Соединенные Штаты Америки — крупнейшая мировая дер­жава с развитой демократической государственностью и прочны­ми правовыми традициями. Источником конституционного права этой страны на федеральном уровне выступают Конституция, за­коны и резолюции Конгресса, нормативные правовые акты Пре­зидента, решения Верховного суда, некоторые обычаи. Анало­гичные источники образуют конституционные системы штатов.

Государственный строй США, его концепция и правовые институты, основанные на идеях демократии и защиты прав че­ловека, оказали большое влияние на конституционное развитие многих стран мира.

§ 1. Конституция

Конституция США является самой старой из действующих писаных конституций в мире. Она закрепила форму правления, систему высших органов государственной власти, права и свободы граждан, основы федерализма. Первая в мире демократическая конституция, несмотря на многие анахронизмы, и поныне почи­тается гражданами своей страны, видящими в ней высшую гаран­тию для общества, основанного на свободе.

История

Конституционное развитие США начинается с принятия три­надцатью штатами Декларации независимости 1776 г., в которой закреплены равенство всех людей, неотчуждаемые права челове­ка на жизнь, свободу и стремление к счастью. Правительство уч­реждается "с согласия управляемых" и служит целям их прав. В Декларации также закреплено право народа изменить или уп­разднить форму правления, если она стала губительной для этих целей, и учредить новое правительство. Эти важнейшие положе­ния сохраняют свое значение и поныне.

В период 1776—1780 гг. в одиннадцати штатах были приняты конституции. В них были закреплены многие положения, которые впоследствии способствовали созданию Конституции США. Поло­жительную роль сыграли билли о правах, принципы народного суверенитета и выборности государственных органов и др. Но в то же время в представления об избирательных правах были вне­дрены недемократические цензы, отстранявшие от выборов не­гров, женщин, молодежь и предоставлявшие привилегии имущим слоям.

В 1781 году штаты объединились и приняли конституцион­ный документ "Статьи о конфедерации". Он предусматривал сла­бое конституционно-правовое образование с широкими правами штатов (например, для объявления войны, заключения междуна­родных договоров, создания вооруженных сил требовалось согла­сие 9 из 13 штатов). Законодательный орган (однопалатный Конг­ресс) имел ограниченные полномочия, а главное — был лишен права регулировать торговлю и взимать налоги. Именно это по­служило толчком к пересмотру "Статей", в результате чего была принята Конституция США.

Общая характеристика

Ныне действующая Конституция США была разработана фе­деральным Конвентом и принята в 1787 г. Ее целью было созда­ние системы органов государственной власти федерального госу­дарства, вследствие чего в ней поначалу отсутствовало закреп­ление прав и свобод граждан. Высшая законодательная власть принадлежит двухпалатному Конгрессу, исполнительная — Пре­зиденту США, судебная — Верховному суду США. По форме правления США являются президентской республикой, по форме государственного устройства — федерацией. Преамбула Консти­туции указывает на основные цели американского государства: установить правосудие, гарантировать внутреннее спокойствие, обеспечить совместную оборону, содействовать всеобщему благо­денствию и закрепить блага свободы.

Конституция США относится к числу "жестких", так как она изменяется в более сложном порядке, чем обычные законы. По­правки и дополнения к ней могут быть приняты либо 2/3 голосов членов обеих палат Конгресса (обычно так и бывает), либо Кон­вентом, созываемым по требованию 2/3 законодательных собра­ний штатов. Поправки и дополнения входят в силу после того, как будут ратифицированы 3/4 законодательных собраний штатов (обычно применяется этот порядок), либо 3/4 конвентов, специ­ально созываемых с этой целью в штатах. За 200 с лишним лет, прошедших со времени принятия Конституции, Конгрессу было предложено несколько тысяч поправок, но приняты и вошли в силу только 27. Это дает основание рассматривать институты Конститу­ции США как достаточно продуманные и устойчивые. Приспособ­ление столь старого конституционного текста к меняющимся усло­виям жизни в основном происходит благодаря широкому толкова­нию Конституции Верховным судом США, что оправдывается распространенной в литературе концепцией "живой конституции".

В Конституции отсутствует какое-либо указание на капита­листический или иной характер общественного строя. Считается, что в этом нет необходимости, поскольку общество образуется из свободных людей, обладающих неотъемлемыми правами и совер­шающих любые не запрещенные законом действия. Совокупность этих прав и деятельности как раз и образует общественный строй, любая конституционная характеристика которого означала бы иде­ологическое принуждение людей к конкретному поведению, что отрицало бы их свободу.

Структура Конституции достаточно проста. Она состоит из Преамбулы, 7 статей и 27 поправок. Статья I, состоящая из 10 раз­делов, посвящена законодательной власти, статья II (4 раздела) — исполнительной, статья III (3 раздела) — судебной, статья IV (4 раздела) — основам федерализма. Далее следуют короткие ста­тьи о порядке принятия поправок к Конституции, о характере верховного права и обязанности для всех поддерживать Консти­туцию, о порядке вступления в силу Конституции.

Основные конституционные принципы США

США — демократическое, федеративное, правовое, светское государство с республиканской формой правления и разделением властей.

Конституция США принята от имени народа, в ней впервые в мире закреплена формула "Мы, народ Соединенных Штатов...". Народ осуществляет свою власть через избранных представите­лей в Конгрессе (представительная демократия) и избранного главу государства (Президент США). Демократическим путем формиру­ются исполнительная и судебная власти. В качестве основы для определения взаимоотношений народа и государства признается положение, согласно которому народ является свободным и деле­гирует государственной власти только полномочия, закрепленные в Конституции, и только для охраны прав и свобод граждан.

США — договорная федерация, ее образовали ранее незави­симые штаты для решения общих дел. Федерация не является способом решения каких-либо национальных проблем (ни один штат не является государственно-национальным образованием), она рассматривается как разумная децентрализация власти и прибли­жение ее к народу.

Правовое государство признается в США в форме "господ­ства права" (rule of law state), что означает приоритет права и обязанность государства во всех своих действиях опираться на закон и другие правовые нормы. Правовое государство — в то же время конституционное государство, в котором все, и прежде всего органы власти, обязаны следовать, подчиняться Конститу­ции, соблюдать ее и действовать в соответствии с ней. Часть 3 ст. VI устанавливает, что все должностные лица, как на феде­ральном уровне, так и на уровне штатов, обязаны поддерживать Конституцию. В этом видится фундамент конституционной закон­ности и правопорядка, главная гарантия против злоупотреблений власти в отношении прав и свобод. Высший надзор за состоянием законности, в том числе и в деятельности государственных орга­нов, осуществляет независимый суд.

Принцип светского государства означает, что в США нет го­сударственной религии и признается свобода вероисповедания и всех конфессий. Этому не противоречит служба протестантских священников в Конгрессе и в армейских соединениях за государ­ственный счет. В стране много религиозных меньшинств (католи­ки, иудеи, мусульмане и др.), но все в равной степени имеют доступ к государственной службе, дискриминация преследуется.

Конституция США закрепляет республиканскую форму прав­ления и гарантирует ее каждому штату. Общественных сил, кото­рые бы выступали за возвращение к монархии, в настоящее вре­мя в стране нет. В основу организации и взаимодействия цент­ральных органов власти положен принцип "разделения властей", выдвинутый прогрессивными юристами в XVII—XVIII вв. для пре­дупреждения опасной концентрации законодательной, исполнитель­ной и судебной властей в одних руках. В США этот принцип допол­нен системой "сдержек и противовесов". Так, законы вправе изда­вать только Конгресс, а исполнительная власть (Президент) и судебная власть должны их исполнять и применять. Но Президент вправе применять против законов вето, для преодоления которо­го требуется повторное принятие неодобренного закона обеими палатами Конгресса большинством в 2/3 голосов, а Верховный суд США может объявить любой закон неконституционным, т. е. не имеющим силы. Равным образом сдерживаются полномочия Пре­зидента (например, он может назначать министров, а также су­дей Верховного суда только с одобрения Сената). Конгресс и Вер­ховный суд обладают полномочиями для отрешения Президента от должности с помощью процедуры импичмента и т. д. Таким об­разом, каждый из этих органов может создать как бы противовес деятельности другого, в результате чего при разделении трех вла­стей возникает взаимозависимость, препятствующая превышению власти.

В отличие от многих развитых стран США не считают свое государство социальным. В Конституции не закрепляются какие-либо социальные права граждан, не указывается на социальную направленность деятельности государственных органов.

Права  и  свободы

В первоначальном своем виде Конституция США не закреп­ляла прав и свобод граждан, поскольку они содержались в кон­ституциях штатов, а цель Конституции США ограничивалась со­зданием системы органов государственной власти. Но такое поло­жение вызывало широкое недовольство народа, поставившее под угрозу процесс ратификации Конституции. Вследствие этого в 1791 г. были введены в действие первые десять поправок к Кон­ституции, известные как Билль о правах. Эта важнейшая часть Конституции, дополненная впоследствии и другими поправками, исходит из признания за каждым человеком естественных и неотчуждаемых прав, и прежде всего — на равенство и свободу. Ли­шить человека жизни, свободы и собственности можно только через независимый суд, охрана прав является первостепенной обязан­ностью государства.

Поправка I закрепляет свободу слова, печати, мирных со­браний и обращений к правительству с петициями, а также сво­боду совести. Поскольку эти права и свободы рассматривались как естественные, т. е. не нуждающиеся в правовом закреплении, по­правка по форме представляла собой запрет на принятие Конг­рессом США каких-либо законов, ограничивающих эти права и свободы. В последующие годы Верховный суд США распространил этот запрет и на органы власти штатов. Из текста поправки выте­кает недопустимость создания государственной религии, веротер­пимость и отделение церкви от государства. Верховный суд США сформулировал границы свободы выражения мнений, запретив призывы к мятежу и подрывной деятельности против государства, подстрекательство к нарушению общественного порядка и к со­вершению преступления, распространение порнографии, распро­странение заведомо клеветнических и порочащих сведений о го­сударственных должностных лицах и частных лицах и др. В судеб­ной практике утвердился принцип, согласно которому словесное выражение мнения утрачивает конституционную защиту, если оно совмещается с недопустимым действием. В США нет официальной цензуры, но признается возможность "предварительного ограни­чения", т. е. право Правительства обращаться в суд с ходатай­ством об издании судебного приказа о запрете готовящейся пуб­ликации в прессе. Гарантируется свобода политического инако­мыслия, хотя в прошлом принимались ограничительные законы. Политические права и свободы не считаются абсолютными, зло­употребления ими и ненадлежащее использование влекут уголов­ное преследование.

Поправка II закрепляет право народа хранить и носить ору­жие в целях сохранения хорошо организованной милиции, необ­ходимой для безопасности государства. Но она рассматривается и как конституционное право частных лиц хранить и носить личное огнестрельное оружие, хотя порядок его приобретения и условий использования регулируется законами штатов. Федеральное зако­нодательство требует идентификации личности, приобретающей пистолет или винтовку, ограничивая право для лиц, имеющих судимость, наркоманов и психически неполноценных. Судебная практика по толкованию этого права невелика.

Поправка III запрещает размещение солдат на постой в доме без согласия владельца. Данная норма была весьма актуальной в период борьбы за независимость, в последующее время она стала восприниматься как своеобразная гарантия неприкосновенности жилища.

Поправка IV гарантирует неприкосновенность личности, жи­лища, бумаг и имущества от необоснованных обысков и арестов. Соответствующий ордер может быть выдан только при достаточ­ных основаниях, подтвержденных присягой или заявлением с под­робным описанием места, подлежащего обыску, и лиц или предме­тов, подлежащих аресту. Судебная практика истолковала данные гарантии как защиту частной собственности, частной жизни граж­дан ("прайвеси"), свободу от полицейского произвола; наиболее детальной регламентации подверглось понятие "достаточных осно­ваний" для подслушивания разговоров и электронного наблюдения.

Поправка V декларирует основные принципы судопроизвод­ства и некоторые гражданские свободы: право на рассмотрение определенных уголовных дел судом присяжных (преступления, ка­раемые смертью, или "позорящие преступления"), запрет повтор­ного уголовного преследования за одно и то же правонарушение, запрет принуждения в уголовном деле свидетельствовать против самого себя, запрет лишать жизни, свободы или собственности без надлежащей судебной процедуры, запрет изъятия частной собственности для общественного пользования без справедливого возмещения. Сформулированная судами "привилегия против са­мообвинения" и связанное с ней право обвиняемого не отвечать на вопросы послужили укреплению презумпции невиновности, состязательности, обязанности обвинения нести "бремя доказыва­ния" и других демократических принципов уголовного процесса. Еще более значительным оказалось требование "надлежащей су­дебной процедуры", которое стало важнейшим принципом всей правовой системы США.

Поправка VI содержит некоторые общие принципы судопро­изводства: право обвиняемого на скорый суд присяжных того штата и округа, в котором совершено преступление, публичность судеб­ного разбирательства, обеспечение обвиняемому основных про­цессуальных правил (знать, в чем он обвиняется, иметь очную ставку со свидетелями обвинения и возможность вызова своих свидетелей, пользоваться услугами адвоката). Эти конституцион­ные принципы легли в основу уголовного процесса, подверглись детальной регламентации в решениях Верховного суда США.

Поправка VII распространяет право на суд присяжных так­же на производство по гражданским делам.

Поправка VIII запрещает чрезмерные залоги (денежная сум­ма, вносимая обвиняемым в обеспечение его явки в суд), чрез­мерные штрафы, жестокие и необычные наказания. Поправка не означает отмены смертной казни.

