§ 6. Государственное устройство

По форме государственного устройства США являются фе­дерацией, объединяющей 50 штатов. В состав государства также входит Федеральный округ Колумбия (т. е. столица США — г. Ва­шингтон), несколько самоуправляющихся островных территорий (Гуам, Вирджинские острова и др.) и Пуэрто-Рико, имеющее ста­тус "свободно присоединившегося государства". Каждый штат имеет свою территорию, но в своей совокупности они образуют единую территорию США, которой вправе распоряжаться Конгресс США (разд. 3 ст. IV Конституции США).

 

 

Конституционно-правовая природа федерации

 

Американская федерация имеет договорную природу: эта федерация была создана 13 штатами, первоначально согласивши­мися на конфедерацию с сохранением своего суверенитета. Одна­ко в дальнейшем штаты, сохранив многие традиции самостоя­тельности, по существу утратили свой суверенитет (хотя в их кон­ституциях он иногда закрепляется) и не обладают теперь правом выхода из состава США (сецессией). Отсюда постоянная и сильная тенденция к унитаризму, т. е. к усилению центральной власти. Фе­дерализм в США никогда не рассматривался как форма нацио­нального или расового вопроса, а выступает в роли рациональной демократической децентрализации власти, т. е. способом ее при­ближения к народу.

Федерация носит открытый характер, Конгресс вправе при­нимать в нее новые штаты. Но ни один новый штат не может быть образован или создан в пределах юрисдикции какого-либо друго­го штата и никакой штат не может быть образован посредством слияния двух или более штатов либо частей штатов без согласия легислатур (законодательных органов) заинтересованных штатов, равно как и Конгресса США.

Среди многочисленных американских теорий федерализма выделяются теории дуалистического и кооперативного федера­лизма. Они обращают главное внимание на сбалансированное раз­деление полномочий между центром и штатами, с тем чтобы избе­жать взаимного вмешательства в функции друг друга, а также на необходимость обеспечить сотрудничество центра и штатов. Эти теоретические установки, видоизменяющиеся в разные периоды времени, в основном определяют политику верхов и обеспечивают относительно бесконфликтное взаимоотношение властей, стабиль­ность и единство государственной власти в масштабе всей страны. В Конституции США вообще не употребляется термин "суверенитет", но общепризнано, что суверенным является только феде­ральное государство, т. е. США.

Приоритет федеральных властей закреплен в Конституции США в форме так называемой "клаузулы о верховенстве" (ст. VI); здесь говорится, что Конституция и законы Соединенных Шта­тов, принимаемые во исполнение ее, и все договоры, которые заключены или будут заключены властью Соединенных Штатов, становятся верховным правом страны. Предусмотрено далее, что судьи в каждом из штатов обязаны следовать этому праву, каки­ми бы ни были положения конституции или законов любого из штатов. Следовательно, в случае противоречия конституции или закона штата федеральным правовым нормам действуют послед­ние. Все должностные лица государства — как на федеральном уровне, так и на уровне отдельных штатов — обязаны поддержи­вать федеральную Конституцию. Этим положением закрепляется верховенство Конституции США, чем в значительной степени оправдывается постоянное расширение предметной компетенции федеральной законодательной и исполнительной власти, а также непререкаемый авторитет Верховного суда США. Федеральные законы и решения Верховного суда США включаются в свод дей­ствующего законодательства каждого штата как его интеграль­ная часть.

 

Разграничение полномочий федерации и штатов

Конституция США (разд. 8 ст. I) установила четкий перечень самых существенных предметов ведения, относящихся к исклю­чительной компетенции Конгресса. Все остальные предметы веде­ния относятся к компетенции штатов, о чем прямо говорится в X поправке к Конституции. К ведению штатов относится приня­тие своей конституции и законов, в том числе уголовных и многих гражданских, проведение выборов (в том числе Президента и Конгресса США), регулирование внутриплатной торговли, орга­низация здравоохранения и образования, дорожное строительство, установление местных налогов, установление местного управле­ния и судебной системы штата, охрана общественного порядка, создание национальной гвардии.

Кроме того, существует сфера совпадающих полномочий фе­дерации и штатов: налогообложение, социальное обеспечение, регулирование деятельности банков и др. Конституция США пря­мо запрещает штатам (разд. 10 ст. I) заключать международные договоры, вступать в союзы и конфедерации, выпускать деньги и кредитные билеты, самостоятельно облагать пошлинами или сбо­рами ввоз или вывоз товаров, содержать в мирное время войска или военные суда.

