рамках конституционной реформы, намеченной лейбористским правительством Энтони Блэра, предусматривает­ся изменение порядка взаимоотношений центрального Правитель­ства и Северной Ирландии. При этом следует понимать, что поли­тика децентрализации власти в отношении Северной Ирландии будет иметь свои особенности по сравнению с политикой в Шот­ландии и Уэльсе.

 

Административно-территориальное деление

Вся территория государства разделена на графства (Англия, Уэльс, Северная Ирландия) и территориальные единицы местно­го управления (local government areas) (Шотландия). В Англии 45 графств, из них 6 имеют статус "столичных" графств (Большой Манчестер; Мерсисайд; Западный Йоркшир; Южный Йоркшир; Западный Мидлэнд; Тайн и Уэйр). В отдельную административно-территориальную единицу выделен Большой Лондон. Графства, в свою очередь, состоят из 296 административных округов. Большой Лондон — из 32 городских районов и Сити. В сельской местности и небольших городах Англии низовой административно-территори­альной единицей является приход.

Территория Уэльса состоит из 11 графств и 11 городов-графств. В сельской местности графства делятся на общины. В Шотландии образованы 32 территориальные единицы местного управления, в том числе три островные территории (Шетландские, Оркнейские и Гебридские острова). Низовой административно-территориаль­ной единицей является община.

Территория Северной Ирландии состоит из 6 графств, кото­рые, в свою очередь, делятся на 26 округов.

 

Органы местной власти и реформа местного управления

На всех уровнях административно-территориального деления Соединенного Королевства местная власть представлена органами местного самоуправления. Самоуправление в административно-тер­риториальных единицах осуществляется советами, избираемыми населением. Исключение составляют графства Северной Ирлан­дии и "столичные" графства Англии, а также Большой Лондон.

В июне 1997 года Великобритания подписала Европейскую хартию о местном самоуправлении, которая предусматривает оп­ределенные стандарты прав органов местного самоуправления в европейских странах. И хотя последняя крупная реформа местно­го управления была проведена в 1974—1975 гг., присоединение Великобритании к Европейской хартии предполагает новые изме­нения. Так, в рамках конституционной реформы, проводимой лей­бористами, 2 мая 1998 г. состоялся референдум по вопросу о воссоздании Городского собрания и избрании мэра Лондона. Боль­шинство жителей столицы высказалось в пользу таких изменений. После принятия Парламентом соответствующего закона выборы назначены на май 2000 года.

Порядок формирования и состав органов местной власти. Члены местных советов (советники) избираются гражданами на определенный срок. Они осуществляют свою деятельность на без­возмездной основе и в сочетании с основной профессиональной деятельностью. При этом по действующему законодательству со­ветники имеют право на освобождение от работы на определен­ный срок при выполнении своих депутатских обязанностей. Рабо­тодатель обязан не только предоставлять советнику такую воз­можность, но и оплачивать это время по средней ставке заработной платы.

Совет избирает из числа советников председателя (в столич­ных районах и в округах "столичных" графств он именуется мэ­ром) и формирует комитеты, в состав которых могут входить на­ряду с советниками и другие лица. Основная форма работы сове­та — сессия, на которой рассматриваются наиболее важные вопросы местного самоуправления.

Компетенция. Законодательство определяет компетенцию органов местного самоуправления каждого уровня администра­тивно-территориального деления. Советы графств занимаются воп­росами: а) транспортного развития; б) дорожного движения; в) охраны порядка (полиции); г) образования; д) социального об­служивания; е) пожарной безопасности.

К компетенции советов округов относится: а) здравоохране­ние; б) местное планирование; в) жилищное строительство.

Советы приходов или общие собрания избирателей (в тех при­ходах, где население насчитывает менее 150 избирателей, сове­ты не могут создаваться по закону) решают все те вопросы, кото­рые не входят в компетенцию вышестоящих советов.

Акты. Решения нормативного характера, принимаемые орга­нами местного самоуправления, являются, как правило, актами делегированного законодательства. Это логически следует из док­трины inter vires, в соответствии с которой местные органы вла­сти осуществляют свои полномочия в пределах, определенных им центральной властью. Нормативные постановления органов мест­ного самоуправления устанавливают общеобязательные правила для определенной территории и до вступления в силу должны быть утверждены соответствующим (в зависимости от предмета регулирования) центральным правительственным ведомством. За­конность актов органов местной власти, т. е. их соответствие зако­ну, на основе которого им были делегированы полномочия, конт­ролируется судебными органами. Если суд установит, что имело место превышение полномочий (ultra vires), то действия, осуще­ствленные на его основе, признаются не имеющими юридической силы.