Поправка IX устанавливает, что перечисление в Конститу­ции определенных прав не должно толковаться как отрицание или умаление других прав, сохраняемых за народом. Тем самым подтверждается, что перечень прав и свобод не является исчер­пывающим, и недопустимо ограничивать права граждан, не зак­репленные Биллем о правах.

Поправка X закрепляет один из принципов государственного устройства: полномочия, не делегированные Соединенным Штатам Конституцией и не запрещенные для отдельных штатов, со­храняются, соответственно, за штатами или за народом. Поправка подчеркивает делегированный характер полномочий Союза и глав­ный принцип разграничения полномочий между Союзом и штата­ми, а также незыблемость остаточных прав субъектов федерации. Содержательно к Биллю о правах примыкает ряд последую­щих поправок к Конституции США: запрет рабства (поправка XIII); невозможность судебного наказания без надлежащей правовой про­цедуры (поправка XIV, разд. 1); расширение избирательных прав (поправки XIX, XXIV, XXVI).

Конституционный контроль

Практически сразу же после принятия Конституции выясни­лось, что Конгресс не в состоянии обеспечить принятие законов, которые бы при всех условиях и во всем соответствовали Консти­туции. Между тем Конституция прямо не предусматривала созда­ние механизма, который помогал бы исправлять соответствую­щее положение в случае его возникновения. И тогда Верховный суд США (1803 г.) взял на себя (впервые в истории конституцион­ного права) функцию проверки законов с точки зрения их соответ­ствия Конституции США.

Конституционный контроль в США, следовательно, основан на обычае, он не имеет законодательной основы, но тем не менее признается важнейшим принципом конституционной системы. Вер­ховный суд США вправе проверять конституционность законов только при рассмотрении конкретного дела (это так называемый конкретный надзор, отличающийся от абстрактного надзора, осу­ществляемого в ряде стран вне связи с возникновением в суде конкретного спора). Проверка подчинена целям охраны конститу­ционных прав и свобод того или иного человека (гражданина), если какое-то право затрагивается (ограничивается или умаляет­ся) тем или иным законом. Верховный суд США не дает предвари­тельных заключений на рассматриваемые Конгрессом законопро­екты (такой институт, однако, существует в некоторых штатах).

Следовательно, конституционный контроль не отвергает ис­ключительного права Конгресса принимать законы, и любой за­кон может долго действовать, пока какое-то лицо не поставит перед Судом вопроса о его неконституционности в связи с нару­шением своих конституционных прав, а Суд не согласится с этим. Но если Верховный суд США признает закон или какую-то его часть неконституционными, то это означает прекращение дей­ствия данного закона или соответствующей его части, и ни один суд страны не примет больше иска, основанного на таком законе.

Верховный суд США за прошедшие почти два столетия при­знал неконституционными несколько десятков законов, хотя в целом он далеко не злоупотребляет этим своим правом. Для граж­дан добиться признания того или иного закона неконституционным совсем не просто. Но в целом можно констатировать, что конституционный контроль США остается эффективным средством защиты конституционных прав и свобод. Правящие круги, вклю­чая и судебные, полагают, что в условиях прецедентного права нет необходимости по образу и подобию европейских стран созда­вать специальный конституционный суд.

§ 2. Избирательная система

Свободные выборы рассматриваются в США как важнейший элемент демократии. В этой крупной стране, имеющей к тому же федеративное устройство, избирается большое число различных органов государственной власти — федеральных, штатных и мес­тных. Конституция США в своем первоначальном виде вместе с конституциями штатов создали отнюдь не демократическую изби­рательную систему, и только во второй половине XX в., после многих реформ, эта система сумела избавиться от наиболее суще­ственных своих недостатков. Развитие избирательного права со­провождалось приспособлением к двухпартийной системе (и на­оборот), которая постепенно создала «ильные преграды для про­никновения в органы государственной власти представителей других политических партий.

Конституционные основы

Согласно Конституции избирательная система, в том числе по выборам Президента и Конгресса США, устанавливается зако­нодательным органом самого штата. Отсюда — исключительная пестрота избирательных систем, несхожесть многих аналогичных положений в различных штатах. Чтобы ввести какие-то требуе­мые жизнью единообразные нормы для всей страны, каждый раз необходимо вносить соответствующую поправку в Конституцию США.

Регулирование Конституцией избирательной системы затра­гивает главным образом пассивное избирательное право. Так, в основном тексте устанавливаются определенные требования к кан­дидатам при выборах Президента, Вице-президента, сенаторов и членов Палаты представителей. Указывается, что штат сам в лице своей исполнительной власти издает приказ о проведении выбо­ров, если открывается вакансия по его представительству в Кон­грессе.

К числу конституционных норм, регулирующих активное из­бирательное право граждан,  относятся следующие:

XV поправка (1870 г.) — запрет расовой дискриминации на выборах;

XIX поправка (1920 г.) — предоставление избирательного права женщинам;

XXIII поправка (1961 г.) — предоставление права избирать президентских выборщиков жителям федерального округа Колум­бия;

XXIV поправка (1964 г.) — запрет ограничения права голоса вследствие неуплаты какого-либо избирательного или иного на­лога;

XXVI поправка (1971 г.) — предоставление права участво­вать в голосовании гражданам с 18 лет.

Активное избирательное право

В США действует всеобщее и равное избирательное право. Этому способствовали указанные выше поправки к Конституции, а также законодательство о гражданских правах, принятое в 60— 70-е гг. Новыми законами был установлен судебный порядок об­жалования действий должностных лиц, отказывающих граждани­ну в праве участвовать в голосовании. Одновременно фактически были отменены наиболее одиозные цензы грамотности и образо­вания, с помощью которых длительное время лишались права го­лоса значительные категории населения, особенно негритянского. В то же время в ряде штатов сохранились некоторые цензы, отстраняющие некоторых граждан от участия в выборах, напри­мер ценз оседлости.

Активное избирательное право принадлежит всем лицам, имеющим гражданство США, достигшим 18 лет и проживающим в данной местности в течение определенного времени (для прези­дентских выборов — 30 дней, для других выборов — от трех меся­цев до одного года). Лишены права голосовать душевнобольные и осужденные. В некоторых штатах в местных выборах не участву­ют бедняки (пауперы).

Регистрация избирателей производится органами местного управления (графства или города) или специальными избиратель­ными комиссиями. В некоторых штатах списки избирателей явля­ются постоянными и только уточняются от выборов к выборам. Разрешается регистрация и голосование по почте, чем пользуют­ся, в частности, живущие за рубежом дипломаты, военнослужа­щие и другие лица. Иногда для регистрации устанавливается срок (за месяц до выборов). Многие из зарегистрированных избирате­лей на выборы не являются (так называемый абсентеизм); даже на президентских выборах обычно отсутствует свыше 40 процен­тов избирателей.

Системы выдвижения кандидатов

Эти системы устанавливаются законами штатов в зависимос­ти от уровня выборов в органы власти (федеральные, штатные или местные). Наиболее простая из них — петиционная, которая требует,  чтобы под документом о выдвижении кандидата было собрано установленное законом число подписей избирателей. Та­кая система является единственно возможной для выдвижения независимых кандидатов или представителей малых партий, по­скольку другие системы выдвижения фактически дают такую воз­можность лишь двум крупным партиям — демократической и рес­публиканской. Петиционная система может быть относительно эффективной только для выдвижения кандидатов в местные органы власти, поскольку организовать сбор подписей под петицией в пользу единого кандидата в масштабе штата, а тем более всей страны без мощной организации и вопреки позициям основных партий практически невозможно.

В некоторых штатах сохраняется архаичная система выдви­жения кандидатов на партийных собраниях и съездах (конвентах) различных уровней. Таким образом, начиная с партийного собра­ния городского квартала, выдвигаются кандидаты на должности мэров и советников органов местного самоуправления городских районов, городов и графств, а затем на выборные должности в органы власти штата (губернаторы, члены законодательных со­браний и другие выборные должности). Одновременно такие партийные собрания и съезды избирают делегатов на вышестоя­щий съезд своей партии, который, в свою очередь, выдвигает кандидатов на выборные должности соответствующих органов вла­сти. Эта система, долгое время доминировавшая, вызывала ост­рую критику вследствие неограниченного засилья партийных бос­сов и полного отстранения рядовых членов партий от выдвижения кандидатов на выборные должности всех уровней. Поэтому при­менительно, например, к выдвижению кандидата от партии на пост Президента США или губернатора штата она была заменена системой первичных выборов (праймериз).

Праймериз существует теперь в большинстве штатов США. В различных штатах эта система имеет свои особенности, но в ос­новном на первичных выборах, организуемых в связи с выборами главы государства: избирателями штата утверждается партийный кандидат на пост Президента США, которого затем данная партий­ная организация штата обязана представить национальному съез­ду партии (этот съезд отбирает одного кандидата для участия во "вторичных", т. е. в собственно выборах). В ходе голосования чле­ны партии, зарегистрированные как избиратели, также утверж­дают делегатов на национальный съезд партии, которые, как пра­вило, по закону обязаны голосовать на съезде за кандидата, ут­вержденного на первичных выборах. Теоретически на национальный съезд партии могут быть представлены 50 кандидатов (т. е. по од­ному кандидату от каждого штата), прошедших праймериз, но на деле этого не происходит, и борьбу ведут 2—3 крупных партий­ных деятеля общенационального масштаба. Таким образом, на первичных выборах, которые длятся в штатах с февраля по июнь каждого выборного года, фактически предопределяются канди­даты на пост Президента США от каждой партии.

Организация    выборов

Имена кандидатов, выдвинутых на выборные должности, вносятся в избирательный бюллетень или закладываются в маши­ну для голосования. Поскольку обычно одновременно проводятся выборы в различные органы государственной власти и на несколько выборных должностей, сводный бюллетень оказывается очень длин­ным. В большинстве штатов применяются машины для голосова­ния, представляющие собой кабины с кнопками против альтерна­тивных кандидатов, в этом случае от избирателя требуется толь­ко нажать соответствующие кнопки. Такая машина существенно облегчает процесс голосования и уменьшает возможность мошен­ничества при подсчете голосов.

Выборы проходят по избирательным округам, разбитым на участки. В каждом округе обычно избирается один депутат, хотя баллотируется несколько кандидатов. Избирательные округа об­разуются штатами по принципу равного количества проживаю­щих избирателей. Длительное время для США была характерна одиозная "избирательная география", которая означала произволь­ную разбивку территории штата на округа с различным числом избирателей, а потому приводила к неравному представительству населения в выборных органах. Верховный суд США в 1962 г. при­знал такое положение недопустимым, высказавшись за равенство избирательных округов, после чего положение было исправлено.

Организация выборов характеризуется шумной и красочной пропагандистской кампанией, широким использованием радио- и телевизионных средств.

Определение   результатов   голосования

Результаты почти всех выборов определяются по мажори­тарной системе относительного большинства, т. е. когда побеж­дает тот кандидат, который получил больше любого другого хотя бы на один голос. Штаты не устанавливают минимального числа избирателей, ниже которого выборы признавались бы несостояв­шимися. Поэтому даже самая массовая неявка избирателей на выборы сама по себе не влияет на определение результатов.

Финансирование   выборов

Федеральное законодательство ограничивает расходы по вы­борам Президента, сенаторов и членов Палаты представителей. Частное лицо может сделать взнос в предвыборный фонд одного кандидата в размере не более 1 тыс. долл., а общая сумма таких взносов в фонды кандидатов, партийных комитетов и различных предвыборных организаций не должна превышать 25 тыс. долл. в течение года. Взнос в предвыборный фонд одного кандидата от "комитета политического действия", создающегося банками, ком­паниями, профсоюзами и др., не может превышать 5 тыс. долл.

Законодательством предусматривается также частичное го­сударственное финансирование предвыборных кампаний по вы­борам Президента. На стадии первичных выборов претендент при определенных условиях может получить федеральную дотацию. Утвержденные на съездах ведущих партий кандидаты снова по­лучают дотацию при условии, что они не будут пользоваться ча­стными источниками финансирования, а из личных средств — тратить более 5 тыс. долл. Однако кандидаты вправе отказаться от дотаций и тогда тратить на свою избирательную кампанию не­ограниченные суммы. При этом право на получение федеральных дотаций имеют только те кандидаты, чьи партии получили на предыдущих президентских выборах более 5% голосов избирате­лей; это положение прямо направлено против малых партий. От выборов к выборам суммы государственных дотаций возрастают. Контроль за расходованием средств на предвыборную кампанию осуществляет федеральная комиссия, члены которой назначаются Президентом.

Ограничительное законодательство по финансированию вы­боров принято и в штатах. Оно лимитирует расходы по выборам губернаторов и членов законодательных собраний (легислатур), а также выборы в местные органы власти.

Реальные затраты на избирательные кампании намного пре­вышают суммы, установленные законами. Крупные корпорации и банки оказывают огромное влияние на исход выборов, предос­тавляя в обход законов финансовую помощь своим кандидатам. Мощные лоббистские организации не раз добивались отмены стес­нительных для них законодательных положений. Практически после каждых выборов пресса сообщает о фактах подкупа изби­рателей, обмана при подсчете голосов, нарушений предвыбор­ной этики и правил финансирования.

§ 3. Конгресс

Роль и место в конституционном механизме власти

Конгресс, состоящий из  Сената и Палаты представителей,

является органом народного представительства. Граждане США избирают обе его палаты на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Конгресс призван выражать интересы всего американского народа и в то же вре­мя — интересы штатов, объединенных в федеративное государ­ство. Как организация, так и деятельность этого органа выражают идеи народовластия и представительной демократии.