Разграничение полномочий между федерацией и штатами в действительности не препятствует вмешательству центральных органов власти по многим вопросам в прерогативы штатов. Этому в немалой степени способствует заинтересованность штатов в фи­нансовых дотациях из федерального бюджета, потребность в об­щегосударственных стандартах обеспечения армии, полиции и других правоохранительных органов и в других сферах. Органы государственной (исполнительной) власти федерации и штатов нередко договариваются о создании совместной администрации по отдельным вопросам, различными путями достигается унифи­кация федерального и штатного законодательства. В этих целях, например, проводятся общенациональные и региональные конфе­ренции губернаторов, генерал-атторнеев и других высших долж­ностных лиц.

Борьба двух тенденций — "за" и "против" усиления вмеша­тельства центральных органов власти в полномочия штатов — на­ходит свое выражение в столкновении теорий "скрытых полномо­чий" и "прав штатов". Первая утверждает, что Конгресс обладает рядом подразумеваемых прав, которые хоть прямо и не записа­ны в Конституции, но содержатся в ней, позволяя вторгаться в законодательное поле штатов. Вторая, напротив, обосновывает незыблемость полномочий и прерогатив штатов, не подлежащих ограничению. На практике эти тенденции (периодически одна из них как бы обретает преимущественное значение) тесно перепле­таются между собой. Не следует, однако, думать, что унитарист­ская тенденция в развитии американского федерализма означает полное попрание конституционных прерогатив штатов.

 

Федеральная интервенция

В Конституции США закреплено положение, согласно кото­рому федерация защищает каждый из штатов от вторжения и — по обращению легислатуры или исполнительной власти — от бес­порядков, сопровождающихся насилием. На этом основании Конг­рессом еще в 1795 г. был принят закон, который предоставил Пре­зиденту право применять военную силу для подавления восста­ний и беспорядков в любом из штатов, причем решение Президента о введении войск на территорию штата не подлежит судебному пересмотру. Своим правом президенты пользовались неоднократ­но (только за период после второй мировой войны девять раз), но все же не злоупотребляли.

 

Конституционно-правовой статус штата

Этот статус определяется Конституцией США и федеральны­ми законами, а также конституцией и законами самого штата. Каждый штат имеет свою систему высших органов государствен­ной власти (законодательных, исполнительных и судебных), свое гражданство (гражданин штата одновременно является гражда­нином США). Штат, таким образом (в переводе это слово означа­ет "государство"), является унитарным государственным образованием, равноправным субъектом федерации. Штат не вправе изменить республиканскую форму правления (она гарантируется ему федеральной Конституцией), он пользуется защитой феде­ральной власти от внешнего вторжения. Система органов государ­ственной власти штатов строится на основе принципа разделения властей, вследствие чего все они являют собой минипрезидентс-кие республики без права учреждать парламентскую форму прав­ления.

Конституции штатов принимаются ими самостоятельно (чаще путем референдума) и потому во многом отличаются друг от дру­га. Есть очень старые конституции (в штате Массачусетс Консти­туция действует с 1780 г.), в других штатах конституции были сменены по 5—10 раз (штат Луизиана) или обременены большим числом поправок. Нередко в них содержатся разного рода поуче­ния и религиозные наставления и вообще нормы неконституцион­ного содержания. Но в главном они соответствуют федеральной Конституции, являются демократическими, содержат порядок изменения конституции, закрепляют принцип господства права. Массачусетс, например, характеризуется в своей Конституции как свободная, суверенная и независимая Республика Массачусетс. Конституция штата Иллинойс (1970 г.) содержит билль о правах с более широким, чем федеральный, набором прав и свобод граж­дан (гарантия от прослушивания разговоров, права обвиняемых, право на возмещение ущерба, запрет дискриминации при трудо­устройстве, достоинство личности и др.).

 

Органы   государственной   власти

Законодательная власть в штатах принадлежит легислату­рам, избираемым населением на основе всеобщего, равного и пря­мого избирательного права при тайном голосовании. В ряде шта­тов действует ценз оседлости, от выборов отстраняются бедняки (пауперы). Легислатуры в штатах (кроме Небраски) двухпалат­ные, они избираются на срок 2—4 года с полным или частичным обновлением. В отдельных штатах легислатуры именуются гене­ральной ассамблеей (19 штатов), законодательной ассамблеей (Оре­гона, Монтана, Северная Дакота), генеральным собранием (Мас­сачусетс, Нью-Хемпшир). Нижние палаты именуются палатами представителей (или делегатов) и ассамблеями, верхние — сена­тами. Эти законодательные органы работают сессионно, т.е. соби­раются один раз в год на сессию сроком от 30 (штат Нью-Йорк) до 190 (штат Мичиган) дней. Иногда на период между сессиями изби­рается законодательный совет, проводящий законотворческую работу.

Главная функция легислатур — принятие законов, включая бюджет. В своей внутренней организации они в основном копиру­ют организацию федерального Конгресса. Нижнюю палату (в раз­ных штатах они насчитывают от 35 до 400 членов) возглавляет спикер, верхнюю (17—65 членов) — лейтенант-губернатор или выборный председатель. Основная работа протекает в комитетах, число которых весьма значительно. Компетенция легислатур но­сит остаточный характер (т. е. за вычетом всего, что относится к ведению федерального Конгресса, а также исполнительной и су­дебной власти). Законодательные органы имеют право на импич­мент в отношении губернатора штата и некоторых других должно­стных лиц. Сенаты утверждают назначения высших должностных лиц штата, сделанные губернатором.

 

Исполнительная власть

Она занимает ведущее место в системе органов власти. Выс­шим должностным лицом является губернатор, избираемый насе­лением из числа граждан штата (часто с требованием проживания в штате не менее 5—7 лет), как правило, достигших 30-летнего возраста. Кандидаты на этот пост выдвигаются с помощью конвен­тов (съездов) политических партий или праймериз. Для избрания на всеобщих выборах необходимо получить относительное боль­шинство голосов избирателей (только в трех штатах требуется абсолютное большинство). Срок пребывания в должности колеб­лется от 2 до 4 лет с возможностью (в ряде штатов) неограничен­ного избрания. Отстранение от должности происходит посредством импичмента. В 38 штатах вместе с губернатором избирается лей­тенант-губернатор, который председательствует в сенате и на­следует пост губернатора, если он оказывается вакантным.

В обязанности губернатора, которые в основном напоминают полномочия федерального главы исполнительной власти, входит контроль за исполнением законов, назначение на высшие долж­ности (иногда и судебные), руководство аппаратом исполнитель­ной власти. Однако ряд важнейших должностей (казначей, секре­тарь, генеральный атторней и др.) избираются населением или назначаются легислатурой. В большинстве штатов губернаторы оказывают большое влияние на законодательный процесс в легис­латурах (имеют право вето, направляют послания, готовят основ­ную массу законопроектов, обладают правом созыва очередных и чрезвычайных сессий легислатуры). Вето может быть преодолено легислатурой при повторном рассмотрении законопроекта двумя третями голосов в обеих палатах. Для применения вето губернато­ру предоставляется определенный срок (обычно 10 дней), что дает ему возможность блокировать закон, если в течение этого срока сессия легислатуры уже закончилась (так называемое "карман­ное вето"); на новой сессии легислатура должна принять этот за­кон заново. Применение вето возможно не только в отношении всего законопроекта, но и по отдельным его статьям (так называ­емое "выборочное вето"). Губернатор является главнокомандую­щим национальной гвардией штата, пока Президент не призовет ее на службу Соединенных Штатов, что происходит редко. Обычно национальная гвардия выполняет функции внутренних войск, ее роль возрастает, если губернатор объявляет военное положе­ние. Губернатор осуществляет связь с федеральным правитель­ством, представляет штат в торжественных случаях, обладает правом помилования. Ему подчиняется большой аппарат управле­ния, тесно связанный с федеральным аппаратом исполнительной власти и во многом от него зависимый.

Как правило, губернатор — это лидер правящей партии, который через партийный механизм оказывает влияние как на легислатуру, так и на аппарат исполнительной власти и органы местного самоуправления. Но часто бывает и так, что партийная принадлежность губернатора и большинства других органов влас­ти оказывается различной (хотя по своему составу легислатуры во многих штатах традиционно однопартийные), и тогда во взаи­модействии властей происходят "сбои". Но в целом механизм вла­сти в штатах, как и механизм отношений штата с федеральной властью, достаточно хорошо отлажен и не порождает частых и серьезных кризисов.

Особым статусом обладает Пуэрто-Рико — республика с кон­ституцией, принятой специальной ассамблеей и утвержденной Конгрессом США (1952 г.). Жители этого "свободно присоединив­шегося государства" имеют американское гражданство, представ­лены в Палате представителей Конгресса резидентом без права голоса, но не участвуют в выборах Президента США. Губернатор избирается прямым путем на 4 года, он назначает глав департа­ментов (Совет секретарей). Легислатура состоит из Сената (27 чле­нов) и Палаты представителей (51 член). Среди населения есть сильные настроения как в пользу объявления независимости рес­публики, так и в пользу присоединения к США в качестве 51-го штата.

В федеральном округе Колумбия с 1966 г. введено самоуп­равление, т. е. население избирает совет и мэра, но одновременно управление столицей контролируется специальными постоянны­ми комитетами Сената и Палаты представителей Конгресса США. Жители столицы участвуют в выборах Президента США, но не представлены в Конгрессе.

В островных территориях, не входящих ни в один штат (Гуам, Вирджинские острова и др.), населением избираются небольшое законодательное собрание и губернатор, подчиняющийся феде­ральному правительству.