В соответствии с принципом разделения властей Конгресс имеет исключительное право издавать законы, исполнение и при­менение которых обязательно на всей территории США. В Конг­рессе представлены две ведущие политические партии,  одна из которых всегда находится в оппозиции к Президенту и его адми­нистрации, осуществляя критику внутренней и внешней полити­ки. Этот орган не вправе осуществлять контроль над исполнитель­ной властью, т. е. отправлять администрацию в отставку, давать ей обязательные указания и т. д., но он все же оказывает замет­ное влияние на практическую деятельность администрации. Кон­гресс оказывает сдерживающее воздействие на Президента, не давая его власти перерасти в абсолютную. Взаимодействие зако­нодательной власти с исполнительной и судебной обеспечивает единство государственной власти.

Деятельность Конгресса тесно связана с общественностью, средствами массовой информации. В стенах этого органа часто проходят важные обсуждения актуальных общественных и меж­дународных проблем.

Структура и порядок образования

Конгресс строится на двухпалатной основе (бикамерализм). Такая структура типична для демократических парламентов, нуж­дающихся в создании гарантий от возможных ошибок в законода­тельном процессе; каждая палата как бы сдерживает "горячность" другой и способна ее поправить.

Палаты американского Конгресса формально равноправны, но каждая из них имеет специальную компетенцию и по-разному представляет население страны (Палата представителей — про­порционально численности населения штатов, а Сенат — на осно­ве равенства представительства штатов). Сенат, выражая феде­ративный характер государства, одновременно придает системе федеральной государственной власти стабильный характер: срок полномочий сенаторов — 6 лет, в то время как Президента США — 4 года, а Палаты представителей — 2 года. По стабильности срока своих полномочий Сенат уступает только Верховному суду США. Статус Сената как верхней палаты подчеркивается более высоки­ми требованиями к избранию его членов (по возрасту и стажу гражданства).

Конституция не ограничивает права сенаторов и членов Па­латы представителей переизбираться на новые сроки, поэтому многие из них заседают в Конгрессе по нескольку десятилетий. Чтобы обеспечить реальное обновление палаты, в ряде штатов был установлен 12-летний предел пребывания в Конгрессе, но Верховный суд США посчитал, что без конституционной поправ­ки вводить такое ограничение нельзя.

Сенат, верхняя палата Конгресса, избирается населением штатов. От каждого из 50 штатов, независимо от численности их населения, избирается по 2 сенатора. В него, кроме того, входит Вице-президент США, который согласно Конституции является председателем Сената. Все сенаторы избираются сроком на 6 лет, но полного обновления состава Сената никогда не происходит: через каждые 2 года обновляется только одна треть. Такой порядок из­брания обеспечивает сенаторам больше свободы и независимости. Принято считать сенаторов своеобразными послами своих шта­тов, хотя никакой ответственности перед органами власти штатов они не несут.

Сенатором может быть избран любой гражданин США со ста­жем гражданства не менее 9 лет, достигший 30-летнего возраста и проживающий в пределах своего штата.

В случае, если Вице-президент США в Сенате отсутствует, из числа сенаторов избирается временный председатель (pro tempore). В партийном отношении это всегда представитель партии большинства, в то время как конституционный председатель Се­ната — Вице-президент США может представлять партию мень­шинства. Председательствуя в Сенате, Вице-президент США как бы олицетворяет связь законодательной и исполнительной влас­тей. Он ведет заседания, направляет законопроекты в комитеты, подписывает принятые Палатой законопроекты и др., но голосу­ет только в тех случаях, если мнения сенаторов разделились поровну.

Палата представителей, нижняя палата Конгресса, избира­ется населением штатов в составе 435 человек сроком на 2 года (кроме того, от Пуэрто-Рико избирается резидент, который уча­ствует в дискуссиях, но не имеет права голоса). Закон запрещает увеличивать число мест в Палате, несмотря на рост численности населения; в связи с этим каждые 10 лет в соответствии с данны­ми переписи населения производится перераспределение мест между штатами с тем, чтобы обеспечить пропорциональность пред­ставительства. В настоящее время один конгрессмен избирается примерно от 600 тыс. жителей. Образование избирательных окру­гов в соответствии с этой квотой осуществляет легислатура штата.

Членом Палаты представителей может быть избран любой гражданин США со стажем гражданства не менее 7 лет, достиг­ший 25-летнего возраста и проживающий в том штате, от которо­го он баллотируется (как правило, он должен проживать и в соот­ветствующем избирательном округе).

Палату представителей возглавляет Спикер, избираемый са­мой Палатой (фактически ее партийным большинством). Это тре­тье лицо в государстве (после Президента и Вице-президента). Он наделен широкими полномочиями (ведет заседания, направля­ет законопроекты в комитеты, имеет право голоса, поддерживает связь с Президентом и пр.).

Партийные органы

Эти органы играют главную роль в организации работы каж­дой палаты. Они действуют самостоятельно и не подчиняются национальным исполкомам своих партий, хотя и тесно с ними связаны.

Члены каждой партии в каждой палате образуют фракцию, которая на своей закрытой конференции (кокус) избирает лидера. Лидеры большинства в Сенате и Палате представителей (это мо­гут быть представители разных партий) фактически руководят своими палатами, в то время как лидеры меньшинства организу­ют оппозицию. Под руководством лидеров работают партийные "кнуты" и их помощники, которые обеспечивают дисциплину во фракциях, а главное — нужное голосование. На конференции фракции избирается "рулевой комитет", в который входят партий­ные руководители; этот комитет обеспечивает единство партий­ной политики, улаживает разногласия внутри фракции и т. д. Фрак­ции образуют и другие комитеты со специальными функциями.

Положение    депутатов

Сенаторы и члены Палаты представителей работают на про­фессиональной основе и не вправе заниматься предприниматель­ской деятельностью. Ни один из членов Конгресса не может зани­мать какую-либо должность в органах власти. Они получают де­нежное вознаграждение (индемнитет) и ряд льгот. XXVII поправкой к Конституции (1992 г.) установлено, что закон, изменяющий раз­меры вознаграждения сенаторов и членов Палаты представите­лей, не должен вступать в силу до проведения следующих выбо­ров в Палату представителей; тем самым членам Палаты предста­вителей и одной трети сенаторов не разрешается увеличивать размер вознаграждения для самих себя. Члены обеих палат имеют штат помощников и референтов, обладают неприкосновенностью (свобода от ареста), свободой слова и голосования, законодатель­ной инициативой.

Члены Конгресса независимы, что обеспечивается невозмож­ностью досрочного роспуска палат. Их мандат, полученный от из­бирателей, носит свободный, а не императивный характер. Это означает, что депутаты представляют всю нацию, а не только своих избирателей и, следовательно, не связаны предваритель­ными обещаниями и обязательствами. Они, однако, (особенно в Палате представителей) постоянно озабочены своим переизбра­нием на новый срок, что требует организационной и финансовой поддержки партийного аппарата штата, "заигрывания" с избира­телями и т. д.

Комитеты

В каждой палате действует большое число постоянных и вре­менных комитетов, комиссий и подкомиссий. Здесь центр обсуж­дения законопроектов, расследовательской деятельности. Особен­но важную роль играют постоянные комитеты, число которых составляет 17 — в Сенате и 22 — в Палате представителей (по номенклатуре вопросов они в основном совпадают). Комитеты строятся в соответствии с законом по всем направлениям государствен­ного управления. Предметная компетенция каждого комитета рас­крыта в регламенте палаты (по ассигнованиям, обороне, иност­ранным делам, транспорту и др.)_- Они формируются из депутатов в том же партийном соотношении, что и в палатах. Председате­лем постоянного комитета (эта должность считается в стране очень высокой) всегда становится представитель партии большинства, обычно с наибольшим стажем пребывания в палате.

Постоянные комитеты имеют широкие права. Они вправе потребовать любую информацию от государственных органов, вы­зывать на свои заседания министров и других должностных лиц исполнительных органов власти, осуществлять надзор за деятель­ностью этих органов по своему профилю. Главное же заключается в специализированной проработке законопроектов, которые час­то в ходе обсуждения в комитете существенно меняют свой смысл.

Сенат и Палата представителей часто создают объединенные комитеты; они разрабатывают проекты законов, проводят со­вместное обсуждение некоторых вопросов. Для преодоления раз­ногласий между палатами создаются согласительные комитеты. Существует еще такая форма деятельности палат, как "комитет всей палаты" (в Палате представителей для рассмотрения финан­совых биллей, в Сенате — международных договоров); это дает возможность палате, оставаясь в полном составе применять упро­щенную комитетскую процедуру рассмотрения вопросов, уходя от обязанности соблюдать более сложный регламент палаты.

Компетенция Конгресса

Конституция закрепила строго определенный объем полно­мочий законодательного органа (разд. 8 и 9 ст. I), т. е. те предметы ведения, по которым он имеет право принимать законы, и те, по которым он этого делать не вправе. Но с годами многие из этих полномочий перестали осуществляться (например, право карать пиратство в открытом море). В то же время компетенция Конгрес­са была расширена путем толкования за счет так называемых "подразумеваемых полномочий".

Установление в Конституции строго определенного объема полномочий федерального законодательного органа преследовало цель не допустить его вторжения в полномочия легислатур шта­тов. Но и здесь полномочия Конгресса фактически оказались шире задуманных.

Компетенция Конгресса может быть разделена на общую и специальную. Общая компетенция осуществляется двумя палата­ми и заключается в принятии законов и резолюций по установ­ленным Конституцией предметам ведения. Специальной компетен­цией обладает каждая палата в отдельности.

Конгресс вправе принимать законы и резолюции по следую­щим основным вопросам.

1) Финансы и бюджет. Сюда относится право введения и взи­мания налогов, пошлин, сборов и акцизов, которые единообразны на всей территории США, чеканка монеты,  займы, регулирова­ние банкротств. Ежегодно Конгрессом принимается федеральный бюджет, и правительство не вправе тратить деньги иначе как в соответствии с ассигнованиями, установленными законом. Финан­совые билли вносятся только Палатой представителей, но Сенат имеет право вносить в них любые поправки и дополнения, что практически уравнивает обе палаты.

2) Регулирование экономики. Эти полномочия осуществляют­ся на основе конституционной нормы о "регулировании торговли с иностранными государствами и между отдельными штатами". Кон­грессом издаются законы по широкому кругу вопросов хозяйствен­ной деятельности, внешней торговли, транспорта и связи, трудо­вых отношений и др.

3) Оборона и внешние сношения. Конгресс имеет исключи­тельное право объявлять войну (заключение мира относится к полномочиям Президента), решать вопросы формирования и со­держания армии и флота, издавать правила по управлению су­хопутными и морскими силами, объявлять призыв милиции для отражения вторжения на территорию США и др. Практически за­конами и резолюциями охвачена вся сфера военной и внешнепо­литической деятельности США, их участия в деятельности меж­дународных организаций, что нередко порождает вмешательство США во внутренние дела других государств.

4)    Внутренняя  жизнь. Конгрессом  учреждаются   федераль­ные суды, нижестоящие по отношению к Верховному суду, регу­лируется деятельность почты,  оказывается содействие развитию науки и др. Эта сфера регулирования практически также намного шире ее конституционных пределов.

5)  Импичмент. Так называется процедура отрешения от дол­жности федеральных должностных лиц исполнительной и судеб­ной власти (Президента, судей и др.) за совершение государствен­ной измены и другие тяжкие преступления. Это общее полномо­чие Конгресса распадается на специальные полномочия обеих палат. Так, право выдвигать обвинение против того или иного лица при­надлежит Палате  представителей,   а право  судить  и  выносить решение — Сенату. При этом если подсудимым является Прези­дент США, то председательствует Главный судья. Ни одно лицо не может быть осуждено без согласия двух третей сенаторов. Им­пичмент означает только отстранение от должности и лишение права занимать какую-либо государственную должность,  что не исключает последующего обычного судебного разбирательства по обвинению в преступлении и вынесению приговора.

Со времени принятия Конституции к суду импичмента были привлечены 13 должностных лиц, в том числе один Президент, но осуждены только 4 федеральных судьи.

6) Избрание Президента и Вице-президента. Это полномочие предусмотрено на тот случай, если ни один кандидат в Президенты и Вице-президенты не получит большинства голосов выборщиков. Тогда согласно XII поправке к Конституции право избрать Прези­дента предоставляется Палате представителей, а Вице-президен­та — Сенату. Но такие случаи на практике пока не встречались.

К числу вопросов, по которым Конгресс не может издавать законы, относится установление обратной силы того или иного закона, взимание пошлин на предметы, вывозимые из какого-либо штата, присвоение дворянских титулов и пр.

Специальные полномочия особенно значительны у Сената. Во-первых, он утверждает назначения Президентом высших должно­стных лиц судебной и исполнительной власти (судей Верховного суда США, министров, послов и др. — всего примерно 300 долж­ностей). И хотя Сенат редко отказывает Президенту, но все же с помощью таких утверждений он влияет на кадровую политику. Во-вторых, Сенат обладает правом большинством в 2/3 голосов одобрять международные договоры для их последующей ратифи­кации Президентом. В процессе этой деятельности Сенатом неред­ко вносились поправки в договоры.

К специальному полномочию Палаты представителей отно­сится исключительное право вносить в Конгресс финансовые бил­ли, т. е. те законопроекты, которые связаны с выделением на ка­кие-то цели государственных ассигнований.

Регламент

Внутренняя организация палат строится на основе отдель­ных законов, а также регламентов, которые палаты принимают каждая для себя. Кроме того, регламенты в определенной степени позволяют направлять деятельность палат. В них устанавливается процедура ежедневных заседаний, т. е. последовательность рас­смотрения вопросов, порядок составления ежедневных планов ра­боты ("календарей"), предусматривается введение специальной (уп­рощенной и ускоренной) процедуры принятия отдельных законов ("привилегированных биллей"), порядок проведения дебатов в па­латах, прекращение заседаний, организация деятельности коми­тетов, способы проведения голосования и пр. Регламенты допуска­ют пересмотр палатами своих решений в определенной процедуре.

Правовые   акты   Конгресса

Основными нормативными актами, издаваемыми Конгрессом, являются законы и совместные резолюции. Эти акты входят в силу после принятия их двумя палатами и подписания Президен­том. Законы подразделяются на публичные и частные; первые, наиболее значительные, устанавливают общие правила, вторые — регулируют вопросы, связанные с интересами отдельных лиц или корпораций. Совместные резолюции обычно решают относитель­но второстепенные вопросы: продлевают срок действия законов, исправляют ошибки в текстах законов, выделяют ассигнования на незначительные нужды и др. Но они могут приниматься (и притом без санкции Президента) и по более важным вопросам — напри­мер, оформлять при одобрении 2/3 голосов в обеих палатах при­нятие проекта поправки к Конституции, которая практически сразу же направляется для ратификации штатам.

Не нуждаются в подписи Президента совпадающие и про­стые резолюции; эти акты обычно выражают позиции Конгресса или одной палаты по конкретным вопросам внутренней и внешней политики, по вопросам, касающимся деятельности палат и др. Выраженное в такой форме мнение Конгресса или одной палаты не носит обязательного характера, а иногда и прямо рассчитано на регулирование только внутриплатных вопросов (например, при создании расследовательских комитетов).

Законодательный процесс

Прохождение законопроекта в каждой палате начинается с его внесения. Правом законодательной инициативы обладают только депутаты (Президент вносит проекты законов через "своих" депу­татов, его законопроекты называют "инициативными биллями", и они пользуются правом приоритетного рассмотрения). В среднем в год в Конгресс вносится 10—15 тыс. биллей и резолюций, а прини­мается 500—1000. Основная масса публичных законопроектов прак­тически инициируется исполнительной властью. Многие билли вносятся в палаты с подачи лоббирующих организаций.

Рассмотрение законопроектов в каждой палате распадается на следующие стадии.

Первое чтение заключается в формальном внесении законо­проекта в палату. При этом он регистрируется руководителем аппа­рата — секретарем Сената или клерком Палаты представителей, после чего Спикером передается в соответствующий комитет.

В комитете билль подвергается детальному обсуждению с вызовом необходимых экспертов, в него вносятся поправки. По результатам обсуждения составляется доклад с рекомендациями палате.

Второе чтение начинается с заслушивания палатой докла­да, с которым выступает председатель комитета. На этой стадии происходит обсуждение билля и поправок, предложенных коми­тетом и депутатами, решается вопрос о принятии или отклонении поправок и о дальнейшем рассмотрении билля. Если удается дос­тичь "единодушного согласия", то обсуждение может быть очень кратким.

Третье чтение состоит в оглашении окончательно подготов­ленного текста билля, после чего он ставится на голосование. Су­ществует несколько способов голосования.

После одобрения билля палатой он передается в другую па­лату, где проходит те же стадии. В случае возникновения разно­гласий между палатами создается согласительный комитет, кото­рый вырабатывает общую позицию, представляемую палатам. Но если любая палата не соглашается с проектом, он отклоняется. Билль, одобренный двумя палатами, направляется на подпись Президенту.

Президент вправе подписать закрнопроект, и тогда он стано­вится законом, но вправе в течение 10 дней вернуть его в Конг­ресс (применить вето). Вето может быть преодолено повторным одобрением в каждой палате двумя третями голосов депутатов каждой палаты. Тогда проект становится законом и без подписи Президента. Если же Президент, получив законопроект, в тече­ние установленного срока (10 дней) не подписывает его, то про­ект также автоматически становится законом.

Лоббизм

В стенах Конгресса действует несколько тысяч отдельных лиц, а также большое число частных организаций, профессионально оказывающих влияние на депутатов с целью принятия определен­ных законов. Считается, что такая деятельность не является нару­шением независимости Конгресса, а приближает его к практичес­ким потребностям заинтересованных лиц. В то же время известно, что лоббисты осуществляют не просто разъяснительную работу, но нередко и откровенный подкуп депутатов. Специальный закон требует регистрации всех лоббистов и их организаций, а также предоставления полных отчетов об их финансовых операциях. Тем не менее периодически возникают скандальные разоблачения.

§ 4. Президентская власть

Президент в конституционном механизме власти

Согласно Конституции (разд. 1 ст. II) исполнительная власть предоставляется Президенту США. Этим скупым указанием, ос­нованным на принципе разделения властей, определяется роль Президента как главы всей исполнительной ветви власти, т. е. все­го огромного федерального аппарата управления страной. Со вре­менем эта роль возросла до признания Президента главой госу­дарства и высшим должностным лицом страны.

Исполнительная власть предоставлена Президенту в личном качестве. В Конституции ничего не говорится о каком-либо кол­легиальном правительстве или хотя бы о структуре органов ис­полнительной власти. Президент независим, он не подотчетен Кон­грессу, неподконтролен ему и несет ответственность только перед народом,  от которого он получил свой мандат. Его полномочия закреплены в достаточно широком объеме, но без строгих преде­лов, что и способствовало их неуклонному фактическому возрас­танию. В то же время президентская власть не переросла в лич­ную диктатуру, поскольку она всегда сдерживалась определенны­ми полномочиями Конгресса и Верховного суда.

Нельзя сказать, чтобы образовавшийся с годами разрыв между конституционными и фактическими правами Президента был не­заметен для Конгресса. Более того, принимались (главным обра­зом в ходе межпартийной борьбы) отдельные законы, ограничи­вавшие эти права. Однако Конгрессом не было сделано ни одной попытки к ограничению власти Президента конституционным пу­тем: все поправки к Конституции, касающиеся положения Прези­дента (XII, XX, XXII, XXIII, XXV), касались только вопросов, связанных с порядком избрания или замещения постов Президен­та и Вице-президента в определенных случаях. Во многом в том же направлении шли решения Верховного суда. Отсюда можно сделать вывод, что определившееся к настоящему времени поло­жение и роль Президента в государственном механизме у амери­канской общественности беспокойства не вызывают.

Современные американские исследователи единодушно от­мечают ведущую роль Президента в системе органов государства; по своему влиянию на государственные дела он безусловно доми­нирует по отношению к Конгрессу и Верховному суду. Внутренняя и внешняя политика страны в основном формируется и осуществ­ляется властью Президента. Но многое в реальном влиянии Пре­зидента зависит от расклада политических сил. В тех случаях, когда Президент и большинство Конгресса относятся к одной по­литической партии, Президент сравнительно легко добивается нужного ему поведения Конгресса (поскольку он является нефор­мальным лидером своей партии до следующих выборов). Когда же партийная принадлежность Президента и большинства в Конгрес­се не совпадает, то возникают острые противоречия, подчас до­ходящие до угрозы импичмента. Иногда Президенту удается до­биться лояльности судей Верховного суда (когда большинство су­дей состоит из его сподвижников), но и здесь периодически возникают осложнения. Конституционный баланс трех властей, та­ким образом, при определенных политических условиях может оказаться временно неустойчивым.

При всей исключительно важной роли Президента не следу­ет думать, что он способен осуществлять свои полномочия, ни с кем не считаясь. В демократической стране, какой являются США, вся деятельность Президента (и в гораздо большей степени, чем всех других органов власти) находится в фокусе внимания амери­канской и международной общественности, средств массовой ин­формации. Политическая оппозиция использует любые промахи главы государства, касающиеся в том числе и его личной жизни, для дискредитации Президента и его партии в целях обеспечения своей победы на следующих президентских выборах. Президент должен постоянно прикладывать усилия для установления и со­хранения ровных и спокойных отношений с Конгрессом, вести вне­шнюю политику так, чтобы она не порождала международные конфликты и осложнения. Успехи в деятельности Президента в немалой степени зависят от взаимоотношений со всеми группами давления, и прежде всего с могущественными финансово-эконо­мическими объединениями.

Порядок избрания Президента

Конституционные требования к Президенту невелики. Им может стать любой прирожденный (т. е. не натурализованный) граж­данин США, достигший 35-летнего возраста и проживающий в течение четырнадцати лет в Соединенных Штатах. Конституцион­но установлено также, что Президент и Вице-президент не мо­гут быть жителями одного и того же штата. Разумеется, реаль­ных требований к кандидату намного больше, но они носят скры­тый характер. На этот пост выдвигаются известные политические деятели с опытом работы на крупных государственных постах (обыч­но из числа губернаторов штатов, сенаторов, генералов), тесно связанные с аппаратом своих политических партий, не радика­лы, не представители национальных меньшинств. На пост Прези­дента или Вице-президента ни разу не были избраны женщина, негр или просто малоизвестные лица. Поиск и выдвижение кан­дидатов на пост Президента практически находятся в руках у двух ведущих политических партий.

Президент избирается сроком на четыре года, досрочные выборы Конституцией не предусмотрены, и их в американской истории никогда не было. Выборы неизменно происходят каждый високосный год в первый вторник после первого понедельника ноября месяца. В первоначальном тексте Конституции не было запрета на переизбрание Президента, но почти сразу (начиная с Президента Д. Вашингтона) установился обычай, согласно которо­му Президент не может занимать свою должность более двух сро­ков подряд. Однако этот обычай был нарушен Ф. Рузвельтом, ко­торый начиная с 1932 г. избирался четырежды, и тогда (в 1951 г.) в Конституцию была внесена действующая и поныне поправка, зап­рещающая избрание какого-либо лица на должность Президента более двух раз подряд. При этом срок более двух лет, в течение которого какое-то лицо занимало эту должность или исполняло обязанности Президента (это касается, например, Вице-президен­та, который замещает Президента в случае его отставки или смер­ти), не учитывается при исчислении полного срока. Тем самым допускается, чтобы при определенных обстоятельствах должность Президента была занята одним лицом десять лет подряд.

Президент избирается косвенным путем. Избиратели голосу­ют за коллегию выборщиков, которая затем избирает Президента. В каждом штате избирается столько выборщиков, сколько от него избрано сенаторов и членов Палаты представителей. В дополне­ние к этому от столицы (федеральный округ Колумбия) избирает­ся три выборщика. Следовательно, коллегия выборщиков включа­ет 100 + 435 + 3 = 538 выборщиков. Все выборщики от штата, в качестве которых обычно выступают малозначительные обществен­ные деятели, представляют одну партию, поскольку каждая по­литическая партия выдвигает в штате полный список своих кан­дидатов, и избиратели голосуют не за отдельных личностей, а за полный список. Для победы того или иного списка достаточно от­носительного большинства голосов избирателей.

Коллегия выборщиков никогда не собирается в полном соста­ве, выборщики голосуют за конкретного кандидата, оставаясь в столицах своих штатов. Это происходит в первый понедельник после второй среды декабря того же года. Списки с результатами голо­сования подписываются в штате и в опечатанном виде направля­ются в Сенат, где 3 января следующего года происходит офици­альное провозглашение победивших на выборах Президента и Вице-президента США. Для победы кандидата на этой стадии тре­буется абсолютное большинство голосов выборщиков. Затем 20— 21 января в Вашингтоне происходит инаугурация, т.е. принесе­ние присяги и вступление Президента в должность.

Сложная система косвенных выборов главы государства но­сит формальный характер, поскольку выборщики при всех усло­виях обязаны голосовать только за кандидатов той партии, по списку которой они были избраны (примеров, когда выборщики нарушили бы это правило, в американской практике не было). Сложности могут возникнуть только в случае, если голоса выбор­щиков окажутся разбитыми между тремя и более кандидатами в Президенты и при этом ни одна группа выборщиков не будет об­ладать большинством. На этот случай XII поправка устанавливает правило, согласно которому Президент должен быть избран Па­латой представителей (из трех кандидатов на этот пост, получив­ших наибольшее число голосов выборщиков), а Вице-президент — Сенатом (из двух таких кандидатов на этот пост). Предусмотрено, что при выборах Президента в Палате представителей каждый штат имеет один голос.

На протяжении многих лет система косвенных выборов под­вергается острой критике со стороны общественности, многих кон­грессменов, деятелей науки и политики, но изменить конституци­онный порядок и перейти к прямым выборам Президента пока не удается.

Выборы Президента — шумная общенациональная кампания. Она начинается в начале выборного года с выдвижения кандида­тов от партий в каждом штате, проведения первичных выборов (праймериз). На этой стадии основные претенденты в каждой партии ведут борьбу за избрание своих сторонников в качестве делегатов на национальный съезд партии. Теоретически партийная органи­зация каждого штата может выдвинуть своего кандидата на съезд партии (и тогда таких кандидатов оказалось бы 50), но практичес­ки, благодаря целенаправленным усилиям партаппарата, этого не происходит, и борьба ведется между 2—3 наиболее известны­ми претендентами. Первичные выборы, особенно в крупнейших штатах (Калифорния, Нью-Йорк, Техас), позволяют заблаговре­менно определить будущего кандидата на пост Президента от каж­дой из ведущих партий. Это обеспечивается тем, что избранные в ходе праймериз делегаты связаны обязанностью голосовать на съезде только за своего претендента. Поэтому на национальных съездах партий последних лет неожиданностей не бывает: избран­ное большинство делегатов довольно быстро официально оформ­ляет выдвижение кандидата на пост Президента от данной партии. Выдвинутый съездом кандидат обладает привилегией самому на­звать кандидата на пост Вице-президента, и эта кандидатура все­гда утверждается съездом без особых возражений. Выдвинутые национальными съездами партий (съезды происходят летом вы­борного года) кандидатуры заносятся в избирательные бюллетени (или на табло в машинах для голосования) во всех штатах.

Правовые гарантии

Глава государства пользуется неприкосновенностью, т. е. сво­бодой от ареста и уголовного преследования, пока он не будет отстранен от должности в соответствии с процедурой импичмента. Это, однако, не освобождает его от гражданско-правовой ответ­ственности, что было установлено Верховным судом в отношении исков, предъявлявшихся в 1997—1998 гг. к Президенту Б. Клинто­ну. Президент получает за свою службу вознаграждение, которое не может быть увеличено или уменьшено в течение того срока, на который он избран; и в течение этого срока он не должен полу­чать какое-либо иное содержание. Президент пользуется государ­ственной охраной, имеет резиденцию (Белый дом), право на вы­сокую пенсию, другие блага, установленные законом.

Прекращение полномочий Президента

В Конституции (XXV поправка) указаны четыре основания досрочного прекращения полномочий Президента:

отстранение от должности,

смерть, отставка,

неспособность осуществлять полномочия и обязанности по

своей должности.

Отстранение от должности возможно только через процеду­ру импичмента, которая осуществляется палатами Конгресса (Па­лата представителей выдвигает обвинение, а Сенат судит под пред­седательством Главного судьи). Президент, как и Вице-президент, может быть отстранен по импичменту за государственную измену, взяточничество, либо за другие серьезные преступления и правонарушения. Процедура импичмента была применена в XIX в. в отношении Президента Джонсона, но не привела к отстранению его от должности. В 1974 г. под угрозой применения импичмента Президент Р. Никсон был вынужден добровольно уйти в отставку. В 1998—1999 гг. процедуре импичмента в полном объеме подверг­ся Президент Б. Клинтон, но решение об отстранении не было принято.

Смерть Президента влечет прекращение его полномочий и немедленное вступление в должность замещающего лица. Так, при исполнении своих обязанностей скончался Президент Ф. Д. Руз­вельт (1945 г.), был убит Президент Д. Кеннеди (1963 г.), что сразу же повлекло замещение их постов действовавшими вице-прези­дентами (соответственно Г. Трумэном и Л. Джонсоном). Предусмот­рено (XX поправка), что если к тому дню, с которого начинается срок полномочий избранного Президента, наступит его смерть, то Президентом становится избранный Вице-президент. Если же смерть настигает кого-либо из лиц, из которых Палата- предста­вителей избирает Президента, а Сенат — Вице-президента (т. е. в случае, предусмотренном XII поправкой), то Конгресс вправе предусмотреть необходимые меры путем принятия специального закона.

Добровольная отставка Президента может последовать под влиянием личных причин (состояние здоровья и др.) или под дав­лением обстоятельств.

Неспособность Президента осуществлять свои полномочия и обязанности (XXV поправка) ведет к временному прекращению полномочий при наличии его письменного заявления временному Председателю Сената и Спикеру Палаты представителей. Но с таким заявлением могут обратиться также Вице-президент вмес­те с большинством высших должностных лиц департаментов. В этих случаях Вице-президент принимает на себя исполнение обя­занностей Президента. Президент, однако, может заявить, что он в состоянии осуществлять полномочия и обязанности по своей дол­жности и возобновить их осуществление, если Вице-президент и большинство должностных лиц департаментов в течение четырех дней этому не воспротивятся. В этом случае Конгресс обязан со­браться в течение сорока восьми часов после получения соответ­ствующего заявления и в течение 21 дня большинством в две тре­ти голосов обеих палат определить, действительно ли Президент не в состоянии осуществлять свои полномочия, вследствие чего обязанности сохраняются за Вице-президентом. Если же Конгресс таким образом не выскажется, то Президент возобновляет осу­ществление полномочий и обязанностей по своей должности. В 1985 г., например, по заявлению Президента Р. Рейгана на крат­кий период действия наркоза во время проведения хирургической операции его полномочия и обязанности были переданы Вице-пре­зиденту.

Для того чтобы ни при каких обстоятельствах страна не ока­залась без главы государства, в 1947 г. был принят Закон о преем­ственности президентской власти (он дополнялся в 1965 и 1966 гг.). В нем была установлена последовательность лиц, замещающих пост Президента, если этот пост окажется вакантным: Вице-пре­зидент, Спикер Палаты представителей, временный Председа­тель Сената, Государственный секретарь и далее все руководите­ли департаментов по хронологии создания этих департаментов. Однако любое из этих лиц может занять пост Президента только в случае, если оно отвечает всем конституционным требованиям, предъявляемым к Президенту.

Полномочия Президента

Основные полномочия перечислены в Конституции (разд. 2 ст. II). Однако со временем теорией и практикой было сформули­ровано понятие "подразумеваемых (или "скрытых") полномочий", благодаря которому конституционные права и обязанности Пре­зидента существенно расширились. Кроме того, глава государ­ства систематически наделяется Конгрессом различными "делеги­рованными правами".

Конституционные полномочия Президента могут быть систе­матизированы по следующим основным группам.

Представительские функции. В качестве главы государства Президент осуществляет высшее представительство США внутри страны и в международных отношениях. Ему принадлежит право отсрочки исполнения приговоров -и помилования за преступления против Соединенных Штатов, за исключением дел по импичмен­ту. Он же объявляет амнистию. Как "лидер нации" Президент воз­главляет разного рода церемонии, участвует в торжествах и праз­днествах. Он награждает высшими военными и другими наградами, что, впрочем, вправе делать и Конгресс. Награждение действую­щих президентов государственными наградами в США не принято.

Участие в законодательном процессе. Формально не пользу­ясь правом законодательной инициативы и не участвуя в заседа­ниях палат при принятии законов, Президент тем не менее ока­зывает огромное влияние на законодательный процесс. Исследо­ватели отмечают, что это влияние носит даже решающий характер, ибо подавляющее большинство ключевых законопро­ектов, разработанных аппаратом Президента, Конгрессом прини­маются. К тому же сам Конгресс часто передает Президенту зако­нодательные полномочия, из которых вырастает обширное указ­ное право.

Президент имеет право вето, т. е. право в течение 10 дней не подписывать билли, принятые Конгрессом, и возвращать их на повторное рассмотрение со своими поправками; вето может быть преодолено Конгрессом только при одобрении билля большинством в 2/3 голосов обеих палат. Нельзя сказать, что президенты этим правом злоупотребляют, но угроза его применения оказывает на Конгресс известное воздействие. Ежегодно Президент направляет в Конгресс послание о положении дел в Союзе, т. е. о внутреннем и международном положении страны; с этим посланием он лично (обычно в январе) выступает перед объединенным заседанием двух палат. В послании Конгрессу рекомендуется принять конкретные законы (эта своеобразная законодательная программа Президента рассматривается палатами в приоритетном порядке). Кроме того, Президент ежегодно в обязательном порядке направляет в Конг­ресс экономический доклад и проект федерального бюджета, а также специальные послания по конкретным вопросам.

Президент не вправе созывать или распускать Конгресс, но при чрезвычайных обстоятельствах может созвать обе палаты или одну из них и в случае разногласий между ними по поводу срока переноса заседаний вправе отложить их на срок, какой сочтет возможным. Президент не обязан являться по вызову Конгресса, и таких случаев в истории не было. Он имеет право на так назы­ваемые "привилегии исполнительной власти", под которыми по­нимают право на конфиденциальность, т. е. на отказ Конгрессу в требовании информации по внутренним вопросам деятельности Президента. Взаимоотношения с Конгрессом — каждодневная ра­бота Президента, которую он осуществляет через специальную Службу по связям с Конгрессом.

Военные полномочия. Президент является по Конституции Верховным главнокомандующим армии и флота и призванной на действительную службу милиции штатов. Он не вправе объявлять войну, но может направлять войска за границу для "защиты аме­риканских интересов", в миротворческих целях и др. По закону 1973 г. такие военные действия можно осуществлять в течение 60 дней, после чего Конгрессу должен быть представлен соот­ветствующий доклад. Конгресс вправе совпадающей резолюцией потребовать от Президента немедленно вывести войска из госу­дарства, в которое они были введены. К своему праву направ­лять вооруженные силы за границу президенты прибегали весь­ма часто.

Глава государства присуждает высшие воинские звания, производит назначения военачальников, формирует Объединен­ную группу начальников штабов родов войск (генеральный штаб), назначает министра обороны (гражданское лицо).

Внешнеполитические полномочия. Президент формирует и осуществляет внешнюю политику, ведет сам или через своих пред­ставителей международные переговоры и пр. Им подписываются с совета и согласия Сената международные договоры; Президент их ратифицирует после одобрения Сенатом (двумя третями голо­сов сенаторов). Наряду с этим глава государства вправе заключать с другими государствами так называемые исполнительные согла­шения, которые не требуют одобрения Сенатом; таких исполнительных соглашений Президентом подписывается огромное мно­жество.

Президент с одобрения Сената назначает послов, консулов и представителей в международные организации, именно ему при­надлежит руководство внешнеполитической деятельностью госу­дарства. Нередко президентами выдвигаются различные внешне­политические доктрины, имеющие стратегическое значение. Кон­гресс лишь изредка в резолюциях палат формулирует свое отношение к отдельным вопросам внешней политики и междуна­родного положения США, но позиция Конгресса Президента прак­тически ничем не связывает. В обязанность Президента входит аккредитация и прием послов иностранных государств.

Назначения высших должностных лиц. Это одно из важней­ших управленческих полномочий Президента. Все высшие долж­ностные лица (их примерно 300) назначаются главой исполнитель­ной власти "по совету и с согласия" Сената. Среди них министры, судьи Верховного суда и других федеральных судов, руководите­ли ведомств, послы и другие лица. Практика знает немало случа­ев, когда Сенат отказывал Президенту в назначении предложен­ных им кандидатов, в том числе и на должности министров. От­странение всех этих лиц от их должностей осуществляется Президентом по собственному усмотрению. Назначение и смеще­ние должностных лиц более низкого уровня регламентируется за­конами и ведомственными инструкциями.

Чрезвычайное положение. Президент имеет право объявлять чрезвычайное положение — как в национальном масштабе, так и в отдельных штатах. Постановление Президента об объявлении чрезвычайного положения незамедлительно передается в Конг­ресс и публикуется в официальном издании "Федерал реджис-тер". Национальное чрезвычайное положение может быть пре­кращено совпадающей резолюцией Конгресса, изданием акта Президента или по истечении указанного срока. При объявлении национального чрезвычайного положения за Президентом сохра­няются только те права и полномочия, которые основываются на законах.

Акты    Президента

Осуществляя свои полномочия, Президент издает различные правовые акты. Основные из этих актов обладают нормативным характером, во многом напоминающим законодательные акты Конгресса. Принудительная сила таких актов вытекает из консти­туционной обязанности Президента заботиться о том, чтобы зако­ны добросовестно исполнялись. В число основных актов, издавае­мых Президентом, входят:

исполнительные приказы, которые основываются на зако­нах или делегированных полномочиях и регулируют многие важные вопросы государственного управления;

реорганизационные планы, с помощью которых вносятся из­менения в систему органов исполнительной власти (но с пос­ледующим утверждением Конгрессом).

Кроме того, Президентом издаются разного рода инструк­ции, директивы, прокламации, правила и положения. Они также действуют на всей территории страны и периодически подвергаются судебному контролю.

Вице-президент

Это второе лицо в государстве, избираемое вместе с Прези­дентом. Его конституционная обязанность состоит в том, что он председательствует в Сенате и замещает Президента, когда эта должность оказывается вакантной. Если должность Вице-прези­дента становится вакантной, то Президент назначает Вице-пре­зидента, который вступает в должность по утверждении боль­шинством голосов обеих палат Конгресса. Такой случай, напри­мер, произошел в 1974 г., когда после отставки Президента Р. Никсона его пост занял Вице-президент Д. Форд, который за­тем с одобрения Конгресса назначил Вице-президентом Н. Рок­феллера.

Вице-президент работает под непосредственным руководством Президента, получая от него различные поручения, обычно свя­занные с председательством в различного рода комиссиях.

Система   органов   исполнительной   власти

Эта система, обычно именуемая администрацией Президен­та, включает три звена: кабинет и департаменты, исполнитель­ный аппарат Президента, исполнительные (независимые) агент­ства.

Кабинет состоит из руководителей департаментов, обычно именуемых министрами (по закону это Секретари). Кабинет фор­мируется и действует в силу обычая, сложившегося еще при Д. Вашингтоне. В Конституции о нем не упоминается (только гово­рится, что Президент вправе требовать от высших должностных лиц департаментов письменного мнения по любому вопросу). Это чисто совещательный орган при Президенте, который созывается и обсуждает вопросы по личному его усмотрению. Кабинет не при­нимает никаких правовых актов и не публикует своих протоко­лов, все его решения, если они принимаются, оформляются ак­тами Президента. С уходом Президента в отставку прекращает свое существование и кабинет.

Реальная роль этого органа определяется в зависимости от личных методов управления, присущих разным президентам. Были президенты (например, Д. Эйзенхауэр), при которых кабинет со­зывался регулярно, обсуждал актуальные вопросы внутренней и внешней политики, напоминая обычное правительство. Другие президенты (Д. Кеннеди, Р. Никсон) созывали кабинет редко, по­скольку переносили центр тяжести в принятии решений на дру­гие органы исполнительной власти.

В настоящее время в состав кабинета входит 13 руководите­лей департаментов. Все они назначаются Президентом с одобре­ния Сената, а смещаются его личной властью. Министры — за­метные фигуры в государственном механизме исполнительной власти, они тесно связаны с соответствующими комитетами палат Конгресса, находятся в центре внимания средств массовой ин­формации. Деятельность возглавляемых ими департаментов, ко­торые создаются каждый в соответствии со "своим" законом, прак­тически не контролируется Конгрессом, хотя Конгресс через ко­митеты палат находится в курсе дел соответствующих министерств, получая от них запрашиваемую информацию.

В состав кабинета входят: государственный секретарь (он воз­главляет государственный департамент, т. е. фактически министер­ство иностранных дел), министры финансов, юстиции (генераль­ный атторней, которому подчинено Федеральное бюро расследо­ваний), обороны (ему подчиняются министры армии, флота и военно-воздушных сил, не входящие в состав кабинета), внут­ренних дел, торговли, сельского хозяйства, труда, здравоохра­нения и социальных служб, жилищного строительства и городс­кого развития, транспорта, образования, энергетики. В Своде законов США (титул 5, гл. 3, § 301) определено, что глава депар­тамента или военного департамента может предписывать правила об управлении своим департаментом, о поведении его служащих, распределении и исполнении дел, а также об охране, использова­нии и хранении протоколов, документов и собственности департа­мента. Этот параграф не предоставляет права отказывать обще­ственности в информации или ограничивать доступ общественнос­ти к протоколам.

Исполнительный аппарат Президента (ИАП). Этот аппарат создается реорганизационными планами Президента или его рас­поряжениями, включает несколько структурных подразделений и большое число советников, помощников и референтов Президен­та (всего около 2 тыс. человек). Каждый Президент обязательно меняет число и функции отдельных служб ИАП. Как основной вспомогательный орган, ИАП должен оказывать помощь Прези­денту в связях с общественностью, Конгрессом и прессой, опреде­лять бюджетную политику и координировать позиции органов ис­полнительной власти перед Конгрессом, информационно обеспе­чивать принятие решений Президентом, представляя ему как можно более широкий спектр мнений, осуществляя консульта­ции при планировании и анализе приоритетных направлений по­литики и др.

Наиболее важными в политическом отношении являются: Совет национальной безопасности (СНБ), Совет по внутренней политике, Совет по международной экономической политике. СНБ состоит из Президента, Вице-президента, государственного сек­ретаря, министра обороны, некоторых руководителей ведомств военного профиля; на его заседания приглашаются начальник объединенной группы начальников штабов (это высшая военная должность в вооруженных силах США), директор Центрального разведывательного управления. Совет разрабатывает военные программы, координирует военную и внешнюю политику. Другие структурные подразделения ИАП: Служба Белого дома, Служба Вице-президента, Административно-бюджетное управление, Со­вет по качеству окружающей среды, Совет экономических кон­сультантов, Управление по науке и технике и др. — всего 14— 16 таких подразделений.

Исполнительные агентства (иногда именуются независи-административными, регулирующими, комиссиями). Не­которые из этих органов напоминают министерства (по числен­ности чиновников они даже превышают отдельные министер­ства), их руководители назначаются Президентом с одобрения Сената. Некоторые агентства при этом формально Президенту не подчиняются, а подотчетны Конгрессу. Общее их число до­ходит до  50.

К наиболее значительным агентствам относятся: Националь­ное управление трудовых отношений, Информационное агентство, Агентство национальной безопасности, Федеральная резервная система, Национальное агентство по аэронавтике и космосу, Ко­миссия по атомной энергии, Комиссия гражданской службы, Ко­миссия гражданской авиации и др.

С независимыми агентствами в определенной степени схожи так называемые правительственные корпорации, управляющие крупными объектами, являющимися собственностью правитель­ства США. В их число входят: Управление долиной р. Теннесси (там расположен крупный гидротехнический комплекс), Комиссия Панамского канала, Управление железной дороги Аляски.

Государственная     служба

Служащие органов исполнительной власти находятся на го­сударственной службе (гражданской, дипломатической). Они по­лучают соответствующие их должностям официальные ранги, пользуются правовыми и социальными гарантиями. Закон о ре­форме гражданской службы (1978 г.) закрепил принцип "системы заслуг", в соответствии с которым в определенном порядке предъявляются требования к чиновникам, происходит продвиже­ние по службе, осуществляется оплата труда и т. д. Это способ­ствует укреплению дисциплины в государственном аппарате, за­интересованному и ответственному отношению чиновников к сво­им обязанностям. Важную роль играет введенный Конгрессом кодекс этики правительственной службы, требующий от служащих пре­данности высшим моральным принципам и государству, поддержания Конституции и законов, работы в течение всего трудового дня, кроме того, требующий вскрывать случаи коррупции, ни­когда не пользоваться конфиденциальной информацией, получен­ной при исполнении должностных обязанностей, для извлечения личной выгоды и др.

§ 5. Судебная власть

Роль судебной власти

В системе государственной власти, опирающейся на разде­ление властей и господство права, судебные органы выступают как самостоятельные и независимые носители широких властных полномочий. Судебная власть выполняет функцию противовеса возможным неконституционным актам и действиям законодатель­ных и исполнительных органов. Одновременно она обеспечивает конституционную законность и защиту прав граждан. Суды не толь­ко применяют законы и правовые акты, но и фактически занима­ются нормотворчеством.

Специфика американского гражданского общества, основан­ного на свободе, предопределила важную роль судебных органов во всех сферах как отношений граждан с государством, так и отношений граждан между собой. С самого начала при создании США суды были наделены широчайшей, практически неограни­ченной компетенцией, позволяющей им рассматривать самые раз­нообразные иски и споры в экономической, гражданской и других сферах жизни общества. В США насчитывается самое большое число судей и судебных адвокатов, сложилась развитая, хотя и очень сложная судебная система с высоким уровнем демократи­ческих процессуальных гарантий; страну иногда называют "госу­дарством судей", отмечая тем самым не только полновластие американских судов, но и доверие населения к этим органам го­сударственной власти.

Авторитет судов опирается на безоговорочное исполнение судебных решений гражданами и государственными органами, в том числе по вопросам, связанным с признанием Верховным су­дом неконституционности законов и административных актов, что немедленно исключает их из действующего права. Любое всту­пившее в законную силу решение Верховного суда носит обще­обязательный характер, никто не вправе поставить его под со­мнение. Единообразному развитию судебной практики существен­но помогает прецедентный характер судебных решений, хотя по своему значению действующие прецеденты постепенно уступают место статутному праву, т. е. писаным законам. В то же время суды не вправе вмешиваться в прерогативы законодательной и исполнительной власти.

Конституция устанавливает, что в стране может существо­вать только один Верховный суд и такое количество нижестоя­щих судов, какое сочтет необходимым учредить Конгресс. Тем самым заложены основы строго централизованной и единой феде­ральной судебной системы, исключающей создание на уровне федерации каких-либо параллельных высших судебных органов. Закреплена также несменяемость судей, поскольку они вправе занимать свои должности, пока поведение их "безупречно". Воз­награждение судей не может быть уменьшено во время их на­хождения в должности.

Весьма широко конституционно закрепляется юрисдикция судов. Они вправе рассматривать дела без ограничения правовых источников: по общему праву и праву справедливости, на основе Конституции (это фактически означает признание прямого дей­ствия Конституции), законов и договоров. Судебная власть рас­пространяется практически на все виды споров, включая споры, стороной в которых выступают США, между двумя или более штатами, между штатом и гражданами других штатов, между гражданами различных штатов, между гражданами и иностран­ными государствами,  между гражданами.

Конституционно установлено также, что разбирательство в судах всех преступлений, за исключением импичмента, произво­дится судом присяжных. Такое разбирательство должно произво­диться в том штате, где преступление совершено, а для случаев, когда оно совершается за пределами любого из штатов, место разбирательства определяется законом. В соответствии с этими конституционными установлениями в 1789 г. Конгрессом был при­нят Закон о судебной системе, действующий (с изменениями и дополнениями) и поныне.

Особенностью судебной системы США является ее дуализм. На территории каждого штата действуют и суды данного штата, и федеральные суды. Такой территориальный параллелизм воз­ник исторически, поскольку к моменту создания Соединенных Штатов в каждом штате сложилась своя судебная система, при­менявшая собственное законодательство. Сохранив эту систему, авторы Конституции США предусмотрели федеральную судебную систему, положив в ее основу применение федерального законо­дательства. Специально и весьма сложно был отрегулирован воп­рос о взаимоотношениях двух этих систем, в результате чего, с одной стороны, обе они сохранили относительную автономию по юрисдикции, а с другой — по определенным делам Верховный суд США признан высшим органом всей национальной судебной власти. Это, однако, не означает, что Верховный суд, как и дру­гие федеральные суды, осуществляет какой-либо администра­тивный контроль над судами штатов.

Распределение компетенции между федеральными судами и судами штатов на практике приводит к тому, что свыше 90 про­центов уголовных дел рассматривается судами штатов. В граж­данско-правовой сфере федеральные суды обладают исключитель­ной юрисдикцией по искам, связанным с применением морских законов, с претензиями против правительства США, с примене­нием законов о банкротстве, о патентном и авторском праве, со спорами, в которых в качестве стороны выступает штат или ино­странный дипломат. Есть очень большая категория гражданских дел, которые подпадают под юрисдикцию и федеральных судов, и судов штатов, и тогда за гражданами, в том числе и по согла­шению сторон, признается право выбора суда для рассмотрения иска.

Властный характер судебных органов существенно усилен тем, что наряду с приговорами по уголовным делам и решениями по гражданским делам суды, даже без рассмотрения дела по су­ществу, вправе принимать приказы трех видов. Приказ habeas corpus, исходя из конституционного закрепления неприкосновен­ности личности, предписывает освободить любое лицо из-под стра­жи, если в течение установленного срока ему не предъявлено обвинение. Приказ mandamus ("обязывающий") обязывает долж­ностное лицо прекратить должностное бездействие и выполнить определенную обязанность, установленную законом в отношении ходатайствующего. Приказ injunction ("запретительный") требует от конкретного частного или должностного лица прекратить ка­кие-то действия до судебного рассмотрения спора, если эти дей­ствия могут нанести непоправимый вред. Эти виды судебных при­казов означают существенную гарантию многих прав человека.

Федеральные суды

Федеральная судебная система состоит из трех звеньев: рай­онных судов, окружных судов и Верховного суда США. Кроме это­го, в нее входят специализированные суды. Все судьи федераль­ных судов назначаются Президентом США с одобрения Сената.

Районные суды. Это низшее звено федеральной судебной системы; такие суды рассматривают уголовные и гражданские дела в качестве суда первой инстанции. Районных судов по стра­не насчитывается 96; границы районов и число судов внутри них устанавливаются Президентом по совету и согласию Сената. Прак­тически в каждом малом штате и присоединившейся к США Рес­публике Пуэрто-Рико действует один такой суд, а в крупных — до четырех. В каждый районный суд назначается от 1 до 27 (так называемый восточный федеральный суд в штате Нью-Йорк) су­дей, которые находятся на постоянной службе. Если сторона в ходе рассмотрения дела представляет клятвенное ("аффидевит") обоснование того, что судья имеет личное предубеждение или предвзятое мнение, то такой судья подлежит замене.

Апелляционные (окружные) суды. Эти суды выполняют про­верку решений районных судов, а также рассматривают жалобы на решения некоторых административных (квазисудебных) орга­нов (Национального управления трудовых отношений и др.)_- Таких судов в стране насчитывается 13, каждый апелляционный суд территориально охватывает несколько штатов и территорий. Чис­ло судей в таком суде составляет от 8 до- 23. Дела рассматривают­ся в составе не менее трех судей, один из которых назначается главным судьей. Особой юрисдикцией наделен Апелляционный суд федерального округа Колумбия.

Верховный суд США. Этот Суд занимает высшее место в иерархии судебных органов, а по своему положению в системе органов власти равнозначен Конгрессу и Президенту. Принцип разделения властей и широкие полномочия позволяют ему, оста­ваясь независимым, активно влиять на деятельность законода­тельных и исполнительных органов федерации и штатов. Подобно Конгрессу и Президенту, Верховный суд постоянно открывает свои "подразумеваемые полномочия", что существенно расширяет его компетенцию и усиливает роль в обществе.

Верховный суд состоит из 9 судей (из них один Главный су­дья), назначаемых Президентом по совету и с согласия Сената, многие судьи занимают свою должность по 20—30 лет, так как фактически несменяемы. Сместить судью Верховного суда, как и других судей федеральных судов, можно только с помощью про­цедуры импичмента. Этим обеспечивается прочность и независи­мость судей высшего судебного органа, общественное положение которых по всеобщему признанию выше членов Конгресса и ми­нистров.

В отличие от многих зарубежных судов такого уровня внут­ри Верховного суда США не предусмотрены коллегии, вследствие чего все судьи участвуют в рассмотрении каждого дела; от пере­груженности Суд спасает так называемая письменная форма рас­смотрения дела, когда Суд обходится без вызова сторон, допроса свидетелей и прочих действий, затягивающих процесс. Решения принимаются по большинству голосов и носят окончательный ха­рактер, в случае несогласия с большинством каждый судья впра­ве опубликовать свое особое мнение. Исключительно велика дис­креционная власть Суда: он вправе принимать большинство дел к своему производству по собственному усмотрению, а именно ког­да найдет в деле "федеральный вопрос принципиального значе­ния". Суд тщательно избегает дел, по которым решение того или иного спора относится к прерогативам законодательных или ис­полнительных органов.

Верховный суд является высшей апелляционной инстанцией, проверяющей приговоры и решения нижестоящих судов по воп­росам как права, так и факта. В то же время он выступает в качестве суда первой инстанции по всем спорам между двумя и более штатами, по делам послов, государственных посланников, консулов иностранных государств, по спорам между США и шта­том, по делам, возбуждаемым штатом против граждан другого штата и иностранцев. Число дел, которые Верховный суд рас­сматривает в качестве суда первой инстанции, в целом невелико. Согласно Правилам Верховного суда США (в редакции 1980 г.) Верховный суд принимает к рассмотрению дела в трех основных процедурах:

а)   в порядке апелляции, т. е. когда в Суд обращается какая-либо сторона, полагающая, что ее дело содержит "федеральный вопрос", поскольку нижестоящий суд ошибочно признал  (или, наоборот, не признал) неконституционным какой-либо закон в связи с гражданским иском или судебным преследованием;

б)   в порядке истребования (certiorary), т. е. на основании пе­тиции стороны, указывающей на важные основания для принятия Верховным судом данной апелляции к своему рассмотрению;

в)   в порядке   "удостоверения", когда в Верховный суд обра­щается какой-то апелляционный суд, желающий в процессуаль­ной форме получить разъяснение по конкретному правовому воп­росу в связи с конкретным делом.

Наиболее значительными по своему резонансу являются ре­шения Верхавного суда, связанные с признанием неконституци­онности законов или административных актов. И хотя таких реше­ний не так много, судебный контроль оказывает большое профи­лактическое, влияние на другие ветви власти и создает у граждан уверенность в защищенности своих конституционных прав. Реше­ния о неконституционности законов могут выносить и нижестоя­щие суды, но Верховный суд США обладает правом их пересмотра.

Специальные федеральные суды

Таких судов несколько: претензионный суд (рассматривает имущественные иски к Конгрессу и правительству США), суд по таможенным и патентным делам, налоговый суд, суд по делам военнослужащих. Эти суды имеют отдельную компетенцию с пра­вом вынесения окончательных приговоров и решений. Но в отно­шении всех таких приговоров и решений сохраняется апелляцион­ная юрисдикция Верховного суда США.

Судебная система штатов

Такая система в каждом штате создается на основе консти­туции этого штата и актов законодательного собрания, вследствие чего судебные системы штатов очень отличаются одна от другой: иногда говорят, что их в стране насчитывается пятьдесят. Имен­но в судах штатов рассматривается подавляющее большинство всех уголовных и гражданских дел в стране. В компетенцию судов штатов входят все гражданские дела и дела о преступлениях, нарушающих законы штатов.

Общей чертой судебной системы в каждом штате является то, что она состоит из нескольких инстанций (трех или четырех):

1. Низшие суды (мировые суды, суды магистратов, полицей­ские суды, суды мэрии и др.) рассматривают мелкие уголовные и гражданские дела.  Мировые судьи в сельской местности,  судьи при полицейских участках и магистраты (в городах) являются вы­борными (на 2—3 года) и часто оказываются лицами, не имеющи­ми юридического образования;  они удостоверяют некоторые до­кументы, оформляют браки и т. д. Но они вправе приговорить об­виняемого к штрафу или лишению свободы на короткий срок, а при необходимости выдать ордер на арест или передать дело в вышестоящий суд.

2. Суды первой инстанции (суды  графств,   округов,   городс­кие суды и др.) рассматривают основную массу уголовных и граж­данских дел. Эти суды часто избираются населением и состоят из квалифицированных юристов. Рассмотрение дел происходит с уча­стием присяжных (обычно "малое жюри" — 12 членов). Часто дела рассматриваются в составе нескольких судей.

3. Апелляционные   суды (иногда  именуемые   промежуточны­ми) действуют в крупных штатах и выполняют надзорную функ­цию по отношению к нижестоящим судам. Эти суды часто рас­сматривают дела о выборах, правильность которых оспаривается. Иногда решения носят окончательный характер и обжалованию не подлежат. Суд состоит из 3—9 судей, избираемых населением или назначаемых губернатором на 7—14 лет.

4. Высшие (верховные) суды именуются по-разному, но все­гда являются высшей судебной инстанцией штата. Они состоят из 3—16 судей (обычно 7), назначаемых губернатором с одобрения сената данного штата на срок 7—14 лет (иногда пожизненно, пока "ведут себя безупречно"). Эти суды обладают апелляционной юрис­дикцией по отношению к решениям нижестоящих судов (обычно по существу рассматриваются только дела, по которым одной из сторон в споре является штат).

Верховные суды штатов обладают правом конституционного надзора. Они часто дают окончательное заключение о конститу­ционности (по отношению к конституции своего штата) законо­проектов, поступающих в законодательные органы (легислатуры) штатов, или актов высших исполнительных органов. Заметим, что у Верховного суда США нет аналогичного права по отношению к актам федеральных органов власти (вернее, он сам отказался при­знать его за собой). Верховный суд штата может объявить любое положение конституции и закона штата недействительным на том основании, что они противоречат федеральной Конституции.

В различных штатах также действует большое число специ­альных судов (по делам о завещаниях, о сиротах, о наследстве и опеке, земельные суды, суды по семейным делам и др.).

Сложные судебные системы в штатах, изобилующие столь же сложными правилами судопроизводства и огромным накоплением судебных прецедентов, порождают критику со стороны об­щественности, иногда приводящую к частичным реформам.

§ 6. Государственное устройство

По форме государственного устройства США являются фе­дерацией, объединяющей 50 штатов. В состав государства также входит Федеральный округ Колумбия (т. е. столица США — г. Ва­шингтон), несколько самоуправляющихся островных территорий (Гуам, Вирджинские острова и др.) и Пуэрто-Рико, имеющее ста­тус "свободно присоединившегося государства". Каждый штат имеет свою территорию, но в своей совокупности они образуют единую территорию США, которой вправе распоряжаться Конгресс США (разд. 3 ст. IV Конституции США).

Конституционно-правовая природа федерации

Американская федерация имеет договорную природу: эта федерация была создана 13 штатами, первоначально согласивши­мися на конфедерацию с сохранением своего суверенитета. Одна­ко в дальнейшем штаты, сохранив многие традиции самостоя­тельности, по существу утратили свой суверенитет (хотя в их кон­ституциях он иногда закрепляется) и не обладают теперь правом выхода из состава США (сецессией). Отсюда постоянная и сильная тенденция к унитаризму, т. е. к усилению центральной власти. Фе­дерализм в США никогда не рассматривался как форма нацио­нального или расового вопроса, а выступает в роли рациональной демократической децентрализации власти, т. е. способом ее при­ближения к народу.

Федерация носит открытый характер, Конгресс вправе при­нимать в нее новые штаты. Но ни один новый штат не может быть образован или создан в пределах юрисдикции какого-либо друго­го штата и никакой штат не может быть образован посредством слияния двух или более штатов либо частей штатов без согласия легислатур (законодательных органов) заинтересованных штатов, равно как и Конгресса США.

Среди многочисленных американских теорий федерализма выделяются теории дуалистического и кооперативного федера­лизма. Они обращают главное внимание на сбалансированное раз­деление полномочий между центром и штатами, с тем чтобы избе­жать взаимного вмешательства в функции друг друга, а также на необходимость обеспечить сотрудничество центра и штатов. Эти теоретические установки, видоизменяющиеся в разные периоды времени, в основном определяют политику верхов и обеспечивают относительно бесконфликтное взаимоотношение властей, стабиль­ность и единство государственной власти в масштабе всей страны. В Конституции США вообще не употребляется термин "суверенитет", но общепризнано, что суверенным является только феде­ральное государство, т. е. США.

Приоритет федеральных властей закреплен в Конституции США в форме так называемой "клаузулы о верховенстве" (ст. VI); здесь говорится, что Конституция и законы Соединенных Шта­тов, принимаемые во исполнение ее, и все договоры, которые заключены или будут заключены властью Соединенных Штатов, становятся верховным правом страны. Предусмотрено далее, что судьи в каждом из штатов обязаны следовать этому праву, каки­ми бы ни были положения конституции или законов любого из штатов. Следовательно, в случае противоречия конституции или закона штата федеральным правовым нормам действуют послед­ние. Все должностные лица государства — как на федеральном уровне, так и на уровне отдельных штатов — обязаны поддержи­вать федеральную Конституцию. Этим положением закрепляется верховенство Конституции США, чем в значительной степени оправдывается постоянное расширение предметной компетенции федеральной законодательной и исполнительной власти, а также непререкаемый авторитет Верховного суда США. Федеральные законы и решения Верховного суда США включаются в свод дей­ствующего законодательства каждого штата как его интеграль­ная часть.

Разграничение полномочий федерации и штатов

Конституция США (разд. 8 ст. I) установила четкий перечень самых существенных предметов ведения, относящихся к исклю­чительной компетенции Конгресса. Все остальные предметы веде­ния относятся к компетенции штатов, о чем прямо говорится в X поправке к Конституции. К ведению штатов относится приня­тие своей конституции и законов, в том числе уголовных и многих гражданских, проведение выборов (в том числе Президента и Конгресса США), регулирование внутриплатной торговли, орга­низация здравоохранения и образования, дорожное строительство, установление местных налогов, установление местного управле­ния и судебной системы штата, охрана общественного порядка, создание национальной гвардии.

Кроме того, существует сфера совпадающих полномочий фе­дерации и штатов: налогообложение, социальное обеспечение, регулирование деятельности банков и др. Конституция США пря­мо запрещает штатам (разд. 10 ст. I) заключать международные договоры, вступать в союзы и конфедерации, выпускать деньги и кредитные билеты, самостоятельно облагать пошлинами или сбо­рами ввоз или вывоз товаров, содержать в мирное время войска или военные суда.

Разграничение полномочий между федерацией и штатами в действительности не препятствует вмешательству центральных органов власти по многим вопросам в прерогативы штатов. Этому в немалой степени способствует заинтересованность штатов в фи­нансовых дотациях из федерального бюджета, потребность в об­щегосударственных стандартах обеспечения армии, полиции и других правоохранительных органов и в других сферах. Органы государственной (исполнительной) власти федерации и штатов нередко договариваются о создании совместной администрации по отдельным вопросам, различными путями достигается унифи­кация федерального и штатного законодательства. В этих целях, например, проводятся общенациональные и региональные конфе­ренции губернаторов, генерал-атторнеев и других высших долж­ностных лиц.

Борьба двух тенденций — "за" и "против" усиления вмеша­тельства центральных органов власти в полномочия штатов — на­ходит свое выражение в столкновении теорий "скрытых полномо­чий" и "прав штатов". Первая утверждает, что Конгресс обладает рядом подразумеваемых прав, которые хоть прямо и не записа­ны в Конституции, но содержатся в ней, позволяя вторгаться в законодательное поле штатов. Вторая, напротив, обосновывает незыблемость полномочий и прерогатив штатов, не подлежащих ограничению. На практике эти тенденции (периодически одна из них как бы обретает преимущественное значение) тесно перепле­таются между собой. Не следует, однако, думать, что унитарист­ская тенденция в развитии американского федерализма означает полное попрание конституционных прерогатив штатов.

Федеральная интервенция

В Конституции США закреплено положение, согласно кото­рому федерация защищает каждый из штатов от вторжения и — по обращению легислатуры или исполнительной власти — от бес­порядков, сопровождающихся насилием. На этом основании Конг­рессом еще в 1795 г. был принят закон, который предоставил Пре­зиденту право применять военную силу для подавления восста­ний и беспорядков в любом из штатов, причем решение Президента о введении войск на территорию штата не подлежит судебному пересмотру. Своим правом президенты пользовались неоднократ­но (только за период после второй мировой войны девять раз), но все же не злоупотребляли.

Конституционно-правовой статус штата

Этот статус определяется Конституцией США и федеральны­ми законами, а также конституцией и законами самого штата. Каждый штат имеет свою систему высших органов государствен­ной власти (законодательных, исполнительных и судебных), свое гражданство (гражданин штата одновременно является гражда­нином США). Штат, таким образом (в переводе это слово означа­ет "государство"), является унитарным государственным образованием, равноправным субъектом федерации. Штат не вправе изменить республиканскую форму правления (она гарантируется ему федеральной Конституцией), он пользуется защитой феде­ральной власти от внешнего вторжения. Система органов государ­ственной власти штатов строится на основе принципа разделения властей, вследствие чего все они являют собой минипрезидентс-кие республики без права учреждать парламентскую форму прав­ления.

Конституции штатов принимаются ими самостоятельно (чаще путем референдума) и потому во многом отличаются друг от дру­га. Есть очень старые конституции (в штате Массачусетс Консти­туция действует с 1780 г.), в других штатах конституции были сменены по 5—10 раз (штат Луизиана) или обременены большим числом поправок. Нередко в них содержатся разного рода поуче­ния и религиозные наставления и вообще нормы неконституцион­ного содержания. Но в главном они соответствуют федеральной Конституции, являются демократическими, содержат порядок изменения конституции, закрепляют принцип господства права. Массачусетс, например, характеризуется в своей Конституции как свободная, суверенная и независимая Республика Массачусетс. Конституция штата Иллинойс (1970 г.) содержит билль о правах с более широким, чем федеральный, набором прав и свобод граж­дан (гарантия от прослушивания разговоров, права обвиняемых, право на возмещение ущерба, запрет дискриминации при трудо­устройстве, достоинство личности и др.).

Органы   государственной   власти

Законодательная власть в штатах принадлежит легислату­рам, избираемым населением на основе всеобщего, равного и пря­мого избирательного права при тайном голосовании. В ряде шта­тов действует ценз оседлости, от выборов отстраняются бедняки (пауперы). Легислатуры в штатах (кроме Небраски) двухпалат­ные, они избираются на срок 2—4 года с полным или частичным обновлением. В отдельных штатах легислатуры именуются гене­ральной ассамблеей (19 штатов), законодательной ассамблеей (Оре­гона, Монтана, Северная Дакота), генеральным собранием (Мас­сачусетс, Нью-Хемпшир). Нижние палаты именуются палатами представителей (или делегатов) и ассамблеями, верхние — сена­тами. Эти законодательные органы работают сессионно, т.е. соби­раются один раз в год на сессию сроком от 30 (штат Нью-Йорк) до 190 (штат Мичиган) дней. Иногда на период между сессиями изби­рается законодательный совет, проводящий законотворческую работу.

Главная функция легислатур — принятие законов, включая бюджет. В своей внутренней организации они в основном копиру­ют организацию федерального Конгресса. Нижнюю палату (в раз­ных штатах они насчитывают от 35 до 400 членов) возглавляет спикер, верхнюю (17—65 членов) — лейтенант-губернатор или выборный председатель. Основная работа протекает в комитетах, число которых весьма значительно. Компетенция легислатур но­сит остаточный характер (т. е. за вычетом всего, что относится к ведению федерального Конгресса, а также исполнительной и су­дебной власти). Законодательные органы имеют право на импич­мент в отношении губернатора штата и некоторых других должно­стных лиц. Сенаты утверждают назначения высших должностных лиц штата, сделанные губернатором.

Исполнительная власть

Она занимает ведущее место в системе органов власти. Выс­шим должностным лицом является губернатор, избираемый насе­лением из числа граждан штата (часто с требованием проживания в штате не менее 5—7 лет), как правило, достигших 30-летнего возраста. Кандидаты на этот пост выдвигаются с помощью конвен­тов (съездов) политических партий или праймериз. Для избрания на всеобщих выборах необходимо получить относительное боль­шинство голосов избирателей (только в трех штатах требуется абсолютное большинство). Срок пребывания в должности колеб­лется от 2 до 4 лет с возможностью (в ряде штатов) неограничен­ного избрания. Отстранение от должности происходит посредством импичмента. В 38 штатах вместе с губернатором избирается лей­тенант-губернатор, который председательствует в сенате и на­следует пост губернатора, если он оказывается вакантным.

В обязанности губернатора, которые в основном напоминают полномочия федерального главы исполнительной власти, входит контроль за исполнением законов, назначение на высшие долж­ности (иногда и судебные), руководство аппаратом исполнитель­ной власти. Однако ряд важнейших должностей (казначей, секре­тарь, генеральный атторней и др.) избираются населением или назначаются легислатурой. В большинстве штатов губернаторы оказывают большое влияние на законодательный процесс в легис­латурах (имеют право вето, направляют послания, готовят основ­ную массу законопроектов, обладают правом созыва очередных и чрезвычайных сессий легислатуры). Вето может быть преодолено легислатурой при повторном рассмотрении законопроекта двумя третями голосов в обеих палатах. Для применения вето губернато­ру предоставляется определенный срок (обычно 10 дней), что дает ему возможность блокировать закон, если в течение этого срока сессия легислатуры уже закончилась (так называемое "карман­ное вето"); на новой сессии легислатура должна принять этот за­кон заново. Применение вето возможно не только в отношении всего законопроекта, но и по отдельным его статьям (так называ­емое "выборочное вето"). Губернатор является главнокомандую­щим национальной гвардией штата, пока Президент не призовет ее на службу Соединенных Штатов, что происходит редко. Обычно национальная гвардия выполняет функции внутренних войск, ее роль возрастает, если губернатор объявляет военное положе­ние. Губернатор осуществляет связь с федеральным правитель­ством, представляет штат в торжественных случаях, обладает правом помилования. Ему подчиняется большой аппарат управле­ния, тесно связанный с федеральным аппаратом исполнительной власти и во многом от него зависимый.

Как правило, губернатор — это лидер правящей партии, который через партийный механизм оказывает влияние как на легислатуру, так и на аппарат исполнительной власти и органы местного самоуправления. Но часто бывает и так, что партийная принадлежность губернатора и большинства других органов влас­ти оказывается различной (хотя по своему составу легислатуры во многих штатах традиционно однопартийные), и тогда во взаи­модействии властей происходят "сбои". Но в целом механизм вла­сти в штатах, как и механизм отношений штата с федеральной властью, достаточно хорошо отлажен и не порождает частых и серьезных кризисов.

Особым статусом обладает Пуэрто-Рико — республика с кон­ституцией, принятой специальной ассамблеей и утвержденной Конгрессом США (1952 г.). Жители этого "свободно присоединив­шегося государства" имеют американское гражданство, представ­лены в Палате представителей Конгресса резидентом без права голоса, но не участвуют в выборах Президента США. Губернатор избирается прямым путем на 4 года, он назначает глав департа­ментов (Совет секретарей). Легислатура состоит из Сената (27 чле­нов) и Палаты представителей (51 член). Среди населения есть сильные настроения как в пользу объявления независимости рес­публики, так и в пользу присоединения к США в качестве 51-го штата.

В федеральном округе Колумбия с 1966 г. введено самоуп­равление, т. е. население избирает совет и мэра, но одновременно управление столицей контролируется специальными постоянны­ми комитетами Сената и Палаты представителей Конгресса США. Жители столицы участвуют в выборах Президента США, но не представлены в Конгрессе.

В островных территориях, не входящих ни в один штат (Гуам, Вирджинские острова и др.), населением избираются небольшое законодательное собрание и губернатор, подчиняющийся феде­ральному правительству.

§ 7. Местное самоуправление

В США не существует единой системы местных органов вла­сти, поскольку каждый штат вправе решать этот вопрос по свое­му усмотрению в соответствии с установленной им же админист­ративно-территориальной системой. Господствующей является концепция самоуправления, которая основывается на признании са­мостоятельности избранных населением органов управления в пре­делах своей компетенции. Компетенция эта достаточно широка и включает весьма важные для населения вопросы жизнеобеспече­ния (благоустройство городов и поселков, организация школ и боль­ниц, охрана окружающей среды, обеспечение коммунальными услугами, строительство местных дорог и пр.). Органы местного самоуправления обладают значительными финансовыми средства­ми, получаемыми из собственных источников, от правительств штатов и федерального правительства. Местное самоуправление справедливо рассматривается в США как важный элемент демок­ратии и свободного гражданского общества. Оно не исключает тес­ного сотрудничества с администрацией штата, особенно в области управления полицией, образованием, здравоохранением, санитар­ным контролем и пр. Нередко администрация штатов прямо конт­ролирует органы местного самоуправления, чему способствуют партийные механизмы и финансовые дотации из бюджета штата.

Графства

Это основные административно-территориальные единицы, на которые делятся штаты (кроме Род-Айленда и Коннектикута). В стране насчитывается более трех тысяч графств, но размер их территорий и численность населения различны. Так, в штате Те­хас насчитывается 254 графства, в штате Миссури — 114, в шта­тах Нью-Йорк и Калифорния — 57, в штатах Делавэр и Гавайи — по 3. Если в крупных графствах (в штатах Калифорния, Илли­нойс) проживает по 6—7 миллионов жителей, то в мелких порой всего 1 тыс. жителей.

Системы самоуправления в графствах определяются консти­туциями и законами штатов. Существует две основные формы со­ветов графств: совет комиссионеров и совет контролеров. Первая предусматривает избрание населением 3—5 членов Совета, кото­рые руководят всей практической работой по конкретным направ­лениям. Вторая предусматривает представительство в совете вы­борных должностных лиц муниципальных образований, входящих в графство (число таких представителей может доходить до 100). Обычно у советов нет постоянного председателя и они собираются на свои заседания не чаще одного раза в месяц. Совет вправе вводить местные налоги и сборы, принимать и контролировать бюджет, следить за организацией и проведением выборов и др. При советах создается аппарат чиновников, который и осуществ­ляет реальное управление в графстве. Во многих графствах от­дельно избираются шериф (начальник полиции и судебный испол­нитель), прокурор, суперинтендант школ, казначей и другие, ко­торые часто независимы от совета.

Аппарат управления возглавляет администратор, который назначается советом или избирается населением. Это должностное лицо как бы олицетворяет исполнительную власть по отноше­нию к власти представительной; обычно он оказывает большое влияние на решения совета.

Особенностью американской системы местного самоуправле­ния являются тауны и тауншипы, т. е. самоуправляющиеся об­щины, входящие в графство. Правда, они распространены лишь в некоторых штатах Новой Англии, а также в штатах Нью-Йорк, Висконсин, Миннесота. Их насчитывается 16 тысяч.

Тауны создаются на базе одного или нескольких мелких го­родских поселений и окружающей сельской местности с неболь­шим населением. Иногда это просто отдельная деревня. Основным органом управления является таун-митинг, т. е. собрание жителей (обычно раз в год). Такое собрание принимает бюджет, избирает совет или конкретных должностных лиц, иногда действующих на общественных началах. Тауншипы создаются в сельской местнос­ти, главным образом в штатах Среднего Запада. Система самоуп­равления здесь также предусматривает избрание совета и адми­нистраторов.

Формой местного самоуправления выступают специальные округа, создаваемые легислатурами штатов для осуществления управления по ряду конкретных вопросов. Так, в границах шта­тов существуют школьные, транспортные, парковые округа, ок­руга по пожарной охране, жилищному строительству, снабже­нию водой и др. Они иногда охватывают территорию нескольких графств (общее число округов превышает 40 тысяч). Администра­ция и советы таких округов, обычно выборные, пользуются зна­чительной автономией.

Города

Статус города определяется легислатурой штата, вследствие чего критерии для отнесения того или иного поселения к катего­рии городов различны. Городом признается огромный мегаполис с населением в несколько миллионов жителей и городом считается (в некоторых штатах) поселок всего с 1 тыс. жителей. Как прави­ло, крупные города имеют свою хартию, т. е. своеобразную кон­ституцию, положения которой закрепляют некоторые традицион­ные привилегии и автономию. Города управляются муниципалите­тами, которые во многом напоминают системы управления частными корпорациями. Они вправе владеть и распоряжаться собственностью, делать и предоставлять займы, заключать кон­тракты. В крупных штатах (Техас, Иллинойс и др.) насчитывается более тысячи муниципалитетов, а в небольших (Род-Айленд, Нью-Хэмпшир и др.) — от 8 до 20.

Системы управления городами отличаются большим разнооб­разием, но в целом могут быть сведены к трем основным. Система "мэр—совет" — наиболее старая и распространенная (охватыва­ет примерно половину всех городов). При этой системе население избирает однопалатный совет (от 5 до 50 чел.), который выполня­ет роль маленького парламента, созываемого примерно раз в ме­сяц. Такой совет издает акты, напоминающие законы. Параллель­но население избирает мэра (на 2—4 года), который воплощает исполнительную власть (но иногда является председателем сове­та). Мэр и совет делят полномочия по назначению руководителей отделов и управлений, координируют их деятельность, но бывает и так, что некоторые должностные лица городского управления избираются непосредственно населением. Мэр обладает правом вето, составляет проект бюджета и др. Как правило, роль такого мэра в решении основных вопросов управления городом исключи­тельно велика, хотя он и может быть отстранен от должности голосованием избирателей, решением совета, судебным решени­ем или постановлением губернатора штата.

Система "совет—управляющий"(распространена в 40 про­центах городов) отличается от предыдущей главным образом тем, что управляющий, являющийся главой администрации, не изби­рается населением, а назначается советом из числа опытных ме­неджеров, т. е. выступает как наемное должностное лицо. Поэтому совет всегда вправе его уволить. В руках у управляющего прак­тически сосредоточена вся полнота власти, хотя при этом может существовать и выбираемый населением мэр, но только для чис­то представительских функций.

Наконец, комиссионная форма городского самоуправления (распространена менее других) как бы отвергает разделение вла­стей, соединяя законодательные и исполнительные функции в руках единой комиссии. Эту комиссию в составе 5—7 членов на срок 2—4 года избирают жители города, она сама издает необхо­димые правовые акты и сама через членов комиссии организует их исполнение. Каждый член комиссии возглавляет управление в муниципалитете и, следовательно, действует бесконтрольно. Один из членов комиссии (иногда по очереди) становится председате­лем комиссии. В некоторых городах один из комиссионеров высту­пает в качестве мэра, но только для представительских целей.

Внутри крупных городов, часто образующихся путем слия­ния нескольких соседних городов, а иногда и графств, оказывает­ся несколько самостоятельных муниципалитетов. Это так называ­емые метрополитенские регионы, выросшие вследствие бурной урбанизации страны в последние десятилетия. Например, в мет-рополитенском регионе Миннеаполис — Сент Пол с населением в 2,5 млн. человек действуют 270 местных органов управления, в том числе 7 графств, 140 муниципалитетов, 49 тауншипов, 49 школьных округов, 22 специальных округа и др. В этом регионе создан метрополитенский совет, который в соответствии с зако­ном планирует развитие транспорта, создание аэропортов и пар­ков, контролирует экологическую среду и т. п. Впрочем, в других аналогичных регионах функции метрополитенского совета гораз­до скромнее.